Федеративное устройство и организация государственной власти в Российской Федерации

Федеративное устройство России

Российская Федерация является федеративным государством, созданным по воле ее многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

В состав Российской Федерации входит 85 субъектов: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), 1 автономная область и 4 автономных округа.

Федеративное устройство РФ строится на следующих принципах.

• Равноправие субъектов Федерации - каждый субъект Российской Федерации имеет равные возможности в осуществлении государственной власти. Все субъекты РФ равноправны в отношениях с федеральным центром: они имеют равное представительство в верхней палате парламента - Совете Федерации, их законодательные органы власти наделены правом законодательной инициативы, законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам его компетенции.
• Государственная целостность - территория Российской Федерации состоит из территорий всех субъектов РФ, и отчуждение какой-либо ее части или выход субъекта из состава Федерации невозможны. Допускается, однако, изменение территории и правового статуса субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66 и ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).
• Принцип гибкости и динамичности российского федерализма - возможность принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации (например, разделение одного субъекта РФ на несколько). Такого рода изменения должны осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ).
• Единство системы государственной власти - государственную власть в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти - Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды, а также органы государственной власти субъектов РФ. Система государственных органов устанавливается субъектами Федерации в своих конституциях и уставах самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации органов государственной власти, определяемыми федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ).
• Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое разграничение осуществляется ст. 71, 72 Конституции РФ, Федеративным договором и иными договорами. Согласно Конституции единая государственная власть в России разделена на три сферы ведения: федеральную компетенцию, совместную компетенцию Федерации и субъектов РФ и исключительную компетенцию субъектов РФ.

Организация государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

В основе системы органов государственной власти Российской Федерации лежит основополагающий конституционно-правовой принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Иногда также говорят о существовании отдельной президентской ветви власти, подразумевая под ней как самого Президента России, наделенного особым конституционно-правовым статусом, так и его Администрацию. Ученые-конституционалисты чаще трактуют термин "президентская власть" не как отдельную ветвь власти, а лишь как особый статус Президента в системе разделения властей, комплексный характер его прав и обязанностей во взаимоотношении с другими ветвями власти. Хотя, как отмечает М. Ю. Курдубанова, в науке конституционного права существует и другая точка зрения о принадлежности главы государства к самостоятельной ветви власти, главенствующей над тремя традиционно выделяемыми, разделяемая такими авторитетными учеными, как В. И. Радченко, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др.2.

Помимо органов государственной власти, входящих в одну из трех ветвей власти, отдельно выделяют также федеральные органы государственной власти с особым статусом: Прокуратуру РФ, Центральный банк (ЦБ РФ), Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию (ЦИК РФ), Уполномоченного по правам человека в РФ и др.

Местное самоуправление (муниципальная власть) не входит в систему органов государственной власти, а представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

Президент Российской Федерации, по Конституции РФ, является главой государства. Особенность его положения состоит в том, что он выполняет функцию "президента всех россиян" независимо от того, как проголосовали избиратели в том или ином регионе. Получая свой мандат на прямых всеобщих выборах, Президент представляет совокупные, то есть общие интересы всего народа и всей России. Он находится также вне интересов отдельных политических партий или каких-либо общественных движений, выступая своеобразным правозащитником всего российского народа.

Порядок избрания Президента РФ установлен Конституцией РФ, а также Федеральными законами от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме" (ред. от 04.06.2014 г.) и от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (ред. от 02.04.2014 г.).

Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В качестве Президента РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Выборы Президента России назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ на второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента России. В случае досрочного прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий, досрочные выборы назначаются на последнее воскресенье третьего месяца со дня досрочного прекращения Президентом РФ своих полномочий.

Избранный Президент Российской Федерации вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления ЦИК РФ о результатах выборов. При вступлении в должность Президент РФ приносит в торжественной обстановке присягу народу, которая носит название инаугурации. С момента принесения присяги Президент России приступает к исполнению своих обязанностей.

Прекращение исполнения Президентом РФ своих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранного Президента Российской Федерации. Досрочное прекращение полномочий Президента возможно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, а также отрешения от должности.

Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Временно исполняющий обязанности Президента не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.

Конституция Российской Федерации (ст. 93) предусматривает также возможность принудительного отрешения Президента РФ от должности (импичмент) на основании обвинения его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Процедура отрешения Президента РФ от должности носит многоэтапный характер и достаточно сложна в правоприменительной реализации. Она состоит из следующих этапов: 1) возбуждение процедуры отрешения Президента РФ от должности не менее чем одной третью депутатов Государственной Думы; 2) выдвижение обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в отношении Президента РФ двумя третями голосов от депутатов Государственной Думы; 3) заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой; 4) заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления; 5) заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президенту РФ; 6) отрешение Президента РФ от должности двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Полномочия Президента Российской Федерации охватывают практически все сферы государственной жизни. Ему принадлежат следующие права:

