Основы административного права Российской Федерации

Предмет, метод, система и источники административного права

Система российского права состоит из отраслей права, которые отличаются предметом и методом правового регулирования.

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений – отношений, которые возникают в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России.

Любая отрасль права характеризуется двумя аспектами: предметом и методом правового регулирования. Под предметом отрасли права понимают круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли, а метод – это способ регулирующего воздействия на общественные отношения, т. е. на поведение их участников.

Предметом административного права можно назвать совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Другими словами, предмет административного права – это совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности систем исполнительной власти. Нормы административного права, будучи регуляторами управленческих отношений, определяют правовое положение граждан в сфере управления; регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами; регулируют порядок прохождения государственной службы; регулируют правовое положение общественных организаций и их служащих; устанавливают формы, методы государственного управления и процессуальный порядок его осуществления; определяют способы обеспечения законности в государственном управлении. Ряд административно-правовых норм регулирует отношения управленческого характера, которые возникают при осуществлении законодательной и судебной деятельности. Эти положения относятся к функционированию аппаратов указанных ветвей власти. Таким образом, административно-правовые отношения – это отношения управления, управленческие отношения.

Предмет административного права включает, по существу, две группы общественных отношений управленческого характера:

1) основную, которую составляют отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т. е. возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе управленческой деятельности органов исполнительной власти, и

2) вспомогательную, которую составляют отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся: в процессе управленческой деятельности исполнительных органов муниципальных образований (поскольку в силу положений ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти); в ходе осуществления судами присущих им определенных административно-властных полномочий (например, осуществляя функции судебного контроля и реагируя на жалобы граждан и общественных объединений, суды в ряде случаев своими решениями отменяют и изменяют ранее принятые акты субъектов системы исполнительной власти, неизбежно принимая тем самым определенное участие в возникновении, изменении и прекращении административно-правовых отношений); внутриорганизационные отношения, возникающие в процессе деятельности администраций предприятий, учреждений и организаций; и наконец, отношения, возникающие при исполнении обязанностей и осуществлении своих прав общественными объединениями и гражданами (так, в частности, граждане, являясь управляемыми субъектами административного права, могут в ряде случаев действовать или не действовать тем или иным образом по своему усмотрению, в том числе и быть инициатором возникновения административно-правовых отношений, например, в случае подачи ими административной жалобы, заявления о выдаче лицензии на занятие определенного рода деятельности, подачи ходатайства о признании за ними определенного статуса и пр.).

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это – методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они, как уже отмечено, дают наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право.

Любая отрасль российского права в той или иной степени использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет и дозволение. Предписание – это возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запрет – это фактически также предписание, но несколько иного характера: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. А дозволение – это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Рассматривая особенности метода административного права, необходимо исходить из того, что административное право – это отрасль публичного права, нормами которого опосредуется и защищается государственный интерес. Одним из участников административно-правовых отношений всегда выступает государственный орган (должностное лицо), наделенное государственно-властными полномочиями. Поэтому административно-правовые отношения – это, как правило, всегда отношения неравенства, субординации, в которых одна сторона – орган, наделенный государственно-властными полномочиями, выступает в качестве управляющего (субъект управления), а другая – в качестве управляемого (объект управления).

Управление всегда предполагает доминирование, преобладание одной юридической воли над другой, а часто даже и подчинение одного лица другому. Поэтому административное право изначально закрепляет принцип императивности (власти и подчинения), т.е. юридического неравенства субъектов (участников) административных правоотношений, возможности тех из них, кто наделен юридически властными полномочиями, во внесудебном порядке, воздействовать на других (в отличие, например, от гражданского права, где преобладает принцип диспозитивности, т.е. равноправия сторон). При этом, естественно, методы административно-правового регулирования отношений предполагают односторонность волеизъявлений одного из участников управленческих отношений, характеризуются, прежде всего, средствами, рассчитанными на отношения власти и подчинения, поэтому наиболее отчетливо выражаются в правовых средствах распорядительного типа, т. е. в предписаниях и запретах.

Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

1) установление определенного порядка действий – предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным конкретной административно-правовой нормой;

2) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических мер воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности);

3) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой (как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора);

5) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях (как правило, это имеет место при реализации субъективных прав).

Административное право представляет собой систему, которая состоит из отдельных административно-правовых норм и институтов. Нормы административного права по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений подразделяются на нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера, т. е. общие для всего управления (такие нормы составляют Общую часть административного права), и на нормы, регулирующие общественные отношения в той или иной отрасли или сфере управления (они составляют Особенную часть административного права). Таким образом, административное право состоит из двух частей: Общей и Особенной.

