Реализация норм международного права

Понятие, правовые основы и содержание процесса реализации норм международного права

Под реализацией норм международного права понимается деятельность его субъектов, направленная на практическое осуществление их предписаний, воплощение норм международного права в поведении государств и других субъектов.

Для обозначения процесса выполнения международных обязательств наряду с термином «реализация» в международных актах используются также термины «применение», «имплементация» норм международного права. Эти понятия близки друг другу, хотя можно обнаружить в них определенные отличия. Так, термин «имплементация» (англ. implementation) – выполнение, осуществление, получивший распространение в литературе, по своему смыслу фактически охватывает весь комплекс мер по практическому осуществлению международных обязательств, принятых на себя государствами, включая деятельность по их осуществлению во внутригосударственной сфере.

Термин «применение» означает деятельность государств по обеспечению реализации норм в конкретных ситуациях, в частности в случаях правонарушения или спора о праве. В специальной литературе это понятие используется преимущественно в общем и широком смысле слова как осуществление норм в целом. Применение норм в международном праве имеет свои особенности, проходит через определенные стадии и завершается принятием правоприменительного акта. Акты применения норм международного права – это индивидуализированные акты органов государства или международных органов и организаций, принимаемые в коллективном порядке. Примером одностороннего властного применения норм международного права может служить решение государства о репрессалиях в отношении правонарушителя.

К актам, принимаемым в рамках международных органов, относятся акты Совета Безопасности ООН, Международного суда ООН, международных арбитражей.

В международном праве используются и иные термины, такие как «выполнение» и «соблюдение». Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. использует эти термины как равнозначные и означающие реализацию норм.

Осуществление международного права и его норм имеет децентрализованный характер. Международный правопорядок характеризуется отсутствием правительственного аппарата, публичной власти, стоящей над государствами. В условиях отсутствия независимого централизованного органа, осуществляющего контроль за исполнением международных обязательств, каждое государство оценивает самостоятельно ценность и важность для себя тех обязательств, которыми оно связано, а также соответствие своего поведения принятым обязательствам. При возникновении спора по поводу нарушения государством его обязательства по договору такой спор может быть рассмотрен международным юрисдикционным органом (судом, арбитражем и др.) лишь при его согласии, и такой орган должен быть наделен сторонами соответствующей компетенцией для разрешения спора. На практике нарушение договора его сторонами чаще всего завершается осуждением нарушителя и требованием к нему устранить неблагоприятные последствия нарушения (репарацией, сатисфакцией). Возникший спор становится по существу спором по поводу ответственности государства, который сводится к замене нарушенного обязательства новым, а именно обязательством устранить последствия правонарушения.

Субъектами реализации норм международного права выступают государства, межправительственные организации, народы и нации, борющиеся за создание независимого государства, и другие – нетипичные субъекты международного права (вольный город, государствоподобное образование Ватикан).

Особенность реализации норм международного права состоит в том, что одни и те же субъекты – государства выступают создателями норм международного права и правоприменителями одновременно.

В отличие от национальной правовой системы, где существует функциональная специализация органов государства для целей нормотворчества и применения норм права, в международно-правовой системе эти функции развиты недостаточно. Иначе говоря, в отношениях между государствами слабо развиты особые организационные отношения и учреждения, формирующиеся в ходе совместного создания и осуществления норм международного права. На практике эта ситуация может привести (по крайней мере теоретически) к смешению названных двух функций (действия по созданию и действия по реализации норм права), в ходе которого функция применения норм международного права может легко перейти к результату, сходному с действием по созданию новых норм права.

Международные нормы осуществляются в значительной мере государственными органами, действующими в соответствии со своим национальным, а не международным правом. Однако органы, учреждения и должностные лица любого государства должны учитывать, что в той мере, в какой их действия затрагивают другие государства, эти действия рассматриваются последними как действия государства, от имени которого они выступают.

В реализации международного права значительную роль играют межгосударственные организации. Им принадлежит главная роль в координации усилий государств во имя обеспечения уважения общих, универсальных и региональных норм международного права. Стали реальностью многосторонние санкции, применяемые по решению международных организаций. Особое значение имеет рост активности в этой области Совета Безопасности ООН. Вместе с тем механизм реализации международного права формируется и совершенствуется пока довольно медленно.

Нормы международного права взаимосвязаны, функционируют в системе других норм (института, отрасли, конкретного договора), и благодаря этому они наделяются соответствующей юридической силой. Соединяясь в системе, нормы обретают новые качества. Лишь как элементы системы они в состоянии выполнять свои регулятивные функции. Если в прошлом международные нормы существовали как некая сумма без необходимых связей друг с другом, то теперь они объединены в единую систему, опирающуюся на общие интересы и ценности. Важнейшими системообразующими факторами служат основные цели, принципы Устава ООН.

В связи с этим использование системного подхода представляется важным в процессе реализации норм международного права. Он дает возможность выявить степень согласованности многочисленных норм не только по их формальному смыслу, но и по реальному содержанию в процессе функционирования. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, 1970 г. закреплено положение, имеющее в этом отношении методологическое значение. Оно предусматривает, что все изложенные в указанной Декларации принципы будут одинаково и неукоснительно применяться при интерпретации каждого из них с учетом других.

Правовая основа реализации норм международного права. В современном международном праве постепенно расширяется нормативная и организационная основа реализации его норм. В договоры все чаще включаются положения относительно их осуществления, в частности в них предусматривается проведение встреч, консультаций, переговоров в целях проверки хода осуществления договора, создание специальных комиссий, международных органов и организаций. Так, Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. наряду с изложением основных обязательств по договору содержит детальное регулирование вопросов создания, функций и полномочий органов по осуществлению положений Договора. В целях осуществления контроля за соблюдением договора учреждается режим контроля, состоящий из международной системы мониторинга, консультаций и разъяснений, инспекций на месте и мер укрепления доверия.

Ныне в международно-правовой системе сформировался комплекс основных целей и принципов, которые служат фундаментом всего правоосуществления. Реализация международно-правовых норм основывается на таких принципах, как суверенное равенство, невмешательство во внутренние дела, мирное урегулирование споров и др. Особую роль в процессе реализации норм права играет принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Он распространяет свое действие на все нормы международного права независимо от их значения и формы выражения. Каждое государство несет юридическую обязанность соблюдать и добросовестно выполнять свои обязательства по международному праву с целью достижения результата, на который рассчитывали создатели нормы.

Указанный принцип, как и другие принципы международного права, обязательны не только во взаимоотношениях между государствами, но и в сфере внутригосударственных отношений по реализации международно-правовых норм. Так, Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. содержит положение о том, что «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения договора» (ст. 27). В соответствии с другим принципом – суверенного равенства – «при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила», государства должны сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву.

К числу важнейших международных актов общего характера, регулирующих вопросы реализации и применения договорных норм, относится Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., ч. 3 которой регулирует вопросы соблюдения, применения и толкования договоров. В ст. 26 указанного раздела закреплено: «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (pacta sunt servanda).

Существенная роль в комплексе норм, регулирующих процесс правоприменения, принадлежит уставам международных организаций.

Являясь международным соглашением, устав организации является обязательным для государств – членов организации. Обязательными являются также принимаемые в рамках организации нормы так называемого внутреннего права организации (правила процедуры).

Рассматривая вопрос о правовых и организационных основах применения международного права, нельзя оставить без внимания внутригосударственное право. Осуществление международного права так или иначе происходит с помощью внутригосударственного права. Необходимо сказать, что национальная нормативная система становится все более важным инструментом реализации международно-правовых норм. Об этом свидетельствует то, что в прошлом конституционное право государств в общем обходило молчанием международное право, не содержало признания его юридической силы. Теперь положение изменилось. В послевоенный период конституции разных стран закрепили юридическую силу международного права, определили основы его соотношения с внутригосударственным правом. Также и Конституция РФ создала конституционную гарантию реализации норм международного права, признав их составной частью правовой системы страны и наделив приоритетным статусом в отношении внутригосударственных законов. Все это явилось важным шагом вперед к совершенствованию юридического механизма действия международного права. Таким образом, современное международное право содержит значительный правовой массив, регулирующий процесс реализации его норм: основные принципы международного права, соответствующие нормы международных договоров, уставы международных организаций.

Содержание процесса реализации. Реализация представляет собой процесс, когда соответствующие субъекты – адресаты нормы действуют в согласии с ее предписаниями. Характерным для сферы международного права является добровольное и добросовестное исполнение государствами и иными субъектами его норм.

В процессе реализации следует различать, во-первых, непосредственную фактическую деятельность государств и иных субъектов права, направленную на обеспечение выполнения норм международного права, достижение социально значимого результата, например уничтожение ракет в соответствии с Договором между СССР и США о ликвидации их ракет средней и меньшей дальности 1987 г. В результате такой деятельности субъекты достигают определенного состояния, приобретения, сохранения или уничтожения предмета. Следует отметить, что само поведение субъектов – адресатов права (правомерное или неправомерное) не входит в содержание права, поскольку поведение – вопрос факта, а не права, хотя и подлежащего в ряде случаев юридической оценке.

Во-вторых, следует различать действия правового и организационного характера, такие как издание дополнительных нормативных актов, включая правоприменительные, создание специальных органов (комиссий, комитетов, рабочих групп и т.д.), контроль за выполнением субъектами международных обязательств. Правовое и фактическое обеспечение деятельности субъектов права включает в себя правотворческую, контрольную и правоприменительную (правоохранительную) деятельность, и ее результатом является правовой акт – нормативный или иной. Следует отметить, что и сама правовая деятельность может быть непосредственно фактической реализацией, поскольку некоторые нормы обязывают государства принять правовые акты в целях их реализации (таковы нормы, обязывающие государства привлекать к ответственности нарушителей международного права по своим внутренним законам).

Вопрос о конкретных законодательных мерах, которые примет государство для выполнения своего обязательства, вытекающего из международного договора, выходит за пределы международно-правового регулирования. Только в том случае, если меры указаны в самом договоре, государство должно для выполнения своего обязательства осуществить именно их. Например, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. говорится о том, что всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом. Государства – участники

Пакта обязаны в соответствии с этим предписанием иметь именно закон, запрещающий указанные действия. Если же предмет договора таков, что различие установленных им правил и правил внутреннего законодательства не отражается на выполнении договора, то для международного права это различие вообще не имеет значения. По мнению Я. Броунли, «из природы договорных обязательств и из обычного права возникает общая обязанность государства привести внутреннее право в соответствие с обязательствами по международному праву.

Однако, вообще говоря, необеспечение такого соответствия само по себе не представляет прямого нарушения международного права. Нарушение налицо лишь тогда, когда то или иное государство не выполняет своих обязательств в каком-либо конкретном случае».

К сказанному автором следует сделать одно добавление, а именно: противоправным следует квалифицировать также принятие законодательных мер, которые могут привести к нарушению договорных обязательств.

Что касается международных организаций, то в значительной мере их фактическая деятельность представляет собой деятельность по имплементации самого учредительного договора, включая и имплементацию общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в разделе о целях организации. Акты, принимаемые в рамках международных организаций, имеют своим основным назначением координацию деятельности государств-участников по имплементации юридически закрепленных в их уставах целей международного сотрудничества в соответствующих сферах отношений.

Действие норм международного права, как и вообще правовых норм, не обязательно означает их применение на практике. Некоторые нормы могут действовать, но по тем или иным причинам не применяться.

Обычно нормы начинают применяться, когда имеет место тот или иной юридический факт (какое-либо событие, влияющее на межгосударственные отношения, действия отдельных государств, влекущие международно-правовые последствия, и т.д.). Например, нормы, касающиеся обращения с военнопленными, начинают применяться, когда возникает вооруженный конфликт между государствами. Возможны случаи, когда нормы международного права применяются и при отсутствии юридических фактов1 (например, неприкосновенность помещений дипломатических представительств).

Реализация международно-правовых норм может происходить в рамках правоотношений или вне правоотношений. Чаще всего деятельность субъектов по реализации норм, содержащих международные обязательства, протекает в рамках правоотношений.