• назначать общероссийский референдум и выборы Государственной Думы; участвовать в формировании Центральной избирательной комиссии РФ (назначать одну треть ее членов);
• с согласия Государственной Думы назначать Председателя Правительства РФ, а по предложению Председателя Правительства РФ назначать его заместителей и федеральных министров, самостоятельно принимать решение об отставке Правительства РФ;
• выдвигать кандидатуры для назначения Советом Федерации на должности судей высших судов (Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ), самостоятельно назначать судей других федеральных судов;
• представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности Генерального прокурора РФ и его заместителей, вносить предложения об освобождении от их должности; самостоятельно назначать и освобождать от должности иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним;
• представлять Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ;
• формировать Администрацию Президента РФ; назначать и освобождать полномочных представителей Президента РФ;
• формировать и возглавлять Совет безопасности РФ; быть Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;
• право законодательной инициативы и право вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием (которое может быть преодолено лишь при повторном принятии законопроекта большинством в две трети голосов обеих палат); право издавать обязательные для исполнения на всей территории РФ указы и распоряжения, которые не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, и др.

Конституционные полномочия Президента РФ реализуются им как лично, так и через такие функционирующие при нем органы, как Администрация Президента, Государственный совет и Совет безопасности.

Федеральное Собрание Российской Федерации (парламент) состоит из двух палат - нижней (Государственной Думы) и верхней (Совета Федерации).

Порядок формирования Государственной Думы основывается на Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 22.02.2014 г. № 20-ФЗ (далее - ФЗ № 20 от 22.02.2014 г.). Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами России сроком на пять лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутаты Государственной Думы избираются на смешанной основе: 225 депутатов - по одномандатным избирательным округам (одномандатная избирательная система), и 225 депутатов - по федеральному избирательному округу (вся территория России) пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов (пропорциональная избирательная система, или голосование "по партийным спискам"). Кандидаты в депутаты Государственной Думы могут выдвигаться как непосредственно, так и в составе федеральных списков кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов осуществляется в одномандатных округах путем их самовыдвижения либо путем выдвижения их политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ право выдвигать кандидатов. Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется только политическими партиями. При этом политическая партия может выдвигать кандидатами граждан, не являющихся членами данной партии (п. 4 ст. 6 ФЗ № 20 от 22.02.2014 г. содержит лишь запрет на выдвижение партией граждан, являющихся членами иных политических партий).

Необходимым условием регистрации федерального списка кандидатов либо кандидата в одномандатном округе является поддержка их выдвижения избирателями, наличие которой определяется по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы или депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (списки кандидатов от выдвинувшей их партии должны быть допущены к распределению депутатских мандатов) либо подтверждается сбором не менее 200 тыс. подписей избирателей в поддержку выдвижения федерального списка кандидатов от партии или не менее 3% от общего числа избирателей (но не менее 3 тыс. подписей) в поддержку кандидата-самовыдвиженца.

Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соблюдение требований федерального законодательства при выдвижении федеральных списков кандидатов. Если за 35 дней до дня голосования будет зарегистрировано менее двух федеральных списков кандидатов, голосование на выборах депутатов Государственной Думы откладывается на срок до двух месяцев для дополнительного выдвижения федеральных списков кандидатов.

Для финансирования своих избирательных кампаний политические партии создают собственные избирательные фонды. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 400 млн руб., при этом в указанную сумму не включаются расходы региональных отделений политической партии (предельная сумма расходов каждого регионального отделения политической партии не должна превышать 30 млн руб.).

По итогам голосования на выборах депутатов Государственной Думы ЦИК РФ в двухнедельный срок определяет результаты выборов.

К распределению депутатских мандатов будут допущены те федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Другие федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.

После официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы и выполнения победившим кандидатом требования о сложении с себя обязанностей, несовместимых с депутатским статусом, ЦИК РФ регистрирует такого депутата и выдает ему удостоверение об избрании депутатом Государственной Думы.

Порядок формирования Совета Федерации регулируется Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 03.12.2012 г. № 229-ФЗ (ред. от 02.07.2013 г.).

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от высшего законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти), а также до 17 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ. Кандидатом в члены Совета Федерации может быть гражданин РФ, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение 5 лет, предшествующих его выдвижению в члены Совета Федерации. При этом требование о постоянном проживании на территории соответствующего субъекта РФ не распространяется на кандидатов, которые на момент выборов являются членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, либо замещают государственные должности или должности государственной гражданской службы соответствующего субъекта РФ, либо замещали их ранее в совокупности в течение 5 лет, предшествующих их выдвижению в члены Совета Федерации. Член Совета Федерации (сенатор) от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным органом власти субъекта РФ на срок его полномочий из числа своих депутатов. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий. В случае если высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами РФ, то кандидат на данную должность представляет в избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации.

Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации принято раскрывать через категории "специальной (исключительной) компетенции" и "предметов совместного ведения".

Специальную компетенцию Государственной Думы составляют следующие вопросы:

• дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, а также выражение недоверия Правительству РФ;
• выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека, Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов;
• назначение на должность одной трети членов ЦИК РФ;
• объявление амнистии и др.

В специальную компетенцию Совета Федерации входят следующие вопросы:

• утверждение изменения границ между субъектами РФ;
• утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения;
• решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации;
• назначение выборов Президента РФ и отрешение в установленных законом случаях Президента РФ от должности;
• назначение на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ , Генерального прокурора РФ и его заместителей, а также одной трети членов ЦИК РФ;
• назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и второй половины ее аудиторов и др.

