Сущность и социальное назначение государства

Основные концепции сущности государства

Государство — очень сложное и многоаспектное социальное образование. Оно может быть рассмотрено и как географическое, и как социальное явление. В географическом смысле государство представляет собой страну, занимающую определенную территорию, и населенную ее гражданами. В социальном смысле государство выступает в качестве организации, создаваемой людьми и осуществляющей определенную деятельность в сфере общественных отношений. Как социальная организация государство может быть рассмотрено в трех аспектах: 1) как порождение всего общества и его органическая часть; 2) как орудие определенного класса, слоя населения или клана (семьи); 3) как самостоятельная организация, наделенная определенными правами и обязанностями.

При исследовании государства как организации, созданной обществом и являющейся ею внутренней, неотъемлемой частью, акцент делается на его способность решать общие задачи всего населения для достижения общего блага. Таким образом, государство является лишь способом самоорганизации общества и саморегулирования его процессов. В качестве примера можно привести древнегреческие города—государства (полисы), свободное население которых на общих городских собраниях решало основные вопросы жизни и деятельности полиса, формировало органы государства, определяло их основные задачи и контролировало их деятельность. Данное государство по своим внешним признакам было близко к органам управления родом, племенем в условиях первобытно-общинного строя.

Понимание государства как орудия определенного класса, слоя населения или клана (семьи) сложилось в период феодализма и начала капитализма, когда государственная власть принадлежала монарху и его окружению, верхушке богатых феодалов либо людей, обладающих капиталом и располагающих экономической властью в обществе. Такое государство являлось органом подавления и угнетения других классов и слоев общества, источником социальных конфликтов, противостояния и даже кровавой борьбы, поскольку его органы формировались в основном из представителей господствующего класса, слоя и действовали в его интересах.

В последнее время ученые все больше склоняются к пониманию государства как самостоятельной социальной организации, создаваемой и действующей на основании и во исполнение права как основного регулятора жизни общества.

Такое понимание соответствует современным цивилизованным демократическим государствам, основные властные органы которых формируются и действуют в соответствии с существующим законодательством, которое определяет их полномочия, права и обязанности по отношению к гражданам. При этом в пределах своих полномочий государственные органы принимают решения самостоятельно и несут за них юридическую ответственность.

Несмотря на значительные отличия сторонники всех названных точек зрения признают, что государство является социальной организацией, создаваемой обществом и предназначенной для регулирования возникающих в нем процессов.

Следует отметить, что кроме государства, в обществе существуют и другие социальные образования, деятельность которых также направлена на регулирование общественных отношений. К ним относятся политические партии, различные общественные, самодеятельные, творческие организации, союзы, движения. Однако государство по своей сущности принципиально отличается от них. Сущность его заключается в том, что государство представляет собой организацию политической и публичной власти в обществе.

Как известно, сферой политической жизни являются отношения между классами, слоями населения, нациями, религиями, центром и регионами, государством и обществом, между государствами в международных отношениях. Государство прежде всего решает эти политические вопросы, чего другие социальные организации делать не вправе.

Находясь в сфере политических отношений, государство выступает от имени всего общества и должно действовать в его интересах. Первоначально, как уже отмечалось выше, государство являлось организацией господствующего класса, слоя, клана, и его политика отвечала их интересам. Политические права и интересы других слоев и классов общества во многом ограничивались. В некоторых государствах такая политическая направленность в деятельности государства сохранилась и до настоящего времени. Например, на Кубе, в Северной Корее, Ираке государство является орудием одной партии, а точнее — ее руководящих органов, т. е. ограниченной группы людей.

Решая политические вопросы, являющиеся главными в обществе, государство тем самым влияет на весь ход общественной жизни страны. К примеру, законодательно закрепив равенство наций и религий, государство тем самым обеспечивает равенство граждан независимо от их национальной принадлежности и вероисповедания. В этом заключается сущность государства и его основная отличительная черта от всех других социальных организаций, действующих в обществе.

Наряду с этой чертой, выражающей его сущность, государство обладает и другими, свойственными только ему, признаками.

1. Государство представляет собой определенную систему органов, особый аппарат, состоящий из государственных служащих, которые наделены властными полномочиями, профессионально занимаются управлением и получают за это заработную плату

В современных демократических странах государственный аппарат состоит из трех видов органов: законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти виды органов образуют структуру государства как организации политической власти.

Кроме того, в государстве существуют вооруженные отряды и подразделения — армия, милиция или полиция, а также тюрьмы — специальные учреждения, где содержатся осужденные за преступления, чего другие социальные организации не имеют.

2. Государство объединяет население, проживающее на определенной территории и имеет с ним юридическую связь в форме гражданства. Другие социальные организации объединяют людей по иным основаниям, а именно: нации — по этнической принадлежности; партии — по идейным убеждениям; религии — по принадлежности к определенной конфессии; профсоюзные организации — по роду деятельности, союзы рыболовов; охотников — по интересам и т.д.

3. Государство устанавливает и взимает налоги с физических и юридических лиц, т. е. изымает у них часть их доходов или заработной платы. Взыскание налогов производится принудительно и безвозмездно. Данный признак свойственен только государству.

Налоги необходимы для содержания государственного аппарата, решения различных социальных вопросов — выплаты пенсий, поддержания культуры, образования, медицинского обслуживания, выполнения специальных социальных программ в общегосударственном масштабе.

4. Государство в отличие от других социальных организаций обладает суверенитетом, т. е. независимостью и самостоятельностью в принятии государственных решений. Государство в лице его соответствующих органов по своему усмотрению решает все вопросы жизни страны, отнесенные к его компетенции.

Суверенитет государства может быть внутренним и внешним. Внутренний суверенитет заключается в том, что государство в лице своих органов самостоятельно решает все вопросы, отнесенные законодательством к его компетенции. Граждане, общественные и иные организации, крупные собственники и предприниматели не вправе вмешиваться в законную деятельность государства. Могут быть оспорены только незаконные решения в предусмотренном законом порядке в судебных органах.

Внешний суверенитет представляет собой независимость данного государства от других государств или иных иностранных структур и недопустимость их вмешательства в его дела, в принятие им, его органами законных решений, касающихся других государств и международных отношений в целом. В случае принятия незаконных решений другие государства, международное сообщество, международные организации могут принимать меры по пресечению незаконной деятельности государства—правонарушителя и привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших эти нарушения.

5. Государство издает законы и иные нормативные правовые акты, имеющие общеобязательное значение для населения и юридических лиц. Кроме того, государство имеет право законно принуждать юридические и физические лица к исполнению политических правовых актов, а в случае правонарушений — привлекать виновных к ответственности и применять наказание.

Другие социальные организации не имеют таких прав. Они могут принимать нормы не юридического характера, обязательные только для членов данной социальной организации.

6. Суверенное государство имеет собственную национальную валюту, которая используется как средство платежа в различного рода имущественных сделках внутри страны и по договоренности с другими странами — в международных сделках. Государство самостоятельно устанавливает денежную систему, поддерживает ее стабильность и охраняет, т. е. не допускает выпуск фальшивых денег, а виновных в подделке денежных знаков привлекает к ответственности. Другие социальные формирования такими полномочиями не обладают.

7. Государство имеет свою государственную символику: герб, гимн и флаг, а также столицу, которые являются его собственными чертами и отличают его от других государств мирового сообщества. Символы государства закреплены законодательно, в отличие от символов других социальных организаций, которые регулируются их внутренними, неправовыми актами.

Итак, основываясь на этих семи признаках, можно сделать вывод, что государство — это особая организация публичной политической власти, имеющая специальный аппарат государственных служащих, предназначенный для управления и применения принудительных мер к правонарушителям, действующая в интересах господствующей группы, слоя, клана, либо большинства населения, обладающая суверенитетом, издающая законы, устанавливающая и взимающая налоги, имеющая свою валюту, гражданство и символику.

История человечества полна попыток дать наиболее полное определение понятия государства.

Прежде всего государство рассматривалось как общение свободных людей, объединенных стремлением к общему благу. По существу это означало общение людей, признающих власть их собственного объединения (Платон, Аристотель). Со временем к этим признакам был добавлен новый — согласие в вопросах права (Цицерон).

Одним из существенных свойств так понимаемого государства было то, что осуществляемая им власть была органической, т.е. саморазвивающейся и самодостаточной, совпадающей со свободным сообществом.

Термин «государство» ввел одним из первых в науку Макиавелли, относившийся к числу тех мыслителей, которые обосновывали самостоятельный характер политики, отделив ее от религии и морали.

Утвердившееся затем в политической мысли разграничение общества и государства стало основой для новых определений государства, в которых фиксировалось его обособление от общества в качестве не совпадающей с ним организации власти, аппарата управления. При этом в одних политических концепциях понимание государства базировалось на приоритете государства перед обществом, в других — на приоритете общества перед государством. Этим разграничением в политико-правовой мысли было заложено противоречие между древним пониманием государства как формы организации граждан в целостность, которым принадлежит власть и которые составляют собственно государство, и новым пониманием государства, когда оно отождествляется фактически лишь с системой органов государственной власти и управления, перестав включать в себя самих граждан. На этой основе в теоретической литературе утвердилось отождествление государства с правителем, королем, а впоследствии с парламентом или другими избираемыми органами власти. Это отождествление официально закреплено в законодательствах многих современных государств, в преамбуле конституций которых содержится положение о принятии их народом.

Например, действующая Конституция США начинается с известной фразы: «Мы, народ Соединенных Штатов..., принимаем настоящую Конституцию». Хотя на самом деле она была принята не народом на референдуме, а специальным представительным органом. Это отождествление народа и государства фиксируется и в тех конституциях, в которых права народа закрепляются как права органов государственной власти (например, Конституция Японии). Такое отождествление имеет место и в тех случаях, когда народовластие на деле сводится к системе парламентаризма. Отсюда следует, что два отмеченных выше понимания государства в научной литературе противоречат друг другу Определение же не должно содержать противоречия.