В состав Общей части административного права входят следующие административно-правовые институты, т. е. группы норм, регулирующие однородные общественные отношения: нормы, закрепляющие принципы государственного управления; нормы о правовом положении граждан в сфере государственного управления; нормы, регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих; нормы, определяющие формы и методы государственного управления, среди которых большую группу составляют нормы, регламентирующие порядок принятия актов управления и совершения иных процессуальных действий, т. е. административно-процессуальные нормы, регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере государственного управления; нормы об административной ответственности и ее реализации (производстве по делам об административных правонарушениях).

Нормы Особенной части административного права делятся на следующие основные группы: нормы, регулирующие управление в области экономики; нормы, регулирующие управление в области социально-культурной сферы; нормы, регулирующие управление в административно-политической сфере; нормы, регулирующие межотраслевое управление. Отдельно выделяются здесь также и нормы, регулирующие управление отдельными отраслями (промышленностью, транспортом, здравоохранением и т. п.).

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т. е. нормативные акты.

К числу источников административного права относятся:

1) Конституция РФ, многие нормы которой, например, закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст.ст. 22, 24-25, 27, 30-35), определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110-117), разграничивающие предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст.ст. 71-73) и др., имеют административно-правовую направленность, а также соответствующие нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации;

2) законы Российской Федерации (например, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и законы ее субъектов (например, Областной закон Ростовской области от 22 января 1997 г. № 35-ЗС «О государственной службе в Ростовской области»);

3) нормативные Указы Президента РФ, относящиеся к предмету административно-правового регулирования (например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также соответствующие нормативные акты руководителей субъектов Российской Федерации;

4) нормативные Постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»), а также соответствующие нормативные акты правительств субъектов Российской Федерации;

5) нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов, агентств и иных федеральных органов и служб Российской Федерации, а также соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

6) нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае предоставления им законом соответствующими государственными полномочиями в рамках положений ст. 132 Конституции РФ;

7) отчасти также нормативные акты руководителей как государственных, так и негосударственных корпораций, концернов, предприятий и учреждений, которые, однако, носят сугубо локальный, ограниченный рамками данного коллективного образования характер (например, какое-нибудь Положение о рейтинговой системе, утвержденное приказом ректора высшего учебного заведения).

Следует также отметить, что административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях также следует рассматривать в качестве источников административного права (например, Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений от 9 июня 1977 г.).

Многообразие источников административного права, общее количество которых вряд ли подлежит точному исчислению, остро ставит проблему его систематизации и кодификации, поскольку на сегодняшний день административное право относится к числу самых несистематизированных (некодифицированных) отраслей правовой системы Российской Федерации (по существу кодифицирован только один институт административного права – институт административной ответственности). Во многом это объясняется многопрофильностью административного права, хотя многие управленческие проблемы регламентированы и кодифицированы в других отраслях права (например, Земельный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и др.).

Административно-правовые нормы и их реализация

Нормы административного права выполняют функцию регулятора общественных отношений в сфере государственного управления.

Административно-правовая норма – это установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти (или в широком смысле – государственного управления). А указанные общественные отношения еще принято именовать управленческими.

Административно-правовым нормам присущи все признаки нормы права, при этом они имеют свои особенности, поскольку осуществляют регулирование особой группы общественных отношений, составляющих предмет административного права.

Во-первых, административно-правовая норма – это государственное предписание, обязательное для исполнения субъектами административного права и рассчитанное на многократное применение.

Во-вторых, административно-правовая норма – это форма определения и закрепления прав и обязанностей участников административно-правовых отношений.

В-третьих, административно-правовая норма – это правило поведения, гарантированное государством. Особенность административно-правовой нормы в том, что предписанное государством правило поведения субъектов защищается мерами административной и дисциплинарной ответственности. Последняя наступает за нарушения правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения.

Административно-правовые нормы действуют в сфере государственного управления и имеют целью обеспечение реализации функций исполнительной власти.

Административно-правовые нормы направлены в основном на удовлетворение публичных, а не частных интересов.

Особенность административно-правовых норм в том, что они регулируют и охраняют общественные отношения, входящие в предмет регулирования иных отраслей права (финансового, трудового, земельного, экологического и др.).

Административно-правовая норма является результатом нормотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов власти. Исполнительная власть подзаконна, и, применяя нормы закона, она нуждается в самостоятельном нормотворчестве, которое называется административным нормотворчеством.

Административно-правовая норма имеет традиционную структуру и состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза указывает на фактические условия, при наличии которых реализуется правило поведения, установленное административно-правовой нормой. В ряде случаев гипотеза может быть представлена в виде юридического факта (например, заключение контракта о службе, достижение определенного возраста и пр.).

Диспозиция (сердцевина нормы) содержит само правило поведения предписывающего, дозволяющего и запрещающего характера, в соответствии с которым действуют участники правоотношения. В нормах, устанавливающих административную ответственность за совершение административных правонарушений, гипотеза слита с диспозицией и называется диспозицией. По способу изложения диспозиция может быть прямой, альтернативной (дает возможность участникам административно-правового отношения варьировать свое поведение в пределах, установленных нормой) и бланкетной (содержит правило поведения в самой общей форме, отсылая субъекта реализации к другим правовым нормам).

