Особенности федеративного устройства России. Система органов государственной власти в Российской Федерации

Теоретические принципы федеративного устройства России

В соответствии со ст. 1 Конституции Россия — это федеративное государство. Федеративное устройство Российского государства обусловлено многонациональным составом населения России, ее огромной территорией и некоторыми другими факторами.

Федеративное государственное устройство не является обязательным признаком правового государства, которое может быть и унитарным. Но если государство признается и правовым, и федеративным, то эти характеристики не должны противопоставляться друг другу. Принципы федеративного устройства не должны противоречить принципам правового государства.

Федеративному устройству посвящена гл. 3 Конституции. Однако базовые принципы федеративного устройства содержатся в гл. 1 об основах конституционного строя. К принципам федеративного устройства России можно отнести следующие.

Государственная целостность РФ. Она обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установление на территории отдельных субъектов РФ таможенных границ, пошлин, сборов, каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции России и федеральных законов на территории всех субъектов РФ; единым гражданством РФ.

Этим же принципом объясняется отсутствие у субъектов Российской Федерации права выхода из состава России. Конституция РФ не предоставляет им такого права.

Границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Единство государственной власти. Этот принцип характеризует не только федеративное устройство России, но и суверенитет РФ. Он заключается в наличии системы органов и должностных лиц как РФ, так и ее субъектов, составляющих в совокупности государственную власть.

Разграничение предметов ведения и полномочий между орга.ами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Указанное разграничение проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 20.05.02)1. Оно призвано обеспечить баланс жизненно важных интересов РФ в целом и ее субъектов.

Конституция закрепляет этот принцип в ст. 71—73, используя при этом понятия «предметы ведения» и «полномочия». Под предметами ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия — это права и обязанности государственных органов в осуществлении властных действий.

В соответствии со ст. 71 Конституции к ведению РФ, в частности, относятся принятие и изменение Конституции и федеральных законов; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной собственностью; финансовое и таможенное регулирование; денежная эмиссия; внешняя политика; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; защита государственной границы РФ; уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и ар-битражно-процессуальное законодательство; стандарты и эталоны; государственные награды и почетные звания РФ.

К совместному ведению РФ и ее субъектов, закрепленным ст.72 Конституции, в частности, относятся обеспечение соответствия Конституции и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана памятников истории и культуры; социальная защита; установление общих принципов налогообложения; административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное законодательство; кадры правоохранительных органов.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы и в соответствии с ними акты субъектов РФ. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. После принятия федерального закона акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним.

В случае противоречия актов субъектов РФ федеральному закону, принятому по предметам ведения РФ или полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия федерального закона актам субъектов РФ, принятым вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует акт субъекта РФ.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), осуществляют по ним собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76).

Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федераль.ыми органами государственной власти. Оно означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе России не должно быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами.

Равноправие и самоопределение народов РФ. Многонациональный народ РФ, принимая Конституцию, исходил, согласно ее преамбуле, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Норма о гарантиях прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права включена в главу «Федеративное устройство» Конституции.

Все народы в РФ пользуются равными правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.

В соответствии со ст. 65 Конституции в составе РФ находится 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. Статус любого субъекта может быть изменен лишь по взаимному согласию РФ и соответствующего субъекта.

Статус республики в составе РФ определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республики в составе РФ являются государствами (ч. 2 ст. 5). Они имеют свои государственные символы, отличаются некоторыми особенностями организации государственной власти (как правило, имеют президента и т. п.), вправе устанавливать свои государственные языки.

Статус краев, областей, городов федерального значения определяется принимаемыми их законодательными (представительными) органами уставами, которые по своей юридической силе равнозначны конституциям республик.

Автономная область и автономные округа в своем конституционно-правовом статусе несколько отличаются от иных субъектов РФ. Созданные до принятия Конституции в целях обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время они во многом утратили это качество. Еврейская автономная область входит в РФ непосредственно. Автономные округа традиционно входят в состав края или области. Только Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области и входит в состав РФ непосредственно.

Согласно ст. 66 (ч. 3) Конституции по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (такие законы пока не принимались). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Автономии наравне с другими субъектами РФ представлены в Совете Федерации (по два представителя от каждого субъекта).

Практика федеративных отношений в России

Практика федеративных отношений в России может складываться в соответствии с Конституцией РФ или вопреки ей. Существенные особенности федеративного устройства России обусловлены тем, что в России имеет место неконституционная практика, а Конституция закрепляет противоречивые положения о федеративном устройстве, допускающие их различное толкование.

