Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Общая характеристика форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Указанные в ФЗ № 131 формы непосредственного волеизъявления населения делятся на формы осуществления местного самоуправления и формы участия в осуществлении местного самоуправления К первой группе относятся: местный референдум; выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан. Ко второй группе относятся: правотворческая инициатива граждан; публичные слушания; собрания граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления муниципального образования; территориальное общественное самоуправление.

С.А. Авакьян подразделяет формы непосредственной демократии на две категории в зависимости от значения принятого решения населением: те, посредством которых население принимает окончательное решение (референдум, выборы, сход жителей) или предопределяет его принятие (голосование по вопросу изменения границ муниципального образования); которые позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни, чтобы учесть такое мнение при выработке (доработке) своих решений.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Закона о местном самоуправлении должно основываться на указанных в этой статье принципах. Этих принципов всего два.

Первый принцип - законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов. Второй принцип - добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, не могут принуждать граждан к участию в этом.

Местный референдум

В соответствии с ч.3 ст.22 ФЗ № 131 решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

К сожалению, федеральное законодательство не раскрывает, какие именно вопросы местного значения могут быть вынесены на местный референдум. Зато в ч.8 ст. 12 Федерального закона от 2002 г. содержится исчерпывающий перечень тех вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Кроме того, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. № 17-П отмечается, что запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления обусловлен собственным предназначением каждой формы непосредственной демократии в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их.

Необходимо отметить, что условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

После выдвижения инициативы о необходимости проведения референдума представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение является обязательным к исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность обжалования в судебном порядке решения о проведении местного референдума, а также принятого на местном референдуме решения. Кроме того, Федеральный закон от 2002 г. подробно регулирует возможность отмены судом решения, принятого на местном референдуме (ст. 73).

Муниципальные выборы

Следующей формой осуществления населением местного самоуправления являются муниципальные выборы. Статья 23 ФЗ № 131 в общих чертах определяет цели, условия, гарантии проведения муниципальных выборов.

Более подробно порядок проведения муниципальных выборов закреплен в Федеральном законе от 2002 г. и в Федеральном законе от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Кроме федерального законодательства нормы, регулирующие порядок и условия проведения муниципальных выборов могут содержаться в законах субъектов РФ в нормативно-правовых актах муниципальных образований.

Часть 1 ст. 23 ФЗ № 131 устанавливает цели и условия проведения муниципальных выборов - избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, на муниципальных выборах, главным образом, избираются депутаты представительного органа муниципального образования и глава муниципального образования.

Е.С. Шугрина выделяет этапы проведения муниципальных выборов. К первому этапу относится подготовка к выборам. На данной стадии происходит формирование избирательных комиссий, избирательных округов, списков избирателей.

Ко второму этапу относится назначение выборов. Согласно ч.2 ст. 23 ФЗ № 131 муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

К третьему этапу относится выдвижение и регистрация кандидатов. В соответствии с ФЗ от 2002 г. граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено политической партией, имеющей в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, либо ее региональным отделением или иным структурным подразделением, имеющими в соответствии с федеральным законом право участвовать в муниципальных выборах.

Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.

В п. 24-26 ст. 38 Федерального закона от 2002 г. установлен перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов по решению избирательной комиссии.

К четвертому этапу относится предвыборная регистрация. Предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, списков кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). В ч. 2 ст. 48 Федерального закона от 2002 г. урегулированы формы и условия проведения предвыборной агитации. Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов, фондов референдума в установленном законом порядке.

К пятому этапу относится голосование и определение результатов выборов.

Голосование на муниципальных выборах происходит лично избирателем.

Результаты выборов определяются с учетом норм ст. 70 ФЗ от 2002 г., в которой предусматриваются основания признания выборов несостоявшимися.

По результатам голосования избранным считается кандидат, получивший наибольшее число избирателей, в случае если выборы признаны состоявшимися и действительными.