Санкция содержит указание на меры административного воздействия, предусмотренные за нарушение или игнорирование правил, установленных в диспозиции правовой нормы. Она, как правило, предусматривает меру ответственности (административной или дисциплинарной) либо иную меру административного принуждения, хотя нередко санкция в административно-правовой норме может и отсутствовать.

Классификацию административно-правовых норм (подразделение на отдельные виды) можно проводить по различным основаниям:

а) по предмету регулирования – на материальные и процессуальные. Материальные нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников тех или иных общественных отношений. А процессуальные нормы регламентируют порядок реализации взаимных прав и обязанностей участниками этих отношений (например, порядок приема и рассмотрения жалоб, порядок производства по делам об административных правонарушениях и пр.);

б) по предмету воздействия на поведение субъектов:

• обязывающие нормы – нормы, предписывающие в предусмотренных в них условиях совершать определенного рода действия (например, издание приказа при приеме сотрудника на работу);
• запрещающие нормы – нормы, предписывающие в предусмотренных в них условиях не совершать определенного рода действия (причем запреты могут носить общий характер, т.е. распространяться на всех лиц, либо специальный характер, например, запрет для сотрудников милиции на применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин с явными признаками беременности, инвалидности и малолетних);
• уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные нормы – нормы, предписывающие возможность действовать в рамках требований таких норм по своему усмотрению (именуются еще нормами диспозитивного характера);
• стимулирующие (поощрительные) нормы – нормы, которые обеспечивают должное поведение участников общественных отношений с помощью средств морального воздействия или материального стимулирования (например, использование льгот и стимулов в государственно-служебных отношениях, становление налоговых льгот и пр.);
• рекомендательные нормы – нормы, которые напрямую не содержат в себе прямо выраженных предписаний и носят не обязательный, но желательный характер;

в) по конкретному содержанию (объему регулирования) и уровню обобщенности нормы делят на общие и специальные: общие нормы регулируют общественные отношения общего характера, а специальные – в конкретной сфере управления (при конкуренции этих норм действует специальная норма). Специальные нормы подразделяются еще на нормы отраслевого характера, нормы межотраслевого характера и местные нормы;

г) по масштабу действия: нормы общефедерального масштаба и нормы, действующие в рамках субъекта федерации;

д) по пределу действия: внутрисистемные нормы (распространяются на нижестоящие звенья системы исполнительной власти) и нормы общеобязательного характера;

е) по действию во времени: срочные нормы (с заранее определенным сроком действия) и бессрочные нормы (не имеющие заранее установленного срока действия);

ж) по условиям действия: обычные нормы и экстраординарные нормы, т.е. нормы, действующие в чрезвычайных (экстраординарных) обстоятельствах;

з) по субъектам (по адресатам): нормы, регулирующие:

• поведение граждан в сфере государственного управления;
• деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере государственного управления;
• деятельность общественных организаций в сфере государственного управления;
• деятельность государственных служащих и служащих общественных организаций в сфере государственного управления;
• другие нормы.

Реализация административно-правовых норм – это такие правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении и использовании прав, соблюдении и выполнении юридических обязанностей.

Различают несколько форм реализации административно-правовой нормы, подразделяя их на основные и вспомогательные. К основным формам реализации административно-правовых норм относят их исполнение и применение, а к вспомогательным – соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм – это точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам и дозволениям, которые в них содержатся. Субъектами данного вида реализации административно-правовой нормы выступают все участники административно-правовых отношений.

Применение административно-правовой нормы свойственно только уполномоченным государственным органам и должностным лицам и выражается в издании индивидуальных правовых актов на основе требований материальных и процессуальных административно-правовых норм. Таким образом, административно-правовая норма реализуется посредством принятия государственно-властного решения по конкретному делу в установленном законом порядке. Примерами правоприменительной деятельности в таких случаях служат издание постановления о наложении административного наказания, регистрация, лицензирование. Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Соблюдение административно-правовой нормы заключается в пассивном поведении субъектов, в добровольном воздержании от совершения запрещенных нормой действий (напрмер, соблюдение правил дорожного движения посредством воздержания от совершения действий, их нарушающих). Соблюдение, по сути, является конкретным выражением исполнения.

Использование административно-правовой нормы характеризуется альтернативными возможностями добровольного совершения субъектами права правомерных действий, связанных с осуществлением субъективных прав (например, добровольность участия в выборах как форме участия граждан в управлении государством, добровольность на реализацию права на обжалования действий или бездействия должностных лиц и пр.). Субъект сам решает, воспользоваться предоставленным уполномочивающей нормой правом или воздержаться от использования.

Государственная служба и порядок ее прохождения

Служба как вид человеческой деятельности зарождалась и развивалась вместе с обществом и внутри него и является одним из самых неотъемлемых слагаемых социального устройства любого общества.

