Основы экологического права РФ

Предмет, метод, принципы и источники экологического права

Обеспечение устойчивого развития современного российского общества требует построения особой политики рационального природопользования и экологической ориентации хозяйственной деятельности. В условиях рыночной экономики экологическое право выделяется в отдельную отрасль права, частично сохранив основные принципы и методы материнской отрасли, т. е. административного права, включив в себя элементы правового регулирования других отраслей, например гражданского права. Экологическое право можно условно разделить на право охраны окружающей среды, нормы которого направлены на ограничение хозяйственной деятельности и защиту прав населения на благоприятную окружающую среду, и природоохранное право, которое реализует принципы рационального природопользования.

Экологическое право и право природопользования характеризуются сочетанием методов публично правовых и частно правовых. Так, в сфере ограничения воздействия на окружающую среду хозяйствующего субъекта применяется по большей части публично правовые, императивные методы (уполномоченные государственные органы устанавливают лимиты воздействия – предприятия обязаны их соблюдать). Однако в сфере природопользования и охраны окружающей среды могут быть применены и диспозитивные методы (например, договорные отношения в области эксплуатации природных ресурсов).

Основы правового регулирования охраны окружающей среды заложены в Конституции РФ, отдельные статьи которой декларируют право населения РФ на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ней, устанавливают природоохранные обязанности граждан, регулируют распределение полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды и природопользования.

Положения, заложенные в Конституции РФ, находят свою конкретизацию в федеральных законах РФ, важнейшим из которых является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7 ФЗ «Об охране окружающей среды». Важны также и положения других законов – Закона РФ от 21.02.1992 № 2395 1 «О недрах», Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 № 136 ФЗ, Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74 ФЗ, Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 № 201 ФЗ и др. Во многих европейских странах в настоящее время экологические правовые нормы кодифицированы, в то время как в РФ единого экологического кодекса нет.

Уровень подзаконных актов представлен указами Президента РФ, которые в отечественной системе законодательства играют роль актов оперативного реагирования, постановлениями Правительства РФ, а также огромным массивом правовых актов, принятых разнообразными министерствами и ведомствами. К числу последних относятся Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство экономического развития РФ, Федеральные агентства – водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию, по управлению федеральным имуществом и т. д. Согласно общему порядку нормативные правовые акты не перестают действовать при прекращении полномочий принявшего их органа исполнительной власти.

Органы региональной власти также в рамках своих полномочий осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования. Дело в том, что Российская Федерация, являясь федеративным государством и занимая гигантскую территорию, характеризуется значительным разнообразием природных и климатических условий, степени и масштабов освоения природных ресурсов, уровня экономического развития, традиций хозяйственной деятельности. Поэтому региональное экологическое законодательство призвано учитывать специфику региона и устанавливать в рамках субъекта РФ наиболее рациональный режим природопользования.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий также могут издавать акты, содержащие нормы земельного, лесного права.

Кроме источников национального права, экологические правоотношения регулируются международными правовыми актами в сфере охраны окружающей среды. Российская Федерация – активный участник международного сотрудничества в области решения глобальных экологических проблем.

Согласно ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к основным принципам экологического права относят:

• соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
• обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
• научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
• охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
• ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
• платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
• независимость государственного экологического надзора;
• презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, т. е. наличие потенциального вреда любой антропогенной деятельности;
• обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
• обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;
• учет природных и социально экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, т. е. региональный подход к принятию управленческих решений в области развития экономики;
• приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
• допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды, т. е. установление компромиссного, допустимого уровня негативного воздействия на окружающую среду со стороны хозяйствующих субъектов;
• обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов, т. е. нацеленность на экологизацию производства;
• обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;
• сохранение биологического разнообразия;
• обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;
• запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
• соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду;
• ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
• организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;
• участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;
• международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Субъекты экологических правоотношений, объекты правовой охраны

Экологические правоотношения весьма разнообразны, однако все они возникают между субъектами экологического права по поводу охраны окружающей среды, т. е. деятельности, направленной на:

• сохранение природной среды;
• восстановление измененной в результате антропогенного воздействия природной среды;
• рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов;
• предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
• ликвидацию последствий этого воздействия.