Несмотря на однозначное решение в Конституции РФ (ст. 1) вопроса о федеративной форме государственного устройства, государственном суверенитете РФ (ст. 4) и непризнании за субъектами РФ собственного суверенитета, некоторые республики в составе РФ устанавливали свой суверенитет в двусторонних договорах. Так, в преамбуле Договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон.

В соответствии со ст. 5 Конституции Россию как федерацию характеризуют только республики, образованные по национальному признаку (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Татарстан и т. д.), ибо из всех субъектов РФ государствами объявлены только они. Государствообразующий характер не признан Конституцией ни за одной из многочисленных русских областей и другими субъектами РФ. Получается, что русские не участвуют в образовании РФ. Вместо этого они раздроблены по различным субъектам РФ, что препятствует их национальному единству.

Статья 66 говорит о том, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Но если статус определен одним актом, то зачем «определять» его другим? Как можно совместить принцип равноправия субъектов РФ с тем, что одни из них объявлены государствами (республики), а другие нет? От кого и от чего «автономны» округа и Еврейская автономная область, если они равноправны с другими субъектами РФ?

Явное несоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71 Конституции, согласно которому ее «изменение»— предмет только федерального ведения, и ст. 136, которая для вступления в силу «поправок» к Конституции требует их одобрения органами законодательной власти субъектов РФ. Защита прав национальных меньшинств отнесена Конституцией к предметам ведения как отдельно РФ, так и к ее совместному ведению с субъектами РФ. В числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов указано обеспечение соответствия Конституции только конституций и законов республик, в то время как для остальных видов субъектов РФ предусмотрены уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Неясно содержание терминов «общие вопросы» и «общие принципы» (п. «е», «и», «н» ч. 1 ст. 72), в рамках которых могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.

Могут возникнуть и другие осложнения федеративных отношений. Как быть, если одобрение поправок к Конституции получено от краев, областей, автономной области и автономных округов при непринятии этих поправок ни одной из республик? Формально остальные субъекты РФ таким путем в состоянии изменить главу Конституции о федеративном устройстве и статус республик даже вопреки их конституциям. Коалицию можно образовывать и против других субъектов РФ, кроме областей, количество которых при единодушном голосовании их представителей в Совете Федерации и в областных органах законодательной власти позволяет блокировать принятие любых федеральных конституционных законов и поправок к Конституции.

Республики, как правило, подчеркивали в конституциях национальный фактор своей государственности. Закреплялась главенствующая роль «титульной нации» в политике государства, ей же отдавалось предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам. Такой подход не учитывает фактического многонационального состава любой республики. Лишь в 4 республиках (из 21) «титульная нация» составляет большинство населения.

В современных условиях, когда отдельные субъекты РФ (республики) не только образованы по национальному признаку, но и объявлены государствами, конституционные принципы равноправия и самоопределения народов и равноправия всех субъектов РФ неизбежно вступают в противоречие и создают основу для сепаратизма и фактического неравенства субъектов РФ. Пожалуй, не только в федеративных, но и в унитарных государствах не сыщешь столь значительных различий в площади, населении, уровне социально-экономического развития, как между «равноправными» субъектами РФ. Разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему промышленной продукции достигает 100 раз, по уровню безработицы — 23, по величине средних доходов — 14 раз.

Фактическое неравноправие субъектов РФ сложилось и в финансовой сфере, несмотря на то, что каждый их них имеет собственные налоговые поступления. Субъекты РФ фактически разделились на две группы. В одну входят «регионы-доноры» (таких мало), дающие основную часть поступлений в федеральный бюджет (Москва, Тюменская область). В другую входят «депрессивные регионы», которые не могут выйти на уровень бездотационного обеспечения и живут во многом за счет «регионов-доноров».

Некоторые субъекты в составе РФ на основе договоров и соглашений, подписанных ими с РФ, перечисляли в федеральный бюджет вдвое меньшую часть собранных налогов, чем другие. Отдельные субъекты РФ иногда безосновательно получают значительно больше средств из федерального бюджета. Именно отсюда и из подобных «уступок в порядке исключения» проистекает их относительно благополучный (по российским меркам) уровень жизни.

Из-за несовершенства положений Конституции и федеральных законов в стране сложилась практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее отдельных субъектов. Но эти договоры устанавливают неодинаковые отношения с субъектами РФ, подрывают конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сама природа договора предполагает его заключение между равноправными сторонами, каковыми РФ и ее субъекты заведомо не являются.