В самом общем виде служба может быть поделена на государственную и негосударственную. Отдельно выделяются также такие подвиды, как муниципальная служба (государственной как таковая не является, но строится на тех же принципах), служба в аппарате политических партий, общественных организаций, служба в частных предприятиях (например, охранного профиля) и иные.

Государственная служба является наиболее распространенным видом службы, наиболее полно и емко урегулированным законодательно и входит в предмет изучения курса «Административное право».

В Российском государстве правовой институт государственной службы сформировался во времена правления Петра I. Табель о рангах 1722 г. подразделял гражданскую и военную службу на 14 классов (рангов), устанавливала звания чиновников, порядок прохождения ими службы. Период XVIII – XIX вв. характеризуется дальнейшим формированием института государственной службы. Последний Закон о гражданской (государственной) службе был принят в 1896 году.

В годы Советской власти институт государственной службы не получил законодательного оформления. Временное положение о службе, принятое в 1922 г., лишь частично регламентировало государственно-служебные отношения. Основная регулятивная нагрузка легла на Кодекс законов о труде, а к нему примыкали различные постановления и распоряжения о требованиях к отдельным категориям служащих, о порядке аттестации, нормативные акты отдельных министерств и ведомств (МВД, МИД и т.д.) в виде типовых или примерных должностных инструкций.

В Российской Федерации становление правового института государственной службы началось с 1993 года. Первыми нормативными актами в этой сфере явились Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденные указами Президента от 11 января 1995 г.

Государство, организуя и формируя свою государственную службу, использует в этих целях, прежде всего, закон, право. Законодательство о службе – это непременное условие и правовая основа всей ее организации и деятельности.

В настоящее время основным законодательным актом, регламентирующим государственную службу в Российской Федерации, является Федеральный закон РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. Он закрепляет понятие государственной службы, ее виды и принципы, порядок прохождения и пр. Помимо этого закона существует еще целый ряд законодательных актов, регламентирующих порядок и условия прохождения отдельных видов государственной службы. Так, Закон РФ «О милиции» регламентирует службу в органах внутренних дел, Федеральный закон РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» регламентирует порядок и условия прохождения государственной таможенной службы и т. д.

Под государственной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, Федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Государственная служба в Российской Федерации подразделяется на федеральную и государственную службу субъектов федерации.

Федеральная государственная служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Государственная служба в субъектах Российской Федерации может носить только гражданский характер.

Государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Государственная служба, как уже отмечено, - это профессиональная служебная деятельность граждан России. В то же время закон допускает поступление иностранных граждан на военную службу и прохождение ими военной службы по контракту в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законом.

Государственная служба основана на следующих принципах: верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; профессионализм и компетентность государственных служащих; гласность в осуществлении государственной службы; ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.

Государственным служащим в соответствии с положениями Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы или государственной службы субъекта Российской Федерации за денежное содержание (вознаграждение, довольствие), выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, признаками государственного служащего являются:

а) принадлежность к российскому гражданству (таковым может быть только гражданин Российской Федерации);

б) действие от имени и по поручению государства;

в) замещение государственной должности, установленной государством;

г) получение за свою деятельность денежного вознаграждения по нормам и формам, устанавливаемым государством (за счет средств либо федерального, либо бюджета субъекта федерации).

Государственный служащий Российской Федерации как субъект административного права обладает, прежде всего, общегражданскими правами и обязанностями, которые установлены Конституцией и иными нормативными актами. В то же время гражданские права и свободы государственных служащих могут быть ограничены законом, и связано это с особенностями правового положения этих субъектов административного права.

Административно-правовой статус государственного служащего представляет собой комплекс прав, обязанностей и ответственности, который приобретает гражданин с момента зачисления его на должность государственной службы.

Служебные права и обязанности государственного служащего можно подразделить на две группы: общие и специальные (должностные).

Общие права и обязанности государственных служащих не зависят от конкретных полномочий по государственной должности. Они установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» либо каким-либо иным специализированным федеральным законом (например, "О милиции", "О службе в таможенных органах" и др.) или соответствующим законом субъекта Российской Федерации (в зависимости от того, к какому виду государственной службы относится запрещаемая гражданином государственная должность).

Каждый служащий, независимо от занимаемой государственной должности, обязан:

1. обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
2. добросовестно исполнять должностные обязанности;
3. обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
4. исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
5. в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ;
6. соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
7. поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
8. хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Специальные права и обязанности государственного служащего определяются спецификой правового положения органа, в котором осуществляется государственно-служебная деятельность. Так, например, служащие налоговых органов наделены правом проведения налоговых проверок хозяйствующих субъектов и обязаны проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах.