Правоотношение – это конкретная правовая связь субъектов. Правоотношения – специфический юридический механизм действия правовых норм. В этом плане они могут рассматриваться как основной путь осуществления международно-правовых норм. Международноправовые отношения имеют волевой характер. Если правоотношение возникает на основе общепризнанной нормы, то в нем сочетается общая воля государств с конкретной волей участников правоотношения; если же на основе нормы двустороннего договора, – то оно выражает только волю сторон. Однако и в этом случае воля не должна противоречить универсальным императивным нормам и, следовательно, соответствующей общей воле. Этот волевой механизм является важным моментом в аппарате согласования общего и особенного в системе международно-правового регулирования.

В ряде случаев субъективные права и обязанности могут переходить непосредственно в поведение участников международных отношений, минуя стадию правоотношения. Одной из форм реализации норм права вне правоотношений является воздержание от действий, запрещенных международным правом (например, воздержание одного государства от вмешательства во внутренние дела другого государства или применения силы в отношении него). Правовой запрет осуществляется в повседневной практике международных отношений, когда государства и иные субъекты не совершают действий, относительно которых в международном праве имеется соответствующее запрещение, воздерживаются от неправомерного поведения. Тем самым субъекты права сообразуют свою деятельность, поведение с требованиями международно-правовых норм. Правовые запреты не требуют для своей реализации активного поведения. Воздержание государства от вмешательства во внутренние дела другого государства, например, и будет осуществлением, применением принципа невмешательства.

В определенной степени это можно сказать и о правовых дозволениях.

К примеру, осуществление свободы судоходства в открытом море или освоение космического пространства не требуют принятия каких-то индивидуальных международно-правовых актов или наступления юридических фактов.

Государства свободны в определении средств и методов реализации своих международных обязательств. Однако эта свобода не является неограниченной. С одной стороны, избранные ими средства не должны противоречить международному праву. С другой – международное право функционирует на основе уважения суверенитета национального права и поэтому не требует от государства выхода за рамки его правопорядка при осуществлении международно-правовых норм.

Свобода выбора средств осуществления международных обязательств призвана обеспечить эффективность этого процесса с учетом природы международного права и его суверенных субъектов. Так, согласно Уставу МОТ (ст. 19) основная обязанность государства состоит в том, что государство, ратифицировавшее конвенцию, должно «предпринять такие меры, которые будут необходимы для того, чтобы сделать эффективными ее положения».

Свобода выбора средств осуществления права может быть ограничена также конкретными положениями договора, которые с большей или меньшей точностью определяют средства реализации. Причем развитие международно-правового регулирования ведет к тому, что в договорах все чаще определяются меры по его осуществлению.

Из принципа свободы выбора средств правореализации следует, что не может служить основанием для ответственности государств сам факт непринятия каких-либо специальных мер для реализации нормы, например непринятие закона, административных правил и т.п. Ответственность наступает лишь в том случае, если окажется, что государство не достигло результата, предписанного нормой. Если международное обязательство исполняется субъектом с применением средств, методов и процедур, наносящих ущерб законным интересам других субъектов права, например путем вмешательства в их внутренние дела, то все это может вызвать негативную реакцию и ответные действия со стороны других участников соглашения. В конечном счете реализация целей соглашения и его норм может быть поставлена под вопрос, а результативность действия нормы сведена к минимуму. Поэтому важным условием эффективной реализации нормы международного договора (или обычно-правовой нормы) является ее осуществление в правомерных действиях, критерием оценки которых являются цели и общепризнанные принципы международного права.

Реализация международно-правовых норм осуществляется посредством совместных действий всех или нескольких государств и посредством индивидуальных действий каждого государства в рамках договорных обязательств.

Нормы международного права во внутригосударственной правовой системе осуществляются либо опосредованно, через государственные органы и национальное право, либо непосредственно, если они являются самоисполнимыми, т.е. обладают прямым действием. Так, Женевские конвенции 1949 г. принадлежат к таким редким международным договорам, значительное число норм которых обладает прямым действием.

Вместе с тем государство, независимо от способов осуществления международных норм во внутригосударственной системе права, обязано принять необходимые меры по согласованию своего внутреннего права с обязательствами по международному праву, а именно оно должно дополнить, изменить, отменить те внутригосударственные правовые акты, которые препятствуют выполнению его обязательств по международному праву, либо принять новые нормативные правовые акты в целях реализации международных обязательств.

Имплементация норм международного права и обеспечение взятых государствами международных обязательств

Для обозначения процесса исполнения норм международного права на международном уровне и внутри страны чаще всего используется термин «имплементация», означающий целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств.

Особенностью функционирования механизма международно-правового регулирования является разделение стадии реализации правовых норм на два уровня – международный и внутригосударственный.

В соответствии с этим различают внутригосударственный и международный уровнень имплементации норм международного права.

Каждому из них присущ свой (правовой и институционный) механизм реализации. Далее будут рассмотрены указанные механизмы.

Международный и национальный правовой механизм имплементации норм международного права. Реализация норм международного права в большинстве случаев сопряжена с применением дополнительных мер правового характера либо на международном, либо на национальном уровне. Это обусловлено, в частности, потребностью конкретизации и дополнительной детализации общих и программных норм, без которых их реализация не может быть достигнута.

Имплементационные меры правового характера в ряде случаев являются необходимой предпосылкой, первичной стадией фактической реализации общих норм международного права, средством их превращения в нормы специальные. В качестве международно-правовых средств имплементации норм международного права, используемых в рамках международных связей, могут выступать межгосударственные и межправительственные соглашения, конкретизирующие более общие международные соглашения. Так, ст. 2 Устава ООН перечисляет принципы, которым должны следовать государства в своих взаимоотношениях. Конкретное же содержание их не раскрывается. Это было осуществлено путем принятия специальных документов – Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г., а также в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. и в других документах.

Наименования международных соглашений имплементационного свойства чрезвычайно разнообразны: соглашения, рабочие соглашения, протоколы, согласованные планы сотрудничества, совместные планы и т.д. Все они по своей юридической природе являются международными актами имплементационного характера, принимаемыми во исполнение и развитие норм и других положений соответствующих международных соглашений.

Внутригосударственный правовой механизм имплементации. Подавляющее большинство норм, содержащихся в международных договорах, реализуется в рамках национальной юрисдикции. Задача государства состоит в организации деятельности конкретных структурных элементов собственного государственного аппарата по выполнению соответствующих предписаний международно-правовых норм. Национальное право служит одним из средств, используемых государством для организации выполнения (имплементации) норм международного права.

Правовые акты, обеспечивающие реализацию международного права на территории государства, могут быть различными. К ним следует отнести Конституцию РФ, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) «О международных договорах Российской Федерации» и другие акты, применимые ко всем видам международных соглашений. Также к ним следует отнести правовые акты, принимаемые для обеспечения реализации конкретного договора, а также акты, определяющие компетентный орган1 и порядок исполнения заключенного договора. Особо следует сказать об акте ратификации, или утверждения, международного договора, являющемся выражением официального согласия государства на обязательность для него данного договора. Он служит важным звеном в координации норм международного права и национального законодательства, выступает в качестве исходного начала процесса реализации международноправовых норм.

Правовой этап имплементации выступает в качестве средства связи между международным и внутригосударственным правом. В связи с этим представляется важным рассмотрение вопроса о способах приведения («ввода») норм международного права во внутригосударственную правовую систему. В практике государств сложились и используются различные методы и способы включения нормы международного права в свою правовую систему: трансформация, отсылка, инкорпорация, непосредственное применение норм международного права во внутригосударственном правовом регулировании. Об этом говорилось выше (см. гл. IV настоящего учебника).

В общем плане трансформация международно-правовой нормы означает ее преобразование в норму внутригосударственного права путем принятия нормативно-правового акта. Выделяют два основных варианта трансформации: путем отсылки и путем инкорпорации. Отсылка означает создание в национальном праве нормы, отсылающей к нормам международного соглашения, в силу чего последние могут действовать внутри страны в неизмененном виде, т.е. так, как они существуют в самом соглашении. Под инкорпорацией понимается принятие государством норм, способствующих исполнению предписаний международного права, либо повторяющих норму международного соглашения в переработанном виде, либо сохраняющих только ее смысл. Иногда для целей инкорпорации могут применяться уже существующие нормы внутреннего права, но они тоже подвергаются частичному изменению. Государство, исходя из целей регулирования самих международно-правовых норм, а также из соображений целесообразности, само решает, какой способ «ввода» международно-правовых норм во внутригосударственную систему избрать в том или ином случае.

Приведенные примеры охватывают не все способы реализации международно-правовых норм и возникновения на их основе новых норм внутреннего права. В литературе отдельные авторы высказывают мнение, что в настоящее время уже можно говорить о нормах прямого и непосредственного действия (применения) общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в рамках их участия во внутригосударственном правовом регулировании. Ими выделяются три формы непосредственного их действия (применения): самостоятельное применение норм договоров без прямого участия норм законодательства; совместное применение норм договоров и родственных норм законодательства в виде правоприменительных комплексов; приоритетное применение норм договоров вместо норм законодательства при их несогласованности, в коллизионных ситуациях.

Государства по-разному рассматривают в своих конституциях вопрос о соотношении норм международного права с нормами внутригосударственного права. В принципе этот вопрос относится к суверенному праву каждого государства. Каким образом оно считает нужным, таким и включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в свою правовую систему, право и законодательство. Однако здесь нужно иметь в виду некоторые юридические нюансы. Есть государства, конституция которых объявляет указанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры частью законодательства или права своей страны. На практике они могут встать перед проблемой: закон, принятый позже международного договора, может отменить последний по принципу «последующий закон отменяет закон предыдущий» (lex posterior derogate priori). А это создает угрозу произвольного отказа государства от взятых на себя обязательств. Примером может служить Конституция США, ст. VI которой гласит: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречивые положения». Как видно, международные договоры в США приравнены по юридической силе к законам, из чего следует, что последующий закон может отменить ранее заключенный международный договор.

Примечательно то, что Конституция РФ пошла по иному пути (п. 4 ст. 15). Благодаря конституционной «прописке» общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не вторгаются прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в российское законодательство, а взаимодействуют с ним в правоотношениях, в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка. Введением международных договоров в правовую систему государства была закреплена возможность их непосредственного применения во внутригосударственных отношениях.

Институционный механизм имплементации. Правотворческая деятельность государства по приведению национального права в соответствие с договорными нормами в целях имплементации взятых на себя обязательств создает лишь правовую базу, дополнительные юридические гарантии исполнения договора. На практике каждый случай издания внутригосударственного акта во исполнение международного договора означает возникновение новых, разнообразных по кругу субъектов правоотношений по поводу имплементации норм международного права. Эти правоотношения между органами государства и между гражданами не прекращаются вплоть до окончательной реализации государством обязательств по международным договорам.

Это обусловливает необходимость использования государством организационно-правовых (институционных) мер и механизмов для реализации норм международного права.

Институционный (организационно-правовой) механизм имплементации, так же как и правовой, состоит из международного и национального механизмов.

Внутригосударственный институционный механизм включает в себя систему органов, осуществляющих правовую и организационную деятельность в целях обеспечения реализации международного права.

В большинстве случаев государства не создают специальных органов имплементации международных договоров. Для одних органов и должностных лиц государства такая деятельность является функциональной, для других – не является таковой. Однако во всех случаях такая деятельность санкционирована, направляется и контролируется высшими органами государства.

Говоря в целом, организационная деятельность по обеспечению имплементации международных договоров осуществляется преимущественно органами внешних сношений, хотя не только ими. Для них организационная деятельность является логическим продолжением дипломатической деятельности на международной арене по подготовке и заключению международных договоров и соглашений.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами к числу органов имплементации следует отнести главу государства – Президента РФ, Правительство РФ, МИД России, федеральные органы исполнительной власти и специальные государственные органы (например, Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы). Возможны иные подходы к определению перечня внутригосударственных органов имплементации.

