Экологическое право

Система экологического права. Источники экологического права

Экологическое право — это отрасль российского права, представ­ляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений людей. Данное определение экологического права базировалось еще на ст. 1 Зако­на РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 октяб­ря 1991 г., в которой были определены задачи природоохранитель­ного законодательства, состоящие в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, пре­дотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружаю­щей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.

B действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. определены правовые основы государст­венной политики в области охраны окружающей среды, обеспечи­вающие:

• сбалансированное решение социально-экономических задач;
• сохранение благоприятной окружающей среды, биологическо­го разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворе­ния потребностей нынешнего и будущих поколений;
• укрепление правопорядка в области охраны окружающей сре­ды и обеспечения экологической безопасности.

Система экологического права состоит из общей, особенной и специальной частей.

B общей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются предмет и метод в экологическом праве, источники экологического права, экологические правоотношения, право собственности на природные ресурсы, право природопользования, правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны ок­ружающей среды, экологическая экспертиза, экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды, юри­дическая ответственность за экологические правонарушения.

Особенная часть экологического права состоит из следующих разделов: правовое регулирование использования и охраны земель; вод, атмосферного воздуха, недр, лесов, животного мира, особо ох­раняемых природных территорий и объектов; правовое регулирова­ние обращения с опасными радиоактивными веществами и твер­дыми отходами; правовой режим экологически неблагополучных территорий.

Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды.

Систему источников экологического права образуют:

• Конституция Российской Федерации;
• федеративные договоры;
• международные договоры Российской Федерации, общепри­знанные принципы международного права;
• законы (конституционные и федеральные);
• указы и распоряжения Президента РФ;
• постановления и распоряжения Правительства РФ;
• конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
• нормативные правовые акты министерств и ведомств;
• нормативные правовые акты органов местного самоуправле­ния;
• локальные нормативные правовые акты;
• правовой обычай.

Конституция Российской Федерации как основной источник эко­логического права. Именно в ней определены основы конституци­онного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство го­сударства, органы государственной власти, их компетенция и др., содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране.

Статья 2 Конституции РФ провозглашает, что человек, его пра­ва и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность го­сударства. Каждый, согласно ст. 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Земля и другие природные ре­сурсы, говорится в ст. 9, используются и охраняются в Российской

Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживаю­щих на соответствующей территории, при этом указанные природ­ные объекты могут находиться в частной, государственной, муни­ципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществля­ется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба ок­ружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В ст. 36 Конституции РФ также закреплено, что условия и по­рядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеют и конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Так, п. «д» ст. 72 предусмотрено, что в совместном ведении Российской Феде­рации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окру­жающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

Установлено также, что по предметам совместного ведения из­даются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным зако­нам. При наличии таких противоречий действует федеральный за­кон, принятый в полном соответствии с Конституцией РФ. В слу­чае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения, действу­ет нормативный правовой акт субъекта РФ.

При анализе Конституции РФ как источника экологического права можно выделить две группы норм:

• общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности;
• непосредственно экоологические.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологи­ческому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты, экологических прав каждого. «Достойная жизнь человека», которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благо­получием, также экологические аспекты.

Конституция устанавливает, что земля и другие природные ре­сурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответст­вующей территории (ч. 1 ст. 9). Это положение может оцениваться как конституционное закрепление экологической функции государ­ства и субъектов — природопользователей. Оно содержит их обя­занность обеспечить охрану окружающей среды и отдельных при­родных ресурсов.

Объявляя человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), Конституция устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Одновре­менно с признанием субъективных экологических прав Конститу­ция возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окру­жающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

С учетом федеративного устройства России Конституция опре­деляет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. B частности, в исключительном веде­нии Российской Федерации находятся: установление основ феде­ральной политики и федеральные программы в области экологиче­ского развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). B основном вопросы природопользования, охраны окру­жающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, за­конодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72).

Федеративные договоры как источники экологического права Рос­сии. Таковыми являются следующие федеративные договоры:

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами власти автономной области, ав­тономных округов в составе Российской Федерации.