К субъектам, т. е. участникам экологических правоотношений закон относит органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения и некоммерческие организации, юридические и физические лица.

Можно выделить следующие функциональные группы субъектов экологических правоотношений:

• граждане, интересы которых затрагиваются или могут быть затронуты в связи с эксплуатацией природных ресурсов и воздействием на окружающую среду (учитывая масштаб воздействия на окружающую среду, каждый гражданин страны выступает субъектом экологических правоотношений);
• физические лица, принимающие и реализующие определенные экологически значимые решения (как граждане, так и должностные лица предприятий и органов власти);
• лица, которые в силу своего должностного или общественного положения реализуют функции экологического управления, в том числе контрольно надзорные;
• правоприменители, т. е. представители правоохранительных органов, которые наделенны правом применения санкций за нарушение экологического законодательства.

Объектами экологических правоотношений выступают:

• земли, а конкретно – земельные участки, т. е. часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами;
• почвы;
• недра, которые определены законодательством как часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения;
• водные ресурсы, т. е. поверхностные воды (моря, водотоки и прочие водоемы как природные, так и искусственные) и подземные воды (бассейны подземных вод и водоносные горизонты);
• леса, т. е. совокупность растительных организмов на землях лесного фонда и землях иных категорий;
• иная растительность, т. е. дикорастущие вне лесов растительные организмы, которые могут быть объектами охраны и использования в ходе хозяйственной и иной деятельности;
• животный мир, т. е. совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ;
• атмосферный воздух, т. е. естественная смесь газов атмосферы, находящаяся за пределами жилых, производственных и иных помещений, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство;
• особо охраняемые природные территории, т. е. участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение и которые, согласно решениям органов государственной власти, изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Учитывая комплексный характер процессов, происходящих в биосфере, сложность анализа экологической ситуации, прогнозирования изменений в окружающей среде в ответ на воздействие человеческой деятельности, на практике бывает трудно выделить конкретный объект экологических правоотношений: хозяйственная деятельность, нанося вред одному объекту, всегда оказывает значительное (часто отдаленное во времени) воздействие на многие другие объекты.

Несанкционные меры международно-правового принуждения

Управление в области экологии осуществляется как на уровне государства, регионов, муниципальных образований, так и на локальном уровне – в рамках предприятия. Все уровни характеризуются единой логикой управленческого цикла, однако наиболее полная ее реализация осуществляется государственными органами в рамках проведения политики в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» выделяет следующие направления деятельности субъектов управления в области экологии:

• законотворческая деятельность федеральных, региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления;
• разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных и региональных программ в области экологического развития Российской Федерации и субъектов РФ;
• установление правового статуса и режима зон экологического бедствия;
• осуществление экологического мониторинга, т. е. комплексное наблюдение за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды;
• экологический надзор и контроль, т. е. система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов в области охраны окружающей среды;
• установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов в области охраны окружающей среды;
• разработка и применение экономических методов воздействия на хозяйствующие субъекты с целью минимизации вреда, вызываемого деятельностью данных субъектов (реализация принципа «загрязнитель платит»);
• организация и проведение государственной экологической экспертизы, которая сводится к установлению соответствия документов, обосновывающих намечаемую хозяйственную деятельность, экологическим требованиям в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду;
• лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды;
• экологическая сертификация, которая проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности;
• осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
• развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры среди населения и т. д.

Важнейшим из перечисленных видов деятельности является нормирование в сфере экологии, т. е. научно обоснованная разработка и принятие нормативов следующих типов:

• нормативы качества окружающей среды, необходимые для оценки химических, физических и биологических параметров окружающей среды, например нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, показатели уровней радиоактивности и т. д.;
• нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, принятые в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц, например нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, нормативы допустимых физических воздействий, такие как количество тепла, уровни шума и т. д.