Глава государства – Президент РФ обладает рядом полномочий, направленных на обеспечение выполнения международных договоров.

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (ст. 86 Конституции РФ). Как Верховный главнокомандующий Президент РФ осуществляет права, предусмотренные международным правом на случай войны, включая применение Вооруженных Сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение перемирия и т.д. Президент может принимать решение о прекращении международных договоров, а также согласно ст. 85 Конституции РФ приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия международным обязательствам Российской Федерации.

Главное полномочие Федерального Собрания РФ в сфере реализации международного права – разработка и принятие законодательных актов, касающихся реализации международно-правовых норм и отдельных договоров.

Полномочия Правительства РФ в международной области закреплены в самой общей форме в Конституции РФ (п. «д» ч. 1 ст. 114): оно осуществляет меры по обеспечению «реализации внешней политики».

Более конкретно полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ; от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ). Ряд положений Закона касается полномочий по имплементации и контролю за выполнением международных обязательств. Так, в соответствии ст. 21 Закона Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики, в пределах своих полномочий заключает международные договоры и обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и т.д. Для исполнения международных договоров Российской Федерации правительство может создавать специальные органы либо поручать выполнение обязательств уже существующим органам.

Министерство иностранных дел РФ является органом исполнительной власти. Положением о МИД России, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 (в ред. Указа от 19 октября 2005 г. № 1218), основными задачами Министерства, в частности, установлены: координация международной деятельности федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов РФ в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями и реализация международных прав и обязательств Российской Федерации.

Из полномочий МИД России, непосредственно связанных с реализацией международной договорной функции, с обеспечением взаимодействия международного и национального права, с защитой прав человека и гражданина, следует отметить: осуществление общего наблюдения за выполнением международных обязательств Российской Федерации; разработку проектов международных договоров Российской Федерации, осуществление контроля за их соответствием законодательству РФ и международно-правовым нормам; внесение предложений о прекращении и приостановлении действия международного договора России; участие в подготовке предложений по приведению законодательства России в соответствие с ее международными обязательствами; дача разъяснений в пределах своей компетенции по вопросам международного права в связи с запросом органов государственной власти, депутатов Государственной Думы, Совета Федерации, физических и юридических лиц; участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации; осуществление в соответствии с нормами международного права защиты законных прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом.

Федеральные органы исполнительной власти обладают рядом полномочий. Возможность участия российских министерств и ведомств в международных отношениях предусмотрена Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Кроме того, соответствующие полномочия предусмотрены в законах и положениях о министерствах (например, Положение о Министерстве юстиции РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313). Правовые акты, определяющие правовой статус органов исполнительной власти, иногда включают конкретные положения, в частности требование обеспечить выполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности.

Министерства и ведомства разных стран сотрудничают друг с другом на международной арене. Они обладают компетенцией самостоятельно заключать международные соглашения в своей области. Международные договоры межведомственного характера имеют важное значение для реализации соглашений, заключенных на более высоком уровне. В частности, необходимо отметить деятельность министерств и ведомств по реализации межгосударственных и межправительственных договоров внутри государства. Здесь прослеживается зависимость этих договоров друг от друга. Если для реализации межгосударственного или межправительственного договора не заключен межведомственный договор, то реализация первых очень затруднена или же невозможна. И если не реализуется межведомственный договор, заключенный в целях имплементации межгосударственного или межправительственного договора, то они также не могут эффективно реализовываться.

Международный институционный механизм имплементации. Большинство норм международного права осуществляется государствами на международном уровне индивидуально (морское судоходство, рыболовство, освоение недр морского дна или осуществление космических полетов) или путем коллективных действий государств, например обсуждение и принятие решения относительно принятия санкций к государству-правонарушителю в рамках международной организации. Совместные действия государств, воплощая согласительную природу международного права в правоприменительном процессе, облекаются в организационно-правовые формы: консультации, комиссии, комитеты и т.д.

При всем значении постоянно развивающихся непосредственных связей государств в наше время все более возрастает объективная потребность многостороннего сотрудничества в целях обеспечения взятых обязательств на международном уровне. Оно осуществляется на базе опосредующих это сотрудничество международных институтов (образований).

В современной международно-правовой практике реально сложился и функционирует широко разветвленный и сложный международный механизм имплементации норм международного права в виде международных органов (комиссий, комитетов, судебных учреждений) и международных организаций. Основное назначение их деятельности состоит в мобилизации усилий государств на выполнение международно-правовых норм, разработанных и принятых государствами, изучение, расследование ситуаций, касающихся нарушения международных обязательств, осуществление контроля.

Международные органы – комитеты, комиссии, рабочие группы – могут создаваться на постоянной основе (Комиссия по правам человека, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, специальная рабочая группа экспертов) либо для решения какого-либо конкретного вопроса или спора (следственные и согласительные комиссии). Задача подобных международных органов – изучение и оценка действия конкретных принципов и норм, а также разработка мер по более успешному их осуществлению.

В целях обеспечения обязательств международные органы используют разнообразные меры и действия государств. Так, в области прав человека наиболее типичными из таких мер и действий являются рассмотрение компетентными органами, предусмотренными международными договорами по правам человека, докладов государств о выполнении ими своих обязательств; рассмотрение этими органами жалоб, петиций, обращений отдельных лиц, групп по поводу нарушения их прав; изучение, расследование ситуаций, касающихся нарушения прав человека.

В практике ООН неоднократно возникал вопрос о создании специальных органов в целях расследования грубых, массовых и систематических нарушений прав человека. Такие органы в виде комиссии создавались, например, для расследования обвинений в отношении ЮАР, Намибии, Южной Родезии в плохом обращении с заключенными, для расследования положения, в котором находились африканцы в пересыльных лагерях и туземных резервациях.

Международные организации. Международные организации создаются в целях координации сотрудничества государств в определенной сфере и по возможности оказывают необходимую помощь государствам в реализации договоров в той же сфере сотрудничества. Непосредственно международная имплементационная деятельность международных организаций является по своему существу организационно-исполнительской. Она включает в себя, во-первых, совокупность организационных действий координационного и информационного характера, направленных на оказание содействия государствам в выполнении принятых на себя обязательств, во-вторых, непосредственную оперативно-исполнительскую деятельность по имплементации собственных решений.

Организационная деятельность, проводимая в рамках международных организаций, включает в себя ряд элементов. Одним из них является деятельность по созданию организационного механизма имплементации норм международного права в рамках международной организации, компетенция которой распространяется на соответствующую область сотрудничества государств. Например, в целях осуществления

Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г. (рез. 1514/ XV) Генеральная Ассамблея ООН своим решением от 27 ноября 1961 г. создала Специальный комитет по вопросу о ходе осуществления указанной Декларации.

Имплементационная деятельность организаций включает также ряд элементов вспомогательного характера: подбор, назначение и руководство персоналом постоянно действующих секретариатов международных организаций и вспомогательных органов, разрешение проблем финансового и технического характера и т.д. По своему характеру этот вид деятельности можно определить как административно-технический.

Исключительно важную роль в обеспечении процесса имплементации норм международного права играет деятельность организаций по созданию благоприятной морально-политической атмосферы для эффективного функционирования механизма международно-правового регулирования, оказания конкретного содействия в обеспечении такого функционирования. Основное назначение этой деятельности – мобилизация усилий государств на выполнение международных норм, разработанных и принятых в рамках организации. Так, одной из наиболее простых форм деятельности Генеральной Ассамблеи ООН являются дипломатические контакты и непосредственные переговоры должностных лиц ООН с правительствами государств-членов по вопросам урегулирования международных споров, выполнения ими принятых на себя обязательств по Уставу ООН и другим международно-правовым актам в различных областях международного сотрудничества.

Оперативные функции появились у международных организаций в период после Второй мировой войны. К ним относятся действия ООН по поддержанию международного мира и безопасности, а также оказание технической помощи, производство международных расчетов и предоставление инвестиционных кредитов со стороны специализированных учреждений ООН, оказание помощи государствам в развитии образования, культуры, средств информации, а также научная деятельность, осуществляемая в рамках самой организации или при помощи специальных институтов.

Члены ООН возложили главную ответственность за поддержание мира на Совет Безопасности, который согласно Уставу уполномочен осуществлять действия по поддержанию и восстановлению мира. Он может принимать решение о проведении военных операций, а также руководить ими. Действия Совета Безопасности могут быть разного характера, в зависимости от конкретной ситуации: могут иметь место непосредственные военные операции против агрессора или операции по поддержанию мира.

Техническая помощь, оказываемая ООН и специализированными учреждениями развивающимся государствам, также служит примером осуществления оперативных функций международными организациями. Главной формой такой помощи является направление в страны, которые нуждаются в помощи, экспертов от имени организации.

Эксперты также оказывают помощь в разработке планов развития отдельных отраслей хозяйства развивающихся стран.

Международная организация осуществляет оперативные функции таким образом, что, с одной стороны, принимает решения, имеющие характер исполнительских распоряжений, а с другой стороны, реализует эти распоряжения с помощью своего персонала и при помощи средств, которыми располагает.

Уровень реализации международно-правовых норм и их эффективность

Степень эффективности международно-правовых норм в решающей мере зависит от уровня их реализации. Государства не случайно связывают эффективность с добросовестным выполнением обязательств, с достижением правовых и социальных результатов, предусмотренных нормой международного права. Общеизвестно, что правовое предписание, не осуществляемое на практике, утрачивает практическую ценность; при длительном несоблюдении норм права их эффективность существенно снижается, а при весьма высокой степени их несоблюдения они и вовсе перестают быть регулятором взаимоотношений субъектов права.

По мнению некоторых юристов, уровень соблюдения норм современного международного права в целом довольно высок. Если говорить о современном международном праве, пишет И.И. Лукашук, «то оно, пожалуй, представляет наиболее эффективную правовую систему. Если обратиться к фактам, то окажется, что практически все государства предпочитают придерживаться норм международного права и процент нарушений невелик».

Однако имеются и противоположные мнения. В настоящее время на фоне многочисленных вооруженных конфликтов значительно возросло число юристов-международников, которые считают принцип неприменения силы Устава ООН либо «мертвым», т.е. совсем не работающим, либо работающим, но с большими перебоями. «Если вместо статистического анализа использовать качественный, – считает Ж. Лашарьер, – то обнаружится, что при охране таких высших ценностей, как мир и безопасность, международное право недостаточно надежно».

Одна из главных проблем Женевских конвенций 1949 г., по мнению ряда авторов, состоит в том, что многие государства-участники, ратифицировав конвенции, не выполняют их. Это проявляется не только во время вооруженных конфликтов, когда о Женевских конвенциях просто не вспоминают, но и в невыполнении мер, предусмотренных для мирного времени. Примером грубых нарушений Женевских конвенций может служить бомбардировка странами – членами Североатлантического союза мирных гражданских объектов на территории Югославии, такие же действия Грузии в отношении населения Южной Осетии и Абхазии в 2008 г. Неудовлетворительным является также осуществление положений Женевских конвенций, обязывающих государства ввести в действие уголовное законодательство, в сотрудничестве с другими государствами разыскивать лиц, совершивших серьезные нарушения конвенций, и предавать их суду. Неэффективно исполняются и нормы конвенции относительно обучения и ознакомления гражданского населения с текстом конвенций, изучения их в военных и гражданских учебных заведениях.

В целом же международное право выполняется государствами удовлетворительно, свидетельством чего выступает тот факт, что большой объем многообразных связей государств повседневно регулируется нормами международного права, которые редко нарушаются.

Чаще всего нарушения происходят в сфере международных политических отношений, касающихся вопросов безопасности, разоружения, вооруженных конфликтов и т.д. Но если сравнить эти нарушения с тем, что происходит внутри государств, то результаты окажутся не в пользу внутригосударственного права. Международному праву зачастую бросают упрек в том, что оно не может решить такие проблемы, как защита окружающей среды, права человека, внутренние вооруженные конфликты. Но на самом деле решение этих проблем зависит в первую очередь от внутреннего права.