Рассмотрим вторую систему признаков государства, основанную на понимании государства как организации власти, посредством которой обеспечивается подчинение одной части общества другой. Существенными признаками такого государства являются:

• публичная власть, не совпадающая с обществом и сосредоточенная в специальном аппарате управления — принуждения; государство характеризуется не как общение свободных людей, стремящихся к общему благу, а как организованное чиновничество, обеспечивающее интересы господствующего в данном обществе класса (рабовладельцев, феодалов, буржуазии, пролетариата);
• территориальная организация населения, заменяющая до-государственные формы его организации;
• налоги и сборы, необходимые для содержания государственного аппарата.

Эти признаки государства подробно анализировались в советской научной литературе. В ряде исследований и учебников к ним добавлялись и другие, такие как государственный суверенитет, право — как признак государства. Таково понимание государства трактовке Ф. Энгельса: признаки государства рассматривалась им как фундаментальная основа теории государства. В результате ряд важнейших проблем остался не только серьезно не исследованным, но и не поставленным в качестве объекта исследования. К числу таких проблем относится, в частности, проблема легитимности и ответственности власти. Идея об объективной обусловленности отмирания, ликвидации государства во всех его разновидностях в этих условиях основывалась на преодолении факторов, обусловивших происхождение государства. С этим было связано понимание государства как политической организации экономически господствующего класса.

Одним из существенных свойств государства в этом понимании явилось то, что его власть стала по преимуществу организационной, т. е. властью организации, не совпадающей с человеческим сообществом.

Сегодня стало очевидным, что в теоретических исследованиях государственности в нашей стране оказались абсолютизированными классовый подход, принципы партийности. В основе этого подхода лежит рациональная идея о необходимости изучения, выявления всей совокупности интересов, взаимодействующих в данном обществе, определения социальных сил, стоящих за этими интересами, а значит, хорошее знание социальной структуры общества, в целом социальной системы.

Один из аспектов марксистской политической теории — стремление иметь точное знание о политике. Достаточно вспомнить, какое первостепенное значение уделялось в трудах К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина детальному анализу социальных интересов, социальной структуре общества, служившему главной основой для принятия политических решений. Другое дело — использование этого знания. Оно может стать как основой для поиска гражданского мира, вариантов гармонизации социальных интересов, создания механизмов их согласования, так и для ведения политической борьбы, достижения в ней перевеса, подавления и уничтожения своих политических противников.

В XIX в. в научной литературе прочно утвердился взгляд, в соответствии с которым власть, население и территория признавались в качестве важнейших признаков государства. При этом подчеркивалось внутреннее единство данных признаков, которое и выступало как главное в определении государства.

Нельзя, однако, не видеть и того, что перечисленные признаки носят слишком общий характер, могут быть отнесены и к другим социальным институтам, не являющимся государством. Без этих признаков государство действительно не может существовать. Но не все, без чего не может существовать государство, является его признаками (атмосферный воздух, вода и т.п.). Например, власть может быть и негосударственной, население может существовать и не будучи организованным в государство. Территория как сфера общения людей существовала всегда. Для государства характерен способ организации населения и власти, который в отличие от других социальных организаций в государстве является территориальным.

Можно выделить третью систему признаков государства, к которым можно отнести.

• Наличие гражданства как политико-юридической основы государства.
• Общение свободных людей (все члены общества), интересы которых публично признаны в качестве их прав, свобод, обязанностей и определяют внутреннее устройство, смысл и содержание деятельности государства.
• Публичная власть — признак государства, означающий организационную оформленность и персонифицированность этой власти, позволяющую ей выступать единственным официальным представителем всего общества. Это означает, что не любая организация власти правомерна называться государством, а лишь та, которая носит публичный характер в указанном выше смысле.
• Территориальная организация населения. Этот признак государства отражает факт установленности пространственных пределов осуществления власти, размещение по территории государства аппарата власти (центральные и местные органы власти и управления).
• Государственный суверенитет — признак государства, характеризующий его взаимодействие с иными организациями в обществе (политическими, социальными, экономическими, религиозными и т.д.), а также с другими государствами в международных отношениях.
• Легитимность власти.

В советской литературе данный признак не рассматривался в качестве признака государства. Сам термин «легитимность» не только не был объектом специальных исследований, но и крайне редко употребляется. В концепции Аристотеля проблема легитимности власти рассматривалась в контексте ответа на вопрос о праве на власть, правомерности власти, как применение критерия власти при оценке власти. В той или иной мере эта проблема анализировалась в рамках ряда политико-правовых концепций. Достаточно детально изучались основания легитимности (знание политического искусства и умение владеть им, производность от Бога, разум, превосходство, основанное на добродетели; соглашение, договор, право и т.д.), понятие (способность власти обеспечить себе поддержку в обществе в условиях контроля общества за ее осуществлением, значимость существующего порядка для населения и т.д.); механизмы обеспечения (право наследования, выборность и т.д.), а также способы изучения легитимности конкретной власти (социологические, политологические, правовые). Легитимность государственной власти означает соответствие установленной власти праву, власти, учреждаемой народом как единственным источником государственной власти, ответственность власти за свои действия. Легитимность власти в обобщенном виде характеризуется и как способ правового развития власти, противопоставляемый насильственному ее захвату и узурпации.

• Наличие развитой системы государственной службы.
• Существование основных институтов гражданского общества.

Существенным свойством так понимаемого государства является правовой характер осуществляемой им власти, проявляющийся в ее ответственности перед обществом и индивидом.

На основе проведенного краткого анализа основных признаков государства, с учетом его общественных целей и социального назначения можно сформулировать следующее определение понятия о государстве.

Государство есть политико-территориальная организация общества его публичной, суверенной и легитимной власти, обеспечивающая безопасность, содействующая развитию свободы и благосостояния как общества в целом, так и его составных частей.

Роль государства в жизни общества

Со времени своего появления государство являлось социальным образованием и выполняло определенные общесоциальные функции. Однако содержание этих функций, их направленность во многом определялись характером самого государства. Так, если государство было классовым, то многие социальные задачи решались с позиций господствующего класса, а если власть принадлежала небольшой группе, клану, то на передний план выдвигались задачи и цели клана.

Одновременно любое государство было вынуждено решать и общесоциальные задачи, выполняя соответствующие функции. Первая из них — функция спасения человечества от самоуничтожения в результате внутренних противоречий, раздоров, кровавой борьбы и междоусобицы. Борьба за землю, недвижимость, другие материальные ценности между группами людей, кланами была жестокой и бескомпромиссной. Государство столь же жесткими, карательными методами наводило порядок, расправлялось с разбойниками, ворами, погромщиками, бунтовщиками. Эту функцию выполняли специальные вооруженные отряды и органы. Первоначально это были княжеские дружины, другие вооруженные подразделения. В последующем были сформированы специальные органы полиции, жандармерии, милиции.

Эта функция может быть названа функцией обеспечения внутренней безопасности государства, сохранения мира и определенного порядка в стране.

Вторая функция государства — обеспечение его внешней безопасности. Она включала в себя не только охрану внешних границ, но и борьбу с проникновением иностранных лазутчиков, террором, подкупом государственных служащих со стороны других стран. Для ее выполнения государство создавало армию, другие специальные вооруженные подразделения и органы.

Третья функция — экономическая. Первоначально государство обеспечивало безопасность торговой и другой предпринимательской деятельностью, выдавало охранные грамоты. В последующем с помощью права государство регулировало экономические отношения, запрещало производство вредной и опасной для общества продукции, наказывало виновных и таким образом обеспечивало безопасность в сфере экономики.

В настоящее время сложилось представление о социальном государстве как об определенном виде государства, имеющем свои специфические черты. Оно характеризуется как демократическое государство с устойчивой развитой экономикой, позволяющей ему решать основные социальные вопросы жизни общества: создать систему здравоохранения, в том числе бесплатную, систему образования, нормальные материальные условия жизни пенсионеров, нетрудоспособных, безработных, многодетных семей, малоимущих, вести борьбу с преступностью и т.д.

Конечными целями социальной политики являются достижение равновесия, стабильности и безопасности жизни в обществе, целостности и динамизма его развития, обеспечение достаточными материальными организационными и иными ресурсами для прогресса и совершенствования, а в конечном счете, создание условий для спокойной жизни граждан, уверенности их в завтрашнем дне.

Характер государства, его социальное значение и реальная роль в обществе выражается через его функции.

Функции государства представляют собой основные направления его деятельности. Они объективно обусловлены экономическими, политическими, социальными, личностными и иными отношениями, существующими внутри общества, а также взаимоотношениями с другими странами и характеризуются определенным содержанием, методами деятельности и целями.

Содержание функции — это характер вопросов, которые решаются при ее выполнении. При этом каждая функция осуществляется в определенной, имеющей самостоятельное значение сфере общественных отношений — политической, экономической, военной, экологической. Соответственно этому решаются политические, экономические, военные, экологические или иные задачи.

Функции осуществляются двумя основными методами: организационными и правовыми. При этом в зависимости от характера государства предпочтение может отдаваться одному из этих методов. Так, например, в демократических государствах превалирующее значение имеет правовое регулирование, поскольку оно дает возможность гражданам, общественным организациям, предпринимательским структурам самостоятельно выбирать с учетом требований закона варианты поведения и деятельности.

При недемократических режимах основную роль в решении различных социальных задач играют командные, принудительные методы деятельности государства, поскольку они обеспечивают жесткий контроль за поведением и деятельностью граждан, общественных и иных органов и организаций. Правовое регулирование оказывается на втором плане.

Важное значение для использования того или другого метода имеет сфера общественных отношений. Так, например, в сфере борьбы с преступностью государство ведет себя более активно и многие вопросы решаются в результате организационной, судебной и иной деятельности государственных органов. В то же время в сфере предпринимательской деятельности частные предприниматели действуют самостоятельно без какого-либо вмешательства государства.

Каждая функция имеет свою собственную цель. Политическая функция в демократических государствах направлена на развитие демократии в обществе, совершенствование ее политических институтов, укрепление народовластия. Целью экологической функции является создание безопасной природной среды для жизни и здоровья людей. Реализация военной функции обеспечивает защиту страны от военных нападений других государств и т.д.

Выделяют также общую цель всех функций. Она представляет собой сохранение общественного и политического строя, формы правления, формы государственного устройства, политического режима, экономического и социального устройства, мира и согласия в обществе.

Таким образом, реализация государством своих функций обеспечивает нормальное функционирование и всестороннее развитие общества, его сохранение, удовлетворение интересов и потребностей граждан.

