Муниципальное право как отрасль российского права и наука

Понятие и предмет муниципального права

В научной литературе содержатся различные определения понятия «муниципального права». Так, ряд авторов дают развернутые определения с перечислением всех институтов, входящих в данную отрасль. Например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев рассматривают муниципальное право как комплексную отрасль российского права, представляющую собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Похожее определение высказывается автором И.И. Овчинниковым, по мнению которого «муниципальное право — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, в которых закрепляются и регулируются территориальные, финансово-экономические, организационные, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, соответствующие полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления .

Высказываются и более лаконичные точки зрения. Н.В. Постовой полагает, что «муниципальное право Российской Федерации представляет собой совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления». На наш взгляд следует согласиться с мнением С.А. Авакьян, который рассматривает «муниципальное право России, как комплексную отрасль отечественного права, состоящую из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.

А.Н. Кокотов полагает, что муниципальное право можно рассматривать не только как комплексную отрасль российского права, но и как обособленную отрасль. При этом автор дает следующее определение муниципального права как обособленной части российского права — это совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Понятие муниципальное право используется в трех основных значениях: как относительно самостоятельное правовое образование в системе права РФ, как научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения и как учебная дисциплина. Как отмечают большинство ученых, основу муниципального права составляют традиционно нормы конституционного права, а также административного права. Эти отрасли по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти — местного самоуправления. Кроме того, в содержание муниципального права входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Большую роль в регулировании муниципальных отношений играют акты международного права, например, Европейская хартия местного самоуправления.

Предметом муниципального права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через органы местного самоуправления. По мнению Н.Л. Пешина предмет муниципального права составляют следующие группы отношений: отношения, возникающие в связи с признанием и гарантированием государством местного самоуправления как института публичной власти и необходимостью определения фундаментальных основ местной власти; отношения по поводу решения вопросов местного значения непосредственно населением; отношения по поводу решения вопросов местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления; отношения по поводу осуществления отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления; отношения по поводу организации и функционирования местной власти.

Муниципально-правовые нормы и институты

Муниципально-правовые нормы – это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государства. Некоторые авторы считают, что муниципально-правовые нормы можно классифицировать: 1)по объекту правового регулирования – на нормы, регулирующие: базовые принципы (понятие, принципы, функции местного самоуправления); основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы); предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 2) по территории действия нормы делятся на федеральные, нормы субъектов РФ и местные нормы; 3) по характеру правовых предписаний: управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать); обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать); запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего делать нельзя); 4) по методу правового регулирования: императивные (носят обязательный характер); диспозитивные (позволяют выбрать модель поведения).

Муниципальное право содержит материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют: 1) полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 2) права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.

Процессуальные нормы определяют: 1)прядок выборов и деятельности органов местного самоуправления; 2)порядок принятия решений непосредственно населением; 3)процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Профессор Постовой Н.В. классифицирует муниципально-правовые нормы следующим образом: 1) по группам общественных отношений; 2) по характеру предписаний: а) дозволяющие, т.е. разрешающие осуществлять какие-либо действия (например, проводить местный референдум; собрание граждан; осуществлять правотворческую инициативу); б) обязывающие, т.е. содержащие предписания в адрес субъектов муниципальных правоотношений; в) запрещающие, т.е. нормы, требующие воздержания от тех или иных действий субъектам правоотношений. 3) по юридической силе муниципально-правовые нормы различаются в зависимости от того, в каких источниках права они закреплены. 4) по масштабу действия нормы бывают: а) общефедерального масштаба, сила которых распространяется на всю территорию Российской Федерации. б) масштаба субъекта Российской Федерации, действующие только в границах субъекта РФ; в) масштаба муниципального образования, которые действуют только в границах муниципального образования; 5) по предназначению муниципально-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные.

Однородные муниципально-правовые нормы объединяются в муниципально-правовые институты. Например, к муниципально-правовым институтам относятся: территориальные основы местного самоуправления, организационные основы местного самоуправления, муниципальная служба, финансово-экономические основы местного самоуправления и другие.

Муниципально-правовые отношения и их субъекты

Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения подразделяются на отношения:

1. связанные с организацией местного самоуправления;
2. характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
3. в которых находит своё воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;

2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;

3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Субъектами муниципальных правоотношений являются лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а также физические и юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Субъектами муниципально-правовых отношений являются наряду с населением муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, органы государственной власти, коммерческие организации.