Для эффективности норм международного права важно не просто их осуществление, но и оптимальный уровень реализации предписаний, содержащихся в них. Уровень реализации государствами международного права исторически обусловлен. Он зависит от многих объективных и субъективных условий и факторов: международного политического климата в целом, социально-политической необходимости и роли международного права в сохранении и функционировании человеческого общества, экономического, социально-политического уровня развития государств, их политики, политико-правовой культуры и т.д.

Оптимальному уровню соответствует понятие международной законности, определяемое как исторически обусловленный уровень реализации принципов и норм международного права. Международная законность служит объективным критерием оценки этого уровня.

Законность предполагает высокий уровень реализации правовых норм с учетом того, что реализация диспозиций правовых норм должна значительно преобладать над реализацией их санкций при общем высоком уровне реализации тех или других. Вряд ли можно признать норму высокоэффективной, если она исполняется под принуждением, если желаемый результат достигается путем применения мер ответственности к правонарушителю.

Установление факта неисполнения государством обязательства по международному праву во многих случаях не вызывает особых трудностей. Однако не всегда оно бывает очевидным из-за отсутствия в международном праве четких границ между нарушением и выполнением обязательств его субъектами. Показателями, характеризующими уровень реализации норм международного права, должны служить признаки, раскрывающие социальный и правовой результат действия правовой нормы, а именно: полнота и точность реализации прав и обязанностей, содержащихся в норме международного права; степень достижения непосредственных социальных целей норм права; соответствие поведения субъектов международного права предписаниям нормы права (правомерное поведение). Действие международноправовых норм может привести к незапланированным, в частности отрицательным, результатам. Их также необходимо учитывать в процессе исследования и при оценке степени эффективности конкретной правовой нормы.

Рассмотрим названные показатели уровня реализации норм международного права подробнее.

Полнота и точность реализации прав и обязанностей, содержащихся в норме международного права. Требование полноты реализации обязательств, вытекающих из международно-правовых норм, означает, что субъекты обязаны добросовестно и последовательно выполнять все предписания, содержащиеся в них. Применительно к выполнению обычных норм международное право не требует, чтобы поведение государств полностью совпадало с нормой обычного права. Достаточно, чтобы поведение государств в общем следовало этим нормам.

Заявления государств о необходимости полного и точного выполнения своих обязательств, содержащихся в международных соглашениях и других источниках, можно встретить в различных международных документах и актах. В Декларации тысячелетия ООН от 8 сентября 2001 г. государства – члены Организации заявили: «...Мы подтверждаем свое обязательство поддерживать все усилия, направленные на обеспечение суверенного равенства всех государств; уважения их территориальной целостности и политической независимости; урегулирования споров мирными средствами и в соответствии с принципами справедливости и международного права; права на самоопределение народов, все еще находящихся под колониальным господством и иностранной оккупацией; невмешательства во внутренние дела государств; уважения прав человека и основных свобод; соблюдения равных прав для всех без различия расы, пола, языка и религии; и международного сотрудничества в решении международных проблем экономического, социального, культурного или гуманитарного характера».

В документе регионального характера – Итоговом документе Мадридской встречи 1980 г. – государства заявили, что ее участники «вновь подтверждают свою решимость полностью уважать и применять эти принципы (Заключительного акта. – Авт.) и, соответственно, содействовать всеми мерами как в законодательном плане, так и практически повышению их действенности».

Полное осуществление предписаний, содержащихся в норме права, предполагает их фактическую реализацию в поведении государств и других субъектов. В отношении государств следует подчеркнуть: ответственность за применение международного права несет государство в целом. Сюда можно отнести также ответственность за соответствующую деятельность всех государственных органов, юридических и физических лиц. Иное положение предельно ограничивало бы возможности осуществления международного права.

Норма и деятельность по ее реализации представляют диалектическое единство: одни нормы действуют в статике (прежде всего правозапрещающие нормы), многие другие нормы реализуются в динамике, в процессе их исполнения. Другими словами, одна группа норм вызывает социальный эффект самим своим существованием (правозапрещающие нормы, закрепляющие санкции и др.), а другие достигают его лишь в процессе активных действий по их осуществлению. В первом случае эффективность норм права выражается в соблюдении их предписаний (пассивное поведение), во втором – для ее достижения субъектам следует реализовать предусмотренные правовыми нормами возможности действовать активно. Примером первого вида поведения может служить воздержание от каких-либо действий, ведущих к нарушению режима о разграничении линии границы, установленного соглашением между сопредельными государствами.

Более разнообразными и содержательными являются формы поведения по реализации предписывающих и управомочивающих норм.

По своему содержанию эти действия могут быть действиями материального (или фактического) характера. Они могут также быть действиями организационно-правового характера. Во внутригосударственной сфере это издание закона или административных актов и правил в целях выполнения международных обязательств.

Национальные законы и правила могут и не быть полностью идентичными предписаниям международно-правовых норм, и это не будет рассматриваться как их нарушение. Главное заключается в том, чтобы они обеспечивали столь же эффективное регулирование, что и предписания международных актов. Об этом говорится в некоторых международных документах, в частности по морскому праву. Так, ст. 208, 209 и 210 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. предусматривают: при регулировании деятельности государств на морском дне (ст. 208) и в Районе (ст. 209), а также захоронения отходов (ст. 210) национальные законы и правила должны быть «не менее эффективными, чем международные нормы и стандарты».

Точность выполнения предписаний международной нормы, содержащейся в международных актах, означает ее исполнение субъектами в полном соответствии с ее содержанием, духом и буквой и целями нормы.

Если в международном договоре устанавливаются процедуры и определенный порядок реализации его норм, то они также являются обязательными для выполнения, поскольку являются частью международного договора.

В отдельных предусмотренных договором случаях допускается отклонение от требований полноты и точности выполнения субъектами предписаний договорных норм.

Иногда отклонения от точного предписания договорных норм вызываются особенностью регулируемого правоотношения. Примером может служить делимитация границ. Какой бы подробной ни была делимитация, она зачастую не может предусмотреть всех особенностей рельефа и при демаркации часто возникают ситуации, когда провести линию границы можно по-разному, а точные указания в делимитационных документах отсутствуют. Возникающие при этом разногласия решаются смешанными (совместными) комиссиями сторон, осуществляющими демаркацию границы. Линия границы на местности всегда устанавливается более точно и детально, чем это описано в делимитационных документах. При демаркации возможны небольшие отклонения от делимитационного определения линии границы, с тем чтобы не разделить населенный пункт.

В других случаях отклонение от точного выполнения требований договорных норм может быть вызвано различием в уровнях экономического развития государств. Положения, предусматривающие возможность отклонения государствами от полноты и точного предписания договора, встречаются чаще всего в сфере международного гуманитарного права, правового регулирования проблем прав человека.

Так, международные документы закрепляют условия и перечень таких прав человека, которые должны соблюдаться при всех обстоятельствах. В число этих прав входят: право на жизнь; запрещение пыток и негуманного или унижающего обращения; запрещение рабства; запрещение обратной силы уголовных законов. Они образуют так называемое неизменное ядро прав человека. Согласно принципам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., получившим развитие в Протоколах к ней, фундаментальные права и свободы должны соблюдаться в любой ситуации, в том числе во время войны или иного чрезвычайного положения.

Отступление от некоторых из них допустимо лишь в том случае, если опасность, как подчеркивалось в решении Европейской комиссии и Европейского суда, является «реальной или неминуемой», ее последствия угрожают государству и обществу в целом, а кризис носит «исключительный характер». Также государство может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе.

Интерес с точки зрения юридической техники представляет закрепление обязательств Европейская социальная хартия 1961 г. В ней обязательны декларация (ч. 1) и международный договор (ч. 2), которые соответственно содержат по 19 совпадающих экономических и социальных прав. Положения первой части Хартии не являются строго обязательными. Они рассматриваются как цель политики государств, реализации которых они будут добиваться «всеми подходящими средствами... (ст. 20, п. 1, ч. 1). В свою очередь подпункты «В» и «С» п. 1 ст. 20, направленные на осуществление положений ч. 11 Хартии, содержат на этот счет более жесткие предписания. В соответствии с ними «государству принадлежит право выбора из второй части тех положений, которые оно признает для себя обязательными. Это правило представляется достаточно эффективным, так как оно, с одной стороны, позволяет обеспечить реализацию определенного минимума социально-экономических прав, а с другой – предоставляет государствам возможность самим определиться относительно их конкретного перечня, исходя из своих социально-экономических, юридических условий и традиций.

В других сферах международно-правового регулирования также имеются договоры, предусматривающие право государств отойти от некоторых его положений, но только в направлении более высокого уровня правореализации.

Степень достижения непосредственных социальных целей и осуществление норм международного права в соответствии с их объектом и целью.

Должный уровень правореализации означает также, что предписания международных договоров и иных актов применяются субъектами в соответствии с их объектом и целью. Добросовестное выполнение договора означает, в частности, выполнение его с учетом целей. Собственно, осуществление нормы есть достижение поставленной перед ней цели. Степень достижения при реализации нормы тех целей, которые были поставлены при ее создании, служит измерителем эффективности действия нормы. Согласно требованиям Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 18) его стороны обязаны воздерживаться от всяких действий, которые могут привести к лишению договора его объекта и цели. Кроме того, необходимо учитывать системную взаимосвязь целей международного права различного уровня.

Цели конкретного акта должны соответствовать общим целям международного права, которые носят императивный характер. Поэтому конкретные нормы и акты должны осуществляться в соответствии с целями международного права. Осуществление права вопреки целям международно-правовой системы является противоправным деянием и служит основанием для признания соответствующих результатов или актов недействительными. Цели выступают критерием в применении права и в конкретных ситуациях. Пользование правами вопреки целям международного права является одним из критериев злоупотребления правом.

Цели нормы не всегда очевидны. Их необходимо выявлять путем изучения текста договора, в котором нормы содержатся, а также намерений сторон, подготовительных документов, практики применения данной нормы. В ряде случаев цели норм в силу их очевидности либо множественности, либо в силу отсутствия обязательного требования фиксации целей в тексте договора не закрепляются. Между тем исследование, связанное с определением степени эффективности международных норм, предполагает выявление и анализ целей, независимо от того, выражены они или нет в официальной форме в тексте договора.

Все это делает актуальной проблему толкования. Одна из задач толкования состоит в том, чтобы дать норме оптимальный эффект, т.е. чтобы норма была практически применимой и вела к положительным результатам. Этот вывод следует из ст. 32 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., предусматривающей возможность обращения к вспомогательным средствам толкования в случаях, когда применение общих правил толкования, предусмотренных в ст. 31 указанной Конвенции, не позволяет вскрыть точный смысл договора или ведет к явно абсурдным результатам. Еще Г. Гроций и Э. Ваттель отмечали в свое время, что всякое толкование, которое ведет к абсурду, должно быть отброшено.

Смысл правила толкования, направленного на достижение положительного результата, состоит в выборе между двумя значениями анализируемой нормы договора того из них, которое позволяет ей дать практический результат (эффект). В соответствии с этим правилом толкующий норму субъект должен исходить из того, чтобы она применялась на практике. В этой связи Комиссия международного права высказалась следующим образом: «Если договор может быть истолкован в двух значениях (смыслах), одно из которых способно дать эффект, а другое не приводит к желаемому результату, принцип добросовестного выполнения и необходимость реализации объекта и цели договора требуют, чтобы был выбран первый из двух способов толкования».

В практике международных судебных и арбитражных органов, а также во внутригосударственных актах нередки случаи обращения к этому правилу толкования. Так, в решении Международного суда ООН по делу о проливе Корфу отмечалось: «...рассматривать какое-либо положение договора лишенным смысла и не ведущим ни к какому результату было бы действием, противоречащим общепринятым правилам толкования». В качестве примера сошлемся на внутригосударственный акт, в частности на решение Федерального совета Швейцарии, в котором говорится: «Осуществление договоров не исчерпывается тщательным соблюдением обязательств в международном плане, оно включает также использование во внутреннем праве соответствующих средств, с тем чтобы дать этим актам оптимальный эффект».