Только эффективная правовая регламентация деятельности государственных органов в сфере управления охраной окружающей среды позволяет минимизировать негативное воздействие современной цивилизации на состояние среды обитания. Однако наравне с государственными и муниципальными органами в охране окружающей среды могут и должны участвовать институты гражданского общества (общественные объединения и население), что реализуется через развитие общественной экспертизы, негосударственной сертификации, общественного экологического контроля и проч.

Правовое регулирование землепользования

Земельные правоотношения – это общественные отношения, возникающие по поводу использования и охраны земельных ресурсов. К объектам земельных отношений относится земля, а точнее, земельный участок, т. е. часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. При этом правовой режим землепользования в значительной степени зависит от категории земельных участков, т. е. правового закрепления цели использования конкретного участка. Так, закон выделяет земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда; земли водного фонда и т. д .

Вопрос о собственности на земельные ресурсы является ключевым для развития экономики, поэтому в целях развития рыночной экономики Конституция РФ закрепила отказ от монополии государственной собственности на землю и развитие разнообразных форм права на землю. Нормы земельного права содержатся в Земельном, Гражданском, Водном, Лесном, Градостроительном кодексах, Федеральном законе «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» и других федеральных законах.

Земельное законодательство основано на следующих принципах:

• учет значения земли как основы жизни и деятельности человека;
• приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;
• приоритет охраны жизни и здоровья человека;
• участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;
• единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;
• приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; платность использования земли;
• деление земель по целевому назначению на категории; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;
• сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

Помимо правового регулирования собственности на землю, земельное законодательство устанавливает право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, пожизненное наследуемое владение, безвозмездное срочное пользование, аренду земельных участков, ограниченное пользование земельными участками (сервитут).

Земельное право устанавливает условия землепользования, например, Земельный кодекс устанавливает платный характер использования земли, при этом выделяет две формы платы за использование земли: земельный налог и арендная плата.

Государство выступает в земельных правоотношениях не только как собственник земли, но также выполняет законодательные функции в области земельного права и осуществляет регулирование правоотношений в данной отрасли. К основным полномочиям государственных органов в области управления землепользованием относят:

• контроль за соответствием использования земельных участков требованиям к землепользованию в рамках данной категории земель, а также перевод земель или земельных участков из одной категории в другую;
• государственный мониторинг земель;
• землеустройство, т. е. организационная деятельность, направленная на изучение, планирование и осуществление рационального землепользования;
• резервирование земель для государственных нужд, т. е. выведение земельных участков из гражданского оборота на срок не более семи лет;
• государственный земельный надзор, который представляет деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных земельным законодательством;
• охрана земель, включающая принятие федеральных и региональных программ охраны земель, организацию рекультивации, мелиорации, консервации земель.

Значительная роль в осуществлении государственной политики в области землепользования принадлежит экономическим методам воздействия на субъекты хозяйственной деятельности. Например, экономическое стимулирование охраны земель используется в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных воздействий хозяйственной деятельности. В качестве основных механизмов экономического стимулирования используются льготы по налогам и сборам, отсрочка этих платежей, налоговые кредиты и т. д.

Правовое регулирование недропользования

Закон РФ «О недрах» определяет недра как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения . С точки зрения экономики недра выступают стратегическим фактором развития государства, поэтому законодательство оперирует понятием государственного фонда недр, который состоит из используемых участков, представляющих собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемых частей недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Выделяют следующие категории участков недр:

• участки недр федерального значения, которые предоставляются Правительством РФ в пользование на конкурсной основе по результатам проводимых аукционов;
• федеральный фонд резервных участков недр, который формируется в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых;
• участки недр местного значения, к которым относятся участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые, и участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Законодательство в области недропользования устанавливает и регулирует следующие способы использования недр:

• изучение недр, проводимое без существенного нарушения целостности недр;
• геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;
• разведка и добыча полезных ископаемых;
• строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно оздоровительное значение;
• сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Все недра находятся в государственной собственности, право пользования недрами у хозяйствующих субъектов возникает на основании решения уполномоченных органов государственной власти или согласно вступившему в силу соглашению о разделе продукции, заключенному в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Таким образом, наряду с административными механизмами регулирования деятельности в области использования недр, развивается и механизм адаптированного гражданско правового договора.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии , удостоверяющей право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий.