Договоры были подписаны 31 марта 1992 г. Они определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Baжным является положение догово­ров о том, что законопроекты РФ по предметам совместного веде­ния, направляются субъектам РФ. При принятии федерального за­кона в Государственной думе РФ учитываются позиции субъектов Федерации.

Конституционные и федеральные законы как источники экологиче­ского права. Закон является средством закрепления государственной экологической политики и принимается органом представительной ветви государственной власти по поводу определения политики го­сударства в сфере взаимодействия общества и природы.

Головным законом экологического права России как отрасли является принятый 10 января 2002 г. Закон «Об охране окружаю­щей природной среды», который пришел на смену утратившему силу Закону «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту.

Закон 2002 г. определил правовые основы государственной по­литики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сба­лансированное решение социально-экономических задач, сохране­ние благоприятной окружающей среды, биологического разнообра­зия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в об­ласти охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйствен­ной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являю­щуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключитель­ной экономической зоне Российской Федерации.

Дальнейшее развитие в Законе 2002 г. получили такие новеллы российского экологического законодательства, как определение эколого-правового статуса граждан через регулирование их эколо­гических прав и обязанностей, создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной эколо­гической экспертизы, ответственности за экологические правона­рушения и возмещения вреда, причиненного экологическими пра­вонарушениями.

Для устранения противоречий, имевшихся между Законом 1991 г. и иными специальными законодательными актами, Закон 2002 г. прибегает в ряде своих разделов к отсылочным нормам (на­пример в разделе об экологической экспертизе).

В систему экологического законодательства входит ряд других законов, включая:

• Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» от 14 ию­ля 1982 г.;
• Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001 г.;
• Федеральный закон «О недрах» от 8 февраля 1995 г.;
• Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.;
• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, ле­чебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февра­ля 1995 г.;
• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных тер­риториях» от 14 марта 1995 г.;
• Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.;
• Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г.;
• Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.

Наряду с названными законами важную роль в охране окру­жающей среды играют законы, являющиеся источниками других отраслей российского законодательства:

• Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»;
• Закон РФ «О защите прав потребителей»;
• Закон РФ «О стандартизации»;
• Закон РФ «О сертификации продукции и услуг»;
• Закон РФ «О градостроительстве в Российской Федерации»;
• Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
• Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Указы и распоряжения Президента РФ. Постановления и распо­ряжения Правительства РФ. Нормотворческая компетенция Прези­дента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно ко­торой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряже­ний. Указы и распоряжения главы государства обязательны для ис­полнения на всей территории России. Будучи подзаконными акта­ми, они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

К числу Указов и распоряжений Президента, регулирующих экологические правоотношения, относятся:

• Указ «О государственной стратегии РФ по охране окружаю­щей природной среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г.;
• Указ «О Концепции перехода Российской Федерации к ус­тойчивому развитию» от 1 апреля 1996 г.;
• Указ «Об особо охраняемых территориях Российской Феде­рации» от 2 октября 1992 г.;
• Распоряжение «вопросы государственного надзора за ядер­ной и радиационной безопасностью» от 26 июня 1995 г.

B соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство изда­ет постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Пре­зидента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда не­обходимость принятия правительственного постановления или рас­поряжения вытекает из актов более высокого иерархического уров­ня. Постановления и распоряжения Правительства в случае их про­тиворечия Конституции, федеральным законам и указам Президен­та могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115).

Конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, природопользование и охрану окружающей среды с учетом политиче­ских, социально-экономических, природно-климатических, экологиче­ских, исторических и иных особенностей региона.

B случае противоречия между федеральным законом и иным ак­том, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. B республиках — субъектах РФ — это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложе­ний. Органы исполнительной власти принимают указы, постанов­ления, распоряжения.

B рамках достаточно широко распространенной практики за­ключения соглашений о взаимной передаче своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ) между Российской Федерацией и ее субъ­ектами имеются многочисленные примеры договоров в сфере при­родопользования и охраны окружающей среды (между Правитель­ством РФ и правительствами Башкортостана, Свердловской области и др.).

Нормативные правовые акты министерств и ведомств, а также ор­ганов местного самоуправления. B пределах своей компетенции ми­нистерства и ведомства вправе принимать обязательные для испол­нения акты. При этом акты специально уполномоченных государ­ственных органов в области природопользования и охраны окру­жающей природной среды наделены неведомственной компетенци­ей, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей области. Примером нормативного правового акта специально уполномочен­ных государственных органов в области природопользования и ох­раны окружающей среды может служить Положение об оценке воз­действия на окружающую среду в Российской Федерации, утвер­жденное приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г.