Отзыв в системе местного самоуправления

Отзыв – форма прямого волеизъявления граждан РФ по досрочному прекращению полномочий депутата, выборного должностного лица, осуществляемого на основе специально назначенного голосования 2.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ № 131.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. В ч. 2 ст. 24 ФЗ № 131 установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

По мнению С.А. Авакьян, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со своими особенностями3.

1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва.

Инициатива отзыва обычно исходит от избирателей. Определенное число избирателей (устанавливаемое законодательством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в избирательную комиссию муниципального образования и просит их зарегистрировать как инициативную группу. Инициаторы отзыва должны сформулировать его основания.

В ФЗ № 131 сказано, что основаниями для отзыва могут служить конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица в случае их подтверждения в судебном порядке. В законах субъектов РФ встречаются формулировки, однако все они подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом.

2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. По законодательству сбором подписей занимается инициативная группа.

3. Назначение голосования по отзыву. Голосование назначает избирательная комиссия муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить достоверность и достаточность представленных подписей и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия вправе отказать в назначении голосования, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по которым велся сбор подписей избирателей.

4. Агитация за отзыв и против отзыва. На данной стадии происходит информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссий. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. Лицо, в отношении которого возбуждается отзыв, вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Граждане вправе участвовать в агитации и высказываться за отзыв или против отзыва депутата, выборного должностного лица.

5. Голосование по отзыву. Голосование по отзыву проводится по тем же правилам, как и голосование на муниципальных выборах. В бюллетене полагается указать не только фамилию, имя, отчество отзываемого, но и мотивы возбуждения вопроса об отзыве, а также варианты голосования ("за" или "против") с разъяснением порядка заполнения бюллетеня.

6. Определение результатов голосования. Законодательство устанавливает весьма жесткие требования для признания отзыва состоявшимся. Для этого требуется, чтобы за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе.

Следует отметить, что в ФЗ № 131 установлено, что в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Статьей 24 ФЗ № 131 помимо отзыва предусмотрена еще одна форма осуществления населением местного самоуправления - голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Голосование по решению данных вопросов проводится целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 12 и ч. 5 ст. 13 ФЗ № 131 Назначение голосования осуществляется представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума. Для признания голосования по вопросам изменении границ муниципального образования, преобразования муниципального образования состоявшимся необходимо участие в нем более половины жителей муниципального образования или части территории муниципального образования. Согласие населения на изменение границ муниципального образования или преобразования муниципального образования считается полученным при одобрении вынесенных на голосовании вопросов более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Сход граждан

ФЗ № 131 содержит две статьи, посвященные сходу граждан. Статья 25 регулирует порядок проведения схода граждан, осуществляющего полномочия представительного органа муниципального образования (ст. 25). Статья 25.1 предусматривает проведение схода граждан по тем вопросам, которые не входят в компетенцию представительного органа муниципального образования и намного шире по своему содержанию (вопросы, касающиеся территориальной организации местного самоуправления, вопросы о самообложении граждан, о старосте сельского населенного пункта). И та и другая форма проведения схода относится к императивной форме осуществления населением местного самоуправления.

Рассмотрим более подробно каждую из этих форм осуществления схода граждан.

Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. Сход граждан может проводиться также в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения.

Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

ФЗ № 131 предусмотрено, что сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Порядок организации и проведения схода граждан определяется уставом муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения схода граждан, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта и материалами по вопросам, выносимым на решение схода граждан, другие меры, обеспечивающие участие жителей муниципального образования в сходе граждан.

Ч. 4. и 5 данной статьи подчеркивают обязательное участие в сходе граждан органов местного самоуправления. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

В ст. 25.1. установлены случаи, в которых сход граждан может проводиться:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);

2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;

3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;

4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;

4.1) в населенном пункте, входящем в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, городского округа либо расположенном на межселенной территории в границах муниципального района, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории данного населенного пункта;

5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;

6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения;

7) в сельском населенном пункте по вопросу выдвижения кандидатуры старосты сельского населенного пункта, а также по вопросу досрочного прекращения полномочий старосты сельского населенного пункта.

Данный вид схода также может проводиться в сельских населенных пунктах в целях выдвижения кандидатур в состав конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности муниципальной службы.