Практическую значимость рассматриваемого правила толкования не следует, однако, преувеличивать. В его основе лежит требование поиска действительного смысла нормы, с тем чтобы дать ей практический результат. Существуют определенные рамки применения данного правила толкования. Ими выступают принцип добросовестного выполнения обязательств, согласно которому толкование должно опираться на текст договора, оно не должно вести к его односторонней модификации, ревизии договора. Государство не вправе в одностороннем порядке под предлогом придать договору наибольшую эффективность вносить в него какие-либо изменения. Далее, толкование одних предписаний договора не должно противоречить другим его положениям.

Подобное противоречие будет иметь место в том случае, если анализируемой норме придается смысл, несовместимый с буквой и духом договора, в котором содержится эта норма.

Соответствие поведения субъектов международного права предписаниям нормы права – правомерное поведение. Правомерное поведение – предпосылка и ближайший показатель степени эффективности норм международного права.

Деятельность – наиболее непосредственный реализатор содержащейся в норме правовой программы. Связь правомерного поведения государства с эффективностью норм международного права определяется тем, что правомерное поведение служит средством достижения целей норм.

При любой, даже самой совершенной норме социальные результаты не будут достигнуты, если ее предписания не будут осуществляться в поведении субъектов. Механизм правореализации завершает свое действие в фактическом поведении субъекта международного права.

Таким образом, правомерное поведение является связующим звеном между правовой нормой и тем социальным эффектом (результатом), на достижение которого данная норма рассчитана. Совокупность всех правомерных действий – это по сути воплощение правопорядка в международном сообществе.

Известно, что не всякая деятельность эффективна и целесообразна и не всякие результаты деятельности являются оптимальными, ожидаемыми и даже желаемыми, т.е. не всякая деятельность сама по себе обеспечивает эффективную реализацию правовых норм. Это объясняется тем, что правовое поведение есть «совокупный социальный эффект» действия многих факторов как юридического, так и неюридического характера.

Факторы, характеризующие поведение субъектов, сами по себе, конечно, не определяют эффективность нормы права. Но они ее необходимое условие, влияющее на достижение эффективности в процессе практической реализации правовых норм в правоотношении. Отсюда изучение причинных связей между поведением субъектов права (прежде всего государств) и международным правом представляется одним из важных направлений исследования эффективности его норм. Эта связь непростая. Ведь международное право – лишь одно из звеньев в цепи факторов, приводящих к решению «за» или «против» конкретного действия государств на международной арене. То, насколько решающим в определении этого поведения является международное право, зависит от многих обстоятельств, в частности от того, какое место отводится государством в его внешнеполитической деятельности соблюдению, исполнению международного права, выполнению международных обязательств, от состояния международных отношений и других условий и факторов.

Чтобы проиллюстрировать вышесказанное из всего многообразия факторов, влияющих на правомерное поведение государств, рассмотрим фактор мотивации такого поведения. Общепризнано в теории права, что наиболее надежный мотив правомерного поведения – осознание субъектом права, понимание им социальной, юридической значимости правомерного поведения. Эта мотивация непосредственно связана с понятием социальной (позитивной) ответственности. Социальная ответственность как осознание долга в сфере права выступает субъективной стороной правомерного поведения. Позитивная ответственность выполняет в обществе важные функции социального регулирования и контроля за поведением людей. Еще большую роль играет позитивная ответственность в сфере международного права, построенной на принципах координации. Позитивная ответственность, носителями которой выступают все государства, имеет созидательный характер и всегда выражается в поведении, направленном на поддержание и укрепление международного правопорядка и достижение положительных для каждого государства результатов.

Важным аспектом позитивной ответственности является правовая активность субъектов права. Международная правосубъектность предполагает активность государства в реализации и защите своего правового статуса. Право на активные действия, как известно, главное в субъективном праве. В международно-правовой сфере активная и конструктивная деятельность субъектов права способствует наиболее эффективному осуществлению и охране предписаний норм права, достижению намеченных в них целей. Следовательно, правовую активность государства (и других субъектов международного права) можно рассматривать в качестве одной из юридических гарантий реализации норм международного права.

Важное место среди факторов, влияющих на мотивацию поведения государств и стимулирование правомерного поведения, принадлежит самому международному праву. Право – одно из средств воздействия на волю, сознание и мотивацию поведения. В этом отношении международно-правовые нормы не являются исключением. В механизме международно-правового регулирования они также оказывают мотивирующее действие на поведение субъектов права.

Способность норм международного права оказывать мотивирующее действие на поведение их субъектов зависит от их содержательных и формальных свойств, выполняемых ими функций и т.д. Среди этих свойств следует отметить прежде всего социально-политическую необходимость международного права, его социальную ценность, роль в функционировании системы международных отношений. Общепризнано, что требования правовых норм исполняются субъектами добровольно, если они соответствуют их ценностным ориентациям и интересам. Это положение справедливо и для современного международного права, которое направлено на охрану наиболее важных общечеловеческих ценностей и интересов.

Нормы международного права способны вносить организованность и порядок в отношения между государствами. А это одна из предпосылок укрепления доверия, определенности, предсказуемости действий государств на международной арене. Но если нормы международного права способны содействовать установлению порядка и стабильности, доверия и т.д., то они могут, очевидно, служить одним из побудительных мотивов соблюдения государствами своих международных обязательств.

В заключение отметим, что международное право представляет собой необходимый элемент организации международных отношений, сознательного, согласованного воздействия государств на их развитие.

Нормы и принципы международного права раскрывают определенные ценности, закрепляют общепризнанные образцы поведения, в них субъектам предлагаются оптимальные (типичные) варианты поведения. Благодаря этим и другим свойствам международного права его нормы и принципы способствуют осуществлению должного поведения государств и других субъектов права. Вопрос состоит в том, как повысить заинтересованность государств в использовании международноправовых средств в своей деятельности на международной арене.

Представляется очевидным, что современное международное право обладает немалым потенциалом для стимулирования правомерной деятельности государств в международных отношениях, который необходимо активно использовать в нормотворческом и правореализующем процессах.

Международно-правовые гарантии

Международные гарантии суть одно из ключевых понятий современного международного права. Исходным началом и юридическим фундаментом для международно-правовых гарантий выступают основные принципы и нормы международного права. В роли производных от них, непосредственных руководящих начал международно-правовых гарантий выступают такие специальные принципы, как всеобщность, правомерность, добровольность, добросовестность и согласованность волеизъявления, ответственность, соразмерность, недопущение злоупотребления и дискриминации в реализации международных гарантий, гуманитарность, результативность.

Высокий статус международных гарантий, обусловленный столь же высоким рангом в системе международного права, детерминирован той ролью, которая отводится им в разрешении правовых вопросов на протяжении всей истории международных отношений и в наше время вследствие того, что в гарантиях государства усматривают значительный потенциал и конструктивность. Поэтому и сформировалось убеждение, что можно добиться договорных целей с помощью влиятельного гаранта (гарантов). Более того, международное сообщество прониклось пониманием преимуществ гарантий в том, что касается выбора наиболее эффективного способа из всех возможных средств реализации договоров. Между тем парадокс ситуации заключается в наличии длительной практики применения гарантий и отсутствии их устойчивого и единого понятия в международном праве. Немалая доля ответственности за это легла на науку, так как она в должной мере не обслуживала интересы правотворчества.

Однако правовая доктрина пытается исправить ситуацию. В оценке теоретических наработок в понимании юридических гарантий в широком смысле прежде всего следует отметить осознание их связи с социальными гарантиями. Более того, в науке общепризнано, что юридические гарантии являются разновидностью социальных гарантий.

«Социальная гарантия – это материальные и юридические средства обеспечения реализации социально-экономических прав членов общества». Как верно указывает И.З. Фархутдинов, с помощью этого определения можно установить понятие «юридическая гарантия», исходя из того, что данный термин подразумевает юридические средства обеспечения реализации прав людей2 и т.д. В юридических словарях «гарантия» определяется как система обеспечения реальности прав, установленных законодательством. Как нам представляется, в общем виде под правовой гарантией подразумеваются социально необходимые предпосылки, обеспечивающие при посредстве правового регулирования реальность прав и обязанностей, закрепленных в правовой норме. Таким образом, в рамках оценки теоретического осмысления юридических гарантий следует констатировать наличие представлений, лишенных значительных расхождений. С большой долей вероятности можно предполагать, что такая трактовка сути гарантий общеприменима. Таковы некоторые суждения, дающие более или менее ясное общее представление о понятии и месте гарантий в обществе и праве.

Собственно термин «гарантия» имеет несколько значений, как в обычном, так и в формально-юридическом его употреблении. Гарантировать означает обеспечить, защитить, взять на себя ответственность за что-нибудь, поручиться за кого-нибудь. Все приведенные значения термина «гарантия» как нельзя лучше, хотя и не исчерпывающе, подчеркивают его обеспечительное свойство. Между тем здесь следует провести разграничение упомянутых значений, для того чтобы более или менее рельефно выделить и проанализировать гарантии в их узкой, международно-правовой интерпретации.

Сделать это можно с помощью анализа отличия международно-правовых гарантий от гарантий в гражданском праве государств. В гражданском праве под гарантией понимается обязанность продавца или подрядчика нести ответственность за качество проданной или изготовленной вещи. Такая ответственность выражается в обязанности лица, давшего гарантию, исправить недостатки, появившиеся не по вине покупателя или заказчика. Помимо этого в гражданском праве слово «гарантия» в ряде случаев употребляется как синоним поручительства.

Иногда термином «гарантия» обозначается сумма, внесенная в качестве обеспечения.

Гарантии в международном праве являются неотъемлемой частью международных правоотношений, участниками которых выступают субъекты международного права. При сравнении гарантий в международном и национальном праве, равно как и при их сопоставлении в международном публичном и частном праве, обнаруживается различие в объектах и субъектах гарантий, их источниках, содержании и т.д.

В этой связи могут представлять интерес результаты работы комиссии Генеральной Ассамблеи ООН по изучению вопросов обеспечения международных платежей и их гарантий. Из существа этих результатов вытекает, что в зависимости от сущности и целей гарантийные соглашения, обеспечивающие торговые сделки, связаны с поручительством. Согласно поручительству гарант ответствен перед кредитором в том случае, если установлена вина должника за невыполнение обязательств. Для целей реализации международных коммерческих сделок большое значение имеют банковские гарантии, которые не всегда отрегулированы национальным законодательством, но повсеместно являются итогом деловой практики.

В международно-правовой науке и в международной практике наличествует несколько семантических особенностей в употреблении термина «гарантия».

Во-первых, основной смысл термину «гарантия» придается той его составляющей, которой определяется не общее, а специальное (опосредованное особым соглашением) назначение международной гарантии.

Во-вторых, этим термином обозначают связанную с его основным значением обязанность государства обеспечить определенное положение вещей или же поддержать установленное положение международно-правового характера. Этот аспект присущ двум группам гарантийных правоотношений.

А. Гарантия целостности и неприкосновенности государства. Объектом этой гарантии являются независимость государства, его неприкосновенность и, как правило, его границы. Когда в ряде случаев вербально или письменно указывается на гарантирование того или иного государства, то такое намерение гаранта адекватно отражает сущность данного вида гарантий. Для всех этих случаев характерно гарантирование суверенитета государства, точнее, его существования как такового, обеспечение реальной возможности осуществления им независимой внешней и внутренней политики.

В качестве иллюстрации таких гарантий можно привести несколько примеров.

1. В ныне действующем советско-иранском договоре о гарантии и нейтралитете от 1 октября 1927 г. устанавливается обязанность каждой стороны воздерживаться от каких-либо действий, направленных против другой стороны, например от нападения и всяких других действий. Хотя этот договор двусторонний, его реальное гарантирующее значение много шире и с ним, стало быть, должны считаться и третьи государства.

2. 14 апреля 1988 г. в Женеве были подписаны международные соглашения по Афганистану, включая Декларацию о международных гарантиях.