Согласно ст. 7 Закона «Об охране окружающей среды» 2002 г. полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответ­ствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение сани­тарного благополучия населения, регулирование планировки и за­стройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Локальные нормативные правовые акты. Локальными норматив­ными актами называются такие, которые принимаются на пред­приятиях и становятся источниками экологического права при ус­ловии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера.

Локальные акты общего характера — уставы предприятий, кол­лективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. B уставах, например, содержатся нормы относительно правового ре­жима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды.

Специальные локальные акты — планы организационно­технических мероприятий по охране природы и рациональному ис­пользованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нор­мативных актах, ограничено рамками предприятия.

Правовой обычай имеет большое практическое значение в регу­лировании использования природных ресурсов в контексте тради­ционного природопользования. Так, в ст. 72 Конституции РФ вы­деляется защита исконной среды обитания малочисленных этниче­ских общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулиро­вание отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст. 66), Лесным кодексом РФ (ст. 124), Федеральным законом «О животном мире» (ст. 9, 48, 49). Таким образом, обычай как источник права применяется на практике.

Международные договоры РФ, общепризнанные принципы между­народного права. Конституция устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры РФ (а значит, и в сфере природопользования и охраны окру­жающей среды) являются составной частью ее правовой системы.

Одновременно закрепляется примат норм международного пра­ва над национальными. Если международным договором Россий­ской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Центральное место среди источников международно-правовой охраны окружающей природной среды занимают резолюции Гене­ральной Ассамблеи ООН и Всемирная хартия охраны природы. Они имеют определяющее значение в реализации принципов и по­ложений международно-правового экологического сотрудничества.

В числе резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, посвященных ох­ране окружающей среды и рациональному использованию мировых при­родных ресурсов, следует обратить внимание на четыре.

18 декабря 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает ре­золюцию «Экономическое развитие и охрана природы», в которой одобряются инициатива и рекомендации, предложенные ЮНЕ­СКО. Принятая резолюция выделяет три важнейших момента:

• целостное рассмотрение совокупности окружающей среды, природных ресурсов, флоры и фауны;
• интеграция термина охраны природы в более широкий тер­мин «охрана окружающей среды»;
• концепция органического сочетания интересов охраны природы и экономического развития, получившая свое развитие на Сток­гольмской конференции ООН по окружающей среде в 1972 г.

3 декабря 1968 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает резо­люцию, в которой отмечается важнейшая роль благоприятной ок­ружающей среды для соблюдения основных прав человека и надле­жащего экономического и социального развития. С этой целью Ге­неральная Ассамблея ООН принимает решение о созыве Конфе­ренции ООН по окружающей среде в г. Стокгольме в 1972 г.

B сентябре 1980 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает ре­золюцию «Об исторической ответственности государств за сохране­ние природы Земли для нынешнего и будущих поколений». Резо­люция призывает все государства и народы предпринять конкрет­ные меры по сокращению вооружений и разработке мероприятий по охране окружающей среды. B 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН утверждает Bсемирную хартию охраны природы.

Всемирная хартия охраны природы одобрена и утверждена 28 ок­тября 1982 г. Резолюцией 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Она состоит из 24 основных принципов.

Хартия рассматривает экологическое образование как составную часть общего образования. Признается необходимым всемерно расширять наши знания о природе путем проведения исследований и распространения этих знаний информационными системами лю­бого типа. Принципы настоящей Хартии должны найти отражение в правовой практике каждого государства и на уровне международ­ного сотрудничества.

По своей юридической силе Хартия является международно­правовым документом рекомендательного значения. Это значит, что ее нормы и принципы юридически необязательны для госу­дарств и международных организаций, но в своей практической деятельности члены мирового сообщества, исходя из всеобщей обя­занности охраны окружающей природной среды, должны придер­живаться положений этого акта.