Однако, как отмечалось выше, общая направленность социальной деятельности государства и содержание его основных функций могут быть различными. Так, например, в современном демократическом государстве к основным его задачам относятся обеспечение нормального функционирования производства продукции, рынка товаров, зашиты прав личности, решение социальных вопросов жизни людей, существования и деятельности политических партий, в том числе оппозиционных, других общественных организаций, борьба с преступлениями, другими правонарушениями и т.д. Таким образом, государство решает общесоциальные задачи развития общества.

Важную роль в деятельности современного демократического государства играет организация взаимоотношений с другими государствами в сфере экономики и политики, достижение своих целей в международных отношениях, участие в решении задач, имеющих значение для многих государств и др.

В недемократических государствах внутренние и внешние функции другие. В частности, внутри страны они не обеспечивают защиту прав и свобод граждан, запрещают многопартийность и существование оппозиционных партий, свободу слова, печати, защищают экономические и иные интересы группы людей или клана, направлены на сохранение власти господствующей элиты, семьи.

В отношениях с другими странами такие государства, как правило, не опираются на общечеловеческие ценности и принципы демократии, ведут себя агрессивно, не признают международные договоры и соглашения.

Государственная власть

В человеческом обществе существуют и взаимодействуют различные виды социальной власти. Среди них важнейшее значение имеет государственная власть, являющаяся одним из признаков, свойств государства как разновидности социальной организации. В этом положении находит свое отражение как необходимость разграничения понятий государства и государственной власти, так и их единство.

Чем цивилизованнее государственная власть, тем прочнее должна быть ее связь с общественной системой. Рассмотрим основы государственной власти, т.е. коренные начала (материального и сознательно-волевого характера), которые определяют сущность, содержание и формы осуществления государственной власти.

В отечественной литературе к такого рода основам традиционно относили:

• экономическую (господствующую форму собственности);
• политическую (под которой формально понималась система представительных органов государственной власти, а на самом деле господствующая политическая партия);
• идеологическую (в виде систематически изложенного мировоззрения, имеющего политически ангажированное содержание. В СССР это была марксистско-ленинская идеология как система взглядов на общество, личность, политическую систему, государство и право);
• социальную, о которой можно говорить имея в виду ее общественный характер. В ее структуре, принципах и методах деятельности проявляется борьба социальных интересов и стоящих за ними социальных субъектов (групп, слоев, элит и т.п.). Учет данного обстоятельства имеет весьма существенное значение. В абсолютизированном виде он нашел свое обоснование в господствовавшем в нашей стране марксистско-ленинском учении о государстве.
• правовую, наличие которой отнюдь не характерно для любой разновидности государственной власти. Как правило, она имеет вид нормативной юридической нормы. Правовая основа имеет место только тогда, когда система прав, свобод человека, его правовых обязанностей, правовых запретов и правовых ограничений, потребности ее эффективного функционирования становятся принципом организации и осуществления государственной власти. О том, насколько это охотно делалось государственной властью в истории каждого народа, свидетельствует дата принятия деклараций или законов о правах человека в сравнении со временем существования данной общности в качестве народа (первая Всеобщая декларация прав человека была принята только 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН).

С этой точки зрения заслуживает всемерной поддержки положение о правовой, юридической власти, в которой заключена возможность власти права. Переход к ней мог бы сильно потеснить необычайно разросшуюся и усилившуюся государственную власть, которая, утрачивая характер органической власти, все более становится организационной, что свидетельствует о ее существенных деформациях, поскольку органическая, организационная и правовая власть должны гармонично сочетаться в нормальной «здоровой» государственной власти.

Кроме того, к основам государственной власти должны быть отнесены основные принципы ее организации и осуществления. Их формирование является обобщением основ государственной власти, их взаимодействия.

И, наконец — политическую волю. Это важнейшая основа государственной власти, без которой невозможно ее функционирование, которая по существу воплощает в себе и переводит формальное единство основ государственной власти во внешний мир, выступает как способ проявления названных основ в деятельности легитимных политических лидеров соответствующего народа.

В переходной государственной власти, к которой может быть отнесена и современная государственная власть России, эти основы не являются четко определившимися, стабильными образованиями, скорее, это не приведенные в состояние гармонии, точнее говоря, не развивающиеся гармонично элементы разрушенных старых и формирующихся новых основ государственной власти.

Поэтому в данных условиях резко возрастает роль политической воли легитимных политических лидеров, которые призваны поддерживать и последовательно проводить преобразования, в совокупности составляющие направления перехода от старого состояния основ государственной власти к новым основам.

В научной литературе существует множество определений понятия государственной власти, анализ которых позволяет обратить внимание на ряд методологических особенностей их получения, бесспорно влияющих на адекватность отражения в них реальной сущности государственной власти. К числу таких особенностей можно отнести:

1. Определения государственной власти из весьма абстрактных общих определений власти вообще, имеющих своим источником не анализ действительно осуществляемой власти.

При этом каждый исследователь стремится свести многообразные определения власти к одной единственно верной точке зрения и на основе полученного таким образом абстрактного определения понятия власти дать определение понятия государственной власти. Такой подход допустим лишь в качестве одного из моментов анализа, но не может быть абсолютизирован, поскольку в данном случае понятие государственной власти выводится из понятия власти без должного учета многочисленных ее действительных свойств.

2. В сложившихся определениях понятия государственной власти односторонне абсолютизируются отдельные ее проявления или свойства, при этом все содержание государственной власти сводится именно к отдельным проявлениям и свойствам. В данном случае одна из сторон проявления или свойства власти абсолютизируется, что создает предпосылку для господства в научной литературе односторонних определений понятия власти и соответственно государственной власти. Анализ конкретного явления при этом подменяется подбором компонентов абстрактного понятия из окружающего мира.

3. Существующие определения государственной власти отражают не сущность зрелого, реального явления, а неразвитые ее состояния, фиксирующие их отчужденный от человека характер. Отметим, что методологически важно исходить при определении государственной власти из анализа ее развитых состояний, когда достаточно четко выявляется ее социальное назначение и правовой характер, получающие отражение в ее целях и задачах, составе субъектов и их взаимоотношениях, дифференциации по ее разновидностям, способам и процедурам соответствующего осуществления.

Отметим несколько определений власти и государственной власти, отражающих отмеченные выше особенности. В первую очередь это определения, характеризующие власть как отношения господства и подчинения, которые уже Аристотель не считал политическими, относимыми к государству, ибо, по его мнению, государство существует лишь там, где есть общение свободных людей как способ их публичной жизнедеятельности. Отношения же господства и подчинения (господина и раба) в связи с этим отнесены им к другим формам социальной организации (семье).

К этому же ряду следует отнести определения, характеризующие власть как способность субъекта подчинять себе поведение других людей, выражающие волевую трактовку власти, превращающие ее в свойство субъекта власти или ее носителя, будь то отдельное лицо или система органов.

Таковыми же можно считать определения, которые исходят из понимания государственной власти:

• как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лип и их объединений руководящей в данном сообществе воле. Государственной власть становится тогда, когда эта воля исходит от государства;
• как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления другой;
• как системы властеотношений, реализующей функции государства и основанной на аппарате принуждения.

Большинство определений государственной власти опирается на точку зрения М. Вебера, который считал, что власть означает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана.

Итогом таких методологических подходов оказываются определения государственной власти, игнорирующие существенные особенности развития зрелой государственной власти, дифференциацию ее элементов и отражающие неразвитые (и поэтому, собственно, не ставшие подлинно государственными) отношения властвования, отождествляемые с произволом и насилием.

Это происходит, когда под государственной властью подразумеваются концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила экономически и политически господствующего класса и его союзников, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной страны.

Необходимость включения правового компонента в определение государственной власти признана наукой.

Такой подход синтезирует в себе содержание всех перечисленных выше определений понятия государственной власти, позволяет отграничить доцивилизационные формы осуществления насилия, господства, подчинения и произвола от цивилизованного понимания власти, основанного на праве, свободе, равенстве, справедливости и ответственности.

Таким образом, государственную власть можно определить как систему деятельности народа, составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий и обязанностей, выражающих их социальные качества и потребности. Необходимо отметить ряд существенных моментов, вытекающих из такого определения власти:

1) в самом определении обобщенно отражен субъектный состав государственной власти, подчеркнут неотчуждаемый характер связи с ее носителями;

2) подчеркнуто, что потребности и интересы людей, определяющие их социальные качества, имеют единственный обязательный источник своей внешней фиксации, публичного признания — права, свободы и обязанности социальных субъектов, а также правомочия публичных органов, которые они создают;

3) определено единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов государственной власти;

4) установлена цель, основа осуществления государственной власти — закрепление прав, свобод и обязанностей социальных субъектов и их обеспечение.

Таким образом, речь идет о достигшей зрелости развитой государственной власти, а не о различных ее суррогатах и деформированных состояниях.

Развитое состояние власти характеризуется возникновением и существованием ситуации, когда социальные качества человека определенной эпохи становятся фундаментальной исходной основой ее устройства и деятельности. Формы организации власти, не имеющие такой основы, представляют собой состояние, не развившееся до того уровня, который позволяет применять для их характеристики понятия государственной власти.

Исторически сложившиеся и ставшие очевидными деформации государственной власти, выражающиеся не только в существовании многочисленных тоталитарных, тиранических форм ее осуществления, но и в системе многочисленных манипуляций в процессе ее учреждения и функционирования, которые характеризуют кризисное состояние власти, выражающееся в несовершенстве современной государственной власти, что во многом объясняется недостаточной изученностью самого человека. Это порождает и обостряет проблему обеспечения соответствия социальных качеств человека и власти. Решение ее требует изменения основной парадигмы изучения власти. В центре внимания исследователей должны быть социальные качества, которые воплощаются в государственной власти, придают ей свойства, свидетельствующие о близости власти и человека, о преодолении враждебной отчужденности в их взаимоотношениях.