Исполнительную власть в России осуществляет Правительство Российской Федерации, являющееся органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти РФ.

Правовой основой деятельности Правительства РФ являются Конституция РФ и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013 г.).

Правительство РФ состоит из членов Правительства: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя и федеральных министров. При этом в соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Председатель Правительства РФ (премьер-министр) назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ в порядке, установленном Конституцией РФ. При этом освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку всего Правительства.

Заместители Председателя Правительства РФ (вице-премьеры) и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства. По состоянию на июль 2014 г. в составе Правительства РФ было восемь вице-премьеров, в том числе один - первый.

Для решения важнейших вопросов функциональной компетенции Правительства РФ систематически, не реже одного раза в месяц проводятся заседания Правительства. Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об его исполнении; устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг; рассматриваются программы приватизации государственной собственности, вопросы предоставления дотаций, субсидий и др.

По предложению Председателя Правительства для решения оперативных вопросов образуется Президиум Правительства, заседания которого проводятся раз в неделю. Решения Президиума Правительства РФ, принимаемые большинством голосов, не могут противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства.

Обеспечение работы Правительства РФ осуществляется Аппаратом Правительства, руководство которым осуществляет Руководитель Аппарата в ранге вице-премьера.

Общие полномочия Правительства Российской Федерации закреплены в ст. 114 Конституции РФ и включают в себя:

• организацию реализации внутренней и внешней политики РФ;
• осуществление регулирования социально-экономической сферы;
• обеспечение единства системы исполнительной власти РФ, направление и контроль деятельность ее органов;
• реализация права законодательной инициативы и др. Структура Правительства РФ установлена Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 21.05.2012 г. № 636 (ред. от 12.05.2014 г.). Систему федеральных органов исполнительной власти (Правительство РФ) образовывают федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. При этом оно не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности контрольно-надзорные и правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и возглавляется федеральным министром, входящим в состав Правительства РФ. По состоянию на сентябрь 2014 г. в структуре федеральных органов государственной власти находилось 22 министерства, руководство деятельностью пяти из которых осуществлял Президент РФ.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные функции в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, безопасности, борьбы с преступностью. В установленной сфере деятельности федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору не вправе также управлять государственным имуществом и оказывать платные услуги. Федеральные службы могут быть подведомственны Президенту РФ (например, ФСБ, ФСКН и др.) или находиться в ведении Правительства РФ (например, ФАС). Возглавляет федеральную службу руководитель (директор). В сентябре 2014 г. в структуре федеральных органов государственной власти находилось 32 федеральные службы, руководство деятельностью шести из которых осуществлял Президент РФ, а восьми - Правительство РФ.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство также может быть подведомственно как Президенту РФ, так и Правительству РФ. Возглавляет федеральное агентство руководитель (директор). По состоянию на сентябрь 2014 г. в структуре Правительства РФ находилось 24 федеральных агентства, руководство деятельностью двух из которых осуществлял Президент РФ, а трех - Правительство РФ.

Руководители федеральных служб и федеральных агентств, за исключением федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению соответствующих федеральных министров. Заместители руководителей федеральных служб и федеральных агентств, за исключением федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных Президенту РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими федеральными министрами по представлению руководителей федеральных служб и федеральных агентств.

Организация системы государственной власти субъекта РФ в настоящее время регулируется Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 27.05.2014 г.)

Например, в городе федерального значения Санкт-Петербурге систему органов государственной власти субъекта Федерации образуют:

• законодательный орган государственной власти - Законодательное собрание Санкт-Петербурга;
• высший исполнительный орган государственной власти - Правительство Санкт-Петербурга, возглавляемое высшим должностным лицом - губернатором, а также возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти, в совокупности составляющие Администрацию Санкт-Петербурга;
• судебные органы государственной власти - Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи;
• органы и должностные лица специальной компетенции - Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге, Уполномоченный по правам ребенка в Санкт-Петербурге, Санкт-Петербургская избирательная комиссия.

В настоящее время высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на пост губернаторов выдвигаются политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения. Предусмотрена также процедура так называемых муниципальных праймериз, проводимых в ходе губернаторских выборов, когда кандидат в губернаторы должен заручиться поддержкой от 5 до 10 % муниципальных депутатов или избранных мэров, причем каждый из них может проголосовать только за одного кандидата.

Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление (МСУ), то есть признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Правовой основой местного самоуправления являются Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 04.10.2014 г.)1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований (города, поселки, станицы, районы, волости, сельсоветы и др.) устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Органами МСУ являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. К их числу относится представительный орган МСУ, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, утверждать местный бюджет и отчет о его исполнении, принимать планы и программы развития муниципального образования, устанавливать местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, контролировать деятельность органов МСУ и их должностных лиц. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего МСУ на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном законодательством. Он и другие выборные должностные лица местного самоуправления подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Органом гражданского общества, призванным обеспечивать взаимодействие граждан России с федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также осуществлять общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и местного самоуправления, является Общественная палата Российской Федерации.