Основы экологического права

Экологическое право как отрасль

Предмет, метод и задачи экологического права

Экологическое право — одна из молодых отраслей российского права. Своим названием экологическое право обязано экологии (от греч. oicos — дом, жилище, местопребывание и logos — слово, понятие, учение) — науке об окружающей среде.

Долгое время этот термин применялся лишь в рамках биологии и означал учение о взаимодействии живых организмов (растительных и животных) между собой и с окружающей природной средой. Со второй половины XX в. в связи с обострением отношений между человеком и средой, обществом и природой из общей экологии выделяется ее важнейшая часть — социальная экология как учение о взаимодействии общества с окружающей его природной средой. В качестве составной части в социальную экологию входит правовая экология, проявлением которой является экологическое право.

Экологическое право имеет специфические предметом и методом правового регулирования.

Предметом правового регулирования в экологическом праве являются общественные (экологические) отношения, которые складываются в области взаимодействия общества и природы. Специфика этих отношений состоит в том, что они возникают и развиваются в процессе производственной деятельности (природопользования, ресурсопользования) по поводу сохранения, улучшения, восстановления и рационального использования природных объектов, т.е. по поводу охраны природных объектов и окружающей природной среды в целом. Такого рода отношений не имеет в предмете своего регулирования ни одна другая отрасль права.

Метод правового регулирования в экологическом праве связан с предметом. Исходя из специфики природных объектов, их естественного характера, органической связи с окружающей природной средой и т.п., по поводу которых возникают общественные отношения, важным способом правового их регулирования является метод властных предписаний (императивный), основанный на состоянии подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой.

Главное место в этом методе занимают запретительные, предупредительные, управомочивающие нормы. Они полностью отвечают требованию обеспечения экологических предписаний охраны окружающей природной среды. Например, запрещение выбросов в атмосферу, в водоемы вредных отходов производства, превышающих установленные нормы, обеспечивается возможным применением к правонарушителю административной, а при наличии крупного ущерба либо причинения значительного вреда — уголовной ответственности.

Однако в условиях рыночной экономики, множественности форм собственности на землю и другие природные ресурсы, включения их в хозяйственный оборот все большее значение приобретает экономический (гражданско-правовой) метод регулирования экологических отношений, основанный на равенстве сторон, на материальном интересе хозяйствующих субъектов в охране окружающей природной среды, в рациональном ее использовании.

Следовательно, метод экологического права проявляется в органическом соединении экономических (гражданско-правовых) способов регулирования качества окружающей среды и административного способа воздействия на природопользователей.

Поэтому экологическое право можно определить как совокупность норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений.

Экологическое право в жизни общества

Появление экологического права в России было вызвано необходимостью регулирования поведения людей, общества в целом, в их отношениях с окружающей природной средой.

Известно, что природа представляет собой единую систему, в которой каждое явление взаимосвязано и взаимозависимо. Во взаимодействии с природной средой находятся и действия человека.

Это взаимодействие осуществляется в формах использования и охраны природной среды.

Экономическая форма направлена на использование, потребление и преобразование природы человеком. Другая форма выражает экологические интересы человека, всего общества, их потребность в чистой, здоровой, продуктивной и многообразной окружающей природной среде, т.е. благоприятной среде обитания.

В центре этого взаимодействия стоит человек, одновременно воздействующий на природу своей производственно-хозяйственной (экономической) деятельностью и в то же время сам испытывающий обратное влияние природной среды (экологическое воздействие). Экономические и экологические интересы общества едины по своей социальной направленности, поскольку должны обеспечить качество жизни человека, его жизненный статус, гарантирующий ему биологическую и материальную самостоятельность.

Однако такое единство противоречиво. Объективно оно возникает в силу постоянного экономического воздействия на природную среду вследствие ее потребления и использования; а в субъективном отношении — в силу игнорирования вреда, наносимого природе. Поэтому человеческое общество обязано соблюдать законы природы, согласовывать с ними всю деятельность по удовлетворению своих потребностей. Нарушение этого требования наносит вред единой и целостной природе, ухудшает и часто делает непригодной к существованию человека окружающую его природную среду обитания.