Система государственной власти, ее правовая основа и юридическое закрепление

В научной литературе сложилось несколько точек зрения относительно состава и взаимосвязей элементов государственной власти. В одних случаях система государственной власти рассматривается как структурированное единство властеотношений, складывающихся в результате деятельности государства, государственных органов, а также лиц и объединений, реализующих или представляющих интересы государства в различных сферах общественной жизни. При этом выделяются: субъектный состав (органы, лица, сообщества, объединения, государственные образования и государство в целом), предметы ведения, компетенция, полномочия, права и обязанности, ответственность, акты и действия, программы и меры и т.д.; организационные структуры, учреждения и институты (президент, парламент, правительство, суды, гражданство, государственная служба, воинская обязанность и т.д.). Все эти компоненты находят свое выражение во властеоотношениях, системно действуют только в структуре последних, поэтому властеоотношения следует рассматривать как основной интегративный элемент системы государственной власти.

Государственная власть определялась как базовое общественное отношение между людьми, их общностями и образованиями, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщности и универсальности, принудительности и обязательности.

При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую эмпирическому и рационалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти. Необходимо учитывать постоянно изменяющийся состав элементов и их взаимоотношения, определять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем существующие определения системы государственной власти как раз не учитывают этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния государственной власти.

При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам), отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.

Признаками развитого состояния государственной власти являются:

• правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право — основу преемственности и стабильности развития государственной власти);
• публичное признание и обеспечение прав и свобод человека, формирующихся обществом;
• закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы и процедуры осуществления и ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;
• включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.

Развитое состояние государственной власти как понятие может использоваться в качестве критерия для оценки других состояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных деформированных состояний) с учетом уровня развития правосознания и правовой культуры субъектов государственной власти.

Состояние государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) — это одновременно выражение правосознания граждан государства и его служащих, чиновников, без влияния на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть. Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить прежде всего субъектный состав, характер взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами государственной власти своей деятельности.

С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:

• первичные субъекты государственной власти: народ, общество, его составляющие и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает государственной власти и должно рассматриваться как проявление насилия и произвола;
• вторичные субъекты государственной власти: органы государственной власти (парламент, глава государства, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы — министерства, ведомства, комитеты и т.п.), через которые осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию функций государства.

Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект осуществляет особую разновидность государственной власти. Это обстоятельство выступает основой для определенной субординации осуществляемых ими властей.

Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть, вторичные субъекты — соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть.

Кратко рассмотрим такой компонент системы государственной власти, как разновидности государственной власти.

К ним в первую очередь следует отнести учредительную государственную власть.

Учредительная власть — высшая, постоянно действующая, власть народа. Ее основными функциями являются: 1) принятие и изменение конституции, обеспечение ее действия; 2) принятие решения о необходимости учреждения качественно новой власти; 3) организация учреждения новой власти; 4) периодическое переучреждение власти (организация выборов должностных лиц и контроль за правильным выражением воли народа); 5) высший контроль за развитием и обеспечением прав человека.

В соответствии с этими функциями народ непосредственно должен принимать акты: о конституции, о референдуме, о статусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах должностных лиц, о форме государства, статусе и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и общественных объединений людей, о собственности и формах хозяйствования.

Система учредительной власти, включающая ее внутренние разновидности, определяется различными факторами- прежде всего социальным составом конкретного народа. Каждый элемент его социальной структуры обладает соответствующей учредительной властью по естественному праву, поэтому следует анализировать отдельные разновидности учредительной власти в обществе. На основе каждой ее отдельной разновидности может быть построена относительно самостоятельная система власти.

В условиях современной России учредительная государственная власть принадлежит народу, территориальным региональным сообществам, создающим системы органов власти субъектов Федерации. Учреждение же местной власти есть реализация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей учредительной власти создается соответственно система государственной и система местной власти. Однако при этом весьма важно, чтобы все разновидности учредительной власти в обществе были согласованы между собой по содержанию и способам осуществления. Это необходимое условие стабильности общей системы власти в данном обществе. Такая постановка вопроса актуализирует проблему классификации учредительной власти, которая пока даже не поставлена.

Можно выделить две основные разновидности учредительной власти (по источнику и субъекту):

1. Учредительную власть социальных общностей. Она вытекает из естественного права социального субъекта на самоорганизацию.

2. Учредительную власть органов государственной власти и должностных лиц, вытекающая из целей, задач и функций, осуществляемых ими. Такая разновидность учредительной власти носит производный характер, устанавливается позитивным законом, является реализацией закрепленного за данным органом или должностным лицом специального правомочия.

Эти разновидности учредительной власти имеют собственное содержание, формы осуществления, отличаются друг от друга составом субъектов. Конечно, они не исчерпывают все многообразие учредительной власти. В основу ее классификации могут быть положены и другие критерии. Однако важно показать сложный характер учредительной власти, необходимо сбалансировать ее разновидности по содержанию, формам (способам) осуществления, учитывая при этом, что она одновременно есть один из элементов системы разделения государственной власти.

Система учредительной власти представляет собой внутреннее единство ее исторически развивавшихся разновидностей, сбалансированное по их целям, задачам, функциям, предметам ведения и полномочиям. Системность учредительной власти, опирающаяся на социальный состав общества, — важнейший показатель степени развитости властеотношений в обществе и государстве, уровня реальной осуществленности народовластия, представляющего собой, согласно действующей Конституции России, одну из основ ее конституционного строя.

Составными элементами системы государственной власти являются: законодательная власть, власть главы государства, исполнительная (правительственная), судебная и контрольная власти. В отличие от учредительной власти их субъекты (органы государственной власти) являются учреждаемыми, но осуществляемая ими власть относительно самостоятельна.

Как уже отмечалось, каждая из властей представляет собой весьма сложное образование и ее полноценное определение не может сводиться к основному результату ее осуществления. Так, субъект законодательной власти — парламент как орган государства, как правило, имеет весьма сложную структуру: состоит из палат, комитетов, комиссий, фракций и т.п., в процессе взаимодействия которых реализуются сложные технологии законотворческой работы. Кроме того, в этой работе участвует глава государства, обладающий правом вето и подписи законов, без которой они не могут вступить в действие, а также правительство и другие внепарламентские субъекты законодательной инициативы.

Таким образом, законодательная власть — это сложный комплекс субъектов и видов деятельности по созданию правового фундамента (законов, выражающих право) нормативного регулирования общественных отношений и фактически не ограничивается деятельностью только самого законодательного органа.

Основной субъект исполнительной власти — правительство и подчиненные ему органы — призваны исполнять законы, проводить их требования в реальную жизнь. Вместе с тем исполнительная власть сама активно занимается подзаконным нормотворчеством, довольно часто выступает субъектом делегированного законодательства, осуществляемого с согласия либо по прямому поручению органов государственной власти, является субъектом законодательной инициативы.

Исполнительная власть представляет собой сложное комплексное образование как по составу субъектов, их взаимоотношениям, так и по технологиям ее осуществления. В Российской Федерации систему исполнительной власти составляют федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ, между которыми складываются, наряду с конституционными отношениями, договорные отношения по поводу разграничения предметов ведения и полномочий между названными двумя уровнями организации и осуществления исполнительной власти.

Судебная власть представлена Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, а также судами, действующими в субъектах Российской Федерации, специальными судами.

Взаимосвязь государственной власти и государственного управления. Понятие и сущностная основа взаимосвязи государственной власти и государственного управления

Вопрос о взаимосвязи государственной власти и государственного управления в научной литературе разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения. В одних случаях государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государственной деятельности. В других — государственное управление рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. Ряд ученых считает государственное управление синонимом исполнительной государственной власти.

Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие трактовки государственного управления как одной из форм осуществления власти, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу; деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Содержательная конкретизация этих и других широких трактовок государственного управления, а также не связанных с ними общих его определений породила множество определений государственного управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и носящие поэтому ограниченный характер.

К ним можно отнести определение государственного управления:

• как практической организующей деятельности государства на основе и во исполнение законов, состоящей в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления.
• как организующей исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций государства;
• как деятельности исполнительно-распорядительных органов государства, которая осуществляется на основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, направленной на выполнение планов развития народного хозяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безопасности, развитие просвещения, науки, культуры, здравоохранения и т.д.;
• как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти.

В последние годы интенсивно разрабатывается идея о том, что понятие «государственное управление» введено в научный оборот как отражение практики тоталитарной организации и осуществления государственной власти в СССР. На этой основе предпринимаются попытки обосновать неправомерность термина «государственное управление» в научном смысле слова. Суть обоснований данного положения сводится к тому, что само по себе управление в любом его виде обращено во внутрь любого коллектива, организации, и с этой точки зрения управление в государственном органе мало чем отличается или вообще не отличается от управления в любом другом коллективе. Поэтому оно не может быть охарактеризовано как государственное управление, а является просто управлением.

Обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено во вне, поскольку является функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. Поэтому государственное управление также невозможно, как деятельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.

Широкий разброс мнений по вопросу о понятии государственного управления с учетом принципиальных различий, сложившихся в научной литературе по вопросу о понятии государственной власти, серьезно затрудняет анализ взаимосвязи государственной власти и государственного управления.

Сложившиеся противоречия должны разрешаться путем преодоления ограниченных подходов к пониманию государственной власти и государственного управления, в каждом из которых абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от «аппаратного» понимания государства как замкнутого коллектива чиновников, совместная деятельность которых, организуемая путем объединения их усилий, носит характер обычного управления.

Вместе с тем существенно обедняется сущность и содержание государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной власти.

Сущность государственного управления заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти) и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования всей системы государственной власти.

Как особый социальный институт государственное управление возникает вместе с возникновением разделения властей, до этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление государственной власти и государственного управления является отражением такой практики.

Государственное управление не может быть противопоставлено государственной власти, поскольку осуществляется именно органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачными классификации органов государства на органы государственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле является органом государственного управления.

Отрицание правомерности термина «государственное управление» имеет в качестве своего теоретического источника противопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающих того, что государственное управление является специфическим способом обеспечения взаимодействия разделенных ветвей власти, без которого нет необходимости в его обособленном рассмотрении и существовании.

Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию ее в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.

Государственное управление — это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления государственной власти, в соответствии с ее социальным назначением.

Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «во внутрь» общества, народа и в этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением.

С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни общества и индивида, создающие необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей общественной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.

Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществления государственного управления рассматриваются и разрешаются судебной властью. Эффективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.

Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновидностей государственной власти, выявляя нерешенные проблемы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким образом, в государственном управлении, как в общем канале практического воздействия государственной власти на развитие общества, проявляются особенности (моменты) всех разновидностей государственной власти: учреждение подвидов управления, нормотворчество (постановления правительства, приказы, инструкции министерств и ведомств), исполнение законов и контроль за осуществлением властей.

Взаимодействие государственной власти и государственного управления через право, закон, нормативную юридическую систему

Во взаимодействии государственной власти и государственного управления право, закон и нормативная юридическая система играют свою особую роль.

Традиционное рассмотрение проблемы соотношения государственной власти, права и государственного управления основано на отождествлении права и закона. Суть его выражается в определении права как системы юридических норм, рассматриваемых в качестве государственного регулятора общественных отношений. В этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств воздействия на поведение людей. Право превращается в своеобразный инструмент который его обладатель может использовать как во благо, так и во вред. Этим объясняется возможный произвол государственной власти, отрицается значение правового критерия оценки эффективности государственной власти и государственного управления.

Такое соотношение права, закона, государственной власти и государственного управления характерно для неразвитых состояний названных явлений. В развитой системе государственной власти и государственного управления права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти, государственного управления. Эти положения закрепляются в конституции государства. Это означает, что само внутреннее устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть подчинены решению задачи закрепления и всемерного содействия и осуществления прав и свобод человека. Право выступает в качестве самостоятельной ценности, не отождествляемой с законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм, нормотворческой деятельности государства.

Сам закон, положенный в основу деятельности государственной власти и управления, подлежит оценке с точки зрения его соответствия праву, а следовательно, такой же оценке должна быть подвергнута деятельность органов государственной власти и государственного управления. До сих пор государственная власть и государственное управление сводились к различным управленческим технологиям, важным для осуществления управления, но абсолютизированным компонентам управления. Деятельностный подход к их пониманию позволяет снять ограниченность такой позиции.

Прежде всего, государственная власть и государственное управление с этой точки зрения выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.

Народ является источником, носителем, субъектом государственной власти (в законодательных актах чаще он характеризуется как источник и носитель государственной власти), но он не может непосредственно осуществлять государственное управление. Как социальная общность он обладает правом учредительной власти и реализует ее в форме референдума, выборов. Результатом осуществления им государственной власти может быть, например, принятие конституции, в которой закрепляются основные принципы организации данного общества и устройство создаваемой власти. Народ сам устанавливает власть, реализуя свои естественные права. Его власть является органической.

Такие способы, процедуры и результаты деятельности необходимы, но недостаточны для государственного управления. Необходимо конкретное организованное взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной, контрольной властей, приводящее в движение закрепленное устройство власти, осуществляемое через принятие и исполнение различных управленческих решений в форме законов, указов, приказов, распоряжений во исполнение законов.

С этой точки зрения государственное управление представляет собой как бы посредствующее звено между государственной властью и конкретными сферами жизни общества. Через государственное управление государственная власть, вбирающая в себя социальные качества, возвращается к обществу и индивиду со своей продукцией, своими услугами в виде механизмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им своих обязанностей. Государственное управление не только обеспечивает связь государственной власти с обществом и индивидом, но и служит важным каналом обратной связи — от общества и индивида к органам государственной власти.

Таким образом, во взаимосвязи государственной власти и государственного управления соблюдение права является исходной основой и конечной целью организации и функционирования государственной власти и государственного управления.

Закон является основным, главным способом внешней публичной фиксации, нормативного закрепления права, создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно, и дальнейшей защиты. Одновременно он выступает результатом нормотворческой деятельности государственной власти, нормативной основой государственного управления.

Наряду с законом существуют и другие внешние формы закрепления юридических норм, подчиненные закону, обладающему верховенством в системе нормативно-правовых актов государства, а также другие правовые средства, объединяемые понятием «нормативная юридическая система». С точки зрения ее связи с правом она представляет собой систему способов и средств закрепления и обеспечения права, отражающих многообразие, богатство человеческих отношений, содействующих внедрению в эти отношения рациональности и нравственного содержания и вместе с тем направленных на обеспечение единства интересов индивидов и общества, всех социальных субъектов. Сущность нормативной юридической системы, выражающая ее социальное назначение, состоит в закреплении государством прав и обязанностей социальных субъектов, процессов их осуществления и исполнения как основы стабильного развития общества, утверждения в нем юридического порядка.

Это определение отражает соответствующий аспект существования нормативной юридической системы, когда она складывается как адекватная сущности права.

Однако не менее важным представляется анализ этой системы, когда она под воздействием деформированного государства перестает выражать право полностью или частично, складываясь как подчиненный государству, или воле отдельных лиц, или органов неправовой, но нормативный институт общества.

В этих случаях нормативная юридическая система может полностью или частично выступать как система способов закрепления и обеспечения произвола отдельных лиц, присвоивших себе государство, отождествивших с собой государство.

Нормативная юридическая система используется государственной властью как инструмент для относительно четкой организации управленческих воздействий на общественные отношения и может играть как позитивную, так и негативную роль в жизни общества. Поэтому крайне важно, чтобы в ней закреплялось и обеспечивалось право. В этом случае и государственное управление обретает правовой характер.

Эффективность взаимосвязи государственной власти и государственного управления во многом зависит от соответствия закона праву, от воплощенности права во всей нормативной юридической системе данного государства.

Единство системы государственной власти Российской Федерации. Понятие и объективная необходимость единства государственной власти и способы ее обеспечения

Государственная власть является сложной многокомпонентной системой, отдельные элементы которой обязательно должны быть объединены в целостность, без чего невозможно само существование государственной власти. Именно поэтому в историко-правовой и теоретической литературе (Платон, Аристотель и др.) единство государственной власти рассматривалось как объективное необходимое ее свойство, величайшая социальная ценность, подлежащая безусловной охране. Посредством этого свойства государственной власти обеспечивается особый характер взаимосвязей всех ее элементов государственной власти, поддерживающий ее целостность.

Единство государственной власти — одно из важнейших проявлений ее системного характера, выражающее, во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вторых, особый характер существующих между ними отношений, обусловливающих ее целостность.

Можно выделить две различные трактовки единства государственной власти. Первая опирается на тоталитарное понимание государства и включает многообразные насильственные способы организации и осуществления государственной власти, характерные для неразвитых или относительно не развитых ее состояний. Жесткая централизация и концентрация власти с этой точки зрения есть единственный способ обеспечения ее единства. Такая трактовка традиционна для нашей страны, в которой единство царской самодержавной и советской власти обеспечивалось жестким и безусловным соподчинением органов власти по вертикали, что исключало автономию нижестоящих органов и создавало возможность для немедленного применения насилия.

Вторая трактовка единства государственной власти опирается на признание рационально организованной (разумной) свободы субъектов властеотношений, объективной необходимости деконцентрации и децентрализации государственной власти.

В общественном сознании россиян обе трактовки единства государственной власти находят свое яркое выражение. Одни видят нарушение единства государственной власти в попытках провести любую деконцентрацию или децентрализацию власти, опасаясь усиления роли субъектов РФ в осуществлении государственной власти, что, по их мнению, может привести к распаду Российского государства. Другие настаивают на тезисе о том, что подлинное единство народов и субъектов РФ может быть основано только на свободе, осуществляемой в рамках рациональной (разумной) организации государственной власти.

Исторически единство государственной власти понималось и реализовывалось различными способами, каждый из которых складывался в конкретных исторических условиях и в той или иной форме сохраняет свое действие и в современных условиях. К ним можно отнести:

1. Иерархический способ обеспечения единства государственной власти (система строгого и безусловного соподчинения органов государства сверху вниз). Этот способ характерен для неразвитых состояний власти и сохраняет свое значение как частный компонент современных систем государственной власти, используемый в достаточно ограниченных формах.

2. Обеспечение единства государственной власти через приоритет одной из властей. Такой способ обеспечения единства государственной власти был обоснован Д. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную, исполнительную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и федеральной ветвей власти законодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы государственной власти. Указанный способ распространен в государствах с парламентской формой правления.

3. Обеспечение единства государственной власти через создание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства государственной власти в свое время был разработан Ш.Л. Монтескье в обширном труде «О духе законов» и получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.

Единство государственной власти может быть обеспечено также при сохранении его демократической сути через подчинение всех властей закону, выражающему право. Этим же способом, но используемым в качестве дополнительного средства, может быть обеспечено единство государственной власти в тоталитарном государстве, применяющем закон, не выражающий право.

Принципиальное значение имеет проблема центра власти. В системе любой государственной власти должен быть центр власти, символизирующий ее единство. В системе разделения властей, предложенной, например, Г. Гегелем, эту роль выполняет власть государя, который, являясь выражением вершины власти, сохраняет целостность и единство государственной власти.

Каждый из названных способов обеспечения единства государственной власти имеет много вариантов своего конкретного выражения в законодательстве различных стран и практического осуществления.

Условием обеспечения единства государственной власти является надлежащая организация взаимодействия разделенных властей на всех уровнях осуществления государственной власти.

Разновидностью упрощенного представления о разделении властей является сведение их состава и взаимоотношений к простой схеме: государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Взаимоотношения между ними строятся в соответствии с принципом «сдержек и противовесов». Однако даже классики теории разделения властей каждый по-своему определяли состав властей. (Например, Д. Локк исходил из того, что есть три власти: родительская — вытекающая из природы; политическая — основанная на согласии, оформляемая договором; деспотическая — основанная на узурпации власти и насилии и, следовательно, не являющаяся политической. Собственно государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и федеральную. Условием обеспечения единства власти является приоритет законодательной власти перед другими.

Ш.Л. Монтескье выделял в системе разделения властей законодательную, исполнительную и судебную, а способом обеспечения их единства считал организацию особого порядка взаимоотношений между ними, в рамках которого каждая власть «обречена» на взаимодействие с другой, без чего не может действовать сама. В основу этого порядка положена система «сдержек и противовесов», обеспечивающая надлежащее взаимодействие властей. Гегель выделял законодательную власть (устанавливать всеобщее), правительственную власть (подводить особенное под всеобщее), власть государя, центр и вершину власти — гарант целостности и сохранения государства. Взаимоотношения властей должны строиться по принципу рационально организованной системы, в которой каждая власть осуществляет свои задачи, может действовать.