Особым статусом обладают служащие военизированных органов. Общими обязанностями служащих военизированных органов выступают защита государственного суверенитета и территориальной целостности РФ, обеспечение безопасности личности, общества и государства. Их должностные и специальные права и обязанности устанавливаются законодательством и дисциплинарными и общевойсковыми уставами. При выполнении специальных обязанностей они могут наделяться правом применения физической силы, специальных средств, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия и т.д.

В целях создания условий для независимости, эффективности профессиональной деятельности государственных служащих и пресечения злоупотреблений Закон устанавливает некоторые правоограничения (запреты) для государственных служащих. Так, государственный служащий не вправе:

1. заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2. быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;
3. заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4. состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
5. быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
6. использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
7. получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
8. получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
9. принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
10. выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
11. принимать участие в забастовках;
12. использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Ответственность государственного служащего наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. В зависимости от вида совершенного противоправного деяния государственный служащий может быть привлечен к административной, уголовной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности.

Должность – это категория, присущая служащему, государственная должность – государственному служащему: она предоставляется для выполнения возложенных на конкретного служащего, ее замещающего, определенных задач и функций по реализации государственной службы в целом.

Положение государственной должности характеризуют:

а) социальный статус (отношение служащего с ниже-, равно- и вышестоящими лицами);
б)организационный статус (должность состоит в структуре государственной организации или органа и составляет в них первичное звено);
в) правовой статус: по каждой должности определяется круг полномочий (определенного рода функций, прав и обязанностей), основные формы и методы их реализации, ответственность за исполнение.

Замещение должности заключается в приеме на данную должность конкретного лица посредством одного из организационно-правовых способов: выборности, назначения, зачисления или избрания по конкурсу.

По признаку взаимоотношений государственных гражданских служащих замещаемые ими должности подразделяются законом на пять групп:

1. высшие должности гражданской службы;
2. главные должности гражданской службы;
3. ведущие должности гражданской службы;
4. старшие должности гражданской службы;
5. младшие должности гражданской службы.

Используя данные категории должности, государство тем самым определяет место каждого служащего в системе государственной организации, т. е. взаимоотношения замещающего конкретную должность лица с выше-, ниже- и равностоящими лицами, его положение в организационной структуре органа или организации и полномочия, которыми служащий наделен в соответствии с должностью. Таким образом, должность выступает некой организационной формой, определяющей и юридически закрепляющей основное содержание административно-правового статуса государственного служащего.

Правом поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие установленным для государственных служащих требованиям.

Понятие “прохождение государственной службы” следует рассматривать в двух аспектах: временном и содержательном. Временной аспект охватывает период времени, начинающийся по оформлении поступления на государственную службу, продолжающийся все время исполнения полномочий по должности и заканчивающийся прекращением служебных отношений, т. е. оставлением должности. А содержательный аспект характеризует весь этот период времени: какими юридически значимыми действиями заполняется прохождение служащим службы. Выделим основные моменты этого содержания: исполнение служащим должностных полномочий; сроки замещения должности; классы для служащих (чины, ранги, звания) и разряды по оплате труда; аттестация; отношение к занятию предпринимательством и др.

Формы и методы государственного управления

Задачи и функции государственного регулирования реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление.

Форма есть объективированное внешнее выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление в рамках закрепленной за ними компетенции. Многообразие задач и функций государственного управления обуславливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законодательством. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов исполнительной власти по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других – нет (например, организационно-массовая работа). В соответствии с этим формы деятельности органов исполнительной власти подразделяются на правовые и неправовые. Характерная черта правовой системы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Правовые формы классифицируются по содержанию, по целенаправленности и по способу выражения.

По содержанию правовые формы подразделяются на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную деятельность.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в создании нормативных актов управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т. е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел.

По целенаправленности правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Причем и внутренние, и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы управления делятся на словесные (как письменные, так и устные) и конклюдентные.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы организационных и материально-технических действий в управлении. К ним относятся составление всевозможных справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, проведение всевозможных совещаний и т. д.

Объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является юридический (правовой) акт управления.

Правовой акт управления – это основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта акта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и др. Но правовые акты управления могут иметь и устное выражение (например, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления).

Правовые акты управления подразделяются по юридическим свойствам; по сроку действия; по территории действия; по характеру компетенции органов, их издающих; по органам и должностным лицам, их издающим; и по форме выражения этих актов.

По юридическим свойствам правовые акты управления подразделяются на нормативные акты, индивидуальные акты и акты смешанного характера.

По сроку действия правовые акты управления подразделяются на срочные, бессрочные и временные.

По территории действия правовые акты управления делятся на акты, действующие на всей территории Российской Федерации; акты, действующие на территории субъекта РФ; акты, действующие на части территории (территории района, города).

По характеру компетенции органов, их издающих, акты делятся на общие, отраслевые и специальные (межотраслевые).

По органам, их издающим, правовые акты управления делятся на издаваемые Президентом РФ (указы и распоряжения), Правительством РФ (постановления и распоряжения), министерствами и государственными комитетами (приказы, инструкции, распоряжения и др.), администрациями (распоряжения, постановления).