Так, например, за всю историю цивилизации было вырублено 2/3 лесов, уничтожено более 2000 видов животных, на 10 млрд т уменьшились запасы кислорода. Ежедневно в результате нерациональной деятельности человека 44 га земли превращаются в пустыню, в минуту уничтожается свыше 20 га лесов, ежегодно умирают от голода свыше 40 тыс. детей.

Негативная деятельность человека по отношению к природной среде проявляется в трех взаимосвязанных формах:

• загрязнении окружающей природной среды;
• истощении природных ресурсов;
• разрушении природной среды.

Эволюция экологического права

Исторически в механизме регулирования взаимодействия общества и природы в России можно выделить четыре этапа: гражданско-правовой, земельный, земельно-ресурсный и экологический. Движущими силами их эволюции служат разные факторы: развитие производительных сил общества, увеличение масштабов использования природных ресурсов, накопление правового материала.

Первоначально главную роль в регуляции отношений общества и природы выполняло земельное право, которое через свои нормы выражало интересы в потреблении природных ресурсов. В русском дореволюционном законодательстве, однако, оно входило составной частью в гражданское право, поскольку земля объявлялась недвижимостью и была объектом всех видов гражданско-правовых сделок (купли, продажи, аренды и т.п.).

В советский период Декретом 1917 г. о земле и последующими декретами Советского государства земля была признана собственностью государства и изъята из гражданского оборота. Земельные отношения получили самостоятельное значение. По мере вовлечения в хозяйственную эксплуатацию других природных ресурсов — минеральных, лесных, водных — из земельного права стали выделяться другие отрасли права — лесное, водное, горное (недренное).

Предложения о выделении также фаунистического и воздушного права не были восприняты, так как животный мир неотделим от среды обитания, в связи с чем собственность на него неотделима от собственности на леса, воды, землю. Воздух же как объект природы не имеет материальной формы. Это та окружающая нас среда, об охране которой вместе с землей, лесом и т.п. должно заботиться общество.

Поскольку земля, недра, леса и воды были собственностью только государства, создалась интегрированная область права — природно-ресурсное право. Первоначально его целью была лишь организация рационального использования природных ресурсов для удовлетворения экономических интересов общества. Но по мере усиления отрицательного воздействия хозяйствования на окружающую среду возникла необходимость включения в требование рационального использования экологического элемента. В связи с этим образуется природоохранительное право.

Следовательно, уже в СССР, в рамках модели административного социализма, развитие производительных сил общества, увеличение масштабов использования природных ресурсов и в связи этим усиление отрицательного воздействия на природную среду привели к необходимости создать экологическое право как совокупность природоохранительного и природно-ресурсового права. Их общей основой была государственная собственность на землю, недра, воды, леса.

Распад системы административного социализма в 90-е годы XX в. и переход к рыночной экономике в России сопровождался денационализацией природных ресурсов. Наряду с государственной собственностью были установлены и другие формы собственности на природные ресурсы — частная и муниципальная. Земля и другие природные ресурсы включаются в хозяйственный оборот.

Земля как недвижимость объявляется предметом гражданско-правовых сделок.

Денационализация природных ресурсов и приватизация земель внесли существенные изменения и в содержание экологических отношений. Из них выпала та часть земельных и других природно-ресурсовых отношений, которые приобрели имущественный характер. По этой причине они оказались исключенными из экологического права.

Таким образом, в экологическом праве остаются те виды экологических отношений, к объектам которых относятся земля, недра, воды, леса, животный мир в качестве составных частей окружающей среды, направленных на обеспечение экологической функции природы.

Претерпел изменения и метод правового регулирования. Вместо императивного метода (метода субординации или административного), присущего отношениям природы и общества, основанным на принципе исключительной собственности государства на природные ресурсы, господствующее место начинают занимать экономический, а также гражданско-правовой метод регулирования, основанный на равенстве сторон.

Источники экологического права

Источниками экологического права признаются нормативные акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения.