Определение состава разделенных властей и способа их взаимоотношений, обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.

Единство системы государственной власти Российской Федерации в действующей Конституции Российской Федерации закреплено своеобразно.

Во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции Российской Федерации на всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах ее субъектов.

Во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по предметам совместного ведения Российской Федерации (ст. 77 Конституции России).

В-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ единство государственной власти призвана осуществлять система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом исполнительной власти перед законодательной властью.

Основные тенденции развития государственной власти в современном мире

В научной литературе выделяется ряд таких наиболее характерных тенденций. В социально-политическом плане могут быть выделены тенденции к тоталитаризму и демократизации. С точки зрения содержания конкретных способов достижения единства можно выделить тенденции к концентрации и централизации государственной власти, а также к ее деконцентрации и децентрализации.

Перечисленные тенденции проявляются в самых разных сочетаниях и последовательности, сменяются под влиянием самых разнообразных причин.

Степень централизации и концентрации власти в том или ином обществе зависит от уровня развития экономики; политических, духовно-нравственных качеств людей; правосознания и правовой культуры данного народа; конкретного содержания задач, решаемых им в конкретный период своего развития. Поэтому в истории каждого народа можно найти как периоды высокой концентрации власти, так и периоды резкой ее деконцентрации вплоть до полной ее дезорганизации.

Весьма важно выяснить причины таких резких колебаний в состояниях власти, одинаково опасных для любого общества; конкретное содержание ее в такие периоды, с тем, чтобы создать необходимую базу данных для прогнозирования состояния власти и определения ее объективных моделей и параметров, адекватных данному состоянию общества и государства, с учетом многообразия разновидностей социальной власти и важности обеспечения их гармоничного взаимодействия.

Необходимость деконцентрации и децентрализации власти диктуется важностью приближения механизмов удовлетворения потребностей и интересов людей к тем условиям, в которых они формируются. Современный человек должен быть активным субъектом или участником производства и потребления всех видов развивающихся социальных услуг, направленных на удовлетворение растущих потребностей и интересов. Общий смысл деконцентрации и децентрализации власти, таким образом, может быть сведен к проблеме становления более адекватной развитому состоянию общества системы власти, для которой права и свободы человека во всех их разновидностях (права человека как индивида, права социальных общностей, в том числе народа, нации, местных сообществ и т.д.). их закрепление и осуществление определяют внутреннюю организацию, смысл и содержание ее деятельности с учетом набирающей силу тенденции к расширению состава прав и свобод человека, видовой дифференцированности, обогащению их содержания, адекватному росту человеческих потребностей и качественной дифференциации интересов людей, получающих признание и закрепление в виде особых прав человека.

Жестко централизованная власть в любом государстве, как правило, остается безответственной. Деконцентрация и децентрализация власти имеют смысл только тогда, когда власть в результате их проведения перестает быть безответственной, когда возникает возможность ответственного достижения ею конкретного позитивного, социально-полезного результата.

Права народа и его составных частей, в том числе и местных сообществ, вытекают из его суверенитета, выступают как юридическое выражение последнего. Необходимо четко осознать, что публичная закрепленность прав народа и его составных частей есть фактическое непризнание его суверенитета, фактическое противопоставление суверенитета государства суверенитету народа. Наделе это означает отрицание государством суверенитета народа и его составных частей, выставление государства как символа отчуждения власти от народа.

Здесь следует вернуться к глубокой идее Гегеля о недопустимости противопоставления суверенитета народа и суверенитета государства. Гегель не был противником идеи суверенитета народа. Он доказывал, что противопоставление суверенитета народа суверенитету, воплощаемому в монархе (государстве), содержит пустое представление о народе. Народу принадлежит естественное право на создание собственного государства, но его часто «отлучают» от этого права. Народ же, не организованный как государство, перестает быть народом, превращаясь в толпу, которая уже не может обладать суверенитетом.

В унитарном или федеративном, тоталитарном или демократическом государстве процессы деконцентрации и децентрализации власти приобретают специфическое содержание. В Российской Федерации, в состав которой входят государства—республики, объявившие о своем государственном суверенитете, являющиеся формами государственно-правового бытия народов, деконцентрация государственной власти не только не может не учитывать формирующееся международное право народов, но неизбежно в качестве своей фундаментальной политико-правовой основы должно иметь права народов, а децентрализация власти — права местных сообществ и муниципальные права граждан, если, конечно, эти процессы идут в русле формирования правового государства и правового общества.

Идея деконцентрации и особенно децентрализации власти заключается в возвращении власти (учредительной, нормативной, контрольной) народу и его составляющим, в том числе местным сообществам. Особенность же современных процессов деконцентрации и децентрализации власти заключается в передаче властных полномочий территориальным государственным органам и органам местного самоуправления, но не народу и его составным частям.

В связи с этим можно сказать, что не совпадающая с обществом власть через деконцентрацию и децентралиазцию делает очередной весьма существенный шаг к тому, чтобы стать ближе к объекту своего воздействия, но остается достаточно далеко от него, чтобы избежать опасности с ним слиться.

Функции государства. Функции современного российского государства

В определениях понятия государства и государственной власти отражены их сущность и социальное назначение. Но далее возникает вопрос о том, как и в чем проявляется сущность государства, что оно должно делать конкретно, на чем сосредоточиваются усилия его органов и учреждений в отдельные периоды развития государства и государственной власти.

Ответы на поставленные вопросы связаны с разработкой понятий типа и формы государства, функций государства, механизма государства и государственного аппарата. Все эти понятия тесно связаны друг с другом и призваны отражать взаимодействие отдельных сторон и компонентов государства и государственной власти, в которых проявляется их целостность.

Под функциями понимают объективно необходимые направления в деятельности государства, его реализующиеся свойства.

Каждое государство выполняет свои специфические функции; с этим связаны и способы анализа функций государства.

В советской научной литературе анализу функций государства посвящено значительное число научных исследований, среди которых можно выделить и исследования монографического характера. Обосновывалась необходимость разграничения задач (целей), определяющих содержание функций государства и функций государства как основных направлений его деятельности. Много внимания уделялось классификации функций, предметному изучению конкретного содержания и форм, способов их осуществления. Ю.А. Тихомиров и Л.А. Морозова предлагали включить в определение функций государства, наряду с основными направлениями деятельности государства, и механизмы государственного воздействия на общественные процессы, а к самим функциям подходить с учетом генеральной тенденции саморегулирования общества, которое берет на себя большой объем дел. У государства остается меньший и явно обновленный набор функций. В способах их осуществления предлагается также усилить жесткость при установлении и взимании налогов, установлении правил конкуренции обеспечении экономической и иной безопасности и, наоборот, мягко и гибко стимулировать производство, поддерживать социально-культурные инициативы.

В теории социалистического государства вопрос о функциях занимал большое место, что было связано с имевшим место огосударствлением нашего общества. Об этом свидетельствовал конкретный набор функций государства и их классификация, которые были даны в научной литературе и представлены многочисленными точками зрения по каждому отдельному вопросу.

Во-первых, проводилось жесткое разграничение функций эксплуататорских и социалистических государств, поскольку функции государства прямо связывались с его классовой сущностью и рассматривались как ее непосредственное выражение. Происходящее ныне изменение представлений о сущности государства, отражаемое в его определениях (о чем уже говорилось выше), не может не отразиться и на вопросе о функциях государства.

В советской юридической литературе все функции социалистического государства классифицировались на основе такого общего признака, как сфера их реализации: все функции государства подразделялись на внутренние и внешние.

К внутренним функциям относили: временную функцию подавления сопротивления эксплуататорских классов в переходный от капитализма к социализму период; хозяйственно-организаторскую функцию, охватывавшую почти полностью все народное хозяйство огромной страны, работавшее на основе единого народно-хозяйственного плана; охрану социалистической собственности, прав, свобод граждан, социалистического правопорядка; культурно-воспитательную функцию, регулирование меры труда и потребления; охрану окружающей среды.

Кроме того, анализировались и внешние функции: обороны страны, мирного сосуществования и борьбы за мир, поддержки национально-освободительных движений в зарубежных странах, братского сотрудничества и взаимопомощи государств мировой системы социализма. Специальные исследования были посвящены почти каждой отдельной функции государства. При этом уделялось внимание таким проблемам, как разграничение функций государства и отдельных органов, организационные и правовые формы реализации функций государства.

Таким образом, складывалась своеобразная теория функций социалистического государства.

Перечисленные выше функции социалистического государства были ориентированы на поэтапное осуществление указанной выше цели. Изменение этой цели предполагает формирование новой системы функций, новые организационные структуры, способы и приемы осуществления функций.

Функции государственной власти тесно связаны с формированием и развитием ее основ. В современных условиях (в том числе и в России) наряду с другими классификациями функций особое значение приобретает их подразделение на общие и специальные. К числу общих относятся:

• экономическая — создание условий для развития рыночных отношений;
• политическая — консолидация общества, гармонизация интересов социальных субъектов; направление деятельности по утверждению в обществе социальной справедливости;
• социальная — социальная поддержка населения, развитие сферы социальных услуг, культурно-воспитательная деятельность;
• юридическая — нормативное регулирование важнейших сфер жизни общества, охрана закрепленных в законах прав и свобод граждан, форм собственности, обеспечение законности и правопорядка;
• экологическая — обеспечение воспроизводства природы, поддержание закономерных связей между ее компонентами;
• обороны, обеспечения мира и поддержки мирового порядка, экономического и культурного сотрудничества со всеми странами.

К числу специальных функций относятся: налогообложение и взимание налогов, организация борьбы с терроризмом, контроль, организация борьбы с коррупцией и др.

Механизм государства. Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы

Происходящие в России глубокие преобразования в политической и правовой сфере обусловливают острую необходимость подготовки новых кадров, особенно государственных служащих. В нынешний переломный период развития государства огромную значимость приобретают профессиональные, политические и иные качества лиц участвующих в государственном управлении.