К 1999 г. с органами государственной власти 46 субъектов РФ заключили договоры и к ним — более 250 соглашений. Договоры постепенно вытесняли конституционные и законодательные нормы, превращая Россию из конституционной федерации в договорную. Главами субъектов РФ — Советом Федерации — не был одобрен даже Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.02)1, принятие которого прямо предусмотрено ст. 77 Конституции. Большинством субъектов РФ было проигнорировано требование Федерального закона 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (вступил в силу 28 июня 1999 г.) о том, что нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним в течение года. Тем самым субъекты РФ ясно давали понять, что конституционные, а тем более законодательные нормы по сравнению с договорами имеют для них второстепенное значение. Виновата в этом и сама Конституция, допускающая заключение таких договоров (ч. 3 ст. 11), а также не обязывающая Совет Федерации, состоящий из представителей субъектов РФ, одобрять принятые Государственной Думой законы. Исключение составляют федеральные конституционные законы, а также группа законов по финансовым и международным вопросам, указанным в ст. 106 Конституции.

Столь высокого статуса договорные отношения не имели ни в одном федеративном государстве мира. В тех немногих странах, где практикуются соглашения между субъектами федерации и федеральным правительством (Германия, Австрия), они носят сугубо подзаконный вспомогательный характер. В России же договоры воспринимались заключившими их органами власти как индульгенция на невыполнение Конституции и федеральных законов, а рядом республик рассматривались в качестве учредительных актов, постулирующих конфедеративный характер их отношений с Россией.

Сегодня уже нет оснований сомневаться в том, что закрепленное Конституцией федеративное устройство нуждается в изменении. Необходимо уточнение и реальное выравнивание статуса субъектов РФ, исходя из численности населения, уровня и потенциала социально-экономического развития; пересмотр предметов ведения РФ и ее субъектов; отмена договоров между РФ и ее субъектами, не соответствующих Конституции, приведение актов всех субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ. Следует подумать и об изменении количества субъектов РФ.

Конституционное строение системы органов государственной власти в Российской Федерации

РФ осуществляет свою государственную власть через Президента и государственные органы. Государственный орган — это элемент государственного механизма, образуемый в установленном Конституцией и законом порядке и наделенный властными полномочными. Следует отметить, что актами законодательства о выборах Президент для удобства формулирования положений законов также отнесен к государственным органам.

Государственные органы в РФ в целом составляют систему, объединяющую федеральные и региональные органы власти, осуществляющие в присущих им формах функции единой государственной власти. Она определяется федеративным устройством России, ее государственной целостностью и производна от полновластия многонационального народа РФ и его права формировать государственные органы.

Система государственной власти в РФ обусловливает единство следующих принципов организации и деятельности государственных органов.

Формирование государственных органов народом или от его.имени. В соответствии со ст. 3 Конституции народ осуществляет свою власть, в частности через органы государственной власти. Путем выборов народ формирует федеральные и региональные представительные органы, избирает Президента РФ и президентов (глав) субъектов РФ.

Самостоятельность органов законодательной, исполнительн.й и судебной власти. Этот принцип прямо установлен ст. 10 Конституции. Согласно этому принципу, каждый государственный орган — как РФ, так и ее субъектов — обладает собственной компетенцией, в которую не должны вторгаться другие государственные органы и должностные лица. Выход государственного органа за пределы своей компетенции означает, как правило, вторжение в компетенцию другого государственного органа и нарушение его самостоятельности.

Территориальная организация органов государственной вла.ти. Этот принцип обусловлен значительной территорией и федеративным устройством России. Для того чтобы обеспечить эффективное осуществление власти на всей территории РФ, Конституция предусматривает, что государственная власть осуществляется как федеральными органами и их территориальными органами, так и в субъектах РФ образуемыми ими органами.

Разграничение предметов ведения и полномочий между орга.ами государственной власти. Оно определяется в соот -ветствии с Конституцией и Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Смысл этого принципа состоит в том, что по вопросам федерального значения решения должны приниматься федеральными органами. По вопросам, относящимся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, решения могут приниматься как федеральными, так и региональными органами. По вопросам, имеющим региональное значение, решения принимаются органами власти субъектов РФ. Конституция закрепляет этот принцип в ст. 71—73.

Законность в деятельности органов государственной власт.. Этот принцип означает строгое и неуклонное соблюдение Конституции и законов в работе каждого государственного органа и его должностных лиц. Он закреплен в ст. 15 Конституции, обязывающей все государственные органы, всех должностных лиц соблюдать Конституцию и законы.

Осуществление своих полномочий для реализации прав и св.бод человека и гражданина. Статья 18 Конституции устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. Это означает, что приоритетной целью деятельности любого государственного органа и должностного лица должна быть реализация прав и свобод человека и гражданина, а не обслуживание ведомственных интересов.