К их числу относятся Конституция РФ, федеральные конституционные законы, обычные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления, распоряжения и инструкции Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, конституции (уставы) и основанные на них нормативные правовые акты субъектов Федерации. От других актов они отличаются тем, что в них содержатся так называемые экологизированные нормы, т.е. отражающие сопутствующие им требования по охране окружающей природной среды.

Важное место среди них занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе приоритета международного права.

Система источников экологического права достаточно разнообразна. Для удобства пользования их классифицируют по разным основаниям:

• по юридической силе;
• по направленности правового регулирования;
• по степени их значимости в регулировании экологических отношений и др.

Конституция РФ 1993 г. отразила основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. В ней воспроизведены содержащиеся в Федеративном договоре основные направления экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы:

• природопользование;
• охрана окружающей среды;
• обеспечение экологической безопасности.

Центральной нормой в Конституции РФ является положение о том, что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на этой территории (ч. 1 ст. 9). Конституция закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу (ст. 42), а также право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9). Этими правами признаются и закрепляются биологические начала человека и материальная основа его существования.

Вслед за Федеративным договором Конституция РФ оформляет организационно-правовые взаимоотношения Федерации и ее субъектов. К их совместной компетенции отнесено пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение биологической безопасности (ст. 72, п. «в», «д»).

Наиболее важными источниками федерального экологического права являются:

• рамочные законы РФ — «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. (в ред. от 30 декабря 2001 г.), Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (в ред. от 2 декабря 2000 г.), «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. (в ред. от 30 декабря 2001 г.), «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (в ред. от 15 апреля 1998 г.);
• отраслевые законы РФ — Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (в ред. от 29 мая 2002 г.), Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (в ред. от 20 декабря 2001 г.), Лесной кодекс от 29 января 1997 г. (в ред. от 25 июля 2002 г.), Закон РФ «О животном мире» от 24 апреля 1995 г., Закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» от 14 мая 1999 г. и др.

В числе других международных нормативных правовых актов следует назвать: Московский договор 1963 г. «О запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой»; Конвенцию 1972 г. по предотвращению загрязнения моря отбросами отходов и других материалов; Конвенцию 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния; Конвенцию 1985 г. об охране озонового слоя; Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (1992) и Киотский протокол к Рамочной конвенции (1997), в соответствии с которым государства-участники взяли на себя обязательства по сокращению общих выбросов парниковых газов до 2012 г. до 8—10%.

Среди национальных нормативных правовых актов отметим указ Президента РФ «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г. № 236; приказ Минприроды России об утверждении «Перечня редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, продажа изделий, из шкур которых запрещена» от 27 июня 1994 г. № 202 и др.

Экологические правоотношения

Структура экологического правоотношения

Общественные отношения, которые возникают в сфере взаимодействия общества и природы и урегулированы нормами экологического права, признаются экологическими правоотношениями. Такие отношения складываются в процессе использования (эксплуатации) природных объектов по поводу их рационального использования, сохранения или восстановления.

Основаниями возникновения экологических правоотношений, как и всех прочих, служат юридические факты (события или действия), например, такие события, как стихийные бедствия, лесные пожары, наводнения, извержения вулканов, землетрясения, оползни, камнепады и т.п. Это не всегда собственно природные явления, часто они являются следствием непродуманной деятельности человека, бездействия органов власти и должностных лиц, хозяйствующих субъектов.

Действующее законодательство возлагает обязанности на полномочные органы государства, хозяйствующих субъектов по предупреждению таких факторов (строительство дамб при наводнениях, оползнях, проведение противопожарных мероприятий при лесных пожарах, по локализации вредного воздействия вод, недр на население и производство), а также по оказанию помощи пострадавшим от стихийных бедствий.

Однако наиболее распространенным основанием возникновения экологических правоотношений являются действия человека.

Именно антропогенная деятельность людей — основной источник причинения вреда природной среде, а через нее и человеку.