В них были предусмотрены гарантии урегулирования афганского кризиса, воплотившиеся в отказе от конфронтации и любых попыток дестабилизировать обстановку в регионе. Гарантами обеспечения этих соглашений выступили СССР и США.

3. В заключенных 17 сентября 2008 г. в Москве российско-абхазском и российско-южноосетинском договорах о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи указано, что Россия, Абхазия и Южная Осетия будут уважать целостность и неприкосновенность друг друга в международных отношениях. Обязательства по этим договорам подкреплены официальными заявлениями Президента РФ о гарантировании Российской Федерацией безопасности этих новых государств.

Приведенные примеры позволяют сделать некоторые выводы о содержании такого рода гарантий. Эти гарантии юридически состоятельны как отвечающие требованиям общих принципов международного права средства и, как подобает международно-правовым гарантиям, даются на случаи совершения каким-либо третьим государством противоправного акта против государства, которому дана гарантия: на случаи посягательства на его целостность и неприкосновенность, нападения на границы и т.д. Очевидно, что государство-гарант, обязываясь бороться против таких актов со стороны третьего государства, обязуется в первую очередь само не совершать их. Ведь невозможно обещать свою поддержку в случае совершения противоправных действий со стороны и вместе с тем допускать возможность совершения таких действий самим государством, давшим обещание. Следовательно, содержание гарантий составляют обязательства двух видов: 1) обязанность гаранта воздерживаться от всякого рода действий, противоречащих смыслу гарантий, например от нападения на государство, неприкосновенность которого гарантирована; 2) обязанность противодействовать третьим странам, нарушающим обязательство гарантии.

Б. Вторую большую группу международных гарантий образуют международно-договорные обязательства государств гарантировать принятие мер, относящихся к заключению ими международного соглашения. В таких случаях термин «гарантия» идентичен особому обязательству. Вот известный пример заключения международного соглашения в обеспечение предусмотренных ранее принятым договором гарантий.

Согласно мирному договору 1947 г. с Италией это государство должно было заключить или подтвердить соглашения с Австрией (это было совершено в договорном режиме), чтобы гарантировать беспрепятственное пассажирское и грузовое движение между Северным и Восточным Тиролем.

В новейшее время так называемые рамочные договоры (договоры о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, союзные договоры и др.) прямо или косвенно обязывают участников обеспечивать их соблюдение через разработку и реализацию конкретных, уточняющих сферы сотрудничества соглашений, могущих содержать в себе признаки особых международных гарантий. Здесь следует подчеркнуть, что будет ошибочным отнесение к ним случаев, указывающих на общее и распространенное в практике международное обязательство государств обеспечить принятие мер, относящихся к его внутреннему законодательству. Такую общую гарантию, как правило, дает государство, которое обязано принять соответствующие меры. В качестве примера, отражающего возложение обязательства осуществить те или иные мероприятия в национальном законодательстве, можно привести традиционную договорную формулировку о мерах государства-участника по инкорпорации договора во внутригосударственное право.

В-третьих, термин «гарантия» предполагает меры, обеспечивающие неуклонное следование тому или иному правилу или незыблемость какого-либо положения. Для этих случаев характерно отсутствие специального соглашения о гарантии, однако совокупность принятых мер (возможно, и в договорной форме) сама по себе обеспечивает достижение определенного результата (цели договора). Такой массив обеспечительных мероприятий имеет по сути характер гарантийных мер. Вот типичный случай.

В Декларации о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств – участников Содружества

Независимых Государств от 15 апреля 1994 г., не являющейся специальным договором о гарантии, последняя опосредуется выражением «государства обеспечивают выполнение в своих взаимоотношениях принципов суверенитета, территориальной целостности и нерушимости государственных границ…».

В связи с этим приведем еще два примера, которые и сегодня остаются темой для обсуждений.

По поводу проекта США мирного договора с Японией от 7 мая 1951 г., воплотившегося потом в Сан-Францисский мирный договор, советское правительство заявило, что в качестве гарантии против возрождения японского милитаризма в договоре должны быть установлены ограничения размеров вооруженных сил Японии с тем, чтобы они не превышали требований самообороны. Правительство СССР указало на необходимость включения в этот договор гарантий обеспечения будущей безопасности стран, пострадавших от японской агрессии. Указанные гарантии, считал СССР, должны были стать одной из главных задач мирного договора. Практика показала правоту позиции советского правительства. Предложения Советского Союза не только сделали невозможным участие СССР в мирном договоре вследствие отказа Соединенных Штатов считаться с его инициативами, они предотвратили угрозу разработки и реализации новых агрессивных планов японского истеблишмента. Тем самым позиция советского правительства содействовала достижению результата в важном деле обеспечения мира и безопасности на Дальнем Востоке.

Не менее важен фактор Заключительного акта СБСЕ 1975 г. для обеспечения ключевых требований Устава ООН о неприменении силы в международных отношениях и мирном урегулировании международных споров.

В этом основополагающем документе подчеркнуто, что государства-участники в своих отношениях будут действовать в соответствии с целями и принципами Устава ООН. По прошествии нескольких десятков лет после принятия Заключительного акта можно констатировать, что посредством осуществления соответствующей системы мер государствам удалось в целом отстоять его высокие идеалы мира и безопасности.

В-четвертых, в международном праве юридические гарантии зачастую сосуществуют со сходными с ними в немалой мере институтами, именующимися залогом и поручительством. Действительно, между всеми этими понятиями имеются сходство и различие. Их объединяет основная функция – обеспечение установлений международных договоров. Другими словами, гарантии, залог и поручительство идентифицируются как юридические средства, при помощи которых международные договоры достигают своих целей. В этом их сходство.

Если международно-правовые гарантии выступают как часто практикуемые специальные средства, имеющие сугубо публично-правовое выражение, то залог и поручительство применяются несколько реже и при этом могут иногда выходить за рамки публично-правовых отношений. Собственно говоря, отмеченная деталь достаточно зримо характеризует их различие. Помимо этого гарантия в отличие от залога и поручительства не имеет вещного обеспечения в том, что касается обязательств гаранта. Выполнение гарантом своих обязательств (сейчас и впредь до упорядочения его ответственности) всецело зависит от него самого. Или же обязательства гаранта обеспечиваются волей самого гаранта. Однако из этого не следует карт-бланш гаранта, дающий, в частности, право на применение силы для осуществления данной им гарантии. Применение силы явно или молчаливо могло бы быть допущено классическим международным правом, ведь оно отчасти было правом войны. Современное международное право налагает запрет на произвольное применение силы в международных отношениях, ограничивая его самообороной и принудительными действиями государств во исполнение решения Совета Безопасности ООН. Таким образом, реальность международных гарантий покоится на добросовестности государства-гаранта, на его верности данному им обещанию. Несколько иначе обстоит дело с вышеупомянутыми залогом и поручительством.

Залогом в международном праве называется передача государствукредитору на время территории или других объектов в обеспечение договорных обязательств. В условиях современного международного права залог должен применяться с учетом содержания основных принципов международного права и его институтов. Предметом залога в современный период могут быть материальные средства, включая денежные суммы, различного рода ценности. Например, государства могут делать займы под залог платины, золота или других драгоценностей. Вместе с тем залоговые отношения не могут быть полностью изолированы от международно-правовых гарантий. Самостоятельность залога не препятствует признанию за ним определенных гарантийных качеств.

Обязательство поручительства также представляет собой автономный способ обеспечения международных обязательств. Его отличие от гарантий сводится к тому, что одно государство не побуждает другое государство прекратить нарушение своих обязательств, как это присуще гарантийным отношениям, а само выполняет его обязательство.

Правда, факт поручительства не затрагивает права регрессного требования, оно сохраняется за поручителем. Важно другое. В недавней практике международных отношений имели место случаи, когда термин «гарантия» означал «поручительство». Один из таких случаев был отражен в приложении к Договору о торговле и мореплавании между СССР и Данией 1946 г. В ст. 4 приложения указано, что Правительство СССР несет ответственность лишь по торговым сделкам, которые будут заключены или гарантированы в Дании от имени торгового представительства. Но ввиду того что последнее не является юридическим лицом, возникает ответственность советского правительства, органом которого являлось торгпредство. Поручительство настолько тесно связано с международно-правовыми гарантиями, что в одно из его определений поручительство вошло как дефинитивный признак.

Вместе с тем понятие международно-правовых гарантий отлично от некоторых категорий, имеющих с ним известный стык. Так, не следует расценивать в качестве международно-правовых гарантий регулируемое международным правом ограничение способов прекращения международных договоров. Как пишет О.И. Тиунов, способы прекращения взятых государствами обязательств – самостоятельный институт права международных договоров. Приверженность нормам, ограничивающим способы прекращения договоров, свидетельствует о следовании государств в русле международной законности, но это не значит, что таким образом она гарантирована от нарушений. Речь идет лишь об отделении законных, установленных международным правом способов прекращения договоров от тех, которые этому праву противоречат, в то время как международно-правовые гарантии – это средства обеспечения договоров, предполагающие активные действия государств-гарантов по их защите.

Иногда в литературе гарантией в ее специальном значении признается оккупация территории государства-агрессора (например, фашистской Германии). Как отмечает О.И. Тиунов, такая оккупация не может быть признана гарантией каких-либо прав, она представляет собой политический вид ответственности агрессора за грубое нарушение международного права в форме ограничения суверенных прав на территорию. Нам представляется, что оккупация не может быть гарантией в полном смысле этого термина, по всей вероятности, она олицетворяет собой сложное понятие, сочетающее в себе признаки нематериального вида ответственности (в большей мере) и гарантий.

Понятием международно-правовых гарантий охватываются права и свободы государств и других субъектов, зафиксированные в международных договорах. Строго говоря, эти права и свободы не устанавливаются или как-то иначе не предусматриваются договорами автоматически. Установление прав – удел самих государств, поэтому международные договоры могут только фиксировать выработанные их участниками модели возможного поведения как концентрированное выражение интересов заинтересованных государств. Коль скоро мы затронули интересы государств, отметим, что именно они выступают в качестве исходной идеи наших выводов. Интересы государств базируются на их суверенитете. Сколько государств, столько же может быть интересов, основанных на этом суверенитете. Их согласование на дипломатическом уровне, так или иначе, завершается определением круга новых согласованных прав в межгосударственном соглашении (договоре). Закрепленные таким образом в источнике права новые положения обретают силу нормативных гарантий, обозначающих пределы допустимого поведения государств и обеспечивающих их национальные интересы. Безусловно, гарантийный «заряд» таких новых положений усиливается посредством договорного учреждения защитных, контрольных и прочих обеспечительных механизмов. Итак, гарантиями в международном праве могут быть не только те или иные известные средства обеспечения договоров, но и собственно права (свободы), закрепленные в международных договорах.

Следует констатировать наличие еще одного существенного аспекта в понятии международно-правовых гарантий. Он состоит в том, что в системе международного права данные гарантии являются средствами повышения эффективности международно-правовых норм.

Представляется, что не нужно приводить убедительных аргументов, чтобы понять, что продуктивное использование тех или иных средств обеспечения международных договоров ведет к достижению целей этих договоров, к их эффективности.

Наконец, полноту картины международно-правовых гарантий создает такой элемент, как их общность с гарантиями (заверениями), являющимися формой нематериальной ответственности по международному праву в том, что касается предупреждения и недопущения нарушений международных норм. Гарантии (заверения) недопущения в будущем противоправных действий в отношениях между государствами как форма ответственности могут иметь место тогда, когда потерпевшее государство настаивает на их предоставлении, «если обстоятельства того требуют». В этом состоит их отличие от собственно международно-правовых гарантий.

Из всего вышеизложенного о понятии международно-правовых гарантий следует вывод о вхождении этого института в рамки системы международного права. Он входит в эту систему через посредство разнообразных юридических источников (договоров, деклараций государств и т.д.). Это вполне естественно: международно-правовые гарантии не могут существовать отдельно, для самих себя. Они обслуживают процессы, развивающиеся в пределах единой для государств нормативной системы, преследуя при этом важную обеспечительную цель. Вместе с тем, будучи одним из элементов общей международноправовой системы, международные гарантии как понятие образуют свою собственную систему.