Как источник международно-правовой охраны центральное ме­сто занимает договор. И среди них прежде всего выделяется группа договоров политического содержания, где проблемы охраны окру­жающей среды переплетаются с вопросами мира, безопасности, сокращения вооружений.

Главное место в данной группе занимает Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный всеми европейскими государствами, США и Канадой. К этой же группе примыкает ряд конвенций, договоров, соглашений о запре­щении производства, испытания, применения средств массового уничтожения, в том числе:

• Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмо­сфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.;
• Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.;
• Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов оружия массового уничтожения 1971 г.;
• Конвенция о запрещении разработки, производства и накоп­ления запасов бактериологического (биологического) оружия и токсинов и их уничтожения 1972 г.

Ряд договоров о сокращении, ограничении, уничтожении стра­тегических наступательных вооружений носят двусторонний харак­тер, поскольку заключались СССР и США.

Другую значительную группу договоров как источников между­народно-правовой охраны окружающей среды составляют междуна­родные договоры экологического содержания. Среди них одну под­группу образуют договоры эколого-комплексного направления, дру­гую — эколого-ресурсового направления.

Признаками комплексного экологического содержания обладают следующие международно-правовые акты:

• Конвенция о запрещении военного или любого иного враж­дебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.;
• Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на боль­шие расстояния 1979 г.;
• Договор о принципах деятельности государств по исследова­нию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г.;
• Договор 1959 г. об Антарктиде.

Самостоятельную группу международно-правовых актов обра­зуют конвенции, соглашения и договоры об охране Мирового океана от загрязнения и истощения.

Принципы экологического права

Как определено ст. 3 Закона РФ «Об охране окружающей сре­ды», при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состоя­ние окружающей природной среды, органы государственной вла­сти, другие государственные органы, предприятия, учреждения, ор­ганизации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руко­водствоваться следующими основными принципами:

• приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
• обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности че­ловека;
• научно-обоснованное сочетание экологических, экономиче­ских и социальных интересов человека, общества и государ­ства в целях обеспечения устойчивого развития и благопри­ятной окружающей среды;
• охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безо­пасности;
• платность природопользования и возмещения вреда окру­жающей среде;
• независимость контроля в области охраны окружающей среды;
• научно обоснованное сочетание экологических и экономи­ческих интересов общества, обеспечивающих реальные га­рантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
• рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружаю­щей природной среды, необходимости воспроизводства при­родных ресурсов и недопущения необратимых: последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
• соблюдение требований природоохранительного законода­тельства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушения;
• гласность в работе и тесная связь с общественными органи­зациями и населением в решении природоохранительных задач;
• обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновываю­щих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, соз­дать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
• ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
• международное сотрудничество в охране окружающей при­родной среды.

Кроме того принципы экологического права должны макси­мально соответствовать потребностям взаимодействия общества и природы.

В силу этого всем принципам экологического права присущи следующие черты.

1. Объективная обусловленность. Правовой принцип только то­гда можно признать верным, если он соответствует природе, исто­рии и обществу.

2. Историческая обусловленность. С изменением государствен­ной политики и государственного строя в первую очередь меняются принципы правового регулирования. Так. Если по Конституции СССР 1977 г. земля и природные объекты находились в исключи­тельной собственности государства, то по Конституции России 1993 г. они могут находиться и в частной собственности граждан, т.е. принцип исключительной государственной монополии на при­родные объекты изменен.

3. Системность. Bсе принципы экологического права можно классифицировать следующим образом:

• общеправовые;
• общей части;
• особенной части.

Общеправовые (конституционные) принципы экологического права в основном закреплены в Конституции России и в силу этого пред­ставляют собой нормативные предписания, обладающие наивысшей юридической силой. К их числу относятся:

