Территориальная основа местного самоуправления

Понятие и принципы территориальной организации местного самоуправления

Понятие «территориальная организация местного самоуправления» в юридической литературе является довольно распространенным. Однако оно раскрывается не всегда однозначно, так как чаще всего обозначается близким по смыслу термином «территориальные основы местного самоуправления», который используется в соответствующих учебных курсах. Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Похожее определение дают и другие авторы, согласно которому «территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления». К наиболее важным вопросам, по мнению авторов, относятся: создание муниципального образования; состав территории муниципального образования; границы муниципального образования; изменение состава территории муниципального образования; упразднение муниципального образования.

Анализ вышеприведенных суждений позволяет сделать вывод о том, что термины «территориальная основа местного самоуправления» и «территориальная организация местного самоуправления» не являются тождественными. Институт «территориальные основы местного самоуправления» объединяет совокупность правовых норм, закрепляющих территориальную организацию местного самоуправления. Понятие «территориальная организация местного самоуправления» является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия «территориальные основы местного самоуправления» включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения. Таким образом, территориальная организация местного самоуправления представляет собой пространство, территорию, на основе которой образуются и функционируют органы местного самоуправления.

Принципы территориальной организации местного самоуправления содержатся в главе 2 ФЗ № 131.Исходя из анализа данной главы, можно выделить следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ без каких-либо изъятий. Согласно ч. 1 ст. 10 ФЗ № 131 местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Предусмотрена также возможность осуществления местного самоуправления на территориях внутригородских районов.

2. Наделение муниципальных образований соответствующим статусом, установление и изменение границ муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11-13 ФЗ № 131. Так, в Оренбургской области действует Закон Оренбургской области от 30.06.2004 г. № 1277/198-III-ОЗ «О порядке наделения муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, преобразования муниципальных образований, упразднения поселений, установления и изменения границ муниципальных образований».

3. Территория муниципального образования является целостной, т. е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. В п. 12, 13, 16 ч.1 ст. 11 ФЗ № 131 установлено, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

4. Муниципальное образование должно обязательно быть населенной территорией. При этом, численность населения — обязательный критерий для наделения населенных пунктов статусом сельского поселения. Для них ФЗ № 131 предусмотрена минимальная численность населения — более 1000 человек для одного сельского населенного пункта, входящего в состав сельского поселения или менее 1000 человек — для нескольких сельских населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения. При этом для территорий с высокой плотностью населения численность населения должна быть более или менее 3000 человек соответственно для одного или нескольких сельских населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения. Исключением из данного правила является норма п. 7 ч. 1 ФЗ № 131, предусматривающая возможность наделения статусом сельского поселения сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек в соответствии с законом субъекта РФ.

5. На территории муниципального образования необходимо наличие инфраструктуры. Так, п. 3.3, 5, 15.1 ч. 1, ч.2 ст. 11 установлено обязательное требование при установлении границ городского округа или наделении городского поселения статусом городского округа — наличие или создание условий для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры.

Кроме того, в п. 11 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131 предусмотрено наличие пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно и транспортной доступности до административного центра муниципального округа, городского округа, муниципального района и обратно в течение рабочего дня.

Понятие и виды муниципальных образований

В нормах ФЗ № 131 не содержится определения понятия муниципального образования. В ч.1 ст. 2 перечисляются лишь определенные виды муниципальных образований, к которым относятся: городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; муниципальный округ; городской округ; городской округ с внутригородским делением; внутригородской район; внутригородская территория города федерального значения. В этой же статье содержатся определения всех перечисленных видов муниципальных образований.

Сельским поселением признается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Под муниципальным районом понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный округ — это несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного ФЗ № 131), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Под городским округом понимается один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.