По форме выражения правовые акты управления делятся на письменные, устные и на конклюдентные.

Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, который используется для достижения поставленных целей и задач управления.

Основными методами государственного управления являются убеждение и принуждение. На базе соотношения методов убеждения и принуждения выделяются и иные специальные методы. Так, по характеру (содержанию) управляющего воздействия выделяют морально-политические методы (воспитание, пропаганда, моральное поощрение); организационные методы (координация, согласованность); социологические методы (интервьюирование, анкетирование, наблюдение); психологические методы (мотивация, авторитет).

Исходя из содержания управляющего воздействия все методы управления принято подразделять на две группы: административные методы и методы экономические.

Административные методы, как правило, квалифицируются в качестве способов внеэкономического (прямого) управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты. Прямой их характер проявляется в том, что субъект управления в рамках закрепленной за ним компетенции осуществляет управление напрямую – посредством принятия управленческого решения (правового акта управления), юридически обязательное для субъекта управления, т.е. для адресата. Внеэкономический характер данных методов управления означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых, которое регулируется через воздействие на волю и сознание управляемых (так называемое «соподчинение воль») посредством убеждения либо принуждения к должному поведению.

Сущность убеждения состоит в том, что оно является методом воздействия на общественные отношения, а его содержание включает комплекс конкретных мер воздействия на сознание и поведение людей. Важные формы убеждения: разъяснение требований закона, правовая пропаганда, критика антиобщественных поступков, система наград.

Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления.

Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть поделены на три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры и меры административной ответственности.

Административно-предупредительные меры принудительного характера применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных вредных для режима общественной безопасности явлений. Наиболее типичными среди них являются: контроль и надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский); проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание; введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях); освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания, реквизиция имущества и т. д.

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными органами и должностными лицами. Наиболее типичными их примерами являются: требования прекратить противоправные действия; непосредственное физическое воздействие; применение специальных средств; применение оружия; принудительное лечение; запрещение эксплуатации транспортных средств и т. п.

Меры административной ответственности применяются в случае совершения административного правонарушения и им посвящена следующая тема курса.

Административные методы подразделяются: по форме выражения; по юридическим свойствам; по способу воздействия и по форме предписания.

По форме выражения административные методы делятся на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и на административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления каких-либо организационных действий. По юридическим свойствам административные методы делятся на нормативные (инструкции, наставления и т. д.) и индивидуальные (предписания в виде прямых распоряжений). По способу воздействия они делятся на обязывающие, уполномочивающие, поощряющие совершение социально-полезных действий и запрещающие совершение тех или иных действий. А по форме предписания административные методы управления делятся на категорические (императивные), поручительные (когда вышестоящий орган поручает выполнение функций, не входящих в компетенцию нижестоящих органов) и рекомендательные.

Экономические методы воздействуют на объекты управления не прямо, а косвенно, т. к. их управляющее воздействие достигается посредством материальных стимулов, создание таких экономических условий, которые побуждают управляемых к должному поведению. Главным здесь является то, что должное поведение управляемых субъектов достигается путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредованно в отличие от способов прямого властного воздействия (это могут быть, например, материальное поощрение в случае успешной деятельности, предоставление имущественных или налоговых льгот и т.п.).

Административные правонарушения и административная ответственность

Административная ответственность – это вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней и которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.

Основные признаки (характерные черты) административной ответственности можно свести к следующему:

во-первых, она является составной частью административного принуждения как вида государственного принуждения и обладает всеми его качествами (в частности, осуществляется органами государственной власти и, отчасти, местного самоуправления в рамках внеслужебного подчинения и т. п.);

во-вторых, основанием административной ответственности является административное правонарушение, тогда как уголовной – преступление, дисциплинарной – дисциплинарный проступок, материальной – причинение материального вреда (ущерба) или гражданско-правовой деликт;

в-третьих, в отличие от других видов юридической ответственности, из которых не все имеют свою собственную отраслевую нормативно-правовую базу или имеют ее не в полном объеме (в частности, дисциплинарная ответственность ее вообще не имеет, а уголовная и гражданско-правовая реализуются через нормы уголовно-процессуального права, гражданско-процессуального права и арбитражный процесс соответственно), административная ответственность урегулирована нормами именно административного права (точнее было бы говорить – административно-деликтного права как самостоятельной отрасли или по крайней мере – подотрасли административного права, хотя по этому поводу единства среди ученых-административистов нет), которые содержат как исчерпывающие перечни административных правонарушений, видов административных наказаний и субъектов, правомочных их налагать, так и детально регулируют этот процесс и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности;

в-четвертых, субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица, тогда как уголовной и дисциплинарной – только физические лица (хотя и идет дискуссия о дисциплинарной ответственности коллективных образований – таких ее появлений, как, например, отставка правительства, прекращение незаконной деятельности общественных объединений и т. п.);