• принцип народовластия, предоставляющий возможность рос­сийскому народу осуществлять свою власть в экологических отношениях непосредственно, а также через органы государ­ственной власти органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ);
• принцип гуманизма, выражающийся в том, что отношения экологопользования в стране и в сфере международных от­ношений строятъся, прежде всего с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений людей;
• принцип социальной справедливости, заключающийся в рав­ноправии всех перед судом и законом (ст. 19 Конституции РФ); в праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 конституции РФ); в гарантии судебной защиты прав и свобод любого гражданина РФ, если они кем-либо нару­шаются (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) и т.п.;
• принцип законности, выражающийся в точном и безусловном выполнении всех нормативных предписаний всеми субъек­тами экологических правоотношений, включает в себя три основных элемента;
• принцип всеобщности, предполагающий распространение всех нормативных предписаний на всех без исключения граждан и организации, которые являются субъектами эко­логических правоотношений;
• принцип безусловности, предполагающий недопустимость от­ступления от выполнения нормативных предписаний под предлогом каких-либо обстоятельств, за исключением пре­дусмотренных законом;
• принцип единства, предполагающий единообразное применение всех нормативных предписаний всеми субъектами экологиче­ских правоотношений на любой территории России;
• принцип интернационализма, имеющий международную и на­циональную стороны;
• международной стороны принцип интернационализма в экологических правоотношениях предполагает международное сотрудничество в области ох­раны окружающей среды (ст. 81 Закона об охране окру­жающей среды) и приоритет международно-правовых норм перед национальными;
• принцип равноправного положения всех форм собственности на природные объекты и всех форм хозяйствования (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) определяется следующими нормативными положениями: пресечением монопольных тенденций, воз­никающих в ходе хозяйственной эксплуатации природных объектов; защитой от незаконного вмешательства в хозяйст­венную деятельность предприятий-природопользователей;
• принцип стимулирования надлежащего исполнения экологополь- зователями своих прав и обязанностей — законом предусмот­рен экологический механизм охраны окружающей среды с учетом платности за использование природных ресурсов, налоговые и иные льготы запри внедрении предприятиями малоотходных и безотходных технологий;
• принцип субъективного вменения, т.е. применение эколого­правовой ответственности только за виновные экологиче­ские правонарушения (ст. 75 Закона об охране окружающей среды);
• принцип единства прав и обязанностей субъектов экологиче­ских правоотношений (ст. 42 и 58). Конституции РФ, выра­жающийся в том, что осуществление прав и свобод неотде­лимо от исполнения гражданами своих обязанностей (каж­дый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на воз­мещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением);
• принцип сочетания убеждения и принуждения, отражающий формулу «Щначале убедить и лишь потом принудить», т.е. принуждение в сфере экологических общественных отноше­ний применяется лишь в необходимых случаях, за исключе­нием преступных посягательств, за которые ответственность установлена в обязательном порядке (дисциплинарная от­ветственность применяется к отдельным лицам и в необхо­димых случаях — при малозначительности административ­ного проступка, нарушитель может быть освобожден от от­ветственности с устным замечанием, и т.д.).

Принципы, присущие Общей части экологического права, обуслов­лены спецификой регулируемого объекта — экологической системы страны, состоящей из совокупности природных объектов. К ним относятся:

• принцип приоритете интересов народов, проживающих на территории, и защита прав отдельного человека (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ); земля и другие природные ресурсы при­надлежат народам проживающим на соответствующей тер­ритории; природные объекты не могут отчуждаться у России в пользу других государств, за исключением случаев опреде­ленных в законе и т.д.;
• принцип примата общегосударственного регулирования эколо- гопользования и охраны окружающей среды, устраняющий во­зобладание ведомственных интересов над общегосударст­венными;
• принцип строго целевого использования природных объектов, обязывающий каждого экологопользователя использовать природные объекты в точном соответствии с их целевым на­значением;
• принцип рационального и эффективного использования природ­ных объектов, который отражает возведенную в закон эко­номическую сторону экологопользования, выражающуюся в стремлении с минимальными затратами получать наиболь­ший эффект от хозяйственной эксплуатации природных объектов, не нанося при этом экономического и экологиче­ского вреда;
• принцип приоритета охранительных мероприятий в использо­вании природных объектов, который обусловлен тем, что все природные объекты не застрахованы от отрицательных по­следствий хозяйственной эксплуатаций;
• принцип комплексного подхода в экологопользовании, опреде­ляющий использование природного объекта в взаимосвязи с другими природными объектами и с окружающей природ­ной средой в целом;
• принцип устойчивого экологопользования, обусловленный по­требностью стабильности в эксплуатации природных объек­тов (аренда объектов природопользования краткосрочная, долгосрочная для всех желающих экологопользователей);
• принцип платного использования природных ресурсов и природ­ных объектов, введенный Законом РСФСР «О плате за зем­лю» была введена плата за использование земли; средства, образуемые за счет платы за использование природных ре­сурсов и воздействия на окружающую среду направляются на специальный бюджет и используются в области охраны окружающей среды;
• принцип плановости экологопользования определен планами сферы народного хозяйства в области охраны окружающей среды.