Городской округ с внутригородским делением — это городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Внутригородским районом признается внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения -это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Из анализа содержания вышеуказанных определений, можно сделать вывод о том, что муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы низового и более высокого уровня. К муниципальным образованиям низового уровня относятся сельские поселения, городские поселения, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения. Население и органы местного самоуправления указанных муниципальных образований вправе решать только вопросы местного значения. Муниципальный район, муниципальный округ и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня поскольку помимо решения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.

Несмотря на различия каждого вида муниципального образования, можно выделить присущие им определенные признаки: 1. Наличие собственной территории. 2. Определенная компетенция, включающая в себя перечень вопросов местного значения и полномочия по их решению (для муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов — компетенция по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий). 3. Наличие экономической основы (муниципальная собственность, местный бюджет, имущественные и неимущественные права муниципальных образований). 4. Наличие выборных и иных органов местного самоуправления. 5. Наличие муниципальных правовых актов. 6. Наличие официальных символов муниципального образования (данный признак не является обязательным).

Порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований

Вопросы образования, преобразования и упразднения муниципальных образований регулируются ст. 13-13.2 ФЗ № 131. Образование муниципального образования подразумевает под собой создание нового муниципального образования. Муниципальное образование может быть создано в соответствии с законодательством субъекта РФ при наличии и соблюдении определенных гл.2 ФЗ № 131 требований к установлению границ муниципального образования. Новое муниципальное образование может быть создано следующими способами: 1) при объединении поселений (нескольких или всех), внутригородских районов, городских округов (или городского округа с муниципальным округом), муниципальных районов; 2) при разделении поселений, муниципальных округов или городских округов, внутригородских районов. Все вышеперечисленные варианты создания муниципальных образований являются формами преобразования муниципальных образований.

Преобразованием муниципальных образований согласно ч.1 ст. 13 ФЗ № 131 является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ. Инициатива о преобразовании муниципального образования принадлежит: населению муниципального образования; органам местного самоуправления муниципального образования; органам государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование; федеральным органам государственной власти. Преобразование, инициируемое населением муниципального образования, происходит в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется соответствующими решениями этих органов.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района.

Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами данных поселений и муниципального района.

При этом муниципальный район преобразуется в муниципальный округ.

Объединение внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения данных внутригородских районов и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом данного городского округа. Объединение городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляются с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального или городского округа. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.

Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением, а также с учетом мнения населения муниципального района, из которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований. Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, приобретает статус внутригородского района.

Предусмотрен также и порядок выделения внутригородского района и состава городского округа. Но в этом случае требуется согласие мнения населения городского округа и муниципального района и учет мнения населения внутригородского района. Внутригородской район, выделяемый из состава городского округа, включается в состав муниципального района и наделяется статусом городского или сельского поселения.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.

Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется с учетом мнения населения городского округа. В случае лишения муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением внутригородские районы упраздняются. Учет мнения населения требуется также при изменении статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа либо изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования.

Упразднение согласно ст. 13.1 ФЗ № 131 допускается только в отношении сельских поселений. Обязательным условием для осуществления данной процедуры требуется решение, принятое на сходе граждан данного поселения и уменьшение численности населения, которая должна составлять не более 100 человек. Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района. В случае принятия решения об упразднении поселения, территорию упраздняемого поселения включают либо в состав муниципального района (на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях) в качестве межселенной территории либо в состав других поселений. Статьей 13.2 ФЗ № 131 предусмотрена и обратная вышеуказанной процедура — создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. В этом случае решение о создании поселения также принимается населением на сходе граждан в случае увеличения численности населения.

Контрольные вопросы и задания:

1. Определите соотношение понятий «территориальные основы местного самоуправления» и «территориальная организация местного самоуправления».

2. Проанализируйте положения главы 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и сформулируйте принципы территориальной организации местного самоуправления.

3. Изучите законодательство своего региона и определите: какие виды муниципальных образований имеются в нем.

4. Охарактеризуйте основные формы преобразования муниципального образования.

5. Что собой представляет упразднение муниципального образования? Какой статус приобретает населенный пункт в случае принятия решения о его упразднении в качестве муниципального образования?