Основы административного права РФ

Понятие административного права. Предмет и метод административно правового регулирования

Административное право – одна из важнейших отраслей российского публичного права, регулирующая отношения в сфере организации и осуществления государственного управления общественными процессами. Основным объектом административно правового регулирования является государственное управление, связанное с функционированием исполнительной государственной власти.

Предмет административного права, т. е. сфера общественных отношений, регулируемых данной отраслью права, достаточно разнообразен. Прежде всего, он включает отношения, связанные с реализацией управленческих и контрольных функций исполнительной власти, а также отношения, связанные с организацией самой системы исполнительной власти в РФ. Административное право не регулирует процесс управления частным коммерческим предприятием, аспекты корпоративного управления и др.

Таким образом, административному праву свойственны такие функции, как правоисполнительная, правотворческая, организационная, координационная, правоохранительная и др.

Главной особенностью административно правовых норм является их императивный характер, отражающий требования уполномоченных органов государственной власти должного поведения от адресатов данных норм. Однако граждане и юридические лица также имеют право требовать со стороны органов исполнительной власти предусмотренных рядом административно правовых норм действий.

Субъектами административно правовых отношений выступают все элементы системы государственных органов, включая подразделения и отдельных служащих, а также граждане, организации, общественные объединения. При этом обязательным участником данных отношений всегда выступает государственный орган власти или его представитель в лице государственного служащего.

Императивный характер норм административного права означает неравенство сторон – участников правоотношений, в отличие от, например, гражданского права, для которого характерен диспозитивный метод регулирования. Неравенство сторон выражено в том, что объект управления всегда подчинен субъекту управления. Следовательно, одна из сторон участников административно правовых отношений всегда подчинена второй, которая чаще всего представлена государственными органами исполнительной власти. Именно эта сторона выражает свою волю в нормах предписаниях (в том числе и запретах), носящих односторонний характер.

Административно правовые нормы могут быть как обязывающими, так и запрещающими, уполномочивающими и поощрительными.

Источники административного права представлены многообразными правовыми актами, организованными в определенную систему, обладающую иерархией. Конституция РФ, Федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации») и федеральные законы РФ занимают в ней центральное место.

Административное право частично кодифицировано: Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 191 ФЗ, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 ФЗ и другие содержат нормы административного права.

Сложность работы с административно правовыми актами связана с тем, что уровень подзаконных актов представлен огромным количеством многообразных по сферам регулирования Указов Президента РФ, постановлений, распоряжений Правительства РФ, приказов, инструкций отраслевого или межотраслевого регулирования министерств и ведомств. Перечисленные акты относятся к федеральному уровню подзаконных административно правовых актов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках своих полномочий принимают различные акты – источники административного права. Кроме того, к источникам административного права можно отнести многие нормативные акты органов муниципальной власти.

Начиная с 2004 г. в Российской Федерации проходила административная реформа, в процессе которой были преобразованы ряд министерств и ведомств. Однако нормативно правовые акты многих не существующих в настоящее время органов исполнительной власти продолжают действовать вплоть до их отмены уполномоченными органами или принятия новых нормативно правовых актов. Например, в современной России до сих пор действуют некоторые советские правовые акты административного права.

Правовой статус государственного служащего

Регулируя отношения в сфере организации государственного управления, административное право устанавливает правовые основы статуса государственного служащего как функционального элемента государственной исполнительной власти.

Согласно Федеральному закону от 30.12.2001 № 195 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Выделяют три формы государственной службы : государственная гражданская служба, государственная военная служба, государственная правоохранительная служба. Общественные сферы управления можно разделить на экономические, социально культурные и административно политические области деятельности.

Должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие категории: руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты. Замещение должностей на государственной и муниципальной службе осуществляется следующими способами: зачисление, назначение, выборы и конкурс.

Прохождение государственной службы сопровождается такими элементами деятельности государственного служащего, как реализация служебных полномочий, периодическая аттестация, возможность применения к служащему мер поощрения и ответственности за должностные проступки.

К правам государственного служащего относятся: ознакомление с документами, получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, продвижение по службе, переподготовка и повышение квалификации, а также участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы, объединение в профессиональные союзы для защиты своих прав, внесение предложений по совершенствованию государственной или муниципальной службы в любые инстанции, обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с его службой и др.

Обязанностями государственного служащего являются:

• обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Федерации;
• инициативно и добросовестно исполнять свои должностные обязанности;
• обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан;
• исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих органов и должностных лиц, отданные в пределах их должностных полномочий;
• своевременно рассматривать в пределах своих должностных полномочий и обязанностей обращения граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним в установленном порядке законные решения;
• соблюдать установленные в государственном или муниципальном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной документацией;
• хранить государственную и иную охраняемую законом служебную тайну;
• постоянно поддерживать необходимый уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных должностных обязанностей.

Дисциплинарная ответственность служащих предусматривается законодательством за должностной проступок, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей.