Задачей первостепенной важности в России является создание государственного аппарата, способного работать в современных условиях, высокопрофессионального и экономичного. Для ее решения необходимо одновременно осуществить меры, направленные на всемерное развитие правового института государственной службы.

Назрела необходимость решения многих проблем организации государственной службы прежде всего искоренения бюрократизма и коррумпированности чиновников; увязки задач сокращения численности аппарата с совершенствованием структуры и правового положения государственных органов, введения критериев для определения оптимальной численности работников указанных органов; нормативного закрепления единой классификации органов государственной власти России, создания нормативной основы подготовки, повышения квалификации и оценки профессиональных качеств государственных служащих; создания системы управления государственной службы на всех уровнях органов государственной власти.

Исключительное значение приобретает необходимость структурной реформы государственного аппарата, которая наряду с реформой государственной службы должна стать важнейшим этапом государственного строительства в Российской Федерации. Необходимы глубокие юридические исследования системы государственных органов на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Характеристика и соотношение понятий «государство», «государственный аппарат» и «государственная служба»

В теории государства и права под государством понимается политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного аппарата управление делами общества, суверенную публичную власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок.

Государство — эта организация политической власти в гражданском обществе, осуществляемой сформированными надлежащим образом органами, выборными и назначенными должностными лицами, которые действуют в рамках официально установленных полномочий. Назначение государства — вести «общие дела» гражданского общества, представлять и организовывать его политически, обеспечивать мир и безопасность граждан, руководить социальными процессами, управлять отдельными сферами жизни с учетом реального потенциала общественного самоуправления. Каждое государство обладает совокупностью признаков. К ним, в частности, относятся: территориальная организация населения; публичная (государственная) власть; государственный суверенитет; взимание налогов. Представляется необходимым более подробно остановиться на признаках государства.

Государство — это самая широкая, всеобъемлющая политическая организация, которая представляет всех членов гражданского общества, а не какую-либо их часть; по своей политической природе всякое государство универсально, общенародно; отношение государства к каждому члену общества юридически оформляется институтом гражданства (подданства), что неравнозначно членству или участию в любых иных политических организациях.

В силу своей универсальности государство есть единственная в обществе суверенная политическая организация; государственная власть независима, верховна по отношению ко всякой политически организованной власти (местного самоуправления, партий и т.п.). Государству принадлежит монопольное право принимать законы и таким образом формировать законодательство, правовую систему, которые представляют собой юридическую базу гражданского общества; посредством закона и принципа верховенства права и закона государство определяет границы поведения всех других политических организаций и политическую систему в целом. Государству принадлежит монополия на легитимное применение некоторых видов физического принуждения к лицам (задержание, арест, лишение свободы и т.п.) в строгих формах судебного и административного производства при соблюдении конституционных и законных гарантий прав личности. Только государство вправе иметь армию и иные войсковые формирования, содержать тюрьмы и другие уголовно-исправительные учреждения, осуществлять узаконенную репрессию, применять вооруженную силу. Государство — это единственная политическая организация, имеющая право на законных основаниях требовать от всех граждан периодических платежей (налогов) из их имущества и доходов на государственные и общественные нужды.

Первичный генетический признак государства — централизованная публичная власть (направляемый единой волей особый слой людей, профессионально управляющих обществом) — выражается в деятельности госаппарата, который изначально осуществляет функции регулирования и управление обществом. Регулирование состоит в том, что высшие органы государства устанавливают нормы, правила поведения, законы для упорядочивания общественных отношений на основе широко прокламируемых целей и идеологий. Государственное управление есть организованное целесообразное воздействие на общественные процессы, предполагающее исполнительно-распорядительную, контрольно-надзорную, координационную, учебно-статистическую и иную деятельность государственных органов. Весь объем регулятивно-управленческих функций, соответствующих им властных полномочий рационально распределяется между тремя властями государства — законодательной, исполнительной и судебной, а также органами, обеспечивающими исполнение властных функций. Приспосабливаясь к исторической реальности, госаппарат находится в состоянии непрерывной рационализации посредством распределения и перераспределения власти, компетенции, полномочий, структурных изменений, поиска целесообразных способов решения государственных задач.

Под государственным аппаратом понимают систему органов, через которые осуществляется государственная власть, выполняются основные функции и достигаются стоящие перед государством цели и задачи. Следует различать государственные органы и органы государственной власти. При этом необходимо иметь в виду, что понятие «государственные органы» является более широким, нежели понятие «органы государственной власти».

В соответствии с общепринятым в юридической науке определением орган государства (государственный орган) представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного аппарата, наделенную в установленном законодательством порядке полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти.

Признаки или черты, присущие любому органу государства:

— наличие юридически четко регламентированного порядка создания, преобразования и ликвидации образования государственного органа. Помимо этого порядка государственный орган образован или ликвидирован быть не может. Формирование основных федеральных органов государственной власти осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Порядок образования других федеральных органов устанавливается законодательными и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации. Способ и порядок образования государственных органов субъектов РФ устанавливается законами и другими правовыми актами субъектов;

— государственный орган создается для осуществления функций и задач государства;

В частности Конституция России (ст. 80) устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Федеральное Собрание РФ, в соответствии со ст. 94 Конституции Российской Федерации, определяется как представительный и законодательный орган, Правительство РФ — орган исполнительной власти (ст. 110). Задачи и функции государственных органов субъектов Федерации закрепляются в конституциях республик в составе Российской Федерации, уставах краев, областей, автономных округов, автономной области, их законодательных актах.

— компетенция, закрепленная в правовых нормах, являющаяся совокупностью предметов его ведения и полномочий. Компетенция является юридическим выражением функций государственного органа;

— особый, установленный действующим законодательством порядок его деятельности. Отступить от этого порядка орган государства не вправе.

— внутренняя организация, закрепленная в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов РФ, законодательных и иных нормативно-правовых актах, принимаемых на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.

В юридической литературе нередко в качестве признака органа государства рассматривается не компетенция, а полномочия либо государственно-властные полномочия. При этом под полномочиями понимают:

• возможность принятия решений, обязательных для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями, на которых распространяется компетенция данного органа государства;
• организацию исполнения принятых решений, которая опирается на материальную основу (например, средства государственного бюджета);
• охрану принятых решений от нарушений с возможностью применения как убеждения, общественного воздействия, так и мер государственного принуждения.

В юридическом смысле понятие полномочия означает определенное единство прав и обязанностей государственного органа и должностного лица, элемент их правового статуса, в котором возможность совершения определенных действий или принятия решения по тому или иному вопросу является одновременно необходимостью что-то сделать, т. е. служебным долгом. В сущности любого полномочия заключены элементы права и обязанности: то, что субъект полномочия вправе делать, он вместе с тем и обязан делать. Конечно, в конкретном полномочии эти элементы могут сочетаться по-разному: во многих случаях они сбалансированы, например, полномочие главы субъекта РФ (Президента, губернатора, мэра и т.д.) подписывать и обнародовать законы субъекта РФ является в одинаковой мере правом и обязанностью. Вместе с тем, если мы возьмем другое его полномочие — присваивать почетные звания и награждать государственными наградами субъекта РФ, то в нем превалирует элемент права, а не обязанности. Существуют полномочия, которые носят ярко выраженный обязывающий характер: Президент Российской Федерации, согласно Конституции, выступает с ежегодными посланиями перед Федеральным Собранием РФ. В научной литературе, к сожалению, нет еще четкой классификации полномочий по их юридической структуре, системе императивности, функциональному назначению в составе правового статуса государственного органа и должностного лица.

Среди полномочий следует особо выделить тип государственно-властных или просто властных полномочий. Они непосредственно выражают функции органов государственной власти, связанных с принятием властных государственных решений, включая принятие законов, с осуществлением исполнительной, распорядительной, координационной и иной управленческой деятельности, с реализацией форм контроля судебной власти над соответствием общественных отношений конституции и законам. Таковы полномочия органов законодательной, исполнительной и судебной власти и лиц, замещающих государственные должности в соответствующих органах. Властные полномочия предусматриваются государственными должностями Российской Федерации, которые согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» отнесены к государственным должностям категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, федеральные министры и т.д.). Важный признак этих полномочий заключается в том, что они устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами (сегодня в известной мере договорами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий), т. е. нормативными правовыми актами высокой юридической силы, регулирующими статус органов государственной власти России.

Полномочия государственных органов, которые не являются непосредственно властными, безусловно, связаны с государственной властью в той мере, в какой они обеспечивают государственно-властную деятельность. Полномочия по государственным должностям государственной службы, отнесенным к категории «Б» имеют четко выраженный обеспечивающий характер. Как известно, эти должности учреждаются для обеспечения полномочий лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации категории «А». Это обстоятельство указывает на производность этого типа полномочий от властных полномочий, на их последовательность и сочленность в организации деятельности государственных органов. Корреляция между властными и обеспечивающими полномочиями может быть четко определенной (полномочия депутата — полномочия помощника депутата), но в большинстве случаев она принимает общий характер: масса обеспечивающих полномочий способствует функционированию всей системы государственной власти (контрольные, надзорные, аналитические, учебные и иные полномочия). Существует определенная зависимость между категориями государственных должностей и характером полномочий по этим должностям.

Применительно к государственным должностям государственной службы категории «В» возможно сочетание в рамках компетенции должностного лица властных и обеспечивающих (по отношению к полномочиям вышестоящих государственных органов и должностных лиц) полномочий. Отметим в связи с этим ряд типологических различий между властными и обеспечивающими полномочиями. Первые связаны с принятием, изданием нормативных правовых и индивидуальных правовых (правоприменительных) актов, вторые, как правило, с разработкой и согласованием, процессом подготовки этих актов. Властные полномочия (за некоторыми предусмотренными законом исключениями) не подлежат передаче какому-либо другому государственному органу или должностному лицу, делегированию, субделегированию и т.д., обеспечивающие полномочия на законных основаниях делегируются в рамках служебных отношений. Ответственность за исполнение властных полномочий (по государственным должностям категории «А») носит политико-юридический характер, является в ряде случаев конституционной, тогда как ответственность за исполнение обеспечивающих полномочий является обычной юридической дисциплинарной ответственностью.

Компетенция государственного органа представляет собой совокупность полномочий (властных и обеспечивающих), юридически выражающих функции, закрепленные за данным органом, и его государственно-властный либо управленческий профиль.