Правовые принципы особенной части экологического права отра­жают приоритеты в использовании природных объектов. Среди них можно назвать:

• приоритет земель хозяйственного обеспечения, определящий, что данные земли предназначены для сельскохозяйственных целей;
• приоритет вод питьевого и бытового назначения, который ус­тановлен в водном законодательстве (ст. 133 BК РФ) и регу­лирует вопросы для питьевых и бытовых нужд населения;
• приоритет использования недр для разработки полезных иско­паемых (ст. 11 и 19 Закона о недрах), который касается воз­можности и запретов в области использовании недр земли;
• приоритет лесов защитного назначения, установленный в Лесным кодексе РФ 1997 г. и определяющий правовой ста­тус повышенной охраны лесных массивов;
• приоритет условий существования животных в состоянии ес­тественной свободы (ст. 1 Федерального закона о животном мире), согласно которому не допускается пользование жи­вотным миром в научных, культурных и просветительных целях, если это сопряжено с изъятием животных из природ­ной среды или это наносит вред фауне и флоре и среде оби­тания.

B истории развития экологического права и законодательства выделяются три периода — дореволюционный, советский и совре­менный российский, причем советский разделяется на несколько этапов: послереволюционный, довоенный, послевоенный, а также этап становления природоохранного законодательства (конец 1950 — начало 1980-х гг.) и завершающий этап (конец 1980-х гг.), который характеризуется осознанием экологического кризиса и необходимо­сти скорейшего осуществления правовых, организационных и иных мер по охране окружающей среды, принятием важнейших решений в сфере экологической государственной политики, формированием современных подходов к экологическому праву и законодательству.

Периодизация развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если за ее основу взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей природной среды, то довольно четко выделяются три основных этапа.

Первый этап, который можно условно назвать консервационным, охватывает конец XIX — первую половину XX в. B этот период, особенно в начальной его стадии, под охраной природы понимали не охрану пощадной ее эксплуатации, а сохранение определенных видов флоры и фауны. Именно в этот период и в России создаются первые заповедники — Баргузинский, Астраханский и др.

Второй этап (от середины XX в. до 1980-х гг.) характеризуется значительным расширением понимания охраны природы, под ко­торой в этот период подразумевается не только и не столько охрана исчезающих видов животных и растений, а охрана всех природных ресурсов как таковых. Поэтому этот этап в развитии экологическо­го законодательства можно назвать, конечно также условно, приро- доресурсовым. Например, в 1957—1963 гг. в тогдашних союзных рес­публиках, в том числе и в Российской Федерации, были приняты законы об охране природы. Законом «Об охране природы в РСФСР», под охрану были поставлены практически все природные ресурсы, а не только исчезающие и редкие животные и растения, включая атмосферный воздух, типичные ландшафты, редкие и дос­топримечательные природные объекты, что хотя и не являлось при­родным ресурсом в собственном смысле этого слова, но представ­ляло значительный экологический интерес.

Третий этап (примерно с начала 1980-х гг. и по настоящее вре­мя) характеризуется всеохватывающим пониманием охраны окру­жающей природной среды, а не только природных ресурсов. Речь, таким образом, идет об охране самой природной среды обитания человека, что является непременным условием не только дальней­шего прогресса нашей цивилизации, но и самого ее существования. Именно в этот период, который мы называем экологическим, поя­вилось само понятие экологического права, были введены новые нормативные акты об охране окружающей среды. Появились спе­циальные ведомства отвечающие за экологическую безопасность.

