Предметы ведения муниципального образования и полномочия органов местного самоуправления
Понятие и основы правового регулирования предметов ведения муниципального образования
Компетенция местного самоуправления включает в себя два элемента: предметы ведения (круг рассматриваемых вопросов) и полномочия (объем прав и обязанностей). Определения данных терминов в законодательстве отсутствуют. При этом, одним из неоднозначно трактуемых в литературе является термин «предметы ведения». На наш взгляд, представляет интерес точка зрения авторов О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, которые считают, что предметы ведения местного самоуправления – это круг определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти и народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, в соответствии с общеупотребительной трактовкой под предметами ведения понимают круг конкретно закрепленных вопросов, которые органы местного самоуправления правомочны осуществлять в соответствии со своим статусом, назначением.
Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что предметы ведения органов местного самоуправления образуют: вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправления Конституцией РФ (ст. 130, 132 Конституции РФ); вопросы местного значения (ст. 14, 15, 16, 16.2 ФЗ № 131); вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления (ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ № 131); отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления в порядке ст. 19 ФЗ № 131; отдельные государственные полномочия, в реализации которых участвуют органы местного самоуправления в порядке ст. 20 ФЗ № 131.
Основное содержание предметов ведения местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Согласно ст. 2 ФЗ № 131 вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ № 131 осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Следует отметить, что ФЗ № 131 исходит из сочетания материального и формального критериев при определении вопросов местного значения. При этом, важные подходы, связанные с конституционным истолкованием вопросов местного значения, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ.
Правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 24 января 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 15 января 1998 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», из которой следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Аналогичные выводы следуют из других решений Конституционного Суда РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области41 был выражен ряд значимых позиций для характеристики самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Согласно данному постановлению вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ).
В настоящий момент, общепризнанным является установление четырех категорий вопросов: для поселения; для муниципального района; для муниципального и городского округа ( в т.ч. для городского округа с внутригородским делением) и для внутригородского района. Таким образом, перечень вопросов местного значения установлен в ФЗ № 131 в отношении каждого типа муниципального образования. Перечень вопросов местного значения для внутригородских территорий городов федерального значения устанавливается законами субъектов РФ – городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Ранее в ст. 14 ФЗ № 131 содержался единый перечень вопросов местного значения для сельских и городских поселений как видов муниципальных образований. В новой редакции ФЗ № 131 установил различные перечни вопросов местного значения для городских и сельских поселений. При этом для городских поселений перечень вопросов местного значения остался в целом прежним, а для сельских поселений - минимальный перечень вопросов местного значения, состоящий из 13 пунктов. Согласно ч. 4 ст. 14 ФЗ № 131 в новой редакции вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений и не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.
Свобода действия органов местного самоуправления по решению местных вопросов является общепризнанной, так как перечень не является закрытым. Органы местного самоуправления имеют право решать «другие вопросы», не отнесенные к их компетенции, однако при наличии собственных средств.
Помимо вопросов местного значения и полномочий по их решению, в компетенцию местного самоуправления входят также права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Их можно отнести к группе так называемых факультативных полномочий, поскольку в отличие от полномочий по решению вопросов местного значения, их реализация не является обязательной. Речь идет о полномочиях, закрепленных ст. 14.1., 15.1., 16.1 ФЗ № 131.
Общими полномочиями, характерными для всех видов муниципальных образований, являются такие, как: создание музеев муниципального образования; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий для развития туризма; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения. Имеются полномочия, характерные только для поселений, например, такие как: совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения. Имеются также отличия в объеме полномочий городских округов. Так, только в ведении городских округов находится право на создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования. По смыслу указанных статей ФЗ № 131 данные полномочия относятся к государственным, но не являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми в соответствии с Федеральными законами или законами субъектов РФ.
Переданные же отдельные государственные полномочия устанавливаются непосредственно законом, финансируются за счет субвенций переданных из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ и подлежат контролю со стороны органов государства.
При характеристике компетенции применительно к местному самоуправлению нужно учитывать, что переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия на период их осуществления становятся частью их компетенции. В ФЗ № 131 не установлен перечень отдельных государственных полномочий, ст. 19 и 20 данного закона закрепляют порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и их осуществление.
В настоящее время к отдельным государственным полномочиям, наиболее часто передаваемым органам местного самоуправления законами субъектов РФ, относятся: полномочия по социальной поддержке детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; полномочия по ведению записи актов гражданского состояния; полномочия по совершению нотариальных действий; ведение воинского учета; участие в организации гражданской обороны; ведение статистического учета; архитектурно-строительный контроль и надзор; управление жилищным фондом; ведение государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; ведение земельного кадастра; обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения; использование лесов; лицензирование образовательной деятельности; создание и функционирование службы медико-социальной экспертизы; архивное дело; осуществление контроля за соблюдением карантинных правил; реализация государственной молодежной политики; государственное управление охраной труда; осуществление мер социальной защиты; установление дополнительных льгот по уплате госпошлины; регулирование тарифов (цен).