Употребление национальных языков наряду с русским. Конституция закрепляет право каждого на пользование родным языком (ст. 26). Это положение гарантируется правом республик в составе РФ устанавливать свои государственные языки, которые в органах государственной власти республик используются наряду с русским языком — государственным языком РФ (ст. 68).

Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Президент РФ занимает в системе государственной власти в РФ особое место. В соответствии с Конституцией (ст. 80) Президент является главой государства. Как глава государства он представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Президент России является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Президент избирается на 4 года гражданами РФ. Избранным считается зарегистрированный кандидат в Президенты, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд.

Конституция не предусматривает должности Вице-президента. «Вторым» лицом в государстве является Председатель Правительства.

Президент не отнесен Конституцией к какой-либо ветви власти. Но его полномочия и характер взаимоотношений с другими должностными лицами и органами государственной власти оказывают непосредственное влияние на их деятельность. В частности, Президент имеет право принимать решения об отставке Правительства, назначать федеральных министров, судей федеральных судов, в установленных Конституцией случаях распускать Государственную Думу.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, может в установленных случаях вводить на всей территории России или ее части военное или чрезвычайное положение. В этом качестве он утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование российских Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания.

Президент назначает и отзывает дипломатических представителей РФ, решает вопросы гражданства РФ, награждает государственными наградами и присваивает почетные звания РФ, осуществляет помилование и иные полномочия, предоставленные ему Конституцией и федеральными законами.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

Федеральное Собрание — парламент РФ является представительным и законодательным органом РФ (ст. 94 Конституции). Федеральное Собрание — постоянно действующий орган. Представительный характер Федерального Собрания означает, что он состоит из граждан, избранных народом.

В Государственную Думу избирается 450 депутатов. 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), на которые разделена территория РФ. Еще 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты (так называемые «партийные списки»), выдвинутых политическими партиями. Федеральный избирательный округ равен территории РФ.

Государственная Дума избирается, как и Президент, на 4 года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Совет Федерации формируется из представителей субъектов РФ — по одному от законодательного (представительного) и высшего исполнительного органа государственной власти каждого субъекта РФ. При этом законодательный орган может избрать своего представителя самостоятельно, в то время как решение о назначении представителя от исполнительного органа вступает в силу только в том случае, если две трети от общего числа депутатов законодательного органа не проголосуют против этого назначения. Полномочия членов Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) их органом.

Назначение Федерального Собрания как законодательного органа состоит в том, что одна из его палат — Государственная Дума — принимает, а другая — Совет Федерации — одобряет принятые федеральные законы. Совет Федерации не имеет права сам принимать законы.

Государственная Дума может быть распущена Президентом, если предложенная им кандидатура Председателя Правительства трехкратно отклоняется (причем кандидатурой все три раза может быть одно лицо), а также если выражается недоверие Правительству. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Возможность роспуска Совета Федерации Конституция не предусматривает.

Палаты Федерального Собрания заседают раздельно. Для повышения эффективности своей деятельности каждая из палат Федерального Собрания образует из числа своих членов (депутатов) комитеты и комиссии.

Правительство осуществляет исполнительную власть РФ (ст. 110 Конституции). Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, назначаемых и освобождаемых от должности Президентом. Освобождение от должности Председателя Правительства влечет за собой отставку всего Правительства.

Правительство разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; также обеспечивает проведение в РФ единой финансовой политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; управляет федеральной собственностью; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией России, федеральными законами, указами Президента.

Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. Президент сам может принять решение об отставке Правительства. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

Руководство отдельными отраслями государственной, хозяйственной, социально-культурной жизни осуществляют федеральные органы исполнительной власти: министерства, комитеты, службы, агентства. Положения об этих органах утверждаются либо Президентом, либо Правительством. Их структура и полномочия призваны обеспечить реализацию норм Конституции, федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства.

Судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции). Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судами субъектов РФ считаются их конституционные (в республиках) и уставные (в других субъектах РФ) суды, а также мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции. Все остальные суды в РФ относятся к федеральным судам.

Конституционный Суд является постоянно действующим самостоятельным судебным органом конституционного контроля. Он состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента. Конституционный Суд вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей.

Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов; нормативных актов Президента и Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы; нормативных актов субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов; не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти РФ и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов РФ. Конституционный Суд дает толкование Конституции; по жалобам граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ст. 125).