Действие, проявляющееся через поступки человека, подразделяют на позитивное и негативное поведение. Позитивное поведение означает выполнение в процессе природопользования экологических предписаний закона, что и нейтрализует вредные последствия указанной деятельности. При негативном поведении нарушаются экологические предписания, причиняется вред природной среде и здоровью человека. Такие юридические факты становятся экологическими правонарушениями, влекущими эколого-правовую ответственность.

Субъекты правоотношений. Из отмеченных конституционных положений о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов и что государство гарантирует защиту экологических прав человека и гражданина, следует, что одним из субъектов экологических правоотношений является государство в лице его компетентных органов.

Другим субъектом экологических отношений становится юридическое или физическое лицо, воздействующее на природную среду в целях ее потребления, использования, воспроизводства либо охраны. Ими являются хозяйствующие субъекты и граждане. Хозяйствующими субъектами признаются предприятия, учреждения, организации, воздействующие на природную среду, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью либо осуществляющие общее или специальное природопользование.

Государственные органы наделены полномочиями по управлению и контролю в области охраны окружающей среды: определяют порядок и условия использования и охраны окружающей среды в целом и отдельных ее объектов. Хозяйствующие субъекты и граждане, в том числе иностранные юридические и физические лица, несут обязанности по выполнению экологических предписаний.

Объекты правоотношений. Объем прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений зависит от вида объекта правоотношений. К ним относятся:

• отдельные природные объекты — земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство;
• природные ресурсы — земельные, водные, лесные, энергетические, фаунистические, естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию и т.п.;
• природные комплексы — государственные природные заповедники, в том числе биосферные, природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и т.д.;
• экологические права и интересы (экологическая безопасность) человека.

Например, при хозяйственном использовании земель (производство сельхозпродуктов) у субъектов правоотношений на первое место ставятся предупредительные, разрешительные меры, восстановительные требования (сохранение плодородия почвы, внесение химических удобрений и т.п.). При наличии заповедника преобладают запретительные нормы (на охоту, рыболовство, заготовку плодов, рубку деревьев).

Экологическая ответственность: понятие, формы, виды

Ответственность проявляется как обязанность выполнять соответствующие нормы поведения и претерпевать неблагоприятные последствия за их нарушение. В этом смысле экологическая ответственность есть разновидность социальной ответственности и наступает за совершение экологического нарушения. Последнее выражается в несогласованном с интересами охраны экологической среды (в рамках которой совершается процесс взаимодействия общества и природы) поведении человека, продиктованном удовлетворением экономических потребностей, причиняющим вред природной среде.

Экологическая ответственность имеет две формы: экономическую и юридическую.

Экономическая, или эколого-экономическая, ответственность базируется на правомерной деятельности, регулируется экономическими методами и является следствием наличия вреда и причинной связи между характером экономической деятельности и возникшим вредом природной среде.

В действующем законодательстве закреплены такие виды экономической ответственности:

• обязательные платежи хозяйствующим субъектом за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в воздух, в водоемы;
• возмещение потерь лесохозяйственного производства;
• взимание платы за использование вод в промышленности, за захоронение вредных отходов и др.

Эколого-экономическая ответственность возникает по факту причинения вреда за рамками правонарушения и ей не свойственны такие категории права, как вина, противоправность поведения.

Юридическая ответственность порождается неправомерными деяниями — совершением экологических правонарушений и регулируется административно-правовыми методами.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения

В соответствии с действующим законодательством под экологическим правонарушением следует понимать виновное общественно опасное деяние, посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека либо создающее реальную угрозу такого причинения.

В зависимости от характера и степени общественной опасности экологические правонарушения делятся на проступки, деликты (дисциплинарные, административные и гражданско-правовые) и преступления. За их совершение физические лица подлежат соответственно дисциплинарной, административной, гражданско-правовой либо уголовной ответственности, а юридические лица — административной и гражданско-правовой ответственности.

Дисциплинарной ответственности подлежат работники юридических лиц за совершенные ими при исполнении своих трудовых или должностных обязанностей экологические нарушения. Например, механик автопредприятия подлежит дисциплинарной ответственности за выпуск в эксплуатацию автомобиля, у которого выброс загрязняющих атмосферу веществ (СО) превышает установленные нормативы. Дисциплинарная ответственность применяется администрацией предприятия, на котором работает правонарушитель.