Правомочность данного схода граждан определяется при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Правотворческая инициатива граждан

В ч.1 ст. 26 ФЗ № 131 установлено, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Для инициативной группы законом установлена минимальная численность, которая не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Законом о местном самоуправлении. Это также подчеркивает возвышение роли правотворческой инициативы граждан как института непосредственной демократии в местном самоуправлении.

Ч. 2 данной статьи устанавливает, что проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Следует отметить, что решение, принятое органом местного самоуправления по проекту муниципального правового акта, должно быть мотивированным и доведено до сведений внесшей его инициативной группы граждан.

Территориальное общественное самоуправление

В ч. 1 ст. 27 ФЗ № 131 содержится определение понятия территориального общественного самоуправления: «под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».

Споры о месте данного института в правовой системе, о природе и характере соответствующей инициативной деятельности граждан продолжаются до сих пор. Так, одни авторы считают, что территориальное общественное самоуправление есть низовой уровень публичной власти 31 , другие – разновидность общественных объединений32, третьи – пограничное явление, обладающее качествами органа власти и объединения граждан.

В ФЗ № 131 предусмотрены три формы осуществления территориального общественного самоуправления: собрания, конференции граждан, а также через органы территориального общественного самоуправления (избираемые на собраниях или конференциях граждан).

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

В ч. 7 данной статьи сформулированы исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, к которым относятся следующие: 1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления; 2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание органов территориального общественного самоуправления; 4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; 5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление имеет свой устав, с момента регистрации которого оно считается учрежденным. В Законе о местном самоуправлении установлен исчерпывающий перечень требований к уставу, в числе которых: 1) территория, на которой оно осуществляется; 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; 4) порядок принятия решений; 5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Староста сельского населенного пункта

Статья 27.1. «Староста сельского населенного пункта» была введена в ФЗ № 131 Федеральным законом от 18 апреля 2018 г. По замыслу законодателя, староста является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и способствует организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, городском округе или на межселенной территории. Как видно из названия статьи, старосты могут создаваться только в сельских населенных пунктах.

Староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, по представлению схода граждан сельского населенного пункта из числа лиц, проживающих на территории данного сельского населенного пункта и обладающих активным избирательным правом.

Не совсем понятно ФЗ № 131 установил статус старосты. В ч. 3. указано, что староста сельского населенного пункта не является лицом, замещающим государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы, не может состоять в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с органами местного самоуправления. Это показывает полную отчужденность старосты от органов государственной власти и органов местного самоуправления. В то же время в ч. 5 урегулировано, что срок полномочий старосты сельского населенного пункта устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Т.е. этот срок полномочий соответствует сроку полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, на старосту распространяются нормы ст. 40 Закона о местном самоуправлении, касающиеся досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления.

Для старосты установлены определенные ограничения. Старостой сельского населенного пункта не может быть назначено лицо: 1) замещающее государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы; 2) признанное судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 3) имеющее непогашенную или неснятую судимость.

Староста сельского населенного пункта для решения возложенных на него задач:1) взаимодействует с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями и иными организациями по вопросам решения вопросов местного значения в сельском населенном пункте; 2) взаимодействует с населением, в том числе посредством участия в сходах, собраниях, конференциях граждан, направляет по результатам таких мероприятий обращения и предложения, в том числе оформленные в виде проектов муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению органами местного самоуправления; 3) информирует жителей сельского населенного пункта по вопросам организации и осуществления местного самоуправления, а также содействует в доведении до их сведения иной информации, полученной от органов местного самоуправления; 4) содействует органам местного самоуправления в организации и проведении публичных слушаний и общественных обсуждений, обнародовании их результатов в сельском населенном пункте; 5) осуществляет иные полномочия и права, предусмотренные уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Публичные слушания, общественные обсуждения

Следует отметить, что статья 28 ФЗ № 131 изложена в новой редакции. Во - первых, само наименование статьи изменено. Ранее она носила название «Публичные слушания». Некоторые положения статьи также претерпели значительные изменения, о которых речь пойдет ниже.