Источники муниципального права

Под источниками муниципального права понимаются правовые акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы, направленные на урегулирование муниципальных отношений. С учётом уровней правового регулирования выделяют три группы источников муниципального права:

1) нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне: Конституция РФ, содержащая нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления; международные договоры РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы. Основным федеральным законом, регулирующим местное самоуправление в РФ является ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее – ФЗ № 131), который устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления; указы Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств и ведомств федерального уровня; постановления Конституционного Суда РФ;

2) нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ: конституции республик; уставы других субъектов РФ; законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др.; акты президентов республик, глав администрации субъектов РФ;

3) нормативно-правовые акты, принятые путём прямого волеизъявления населения муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предмету ведения; решения представительных органов местного самоуправления по порядку управления и распоряжению муниципальной собственности; другие нормативно-правовые акты муниципальных образований.

По предметам ведения местного самоуправления источники подразделяются на акты:

1. касающиеся управления муниципальной собственностью;
2. касающиеся управления местными финансами;
3. определяющие порядок принятия и изменения уставов.

По кругу субъектов, их принявших, источники делят:

1. на акты, принимаемые населением и органами местного самоуправления;
2. акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований.

Договоры среди источников занимают особое место. Они заключаются между муниципальными образованиями и другими субъектами права.

Система муниципального права

Система муниципального права представляет собой объединение муниципальных правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определённой последовательности от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

По мнению некоторых ученых, в делении муниципального права на общую и особенную части нет необходимости. С этой позиции, система муниципального права включает следующие структурные части:

• местное самоуправление в системе народовластия;
• территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления;
• предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
• гарантии местного самоуправления;
• ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Большинство ученых предполагают выделение в системе муниципального права общей и особенной части. Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальное образование. К общей части относятся нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты: правовые основы местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, организационные основы местного самоуправления, финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о процедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления. К особенной части относятся такие муниципально-правовые институты, как: полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, полномочия по управлению социально-культурной сферой, полномочия по обеспечению безопасности, законности и правопорядка. Е.С. Шугрина обосновывает позицию о выделении в муниципальном праве кроме общей и особенной части специальной части.

В специальную часть, по ее мнению, необходимо включать нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях: в городах федерального значения, в закрытых административно-территориадльных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях, в районах Крайнего Севера, на территории инновационного центра «Сколково», на территориях опережающего социально-экономического развития, на территориях инновационных научно-технологических центров, на территории свободного порта «Владивосток».

Место муниципального права в правовой системе РФ

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Место в системе права России определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право – это комплексная отрасль. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что многие нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права; во-вторых, входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Понятие, источники и предмет науки муниципального права

Наука муниципального права - это система научных знаний, идей, концепций, в основе которых находятся исторические, международные и современные отечественные представления о закономерностях становления и развития местного самоуправления, а также самого муниципального права.

Предметом науки муниципального права являются вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению, принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления.

В предмет науки муниципального права России входят: муниципальное право как комплексная отрасль права; комплекс общественных отношений в сфере местного самоуправления (муниципально-правовых отношений); организация непосредственного осуществления местного самоуправления населением и деятельности органов местного самоуправления; государственная политика по обеспечению реализации гражданами (населением) права на местное самоуправление; исторический аспект российского опыта местного самоуправления (и местного управления); международный (зарубежный) опыт организации местного самоуправления.

Источники муниципального права как научного направления представляют собой носители информации, которые могут быть разделены на группы. Во-первых, это нормативно-правовые акты, являющиеся источниками муниципального права как отрасли права. Во-вторых, это практика муниципальной деятельности, включающая в себя как правоприменение, так и сопутствующие явления. Практика является носителем важнейшей информации, обращение к ней предполагает охват всего диапазона проблем муниципального строительства, определение его особо значимых сторон.

Методы науки муниципального права

Наука муниципального права опирается на следующие методы: 1) общенаучные: диалектико-материалистический; системный; социоло-гический; 2) специальные: сравнительного правоведения; нормативно-логический; структурно-функциональный; историко-юридический.

Общенаучные методы используются, например, при рассмотрении и анализе понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы, раскрытии сущности местного самоуправления.

Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводятся с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения, нормативно-логического. Взаимоотношения между органами местного самоуправления определяются при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики функционирования. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяет выявить некоторые тенденции, сделать обобщения; в основе этих исследований лежат методы перехода от частного к общему.

Контрольные вопросы и задания:

1. Сформулируйте понятие муниципального права. Дайте определение предмета муниципального права.
2. Почему муниципальное право является комплексной отраслью российского права?
3. Что собой представляют муниципально-правовые нормы? По каким основаниям можно классифицировать муниципально-правовые нормы?
4. Дайте определение муниципально-правовых отношений. Что собой представляют субъекты муниципально-правовых отношений?
5. Перечислите основные источники муниципального права. Дайте общую характеристику Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
6. Из каких элементов состоит система местного самоуправления?
7. Какое место занимает муниципальное право в системе российского права? Почему муниципальное право не относится к числу основных отраслей российского права?
8. Проведите сравнительный анализ муниципального права как отрасли права и как науки по таким критериям, как: понятие, предмет, методы, источники.