Правовые основы управления в области охраны окружающей среды

Экономическая сфера деятельности общества регулируется в первую очередь нормами гражданского права, однако государство играет существенную роль в макроэкономических процессах, особенно в условиях развития разнообразных моделей экономики смешанного типа в современном обществе. Развитие рыночной экономики не только не исключает участия государства в экономических процессах, но и не возможно без государственного правового регулирования различных секторов рыночной экономики.

Предметом административно-правового регулирования является организация и управление любыми разновидностями экономической деятельности. Государство через институты административно правового регулирования экономической деятельности в обществе выполняет важнейшие функции, направленные на создание условий развития свободного рынка и социальной ориентации рыночной экономики. К числу наиважнейших направлений административно правового регулирования в сфере экономических отношений можно отнести:

• управление государственным имущественным комплексом, например, имуществом унитарных предприятий, т. е. коммерческих организаций, не наделенных правом собственности на имущество, закрепленное за ними государством, или акциями, принадлежащими Российской Федерации в уставных капиталах коммерческих предприятий;
• регулирование банковской деятельности, которое осуществляет Центробанк РФ в целях осуществления единой финансовой и кредитно банковской политики на территории РФ;
• налоговое регулирование, которое осуществляется государственным органом власти в целях проведения гибкой экономической, финансовой и социальной политики;
• антимонопольное регулирование, которое осуществляется уполномоченными органами с целью создания условий для формирования справедливой и свободной конкуренции, необходимой для функционирования рыночных отношений;
• регистрационная деятельность в отношении юридических лиц, необходимая для развития предпринимательства;
• лицензирование отдельных видов деятельности юридических лиц, необходимое для гарантии надлежащего качества осуществления наиболее существенных видов деятельности;
• регулирование в области природопользования исходя из принципов рационального и социально ориентированного подхода общества к использованию природных благ, что особенно актуально для Российской Федерации, учитывая ресурсную ориентацию отечественной экономики;
• регулирование в области труда, через которое государство влияет и на экономическое, и на социальное развитие общества, например устанавливая минимальный размер оплаты труда, участвуя в социальном партнерстве и т. д.;
• регулирование в сфере таможенной деятельности, которое значительно связано с экономической политикой государства, с поддержкой отечественного производителя, с процессом ценообразования;
• участие в международном экономическом сотрудничестве, без которого невозможна интеграция России в глобальную экономику.

Как и любая другая сфера управления, государственное управление экономической деятельностью в обществе основывается на планировании, анализе и контроле, которые осуществляются субъектами государственного управления – органами исполнительной власти. Все формы деятельности государственных органов регулируются правовыми актами административного права, определяющими структуру и компетенцию органов, формы и методы выполнения основных функций. К числу наиважнейших органов исполнительной власти в сфере экономики относятся: Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральное казначейство (Казначейство России), Федеральная таможенная служба и проч.

Понятие и виды административных правонарушений

Административным правонарушением признается противоправное, виновное деяние физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Таким образом, административное правонарушение является основанием административной ответственности.

Как и уголовное преступление, административное правонарушение – это виновное, объективно выраженное деяние, т. е. объективно выраженное действие или бездействие. Главное отличие уголовного преступления от административного правонарушения – степень и масштаб вредных последствий деяния. Например, хищение чужого имущества стоимостью до определенного, указанного в законе, размера будет признано административным правонарушением, выше его – преступлением. Граница между вредом, нанесенным административным правонарушением и уголовным преступлением, четко установлена при формулировании составов преступления и правонарушения и не может быть скорректирована при правоприменении.

По родовому объекту, т. е. областям общественных отношений, на которые посягают административные правонарушения, их можно подразделить на следующие виды:

• административные правонарушения, посягающие на права и свободы граждан, например нарушение избирательных прав;
• административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти, например неисполнение распоряжения судьи или судебного пристава;
• административные правонарушения, посягающие на порядок управления, например неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно исполнительной системы;
• административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и безопасность, например нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему или стрельба из оружия в не отведенных для этого местах и др.;
• административные правонарушения, посягающие на физическое и нравственное здоровье населения, например незаконное занятие частной медицинской практикой, получение дохода от занятия проституцией и др.;
• административные правонарушения, посягающие на право собственности, например самовольное занятие земельного участка;
• административные правонарушения в области охраны окружающей среды и организации рационального природопользования, например несоблюдение нормативов и экологических требований при проведении различных видов хозяйственной деятельности;
• административные правонарушения, связанные с нарушением иных нормативов и требований при осуществлении таких видов деятельности, как строительство, энергетика, транспорт, сельское хозяйство и т. д.;
• административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, примером которых может служить осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации, нарушение законодательства о рекламе и др.;
• административные правонарушения в области финансовой деятельности, например разнообразные налоговые правонарушения;
• административные правонарушения в области таможенной деятельности, например неуведомление при ввозе товаров и транспортных средств о пересечении таможенной границы Российской Федерации и др.;
• административные правонарушения в области воинского учета, например неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету.