Административная ответственность наступает лишь за такие экологические правонарушения, которые образуют состав конкретного административного правонарушения, предусмотренного Кодексом РФ об административных правонарушениях. Действующий КоАП содержит 40 норм (ст. 8.1—8.40), устанавливающих ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

Административное наказание назначается судом либо специально уполномоченным государственным органом (должностным лицом) в точном соответствии с их компетенцией и действующим материальным и процессуальным законом. За административное правонарушение могут назначаться штраф, конфискация орудий совершения правонарушений или продукции незаконного природопользования, лишение специального права и другие наказания.

Гражданско-правовая ответственность также является эффективным механизмом охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. При рассмотрении гражданских дел этой категории главной задачей является обеспечение принципа полного возмещения причиненного вреда, под которым здесь понимается не только ущерб и упущенная выгода, но и учет экологического вреда природе, здоровью человека, взыскание вреда, причиненного правомерными действиями (в предусмотренных законом случаях), и вреда деликтного. В порядке гражданского судопроизводства рассматриваются те дела по экологическим правонарушениям о возмещении вреда здоровью граждан, их имуществу, иски граждан о прекращении, приостановлении экологически вредной деятельности, где одна из сторон — гражданин, чаще всего потерпевший вред.

Споры о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде, обеспечению экологической безопасности, природопользованию юридическими лицами и гражданами, выступающими в качестве участников предпринимательской деятельности без образования юридического лица, в результате их производственнохозяйственной деятельности, рассматриваются арбитражными судами. Их особенность заключается в том, что они направлены не на защиту экономических интересов ресурсопользователей, а на охрану и возмещение экологических интересов общества в чистой, здоровой и продуктивной природной среде.

Уголовная ответственность установлена за совершение экологических правонарушений наивысшей общественной опасности.

Она предусмотренная гл. 26 Уголовного кодекса РФ (ст. 246—262).

Выделив экологические преступления в отдельной главе, законодатель подчеркнул, что они затрагивают не столько юридические или экономические интересы, сколько естественные, объективно существующие условия жизнедеятельности отдельных лиц и всего общества.

Следуя общепринятому делению природы на неживую (вода, воздух, земля, ее недра, климат) и живую (растения, животные), законодатель выделяет три основные группы экологических преступлений:

1. посягательства, нарушающие правила экологической безопасности при осуществлении специальных видов деятельности, — обращения экологически опасных веществ и отходов, обращения с микробиологическими и другими биологическими агентами или токсинами, нарушение ветеринарных правил и правил борьбы с болезнями и вредителями растений и др. (ст. 246—249 УК РФ);
2. посягательства, нарушающие правила охраны неживой природы, — загрязнение вод, атмосферы, морской среды, порча земли и др. (ст. 250—255 УК РФ);
3. преступления, нарушающие правила охраны живой природы (незаконная добыча водных растений и животных, незаконная охота, нарушение правил охраны рыбных запасов, незаконная порубка деревьев и кустарников и др.). К этой же группе приравниваются нарушения режима особо охраняемых территорий и природных объектов (ст. 256—262 УК РФ).

За экологические преступления предусмотрены более суровые наказания по сравнению с наказаниями за другие виды экологических правонарушений. Так, загрязнение окружающей среды (воздуха, водоема) без указанных в законе последствий или незаконная охота, совершенные впервые, без отягчающих обстоятельств, влекут за собой применение мер административного наказания — предупреждение, штраф. Незаконная охота, причинившая крупный ущерб, либо выброс в атмосферу загрязняющих веществ, повлекших причинение вреда здоровью человека либо по неосторожности его смерть, признаются преступлениями и наказываются лишением свободы на различные сроки (ст. 251 и 258 УК РФ).

Действующим экологическим законодательством предусмотрен также ряд оснований освобождения от эколого-правовой ответственности, поскольку она заключается в защите условий существования общества и не является самоцелью.