Конституционный Суд не является вышестоящей инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов РФ и каким-либо иным судам. Он решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства должен воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств дела во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Решения Конституционного Суда окончательны, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет судебный контроль за их деятельностью, дает разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 126 Конституции). Верховный Суд РФ является вышестоящей инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, военным судам военных округов, флотов, видов и групп войск.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по решению экономических и иных дел (споров), рассматриваемых арбитражными судами (в основном между юридическими лицами), осуществляет судебный контроль за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 127 Конституции). Высший Арбитражный Суд РФ является вышестоящей инстанцией по отношению к иным арбитражным судам РФ.

Судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента.

Система органов государственной власти субъектов РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Она включает в себя, как правило, президента (в республике в составе РФ); законодательный (представительный) орган — думу или собрание; органы исполнительной власти (правительство, министерства). Субъекты РФ могут (но не обязаны) создавать свои конституционные (уставные) суды. По своему статусу, полномочиям, порядку образования и деятельности органы государственной власти субъектов РФ во многом напоминают федеральные органы государственной власти.

Практика взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации

От конституционной организации системы государственной власти и ее функционирования в решающей степени зависит реализация конституционных прав большинства граждан, закрепление федеративного (административно-территориального) устройства страны, содержание и реализация других конституционных положений, включая порядок изменения Конституции.

«Государственная власть в Российской Федерации, — говорится в ст. 10 Конституции, — осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Вроде бы все ясно. Но стоит прочитать ч. 1 ст. 11 Конституции, как ясность начинает исчезать: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Если Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть, Правительство — исполнительную, суды — судебную, то какую власть должен осуществлять Президент? Вряд ли законодательную (даже при наличии права издания актов вместо законов) и тем более не судебную.

В отечественной юридической литературе неоднократно отмечалось, что Президент не входит ни в одну из этих трех ветвей власти. Однако президенту любого государства нельзя иметь властные полномочия вне какой-либо ветви власти. Фактически Президент является неформальным главой исполнительной власти. Об этом свидетельствует его право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст. 83)— высшего органа исполнительной власти. В случае отставки Президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства (ст. 92). Именно с Правительством Президент обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78).

Почему ст. 80 Конституции закрепляет своим гарантом именно Президента? Исходя из анализа ст. 125, полномочиями, способными ее гарантировать, обладает, помимо Президента, Конституционный Суд, который может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. Как Президент может быть гарантом Конституции, если его акты не обладают высшей юридической силой и он не вправе давать ее официальное общеобязательное толкование?

Статус Президента (главы государства) отчасти объясняет то положение, что он не отнесен Конституцией ни к одной из трех ветвей власти. Однако в ст. 11 и 80 принцип разделения властей существенно деформирован. Из них, как и из других положений Конституции, не ясно, какие направления государственной политики являются основными, а какие не являются. Допустимо ли Президенту действовать вне рамок его конкретных полномочий, установленных другими статьями Конституции? Если допустимо, то зачем наряду со ст. 80 устанавливать положения, фиксирующие точно определенные полномочия Президента?

Примечательно, что предусмотренные Конституцией формы взаимодействия Президента и органов государственной власти отвечают интересам именно Президента. Конституцией, например, не установлены ограничения по срокам и кратности представления Президентом кандидатур (одних и тех же или разных) судей Конституционного Суда для назначения их на должность Советом Федерации. Ничто не препятствует Президенту не только отправлять Правительство в отставку неограниченное число раз, но и представлять Государственной Думе любую кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства. Видимо, именно вследствие подобного распределения полномочий Государственная Дума, несмотря на ее преобладающую в прошлом оппозиционность к проводимой Правительством политике, ни разу не выразила недоверие Правительству. К тому же повторное выражение недоверия Правительству может обернуться роспуском Государственной Думы (ст. 117).

Таким образом, своеобразие системы государственной власти в РФ заключается прежде всего в конституционно закрепленном приоритете власти Президента, исполнительной власти в целом над законодательной (представительной) властью. Ведь по Конституции (ч. 4 ст. 78) только Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий всей федеральной государственной власти на всей территории РФ. Если органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образуют единую систему (ч. 2 ст. 77), то законодательные (представительные) органы и конституционные (уставные) суды РФ и ее субъектов такой системы не образуют. Более того, Конституция не позволяет палатам Федерального Собрания даже собираться на совместные заседания, за исключением случаев заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступления руководителей иностранных государств (ст. 100). Вряд ли такая система государственной власти отвечает принципам правового государства.

Распределение властных полномочий между исполнительной (президентской, губернаторской) и законодательной (представительной) властями, подобное федеральному, воспроизведено и на уровне субъектов РФ, поскольку согласно ч. 1 ст. 77 система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя РФ.