в-пятых, процедура (процесс) привлечения к административной ответственности более проста, оперативна и экономична по сравнению с аналогичными проявлениями иных видов юридической ответственности (в частности, уголовной и гражданско-правовой), хотя и содержит при этом все необходимые гарантии законности его проведения и осуществления права на защиту (причем защиту не только судебную, как в случае с уголовным и гражданским процессом);

в-шестых, административное наказание как мера административной ответственности, всегда назначается органом или должностным лицом на неподчиненных ему субъектов, что существенно в этом плане отличает ее от дисциплинарной ответственности, которая как и административная регулируется в большинстве своем нормами административного права;

в-седьмых, административное наказание как мера административной ответственности может назначаться широким кругом уполномоченных на это субъектов (глава 23 КоАП РФ предусматривает в качестве таковых 58 видов несудебных органов, а также судей – и это только федеральный уровень), тогда как дисциплинарные взыскания могут назначаться только органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью (в пределах их компетенции), уголовные наказания – только судом, меры гражданско-правовой и материальной ответственности – в большинстве своем также только в судебном порядке (за исключением ряда случаев решения вопроса о материальной ответственности в административном порядке);

в-восьмых, практическая реализация административной ответственности не влечет за собой судимости, что существенно отличает ее в этом плане от ответственности уголовной и сближает с ответственностью дисциплинарной, где так же как и в административной лицо считается подвергнутым взысканию (наказанию) в течение установленного срока (один год, хотя методика его отсчета все же разная).

Основаниями же административной ответственности следует считать совокупность факторов, наличие которых может повлечь за собой данный вид юридической ответственности. Среди таковых принято выделять следующие:

1. нормативное основание, т. е. наличие норм права, устанавливающих административную ответственность и регулирующих ее;
2. фактическое основание, каковым является деяние (действие или бездействие) конкретного лица, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (т. е. наличие административного правонарушения);
3. процессуальное основание, каковым является правоприменительный акт компетентного субъекта о назначении административного наказания на конкретное лицо за конкретное административное правонарушение.

Действующее законодательство (ст. 2.1 КоАП РФ) определяет административное правонарушение как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Понятие административного правонарушения раскрывается через его основные юридические признаки, такие как общественная опасность, противоправность, виновность и наказуемость деяния.

Таким образом, административное правонарушение – это, во-первых, деяние, т. е. либо действие как активная форма поведения лица, либо бездействие – как пассивная форма поведения лица, выражающаяся в неисполнении предусмотренной правовой нормой обязанности. Деяние, характеризующееся как административное правонарушение, – это осознанный волевой акт человеческого поведения (в единстве его двух составляющих – физического и психического), выражающийся на практике в подконтрольном сознанию и мотивированном совершении строго определенного (предусмотренного конкретной статьей КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях) действия или бездействия. Его характеризуют цель, средства, результат, мотивы и психологическое отношение личности к содеянному.

Общественная опасность, хотя и не упомянута законодателем в числе обязательных признаков административного правонарушения (в отличие от преступления, понятие которого содержится в ст. 14 УК РФ), все же является таковым, хотя в юридической литературе бытует мнение о том, что общественно опасны только преступления, тогда как административные правонарушения только лишь вредны, но не опасны. Представляется все же, что это не так. Административным правонарушениям присущ именно признак их общественной опасности, а не просто вредности. И именно по ней (точнее – по ее степени) можно зачастую разграничить административные проступки и смежные с ними преступления, такие как, например, мелкое хулиганство как административное правонарушение (ст. 20.1 КоАП РФ) и хулиганство как уголовно-наказуемое деяние (ст. 213 УК РФ), мелкое хищение как административное правонарушение и хищение (кража – ст. 158, мошенничество – ст. 159, присвоение или растрата – ст. 160 УК РФ) как уголовно-наказуемое деяние, незаконное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу России как административное правонарушение (ст. 16.1 КоАП РФ) и контрабанду как уголовно-наказуемое деяние (ст. 188 УК РФ) и др. Таких примеров множество. И ведь нельзя же говорить об отсутствии общественной опасности в таких административных правонарушениях, которые посягают на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, на безопасность дорожного движения, на пожарную безопасность и др., в результате чего ежегодно гибнут десятки тысяч людей. А о степени такой опасности, отграничивающей их от преступлений, – можно (и нужно).

Юридическим выражением признака общественной опасности административных правонарушений является их противоправность (и это отражено в определении). Противоправность как признак административного правонарушения состоит в том, что лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или наоборот – не совершает действия, предписанного ему нормой права, т. е. бездействует. Причем для привлечения лица к административной ответственности не требуется наличия вредных последствий от противоправного действия или бездействия – достаточно наличия самого факта нарушения (невыполнения) предписаний правовой нормы, т. е. создания угрозы тем или иным общественным отношениям, охраняемым нормами КоАП РФ.