B настоящее время экологическая ситуация в мире характеризуется как неблагополучная. Ha земле происходит экологический кризис — обострение противоречий между экономикой и экологией, чему спо­собствует потребительский подход к природным ресурсам, развитие и размещение производительных сил без должной оценки экологиче­ских, социальных и экономических последствий. Недоучет аккумуля­ции вредных веществ в окружающей среде ставит под угрозу жизнь и благополучие настоящего и будущих поколений людей. Экологиче­ский прогноз сводится к единственной альтернативе: либо человечест­во преодолеет все разногласия и решит общими усилиями экологиче­ские проблемы глобального и регионального уровней и таким образом сохранит себя, либо глобальная экологическая катастрофа (а возмож­но, и серия региональных катастроф) приведет к уничтожению боль­шей части населения Земли, остальных вернет в архаическое состоя­ние. Таким образом, выживание человека базируется на активной при­родоохранительной деятельности всего мирового сообщества. Общая экологическая безопасность означает, что для ее обеспечения необхо­димо участие всех жителей планеты, развитие их экологического соз­нания, сочетание конкретной деятельности каждого и общего гло­бального сотрудничества.

Государственная стратегия РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития

Рациональное использование природных ресурсов с учетом за­конов природы, потенциальных возможностей окружающей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопуще­ния необратимых последствий для окружающей среды и здоровья человека — один из основных принципов экологического права, а также стратегии госудирстви по охрине окружиющей среды и обеспе­чению устойчивого развития, что и отражает ст. 3 Закона об охране окружающей среды от 10 января 2002 г. № 7-Ф3 и другие норма­тивные документы.

Главной целью стратегии природопользования является создание оптимальных условий для эффективного использования природных ресурсов, сбалансированного с потребностями общества, а также обеспечения необходимого уровня воспроизводства и охраны при­родно-ресурсного потенциала. Достижение этой цели требует реше­ния следующих задач:

• обеспечения нормативно-правового регулирования выпол­нения государством функций по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, включая развитие института государственной собственности на природные ре­сурсы;
• осуществления обоснованного разграничения полномочий в области управления природопользованием и охраной окру­жающей среды между федеральными органами исполни­тельной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправле­ния;
• рационализации структуры государственного управления в данной сфере;
• реформирования системы учета и экономической оценки природных ресурсов, а также системы платежей за природ­ные ресурсы с учетом переноса центра тяжести в налогооб­ложении на ресурсные (рентные) платежи при снижении ставок по другим видам налогов;
• усовершенствования финансово-экономических механизмов воспроизводства природных ресурсов, системы лимитирова­ния и лицензирования природопользования;
• обеспечения развития новых методов и технологий изуче­ния, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, а также увеличения доли использования вторич­ных ресурсов, повышение степени утилизации отходов;
• развития рынка работ и услуг в сфере природопользования;
• повышения действенности мониторинга состояния природ­ных систем, государственной экологической экспертизы и государственного контроля в сфере природопользования;
• создания надлежащих условий для сохранения и развития традиционных способов природопользования малых народов Севера, Сибири, Дальнего Bостока и других регионов;
• усиления деятельности по сохранению биоразнообразия, развития сети особо охраняемых природных территорий;
• обеспечения в сфере природопользования проведения внешней политики, отвечающей национальным интересам России, в том числе в области осуществления международ­ной ценовой политики в отношении природных ресурсов и продукции из них.

Эффективное использование природных ресурсов — важнейшее ус­ловие выхода России из экономического кризиса и постепенного перехода к устойчивому развитию.

Экономически эффективное и экологически безопасное приро­допользование с соблюдением баланса федеральных, региональных и местных интересов не может быть организовано посредством централизованного отраслевого управления. Для решения этих за­дач необходим комплексный системный подход к регулированию природопользования с учетом сохранения и воспроизводства при­родных ресурсов, что предполагает проведение на постоянной ос­нове сбора, анализа и обобщения информации о всех видах при­родных ресурсов, подготовку возможных сценариев использования природно-ресурсного потенциала в рамках конкретной территории, разработку программ по осуществлению лучшего варианта приро­допользования.

Осуществление государством функций по управлению природо­пользованием должно реализовываться на принципах комплексного использования природно-ресурсного потенциала отдельных терри­торий с учетом интересов населения, проживающего в данной ме­стности, и особенностей традиционного природопользования.

Государственное управление природопользованием складывает­ся на основе законодательного разграничения в этой сфере функ­ций органов власти федерального, регионального и местного уров­ней, а также создания условий для формирования соответствующих структур управления, отвечающих новой экономической ситуации, интересам субъектов хозяйственной деятельности и населения. Особое значение при организации управления природными ресур­сами должно быть уделено регионам Крайнего Севера, пригранич­ным территориям и районам проживания малых народов с тради­ционным природопользованием.