С юридическим понятием «компетенция» не связывается предмет ведения, который, как в этом можно убедиться из анализа ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, есть не что иное как проблемный комплекс или сфера управления, отнесенная к ведению Российской Федерации, субъекта РФ или и их совместному ведению. Предмет ведения так же, как и государственные функции, это исходная база для установления полномочий, их распределения и перераспределения в процессе совершенствования государственного аппарата, т.е. системы государственных органов.

Критерий, принятый за основу при разделении функций властных (государственно-властных) и обеспечивающих государственно-властную деятельность, может быть применен и при классификации государственных органов. Последние также могут быть подразделены на «органы государственной власти» и «органы, обеспечивающие государственно властную деятельность». Между ними есть различия и весьма существенные.

Так, совершенно очевидно, что органу государственной власти присущи государственно-властные полномочия, о содержании которых говорилось выше. Речь идет прежде всего об органах законодательной, исполнительной, судебной власти, составляющих своего рода каркас, несущую конструкцию государственного аппарата. Вместе с тем не всякий государственный орган наделяется государственно-властными полномочиями. Например, вряд ли могут быть сомнения в том, являются ли государственными такие органы, как аппараты законодательных, судебных органов государственной власти, Центризбирком, Счетная палата и некоторые другие. Эти органы, безусловно, являются государственными но их деятельность носит обеспечивающий характер. Они предназначены для обеспечения деятельности органов государственной власти.

Таким образом, государственный аппарат включает в себя органы государственной власти, т.е. организационные структуры, через которые непосредственно осуществляется государственная власть (органы законодательной, исполнительной и судебной власти) и органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность, т.е. организационные структуры, которые не имея властных полномочий, осуществляют функции (координационные, аналитические, информационные и иные), способствующие эффективной реализации задач органов государственной власти.

Государственным органом, обеспечивающим выполнение государственно-властных функций, является самостоятельная структурная часть государственного аппарата, на которую законодательством Российской Федерации и ее субъектов, возложены специальные государственные функции и соответствующие полномочия, обеспечивающие деятельность органов государственной власти. Статус некоторых органов данного вида вытекает из Конституции Российской Федерации (Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ, Уполномоченный по правам человека). Они, как правило, не наделены полномочиями по изданию подзаконных нормативно-правовых актов, однако являются объектами правоприменительной деятельности. Полномочия государственных органов, обеспечивающих выполнение государственно-властных функций, направлены на обеспечение деятельности множества органов государственной власти в какой-либо специфической функциональной области.

Государственный аппарат не следует отождествлять с более общим понятием — государственным механизмом.

Иерархический принцип построения государственного аппарата распространяется на государственный механизм в том смысле, что государственные органы осуществляют руководство, контроль, координацию и другие управленческие функции в отношении создаваемых ими и подведомственным им государственных организаций — учреждений, фондов, средств массовой информации и т.д. Можно, таким образом, говорить о единой иерархии государственных органов и государственных организаций, о разноуровневом государственном механизме.

Государственная служба, профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов осуществляется в рамках государственного аппарата, потому любое преобразование, любая реформа последнего есть вместе с тем и реформа государственной службы. За пределами государственного аппарата осуществляются некоторые виды служб в интересах государства — военная служба в Вооруженных Силах Российской Федерации, служба в пограничных и иных войсках, в уголовно-исправительных учреждениях и т.д. По действующему законодательству, название «государственная служба» утвердилось за профессиональной деятельностью государственных служащих, т. е. лиц, замещающих государственные должности государственной службы категории «Б» и «В». По своему составу корпус государственных служащих и персонал государственного аппарата не тождественны. Деятельность руководящего слоя государственного аппарата, т. е. лиц, занимающих в результате выборов или по назначению государственные должности категории «А», не подпадает под действие законодательства о государственной службе, она регулируется отдельно Конституцией Российской Федерации либо федеральными конституционными и федеральными законами. Однако высший правовой статус государственных должностей категории «А» не ставит их над государственным аппаратом и не дает возможности лицам, занимающим эти должности, отстраняться от проблем госаппарата.

Представляется необходимым более детально остановиться на вопросах воздействия государственного аппарата на состояние сферы государственной службы. К основным направлениям такого воздействия следует, безусловно, отнести нормативно-правовое регулирование становления института государственной службы. В настоящее время уже имеется более десятка федеральных законов, около 120 указов Президента Российской Федерации и более 60 постановлений Правительства РФ по различным аспектам федеральной государственной службы. Однако до формирования надлежащей нормативно правовой основы высокоэффективной государственной службы потребуется еще принять достаточно большое количество нормативных правовых актов. Государственная служба является комплексным правовым институтом. В него входят нормы административного, конституционного, трудового, финансового и некоторых других отраслей права. Нормативными правовыми актами могут определяться также особенности государственной службы в органах внутренних дел, органах налоговой полиции и других.

Происходящие в России преобразования обусловливают перераспределение государственных управленческих функций. Идет активный поиск новой, наиболее оптимальной структуры управления.

Реформирование государственного управления неразрывно связано с реформой государственной службы, поскольку, как уже отмечалось, задачи и функции государства в значительной степени осуществляются государственными служащими. Именно от государственных служащих во многом зависит ход реформ, четкое и неукоснительное исполнение законов, обеспечение прав и свобод граждан. Следует отметить, что более 80% государственных служащих занято в системе органов исполнительной власти. Остальная часть государственных служащих занята в органах законодательной, судебной власти и иных органах.

В современных условиях резко повышаются требования, предъявляемые к государственным служащим, призванным осуществлять организационно-управленческую и иную деятельность, обеспечивающую постоянное функционирование государственного аппарата. Вопрос о совершенствовании системы органов государственной власти, четком определении компетенции каждого ее органа и должностного лица, повышение профессиональной квалификации и ответственности государственных служащих является одним из важнейших в формировании эффективной российской государственности. В условиях глубокого социально-экономического кризиса, охватившего Россию, необходимы новые, нестандартные подходы в решении кадровых проблем. Кадровое обновление, деполитизация, повышение профессионализма и компетентности должны стать важнейшими направлениями государственной политики.

Переход к рыночной экономике, отказ государства от детальной регламентации экономической жизни поставили перед государственным аппаратом задачу резко изменить стиль и методы деятельности. Это предопределяет необходимость переобучения чиновничьего корпуса, во многом воспитанного на традициях жесткой централизованной власти. Вместе с тем, в сферу государственного управления пришло много людей, не обладающих необходимыми знаниями и профессиональными навыками.

Стремительно расширились рамки самостоятельности и возможности принимать самостоятельные решения у бывших подведомственных структур (местная власть, руководители предприятий и т.д.). Это ставит перед органами государственной власти задачу поиска новых подходов, изменения стиля, форм и методов работы.

Именно организация подготовки квалифицированных кадров, их адаптация к рыночным условиям и целенаправленное развитие профессиональных возможностей каждого работника, умение принимать верные решения, очевидно, и является одной из предпосылок возрастания роли государства в современный период.

Первостепенной задачей государства является подготовка государственных служащих, способных работать в современных социально-политических условиях. Переориентация деятельности органов государства на управление более сложными общественными процессами, изменение форм и методов регулирования экономики предъявляют более высокие требования к профессиональной подготовке государственных служащих. Важно создать высокопрофессиональный государственный аппарат, независимый от политических веяний, устойчивый против коррупции, способный к безупречному функционированию.

Качественный, высокопрофессиональный состав государственных служащих является необходимым условием эффективного функционирования органов государственной власти и государственного аппарата в целом. Важнейшее направление деятельности государства и его органов как раз в том и состоит, чтобы обеспечить такое реформирование государственной службы, подготовить корпус государственных (и муниципальных) служащих такой квалификации, которые были бы способны компетентно, максимально рационально и эффективно, с меньшими затратами воплощать задачи и функции государственных органов и государства в целом. Государственные служащие, таким образом, со своей стороны, во многом определяют содержательную сторону и успешное осуществление функций государства.

Для того чтобы определить направления деятельности государственных органов в вопросах становления института государственной службы в России, необходимо выявить наиболее серьезные нерешенные проблемы. К факторам, оказывающим негативное воздействие на развитие государственной службы в нашей стране, следует отнести следующие.

1. Бессистемность и недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов государственной службы, работы с кадрами государственных органов.
2. Частые, а нередко и не вполне обоснованные структурные преобразования государственных органов.
3. Недостаточная профессиональная подготовка значительной части государственных служащих.
4. Снижение престижа государственной службы и служебной дисциплины в государственном аппарате.

Эти факторы определяют основные направления деятельности государства по дальнейшему становлению института государственной службы в России. Опыт российского государственного строительства свидетельствует о том, что улучшить качественный состав государственных служащих и устранить серьезные проблемы в сфере государственной службы можно только путем ее коренной реформы. Она заключается прежде всего в принятии нового законодательства, осуществлении государством мероприятий по подготовке и переподготовке кадров, улучшению их материально-бытовых условий и в конечном итоге создании сравнительно небольшого корпуса неподкупных чиновников, имеющих высокопрофессиональную подготовку и способных обеспечить четкую и эффективную деятельность государственного аппарата.

В законодательных актах субъектов федерации о государственной службе отсутствует единое понимание того, какие должности государственной службы относить к категориям «Б» и «В». Практика показывает, что в различных субъектах РФ этот вопрос решается по-разному. Одна из причин таких противоречий состоит в том, что некоторые субъекты Федерации выходят за рамки полномочий, предоставленных им Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Другая причина различий между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации состоит в том, что отдельные нормативные правовые акты субъектами Федерации были приняты еще до издания Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Очевидно, что имеющиеся противоречия с Конституцией России и федеральным законодательством должны быть устранены в законодательстве о государственной службе субъектов Федерации.

Выполнение государством своих функций во многом зависит от эффективного функционирования государственных органов, составляющих государственный аппарат, четкой и слаженной деятельности государственных служащих, работающих в этих государственных органах. В этой связи представляется, что вопросы оптимизации структуры, обеспечения рационализации и экономичности деятельности государственного аппарата, всемерного становления института государственной службы должны быть приоритетными направлениями государственной политики.