Гораздо сложнее обстоит дело с компетенцией местного самоуправления по решению вопросов, не относящихся к компетенции других органов публичной власти, поскольку в данном случае трудно понять к какой сфере относятся соответствующие вопросы, которые позволили себе решить органы местного самоуправления. На наш взгляд, закономерным можно считать деление компетенции органов местного самоуправления на собственную и делегированную. Можно сказать, что собственная компетенция установлена Конституцией, Федеральными законами для решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а делегированная компетенция является компетенцией Российской Федерации, субъектов РФ, переданной для осуществления органам местного самоуправления.
Среди федеральных конституционных законов нет таких, которые были бы направлены специально на регулирование местного самоуправления.
Однако среди федеральных законов, регулирующих и определяющих компетенцию местного самоуправления таковых множество. Большая часть из них связана с регулированием собственной компетенции органов местного самоуправления, т.е. с решением вопросов местного значения. Так, полномочия по решению вопроса местного значения, связанного с формированием, утверждением, исполнением бюджета муниципального образования и контролем за исполнением данного бюджета, регулируются БК РФ.
Полномочия, связанные с утверждением генеральных планов муниципальных образований, правил землепользования и застройки, выдачей разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и другие полномочия в сфере градорегулирования конкретизируются в Градостроительном кодексе РФ4. В Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» 43 установлены полномочия органов местного самоуправления, связанные с организацией сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К другим федеральным законам, регулирующим полномочия органов местного самоуправления, можно отнести: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»44 , Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле»45 и многие другие.
Немаловажным является осуществление полномочий органами местного самоуправления совместно с органами государственной власти, а также органами власти субъектов РФ. Как правило это полномочия, которые не нашли своего детального отражения в Законе о местном самоуправлении и регулируются смежными отраслями. Например, Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" в ст. 7 определяет, что органы местного самоуправления во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ обеспечивают исполнение законодательства в области обороны46. В Федеральном законе от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", в частности содержится норма, согласно которой органами местного самоуправления осуществляется содействие специализированным военным учреждениям в осуществлении первоначальной постановки на воинский учет4.
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами. Это Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Среди Указов Президента РФ следует отметить Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации". Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.
На уровне субъектов федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. В Оренбургской области местному самоуправлению посвящена глава 7 Устава (Основного закона) Оренбургской области от 20 ноября 2000 года N 724/213-ОЗ. Кроме того, в законах субъектов РФ урегулированы отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления. Так, в Оренбургской области действуют следующие законы: «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 7 мая 2001 г. № 206/267-II-ОЗ50, «О наделении органов местного самоуправления Оренбургской области отдельными государственными полномочиями в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса» от 28 сентября 2010 г. № 3822/887-IV-ОЗ 51 , «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями Оренбургской области по формированию торгового реестра» от 24 августа 2012 г. № 1037/304-V-ОЗ52 и другие.
Наряду с федеральными и региональными нормативными актами, важное значение в области правового регулирования компетенции местного самоуправления занимают муниципальные правовые акты. По иерархии в правовой базе, регулирующей местное самоуправление, муниципальные акты занимают последний уровень. Однако, именно этими актами во исполнение всех вышестоящих положений конкретизируются и приводится в движение весь механизм полномочий органов местного самоуправления.
Понятие и виды полномочий органов местного самоуправления
Полномочиями считаются ограниченные обязанности и права, официально предоставленные для непосредственного осуществления деятельности органов.
Компетенция органа складывается только в сочетании его предметов ведения и полномочий. Все полномочия органов местного самоуправления, исходя из анализа законодательства, можно подразделить на следующие виды: полномочия по вопросам местного значения; полномочия по вопросам, которые могут быть отнесены к своему ведению самими муниципальными образованиями; полномочия, передаваемые на договорной основе другими муниципальными образованиями; делегируемые государственные полномочия; не делегированные государственные полномочия, но закрепленные федеральным законом за органами местного самоуправления.
В положениях ФЗ № 131 вопросы местного значения не разделены на определенные группы или виды. Однако, исходя из формулировки данных вопросов и задач, направленных на решение этих вопросов, полномочия местного самоуправления по решению вопросов местного значения можно подразделить на следующие группы: полномочия местного самоуправления в социально-культурной сфере; полномочия местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности, законности и правопорядка. В свою очередь к полномочиям местного самоуправления в социально-культурной сфере можно отнести следующие полномочия: в сфере образования; в сфере культуры; в сфере физической культуры и спорта; в сфере здравоохранения и социальной защиты.