Российское законодательство устанавливает платный режим недропользования. Помимо установленных законом платежей, взимаемых за недропользование, пользователи недр уплачивают налоги и сборы, установленные в соответствии с положениями главы 26 Налогового Кодекса РФ.

К числу полномочий государственных органов в сфере управления недропользованием относятся:

• определение и реализация федеральной политики недропользования;
• установление общего порядка пользования недрами и их охраны путем разработки стандартов;
• государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
• решение вопросов о принадлежности участков недр к различным категориям;
• составление государственного баланса запасов полезных ископаемых;
• государственный учет участков недр;
• ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;
• введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды;
• утверждение соглашений на условиях раздела продукции;
• заключение международных договоров Российской Федерации по геологическому изучению, использованию и охране недр и т. д.

Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха

Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» закладывает правовую основу для соблюдения необходимого условия благоприятного существования населения – безопасного атмосферного воздуха. Среди принципов государственного управления в области охраны атмосферного воздуха следует выделить обязательность государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него; гласность и достоверность информации о состоянии атмосферного воздуха, а также обязательность соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.

Законодательство выделяет следующие полномочия органов государственной власти РФ в области охраны атмосферного воздуха:

• установление порядка разработки и утверждения гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха и прочих предельно допустимых уровней воздействия на атмосферу;
• формирование и обеспечение реализации федеральных и региональной целевых программ охраны атмосферного воздуха;
• выдача разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;
• организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения;
• организация информирования населения о загрязнении атмосферного воздуха и выполнении федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха;
• организация и осуществление государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха на объектах хозяйственной и иной деятельности.

Охрана атмосферного воздуха осуществляется через реализацию следующих правовых механизмов охраны атмосферы:

• нормирование качества атмосферного воздуха, выбросов и вредных физических воздействий;
• установление нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;
• государственная регистрация загрязняющих и потенциально опасных веществ;
• получение разрешения на выброс и оказание вредного физического воздействия;
• экологическая экспертиза проектов предприятий и иных объектов, эксплуатация которых сопровождается загрязнением атмосферы;
• государственный учет вредных воздействий и их источников;
• ведение мониторинга атмосферного воздуха;
• государственный надзор, производственный и общественный контроль в области охраны атмосферного воздуха;
• соблюдение условий международно правовых актов в области охраны атмосферного воздуха.

Ответственность за экологические правонарушения

В условиях рыночной экономики экологический вред, оказываемый хозяйственной деятельностью на окружающую среду, относится к внешним неценовым эффектам экономического цикла. Для ограничения этого негативного эффекта государство, развивая экологическое законодательство, предусматривает юридическую ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды.

Российское законодательство предусматривает как административную, так и уголовную, дисциплинарную, гражданско правовую ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды. Уголовная ответственность предусмотрена за уголовные экологические преступления, перечень которых содержится в главе 26 УК РФ, например за нарушение правил охраны окружающей среды при проведении работ, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия. Статьи указанной главы часто являются бланкетными, т. е. содержат ссылки на иные нормативные акты, например на ветеринарные правила или правила выброса в атмосферу загрязняющих веществ. Субъектом уголовной ответственности всегда является физическое лицо.

Административная ответственность применяется за административное экологическое правонарушение, т. е. противоправное, виновное деяние физического или юридического лица, предусмотренное Кодексом РФ об административных правонарушениях. Все административные правонарушения, посягающие на благоприятную окружающую среду, объединены в главу 8 КоАП РФ. К числу таких правонарушений относятся нарушение законодательства об экологической экспертизе, нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, сокрытие или искажение экологической информации и проч.

Дисциплинарная ответственность в экологическом праве предусмотрена за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником возложенных на него должностных обязанностей в области соблюдения нормативов качества окружающей среды.

Квалификация деяния с целью отнесения его к административному правонарушению или уголовному преступлению осуществляется в том числе и по результатам оценки вреда, нанесенного деянием окружающей среде и здоровью людей.