B целях эффективного управления природопользованием долж­но быть обеспечено соответствие федеральному законодательству региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопро­сы природопользования, в том числе установление платы за при­родные ресурсы, финансирование мероприятий и программ по их охране и воспроизводству.

При децентрализации управления природными ресурсами должно достигаться максимально эффективное использование при­родно-ресурсного потенциала территорий и в целом Российской Федерации за счет разработки на региональном уровне соответст­вующих стратегий на основе единой государственной политики в сфере природопользования. При этом система государственного управления в данной сфере должна обеспечить своевременное и полное удовлетворение потребностей экономики России в природ­ном сырье, наращивание темпов и объемов работ по охране и вос­производству природных ресурсов и поддержанию природно­ресурсного потенциала, мониторинг состояния природных ресурсов и действенный государственный контроль за их использованием.

Ha каждом уровне управления полномочия в сфере природо­пользования детализируются путем выработки конкретных переч­ней функций с их распределением между органами управления. К указанным функциям относятся:

• разработка и реализация федеральных и региональных госу­дарственных программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;
• определение размеров доходов, которые должны быть полу­чены от использования или передачи природных ресурсов в пользование, и направление соответствующей части плате­жей за природопользование на воспроизводство и охрану природных ресурсов;
• установление стандартов, норм, нормативов и правил при­родопользования, в том числе разработка нормативно­методических и инструктивных документов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресур­сами;
• организация использования природных ресурсов на основе лицензирования и лимитирования природопользования;
• осуществление государственного контроля и государствен­ной экологической экспертизы в сфере природопользова­ния, ведение мониторинга состояния природных ресурсов, развитие сети особо охраняемых природных территорий;
• осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования природных ресурсов.

Некоторые из этих функций будут сосредоточены только на фе­деральном уровне, большая же их часть характерна как для феде­ральных, так и региональных органов власти, а по отдельным видам ресурсов осуществление части функций может быть передано на местный уровень.

Реформирование отношений государственной собственности на природные ресурсы предусматривает существенные изменения эле­ментов системы государственного регулирования в сфере природо­пользования, прежде всего связанных с реформированием системы платного пользования природными ресурсами и перестройкой сис­темы кадастров природных ресурсов.

Существующая система законодательных актов по отдельным видам природных ресурсов сложилась в соответствии с практикой отраслевого управления природопользованием, ориентированного на максимальные объемы эксплуатации природных ресурсов. Такая система управления решала в основном технические вопросы и бы­ла направлена на достижение количественных показателей, в то время как экономические и экологические аспекты природопользо­вания учитывались в недостаточной мере. Между тем в современ­ных условиях и в перспективе необходим комплексный подход к при­родопользованию, позволяющий учитывать все многообразие факто­ров, действующих в данной сфере и для реализации такого подхода следует обеспечить:

• дальнейшее развитие законодательства природопользования в целом, а также в общем пользовании отдельными видами природных ресурсов и компонентами природной среды;
• развитие нормативной правовой базы по эффективной реа­лизации функций государства в области управления приро­допользованием и охраны окружающей среды;
• обоснованное разграничение полномочий в сфере природо­пользования между органами государственной власти Рос­сийской Федерации, и ее субъектами;
• согласованность нормативной правовой базы на федераль­ном и региональном уровнях;
• создание экономических и финансовых методов рациональ­ного природопользования, реформирование системы плате­жей за природные ресурсы;
• развитие системы государственных кадастров природных ре­сурсов;
• совершенствование системы лицензирования природополь­зования;
• разработку требований и норм по регулированию оптималь­ных соотношений между изъятием и воспроизводством при­родных ресурсов;
• разграничение функций между органами, осуществляющими контроль в сфере природопользования и государственный экологический контроль;
• нормативно-правовое закрепление форм участия общест­венных организаций и граждан в осуществлении контроля за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов.

Государственная позиция в сфере природопользования, ее стра­тегия определена также целой системой управления и контроля со стороны особо уполномоченных структур, а также отражена в ст. 6 Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-Ф