Большая часть статьи, как и прежде, регулирует порядок и условия проведения публичных слушаний. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания (ст. 28 ФЗ № 131).

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта.

Существенные изменения были внесены в ч.3 ст. 28 ФЗ № 131, согласно которой теперь на публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 Закона о местном самоуправлении для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

Впервые об общественных обсуждениях говорится в ч. 5 данной статьи.

Данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления наряду с публичными слушаниями может быть реализована по проектам муниципально-правовых актов, касающихся землепользования и застройки, межевания территории, правил благоустройства и др. Однако в Законе не содержится определение понятия «общественные обсуждения» и в чем их принципиальное отличие от «публичных слушаний».

Ч. 6 вышеуказанной статьи гласит: «в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, публичные слушания и общественные обсуждения могут не проводиться по проектам муниципальных правовых актов и вопросам, решения по которым принимаются сходом граждан».

Собрание (конференция) граждан

В ФЗ № 131 «собрание граждан» и «конференция граждан» - две разные статьи, но мы их рассмотрим вместе, поскольку данные формы схожи между собой и относятся к консультативным формам участия населения в осуществлении населением местного самоуправления.

Собрания граждан могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования (ст. 29 ФЗ № 131). Собрания граждан, таким образом, являются одной из форм осуществления территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Если собрание граждан проводится по инициативе представительного органа или главы, оно назначается соответственно представительным органом или главой муниципального образования. Если инициатором выступило население, собрание назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении является основополагающим и предполагают дальнейшее регулирование порядка проведения собраний граждан муниципально-правовыми актами.

Кроме собраний в Законе предусмотрена конференция граждан (собрание делегатов). Ч. 1 ст. 30 устанавливает, что в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Таким образом, конференцию граждан можно считать альтернативой собраниям граждан.

Опрос граждан

В учебной литературе опрос зачастую связывают с консультативным референдумом (голосованием), исходя из того, что это лишь разные термины для обозначения одного итого же явления - голосования населения. Однако, в Законе о местном самоуправлении опрос граждан понимается в социологическом значении.

В ч.1 ст. 31 ФЗ № 131 указывается: «Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти».

Опрос граждан проводится по инициативе: 1)представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения; 2)органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования посредством принятия нормативно-правового акта, в котором устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

В ч. 6 этой статьи установлено обязательное условие проведения опроса - информирование о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; 2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Обращения граждан в органы местного самоуправления

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Данная конституционная норма более подробно раскрыта в ст. 32 ФЗ № 131 и в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Обращение гражданина – это направленные в орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в орган местного самоуправления. Таким образом, основные виды обращений: предложение, заявление, жалоба. Также разновидностью обращения являются устные обращения и наказы избирателей.

За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вопрос о роли обращений граждан как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления не относится к числу достаточно разработанных. В законе о местном самоуправлении, регулирующем участие населения, а не отдельного гражданина, предполагается коллективная форма обращений, поскольку именно коллективно граждане могут инициировать изменение границ и преобразование муниципальных образований, проведение местного референдума, отзыв выборного лица местного самоуправления, внести проект нормативного правового акта и решить другие вопросы муниципального образования.

Иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

ФЗ № 131 не содержит исчерпывающего перечня форм непосредственной демократии. Об этом свидетельствует статья 33, предусматривающая наличие и других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. В ней сказано, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Закону о местном самоуправлении и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. В таком случае следует вывод о том, что к таким формам можно отнести массовые акции граждан. Ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» определяются следующие виды массовых акций: публичное мероприятие, собрание, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование, марш, цепь. Порядок и условия проведения данных акций подробно раскрывает вышеупомянутый закон.

Контрольные вопросы и задания:

1. Каким образом действующее законодательство регламентирует участие населения в осуществлении местного самоуправления?

2. Перечислите императивные и консультативные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

3. Охарактеризуйте формы осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

4. Участвовали ли вы в осуществлении местного самоуправления в муниципальном образовании по месту своего жительства? Когда и при каких обстоятельствах это происходило?