Система международно-правовых гарантий может быть условно определена также как понятийная подсистема, но более важно, что она суть объективная данность, комплекс связанных между собой действий или компонентов, призванных решить единую задачу – обеспечить или защитить те или иные правовые нормы или же поддержать определенное положение вещей. Взаимосвязь гарантий в международном праве проявляется в том, что если в международных отношениях происходят изменения в связи с применением одних гарантий, такая метаморфоза неизбежно сказывается на характере указанных отношений через действие других правовых гарантий. Например, гарантия территориальной целостности и независимости Австрийской республики вызвала подвижки в характере международной ответственности за международную политику в отношении Австрии. В отношении нейтральной Австрии, несмотря на изменение ее положения в европейской интеграционной политике, все государства обязаны придерживаться политики нейтралитета, что по сути является гарантией особого статуса этой страны. Л.Х. Мингазов пишет: «… нормы права взаимосвязаны, образуют систему, в которой одни нормы (например, регулятивные) обеспечиваются другими нормами (охранительными)…». Исходя из общего смысла этого аргумента, собственно юридические гарантии, имея в виду их правовую установку, не могут быть обеспечены без посредства организационных гарантий. Вот другой пример системности. Общие гарантии (например, Устава ООН) не возымеют эффективного действия без их воплощения в конкретных гарантиях.

Международно-правовые гарантии «заработают» лишь тогда, когда государства будут реализовывать их системно и в определенных формах правовой деятельности. Важнейшей из этих форм является деятельность государственных органов по обеспечению или охране требований международных гарантий в сфере своей предметной компетенции.

Представляется, что для более целостной характеристики взаимосвязи гарантий будет приемлемо следующее распределение их видов: 1) обеспечение политической независимости и территориальной целостности государств; безопасности против агрессии; 2) гарантии выполнения международных договоров, предусмотренные Статутом Международного суда ООН; 3) обеспечение выполнения договорных обязательств с помощью органов, определяемых международным соглашением (например, МАГАТЭ); 4) гарантия-поручительство со стороны третьего государства о том, что конкретный договор будет выполнен надлежащим образом2; 5) с некоторыми оговорками оккупация территории государства-агрессора. Эти виды гарантий могут иметь конкретные формы. В частности, гарантии обеспечения независимости и территориальной целостности государств зачастую бывают индивидуальными или коллективными; общими и специальными гарантиями; они могут быть составным элементом такого вида, как обеспечение безопасности против агрессии.

Между тем перечисленные виды гарантий находятся в состоянии системной связи. Так, например, гарантии выполнения договоров, предусмотренные Статутом Международного суда ООН, пребывают в тесной связи с гарантией обеспечения независимости государств; такое же положение характерно для обеспечения независимости и целостности территории государства с точки зрения его отношения к гарантии-поручительству третьего государства о надлежащем выполнении договора; гарантия-поручительство в свою очередь может быть связана с обеспечением безопасности против агрессии. Гарантии выполнения договоров, предусмотренные Статутом Международного суда ООН, зачастую имеют диалектическую связь с обеспечением безопасности против агрессии, а оно в свою очередь может быть связано с гарантийным компонентом оккупации территории государства-агрессора, для целей препятствования новым реваншистским планам последнего.

Стало быть, международные гарантии существуют как нормативный комплекс. В таком качестве они органически вытекают из общей системы международного права. Сообразно пониманию системы международного права как объективно существующей целостности внутренне взаимосвязанных юридических источников система гарантий являет собой в известной степени самостоятельную общность сообщающихся правовых норм, специализирующихся на разрешении конкретных или определенных вопросов. Подобная квалификация создает ощущение сходства гарантий с понятием института права, к тому же в теории международного права распространено мнение, что юридические гарантии представляют собой правовой институт. Нам представляется, что это мнение не совсем корректно. Гарантии могут считаться международно-правовым институтом, имеющим отраслевую принадлежность. Однако, оставаясь регулятором конкретных вопросов, гарантии обладают межотраслевым характером. Вот наиболее характерная иллюстрация.

Действующий советско-иранский договор о гарантии и нейтралитете от 1 октября 1927 г. не только распространяет гарантийные обязательства на значительные сферы двустороннего взаимодействия, но и связывает эти обязательства между собой способом (например, в договоре отражены гарантийные нормы административного, гражданского и уголовноправового характера), который производит впечатление межотраслевого правового подхода.

Итак, гарантии обладают универсальным качеством, предполагающим сочетание межотраслевых и отраслевых свойств. Хотя при этом мы должны сказать, что отдаем себе отчет в небесспорности своих суждений.

Следует также сказать о втором аспекте значения международноправовых гарантий, а именно об их важности и роли в урегулировании международных проблем. В принципе содержание настоящего параграфа показывает значимость института правовых гарантий для целей упорядочения тех или иных вопросов договорного права.

Вместе с тем здесь важно особо подчеркнуть некоторые черты международных гарантий в контексте их значения для обеспечения обязательств государств. Во-первых, в общем виде заметим, что нельзя отрицать достижений государств на пути их следования к выполнению своих договорных обязательств. Тем не менее проблема соблюдения международных договоров сохраняется. Более того, в ряде случаев участники договоров не скрывают утраты своего интереса к зафиксированным в них обязательствам. В этой связи представляется, что международные гарантии, опирающиеся на авторитет их субъектов, могут посредством использования необходимых средств воздействия возродить потерянный интерес стран к взятым на себя обязательствам.

В этом смысле трудно переоценить значение гарантий. Во-вторых, роль гарантий в урегулировании проблемы выполнения договоров определяется тем, что они в известной степени заменяют собой другие важные средства, например международный контроль, обсуждение выполнения международного договора на сессиях международных организаций и конференций и т.д. В-третьих, международно-правовые гарантии прошли испытание временем1, они давно вошли в практику международных отношений как достаточно эффективные средства.

И наконец, в-четвертых, для подтверждения созидательного значения международных гарантий их нужно освободить от влияния политической конъюнктуры и прагматических соображений заинтересованных государств.

Изложенный материал позволяет сформулировать определение международно-правовых гарантий. Это – регламентированная нормами международного договора деятельность государств-гарантов, которые (индивидуально или коллективно) берут на себя обязательства по обеспечению его действия, защите установленных договором прав и обязательств государств, которым дана гарантия, установленного им правового положения или определенного положения вещей в соответствии с основными принципами международного права.

Приведенное определение идет в общем русле теоретических подходов к его конструированию. Представим некоторые позиции авторов. С точки зрения Л. Каваре, гарантия – это обязательство обеспечить, защитить и соблюдать поддержание определенного порядка вещей. Как социальная ценность она укрепляет соглашение государств, придает прочность их договорным обязательствам. Согласно доктрине А.Н. Талалаева, международная гарантия – акт, в котором государства обязуются сделать все от них зависящее, чтобы побудить другие государства выполнить заключенный между ними договор.

Это определение презюмирует следующее: а) объектом гарантийных отношений является заключенный договор и его исполнение; б) действовать такой гарантийный договор будет столько, сколько сохранится его объект; в) выполнение взятых на себя гарантом договорных обязательств не может быть подкреплено и обеспечено иным образом, кроме как в силу действия непреложного принципа общего международного права pacta sunt servanda. С.А. Малинин под правовыми гарантиями в науке международного права понимает обязательства, принятые на себя государством или международной организацией, по охране прав какой-то стороны, по созданию условий для выполнения договорных обязательств, обеспечению того или иного состояния международных отношений. Очевидно, С.А. Малинин расширяет круг гарантов за счет введения в него международных организаций, его позиция реально отражает имеющуюся тенденцию к росту числа субъектов гарантий, хотя институциональный элемент не эффективен в должной мере как не обладающий соответствующими ресурсами для обеспечения гарантий. Но, так или иначе, международно-правовые гарантии имеют значение как важное средство обеспечения действия договора и достижения его цели в конечном счете. Их сущность, целевая установка и взаимосвязь образуют систему гарантий. Действенность этой системы зависит от добросовестности и согласованности действий участников международного договора, которые были бы способны отказаться от политизации гарантийных правоотношений.

Проведенный нами анализ дает возможность сформулировать некоторые обобщающие выводы.

1. В понятийном контексте гарантии в международном праве характеризуются не только значительной ролью в регулировании проблем обеспечения договоров, но и сложным своим составом, многоликостью. Не будучи тождественны гарантиям, используемым в гражданском праве, они могут проявляться вовне как фактор обеспечения целостности и неприкосновенности государств, заключения государством международного соглашения в обеспечение своего международно-договорного обязательства. Особенностью формы выражения гарантий является их воплощение в правах и свободах субъектов международных договоров, значимость в качестве средств повышения эффективности норм международного права и формы нематериальной ответственности по международному праву.

2. Международно-правовые гарантии образуют свою собственную систему (связанные между собой понятийные компоненты, действия во имя обеспечения или защиты тех или иных норм или поддержания определенного положения вещей). Взаимосвязь гарантий особенно отчетливо проявляется при изучении их видов и форм. В этом случае гарантии существуют как нормативный комплекс, органически вытекающий из общей системы международного права.

3. Трудно переоценить значение международно-правовых гарантий.

Они обладают потенциалом, достаточным для возрождения потерянного в известной мере интереса государств к взятым ими обязательствам, гарантии перекрывают значение международного контроля и других мер обеспечения норм международных договоров как более действенный инструмент.

Контроль в современном международном праве

Понятие международного контроля

Вступление мирового сообщества в XXI век характеризуется сложными и глубокими переменами во взаимоотношениях между государствами. С одной стороны, происходящий процесс глобализации требует упорядочения международных экономических отношений, с другой стороны, все более обостряются противоречия по разрешению социальных и экологических проблем. Экономические кризисы, крупномасштабные вооруженные конфликты, растущая нищета во многих государствах, рост транснациональной организованной преступности, распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний, нарушение экологического равновесия планеты требуют незамедлительного принятия совместных усилий как государств и международных организаций, так и активного включения в этот процесс неправительственных организаций, общественных учреждений, транснациональных корпораций и гражданского общества. В этих условиях особую актуальность приобретает правовое регулирование международных отношений, и прежде всего путем заключения многосторонних международных соглашений, затем неукоснительного их соблюдения участниками.

Добиваться верховенства права в международных отношениях – одна из главнейших задач государств на современном этапе развития международного сообщества.

В Декларации тысячелетия, принятой на Саммите Генеральной Ассамблеей ООН 8 сентября 2000 г., главы государств и правительств вновь единогласно подтвердили свое обязательство поддерживать все усилия, направленные на обеспечение целей и принципов Организации Объединенных Наций, которые доказали свою неподвластность времени и универсальный характер. Одним из таких международных механизмов, имеющих целью обеспечение государствами соблюдения международных обязательств, вытекающих как из Устава ООН, так и из международных договоров, является международный контроль.

Только добросовестное соблюдение всеми участниками международных отношений своих обязательств может обеспечить достижение эффективности международно-правовых норм. Однако на практике довольно часто возникают ситуации, когда нарушаются нормы международного права.

За прошедшие 65 лет после Второй мировой войны международное сообщество осуществило множество мероприятий для поддержания международного правопорядка, в том числе по неукоснительному соблюдению основополагающих норм международного права, и прежде всего императивной нормы – добросовестного выполнения международных обязательств. И тем не менее, несмотря на преюдицию добросовестного соблюдения международно-правовых норм, государства при заключении как многосторонних, так и двусторонних соглашений устанавливают соответствующие средства по обеспечению надлежащего их выполнения, среди которых ведущую роль играет международный контроль.

Во внутригосударственном праве теоретические исследования отечественных ученых, посвященные комплексу проблем контроля, касающихся организационно-правового обеспечения социального управления, ведутся с давних пор. И это понятно. Без контролирующего фактора не может осуществляться нормальная жизнедеятельность любого общественного организма, и прежде всего государства.