Административная ответственность

Административная ответственность – это предусмотренная законодательством правовая ответственность за совершение административного правонарушения, связанная с применением административных санкций . Устанавливая административную ответственность, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ выполняют следующие задачи:

• охрана прав и свобод человека и гражданина, здоровья граждан, санитарно эпидемиологического благополучия населения, окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности;
• защита личности, общественной нравственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений;
• предупреждение административных правонарушений.

КоАП РФ закрепляет принципы привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности:

• принцип равенства всех перед законом;
• презумпция невиновности;
• обеспечение законности при применении мер административного принуждения.

Привлечение к административной ответственности возможно при наличии следующих условий:

• умышленная или неосторожная вина;
• возраст, по достижении которого наступает административная ответственность (18 лет);
• соблюдение давностных сроков привлечения к административной ответственности;
• вменяемость правонарушителя;
• в ряде случаев – причинная связь между противоправным действием и наступившими последствиями.

Субъектами административной ответственности могут выступать как физические, так и юридические лица.

К отличиям административной ответственности от уголовной относятся отсутствие судимости, а также назначение административной ответственности как коллегиально (например, судом), так и единолично (например, инспектором ГИБДД).

Согласно Кодексу об административных правонарушениях РФ, к физическим и юридическим лицам, виновным в совершении административного правонарушения, могут применяться следующие виды административно правовых санкций (из них только четыре первых и последняя применяются к юридическим лицам):

• предупреждение;
• административный штраф, т. е. денежное взыскание, кратное минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), установленному федеральным законом, или стоимости предмета административного правонарушения, или сумме неуплаченных налогов и сборов;
• возмездное, т. е. платное, изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (например, охотничьего оружия и боевых припасов);
• конфискация, т. е. безвозмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
• лишение специального права, предоставленного физическому лицу, например права управления транспортными средствами, права охоты и т. д.;
• административный арест на срок до 15 суток (в условиях чрезвычайного положения – до 30 суток), назначаемый за совершение самых опасных административных правонарушений, таких как мелкое хулиганство, стрельба в населенных пунктах и др.;
• административное выдворение за пределы Российской Федерации, применяемое только к иностранным гражданам или лицам без гражданства;
• дисквалификация, т. е. лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров или наблюдательный совет, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, на срок до трех лет;
• административное приостановление деятельности, т. е. временное (на срок до 90 суток) прекращение предпринимательской деятельности лиц, а также деятельности юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

При назначении административного наказания учитываются обстоятельства, как смягчающие, так и отягчающие административную ответственность.

Смягчают административную ответственность следующие обстоятельства:

• раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;
• добровольное прекращение противоправного поведения лицом, совершившим административное правонарушение;
• добровольное сообщение о совершенном административном правонарушении в орган, уполномоченный осуществлять производство по делу об административном правонарушении;
• оказание содействия органу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении;
• предотвращение вредных последствий административного правонарушения;
• добровольное возмещение причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда;
• добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении предписания об устранении допущенного нарушения, выданного ему органом, осуществляющим государственный контроль (надзор);
• совершение административного правонарушения в состоянии аффекта, т. е. сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
• совершение административного правонарушения несовершеннолетним;
• совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

К обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, относятся:

• продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административного правонарушения;
• вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;
• совершение административного правонарушения группой лиц;
• совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
• совершение административного правонарушения в состоянии опьянения либо отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения.

Правовое регулирование государственной тайны

Согласно Федеральному закону от 21.06.1993 № 5485 1 «О государственной тайне», государственная тайна – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Государственную тайну составляют:

• сведения в военной области (содержание стратегических и оперативных планов, планы строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, информация о дислокации, назначении, степени готовности и защищенности режимных и особо важных объектов и т. д.);
• сведения в области экономики, науки и техники (об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства, об объемах и планах государственного оборонного заказа, о достижениях науки и техники, научно исследовательских, опытно конструкторских, проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства; о запасах платины, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, Центральном банке Российской Федерации, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации и т. д.);
• сведения в области внешней политики и экономики, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства, сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно розыскной деятельности;
• сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму и в области обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты.

Секретная информация классифицируется в зависимости от степени секретности сведений, определяемой по степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения данных сведений. Выделяют три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно».

Однако законодательство выделяет информацию, которая ни при каких условиях не может быть засекречена, а должностные лица, виновные в засекречивании подобной информации, несут юридическую ответственность. Так, не подлежат отнесению к государственной тайне сведения :

• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
• состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
• предоставляемых государством привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях;
• фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
• состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
• фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Безусловно, ряд должностных лиц, выполняя свои должностные обязанности, наделяются правом оперировать засекреченной информацией. В таком случае предусмотрен допуск к государственной тайне – процедура оформления права должностных лиц и граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, и предприятий, учреждений и организаций – на проведение работ с использованием таких сведений.

Получение такого допуска происходит на добровольной основе и означает не только право на ознакомление с засекреченной информацией, но и принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных сведений, согласие на частичные и временные ограничения прав (права выезда за границу, права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверок), согласие на проведение проверочных мероприятий.