Одной из наиболее сложных проблем в науке муниципального права является проблема установления собственных полномочий органов местного самоуправления. Как правило, полномочия дублируют вопросы местного значения. Таким образом, предметы ведения органов местного самоуправления часто пересекаются с их полномочиями. В ч. 1.1 ст. 17 ФЗ № 131 закреплено, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, указанных в ст. 14-16 ФЗ № 131, могут устанавливаться федеральными законами и уставами муниципальных образований. Использование в формулировке данной правовой нормы слова «могут» носит диспозитивный характер. Следовательно, решение этого вопроса передано на усмотрение федерального законодателя и органов местного самоуправления. На наш взгляд, следует согласиться с мнением А.Н. Панфилова, считающим, что данное положение нуждается в корректировке, поскольку не способствует четкой и эффективной организации муниципальной власти. Необходимо подчеркнуть, что установление полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения должно быть обязательным.
Как следует из анализа положений ФЗ № 131, органы местного самоуправления вправе осуществлять полномочия по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения. Однако принципиальное отличие данных полномочий состоит в том, что они являются по своей сути «факультативными» полномочиями, поскольку органы местного самоуправления могут их осуществлять, но не обязаны. В ст. 14.1, 15.1, 16.1 содержится ряд вопросов отдельно для каждого вида муниципального образования, которые хотя и не являются вопросами местного значения, но которые органы местного самоуправления вправе решать. Таким образом, решение данных вопросов является правом органов местного самоуправления, а не обязанностью. Кроме того, данные вопросы нельзя смешивать с отдельными государственными полномочиями, поскольку для осуществления отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления передаются соответствующие денежные средства. Для осуществления же факультативных полномочий необходимо наличие или отсутствие у жителей муниципального образования потребности в решении данных вопросов, а также наличие собственных денежных средств.
Одним из таких прав, решение которого предоставлено органам местного самоуправления всех видов муниципального образования, является право на создание музеев муниципального образования. Однако данное полномочие достаточно трудно реализовать, поскольку подавляющее большинство бюджетов муниципальных образований являются дотационными и формируются преимущественно за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ.
Право на совершение нотариальных действий предоставлено только органам местного самоуправления поселений, в случае отсутствия в поселении нотариуса. Федеральный законодатель включил совершение нотариальных действий в права органов местного самоуправления муниципального района, при этом ч. 4 ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате предоставляет право установленным здесь должностным лицам муниципального района совершать нотариальные действия. К числу таких действий относятся те же действия, которые вправе совершать должностные лица поселения.
Компетенция органов местного самоуправления в решении вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и не относящихся к отдельным государственным полномочиям отличается. Так, например, только к компетенции поселений и городских округов отнесено право на создание муниципальной пожарной охраны.
Участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов. Поселения и городские округа не обязаны формировать подразделения добровольной пожарной охраны, поэтому ответственность за организацию тушения пожаров на соответствующих территориях возлагается на федеральные органы государственной власти в области пожарной охраны, т.е. на МЧС России.
В ст. 16.1 определено право органов местного самоуправления муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на создание муниципальных образовательных организаций высшего образования.
Конституция Российской Федерации 1993 года, признавая и гарантируя местное самоуправление, в ч. 2 ст. 132 содержит возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В ч. 1 ст. 19 ФЗ № 131 содержится определение понятия отдельных государственных полномочий, под которыми понимаются установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение отдельными государственными полномочиями другими правовыми актами не допускается. На региональном уровне, в большинстве субъектов РФ, правовыми актами также дается определение государственных полномочий и содержится порядок наделения государственными полномочиями.
Так, в Законе Оренбургской области от 7 мая 2001 года N 206/267-II-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» содержится следующее определение понятия государственных полномочий - полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, с предоставлением субъекту Российской Федерации права передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления, а также полномочия органов государственной власти Оренбургской области по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Оренбургской области, законами Оренбургской области.
Действующие законы субъектов РФ о порядке наделения отдельными государственными полномочиями содержат, помимо требований, предусмотренных Законом о местном самоуправлении, и другие требования к законам о передаче полномочий. Так, например, закон Оренбургской области требует указания не только вида и наименования муниципального образования, которому передается конкретное полномочие, но и указания на государственный орган (органы), которому принадлежит передаваемое полномочие (группа полномочий) и орган (органы) местного самоуправления, которому (которым) передаются государственные полномочия.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Контрольные вопросы и задания:
1. Что собой представляют предметы ведения местного самоуправления? Какими нормативно-правовыми актами осуществляется правовое регулирование предметов ведения?
2. Дайте понятие полномочий органов местного самоуправления. Какие существуют виды полномочий?
3. Проанализируйте порядок передачи отдельных государственных полномочий по законодательству своего региона.