Административное правонарушение – это всегда виновное деяние, т. е. виновность – это обязательный признак административного правонарушения (и это также отражено в формулировке его понятия). Вина – это психическое отношение правонарушителя к совершенному им общественно опасному противоправному действию (бездействию) и его последствиям. Она проявляется в форме умысла либо неосторожности. Это касается физических лиц как субъектов административных правонарушений. Что же касается юридических лиц, то в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ сказано, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

И последний (но не менее важный, чем предыдущие) обязательный признак административного правонарушения – это его наказуемость, который означает, что любое конкретное действие или бездействие может быть признано административным правонарушением только в том случае, если за его совершение законодательством (нормами КоАП РФ или законов субъектов Российской Федерации) предусмотрена административная ответственность. И это также отражено в самом определении понятия административного правонарушения.

На практике административная ответственность реализуется посредством назначения того или иного административного наказания в рамках соответствующего производства – производства по делам об административных правонарушениях.

Административное наказание представляет собой форму государственного и разновидность административного принуждения, установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения.

Статья 3.2 КоАП РФ предусматривает следующие виды административных наказаний за совершение административных правонарушений:

1. предупреждение;
2. административный штраф;
3. возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4. конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
5. лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
6. административный арест;
7. административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
8. дисквалификация.

Сущность наказания как меры административной ответственности проявляется в его целях, сформулированных в ст.3.1 КоАП РФ: предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). А его содержание состоит в лишении либо ограничении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются.

В ч. 2 ст. 3.2 КоАП РФ законодатель зафиксировал виды административных наказаний, которые могут применяться в отношении юридических лиц – это предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также конфискация такого орудия или предмета. А в ч. 3 этой статьи – положение о том, что все виды наказаний, кроме административного штрафа и предупреждения, могут устанавливаться только КоАП РФ, т. е. на федеральном уровне. Иными словами, поскольку административное и административно-процессуальное законодательство отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то в силу положений ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ на региональном уровне допускается установление мер административной ответственности только в виде предупреждения либо административного штрафа.

Санкцией административно-правовой нормы может быть предусмотрено несколько вариантов назначения административного наказания. В этой связи ст. 3.3 КоАП РФ классифицирует административные наказания на основные и дополнительные и в ч. 3 закрепляет положение о том, что за одно административное правонарушение может быть назначено либо основное, либо основное и дополнительное наказание из указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности.

К категории основных (т. е. которые не могут назначаться в дополнение к другим видам административных наказаний) закон относит: предупреждение; административный штраф; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест и дисквалификацию. Все остальные виды административных наказаний могут назначаться как в качестве основного, так и в качестве дополнительного наказания (т. е. присоединяться к основным мерам наказания). Необходимость применения дополнительного наказания обусловлена как характером самого правонарушения, так и личностью виновного, и назначено оно может быть только в том случае, если это прямо предусмотрено санкцией применяемой нормы. На практике это выглядит так: если в санкции нормы после указания на основной вид административного наказания указан союз «с», а дальше указан вид дополнительного наказания, то его применение носит обязательный характер, а если после указания дополнительного вида наказания содержится фраза «или без таковой» («или без такового»), то дополнительное наказание в таком случае носит альтернативный характер (может быть назначено или не назначено по усмотрению правоприменительного органа или должностного лица). Примером первой может служить санкция ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ, а второй – ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ.

Классифицировать административные наказания можно и по другому: среди них выделяют наказания морального характера (предупреждение), наказания денежного и имущественного характера (штраф, конфискация и возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения) и наказания, обращенные на личность нарушителя (административный арест, лишение специального права, административное выдворение за пределы России и дисквалификация).

Законность – это точное и неуклонное соблюдение действующего законодательства всеми органами государства, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Законность предполагает наличие законов, выражающих волю людей и отражающих объективную необходимость в урегулировании правовыми нормами определенных общественных отношений, а также единообразие их понимания и применения.

Обеспечение законности в управлении предполагает деятельность соответствующих государственных формирований, направленных:

а) на недопущение нарушений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах, и которыми они руководствуются в своей повседневной работе;
б) своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение таких нарушений;
в) установление причин и условий, им способствующих;
г) привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины;
д) разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушения законности;
е) создание обстановки неотвратимости ответственности в случае их нарушения.

Обеспечение законности достигается при помощи определенных организационно-правовых средств. В своей совокупности они представляют собой способы обеспечения законности, а также систему этих способов. Данная система включает в себя значительное число различных государственных органов (суды, прокуратуру, государственные инспекции, федеральные надзоры и пр.), деятельность которых в разной степени связана с обеспечением законности и дисциплины в государственном управлении.

Особая роль в обеспечении законности принадлежит Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности, наделены для этого юридически властными полномочиями, что придает их деятельности государственно-правовой характер.

Основным способом обеспечения законности является контроль и его разновидности: проверка исполнения и надзор.