Фундаментальная разработка общей теории контрольной деятельности как разновидности правовой формы, а также рассмотрение данной проблемы в отдельных отраслях права приобрели важное значение для правоприменительной деятельности Российского государства, его органов, должностных лиц и граждан.

Что касается международного права, то межгосударственная договорная практика в какой-то степени опережает теоретические исследования по данному вопросу. В принятых во второй половине 20-го столетия многосторонних соглашениях значительное место занимают положения о международном контроле по обеспечению соблюдения государствами международных обязательств. В доктрине международного права вопросы международного контроля в основном рассматривались применительно к проблеме разоружения и ограничения вооружений. В последнее время интерес к данной теме стал возрастать, о чем свидетельствуют появившиеся статьи в зарубежных и отечественных журналах. Более того, вопросы международного контроля в отдельных отраслях международного права были рассмотрены в некоторых монографиях по космическому праву, по защите прав человека, по атомному праву, по праву международной безопасности (в работах В.В. Гаврилова, В.А. Карташкина, И.И. Котлярова, С.А. Малинина, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, Р.М. Тимербаева, Б.Р. Тузмухамедова, О.Н. Хлестова, М.Л. Энтина и др.). Следует отметить, что институт международного контроля в целостном виде в отечественной теории международного права исследованию не подвергался.

Значение международного контроля как нового института международного права для обеспечения правопорядка и законности стало возрастать во второй половине 20-го столетия. Итоги Второй мировой войны, создание универсальной международной организации – ООН – существенно повлияли на развитие современного международного права, закрепление его принципов, а также на поведение государств с точки зрения соблюдения международно-правовых обязательств, что привело к усилению режима международного контроля. Это было обусловлено также расширением сотрудничества государств во всех сферах политической, экономической, социально-культурной жизни, усложнением международных проблем. Роль международного контроля заметно возросла в связи с развитием ядерной энергетики.

Названные выше, а также иные факторы закономерно привели к необходимости разработки и применения государствами все более совершенных форм и методов международного контроля, способствующих достаточно четкой проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятию мер по их выполнению.

Проблема осуществления международного контроля приобретает особое значение в XXI в. в условиях глобализации мировой экономики и в связи с этим расширения многостороннего сотрудничества как государств, так и международных организаций. Одним из главных приоритетов наступившего века является обеспечение господства права в международных делах.

Как отметил бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, третья цель, провозглашенная в преамбуле к Уставу ООН, заключается в том, чтобы «создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права». Одной из самых главных задач является активизация применения норм, содержащихся в этих договорах, и содействие сохранению и укреплению ценностей, лежащих в их основе.

Как известно, институт международного контроля связан со всеми отраслями современного международного права, и в первую очередь с правом международных договоров, хотя в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. отсутствуют какие-либо положения, предусматривающие способы обеспечения выполнения международных договоров, кроме ст. 26, закрепившей принцип pacta sunt servanda.

Международный контроль выступает в качестве самостоятельного института международного права, который наряду с международными гарантиями и другими мерами направлен на обеспечение выполнения государствами международных обязательств. Вместе с тем нельзя рассматривать международные гарантии и международный контроль в отрыве друг от друга. Свидетельство тому – система гарантий и система контроля МАГАТЭ.

Во многих случаях гарантии и контроль в международных отношениях тесно переплетены и взаимно обусловлены. Международные гарантии и международный контроль существуют в единой системе международных отношений.

В последнее время в юридической литературе вполне справедливо ставится вопрос о соотношении международного контроля не только с международными гарантиями, но и с мерами укрепления доверия в праве международной безопасности, поскольку отдельные методы института контроля встречаются и в институте мер доверия.

Эти институты следует различать по их предназначению и отличительным особенностям, а также по их реализации. По мнению Л.А. Лазутина, мера укрепления доверия как институт права международной безопасности представляет собой совокупность согласованных норм, регламентирующих военную деятельность посредством установления мер информационного и контрольного характера с целью достижения взаимопонимания, предотвращения внезапного нападения или несанкционированного конфликта, а также обеспечения процесса разоружения. Одна из основных особенностей мер укрепления доверия, отличающая их от мер контроля, заключается в практической реализации принципа неприменения силы или угрозы силой в результате принятия конкретных, целенаправленных и поддающихся проверке мер.

Международный контроль представляет собой основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международноправовых обязательств и принятии мер по их выполнению.

По мере расширения и углубления сотрудничества государств и научно-технического прогресса роль международного контроля как самостоятельного института международного права, приобретающего новые формы и методы, будет возрастать. Формы международного контроля и объем контрольных функций должны быть четко очерчены в соответствующих международно-правовых актах.

Принципы международного контроля.

Стадии, формы и методы его осуществления

Будучи важнейшим институтом международного права, международный контроль выступает как одно из действенных средств достижения эффективности международно-правовых норм, которое связано с их способностью регулировать те отношения, к реализации которых стремятся субъекты международного права. Эффективность международно-правовых норм определяется не только наступлением желаемых результатов, но и повышением качества регулирования международных отношений, их своевременностью и полным соответствием основным принципам современного международного права.

Как и все институты и отрасли международного права, международный контроль должен функционировать в строгом соответствии с общепризнанными принципами современного международного права.

Как было подчеркнуто, международный контроль за выполнением государствами международных обязательств осуществляется как самими государствами, так и созданными для этой цели международными органами, международными организациями, контрольными миссиями, учреждаемыми в рамках ООН, а также в других формах. При этом контрольная деятельность может проводиться как вне территории государств – участников международных соглашений, так и внутри территории путем направления специальных лиц для проведения проверки хода выполнения международных обязательств (для наблюдения, инспектирования, проверки документов и т.д.). В то же время соблюдение общепризнанных принципов при осуществлении международного контроля имеет свои особенности.

В этой связи возникает вопрос о допустимости деятельности международных контрольных органов на территории государств – участников международных соглашений и пределах этой допустимости.

Ответ, очевидно, должен быть однозначным: контрольная деятельность должна осуществляться в пределах, установленных в соглашениях сторон, поскольку только в этих пределах государства ограничивают свой суверенитет. Выход за эти пределы означает нарушение принципа невмешательства во внутренние дела.

Так, в соответствии с Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. каждое государство-участник разрешает Организации, учрежденной для достижения объекта и цели Договора, провести инспекцию на месте на его территории или в местах, находящихся под его юрисдикцией или контролем. Инспекторам дозволено получать только ту информацию и те данные, которые необходимы для цели данной инспекции, а вмешательство в нормативные операции инспектируемого государства-участника должно быть сведено к минимуму.

Принципы суверенного равенства государств, неприменения силы и угрозы силой, добросовестного выполнения международных обязательств непосредственно затрагивают международную контрольную деятельность.

Институт международного контроля в большой степени относится к отрасли права международных договоров, поскольку своим предназначением имеет осуществление субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных договоров, и прежде всего из принципа «договоры должны соблюдаться». Однако международно-правовые обязательства субъектов международного права возникают не только из международных договоров, но и из международно-правовых обычаев, решений межправительственных организаций и т.д., которые должны добросовестно выполняться в соответствии с общепризнанным принципом современного международного права. По существу институт международного контроля, являясь частью отрасли права международных договоров, тем не менее функционирует и в других отраслях международного права, т.е. там, где возникают международно-правовые обязательства субъектов международного права и необходимость в установлении контрольного механизма их соблюдения.

Можно утверждать, что такие принципы права международных договоров, как принципы универсальности, добровольности и согласованности волеизъявления, равноправия участников соглашения и т.д., имеют непосредственное отношение и к институту международного контроля. Кроме того, для института международного контроля характерны свои специальные принципы: универсальности; добровольности и согласованности; конфиденциальности; адекватности-соразмерности; полноты и достоверности полученной информации; профессионализма; эффективности; открытости; взаимодействия международного и внутригосударственного контроля; многогранности применяемых форм и методов контроля; недопущения злоупотреблений и дискриминации в процессе международного контроля.

Следует отметить, что приведенный перечень принципов международного контроля не является исчерпывающим, а носит условный характер, поскольку в процессе осуществления международного контроля могут быть выявлены и иные принципы, которые будут свидетельствовать о необходимости разрешения сложных проблем, возникающих в международном сообществе по реализации международно-правовых норм.

В международном праве отсутствуют правовые нормы, устанавливающие определенные стадии осуществления международного контроля. Что касается теоретических разработок проблемы, то в них весьма поверхностно и неполно освещается данный вопрос.

Обзор теоретических разработок и международно-правовой практики проведения контроля с использованием соответствующих форм и методов проверки соблюдения государствами своих обязательств позволяет выделить следующие стадии международного контроля.

1. Организационно-подготовительная, которая включает определение субъекта контрольной деятельности, подконтрольного объекта и его международно-правовых обязательств, форм и методов проведения контроля.
2. Сбор в соответствии с общепризнанными принципами международного права и специальными принципами, относящимися к международному контролю, информации о соблюдении подконтрольным объектом своих обязательств, вытекающих из международно-правовых норм.
3. Подведение итогов и оценка поведения подконтрольного объекта путем сопоставления собранных фактических данных и его обязательств, установленных в международных соглашениях и других международно-правовых актах, констатация и оценка отклонений от правовой нормы.
4. Принятие соответствующими организациями и органами международного контроля, а также специально учрежденными для этой цели другими субъектами контроля решений, рекомендаций, предписаний по достижению соблюдения подконтрольным объектом своих международно-правовых обязательств.
5. Принятие субъектами международного контроля коллективных мер в отношении государства-правонарушителя в соответствии с нормами международного права вплоть до передачи материалов об этом Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности ООН.

Определенный интерес представляют вопросы взаимодействия международного и национального контроля в процессе соблюдения государствами международных обязательств. Не рассматривая место международных договоров в национальной правовой системе, отметим лишь, что в контрольном процессе по проверке выполнения обязательств, вытекающих из норм международного права, функционирующих во взаимодействии с нормами российского права, в частности, принимает участие вся система внутригосударственного контроля. Поскольку контроль представляет правовую форму деятельности, он осуществляется исключительно уполномоченными на то органами государства, должностными лицами и другими субъектами. Конкретный состав, объем полномочий участников контрольной деятельности четко фиксируются в соответствующих законодательных актах, в которых указывается, кто может быть субъектом этой деятельности, что он должен делать и каким образом осуществлять свои служебные функции.

По существу государство само определяет наиболее эффективные способы осуществления контроля за выполнением своих международных обязательств. В зависимости от сферы управленческой деятельности и компетенции государственных органов формы и методы внутригосударственного контроля могут быть установлены как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» к числу общих задач правительства относятся обеспечение единства системы исполнительной власти Российской Федерации, направление и осуществление контроля за деятельностью ее органов, а в сфере внешней политики и международных отношений – обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками обязательств, указанных в договорах (ст. 13, 21). Положение о Министерстве иностранных дел РФ от 14 марта 1995 г. возлагает на него осуществление наблюдения за выполнением международных договоров Российской Федерации и контроля за соответствием законодательства РФ и проектов международных договоров Российской Федерации международно-правовым нормам.

Отдельные межгосударственные соглашения в целях обеспечения уверенности в соблюдении их положений предусматривают как независимое осуществление внутригосударственного контроля, так и создание механизма международного контроля. Но тем не менее выводы по использованию национальных средств контроля могут быть предметом обсуждения международного контрольного органа, сформированного в соответствии с условиями соглашения. Таковы, например, договоры СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны, стратегических наступательных вооружений и др.1 По существу в этом просматривается взаимосогласованность, взаимодополняемость международно-правового и внутригосударственного контроля за выполнением государствами международных обязательств, что, естественно, вполне согласуется с основополагающим принципом международного права – принципом добросовестного выполнения международных обязательств.

Всякая контрольно-процессуальная деятельность в международном праве осуществляется в соответствующей правовой форме, которая выражается в деятельности субъектов контроля по осуществлению проверки соблюдения принятых сторонами обязательств. Международно-правовая форма должна осуществляться в строгом соответствии с нормами международного права. Это означает, что в международных соглашениях должны быть установлены субъекты контроля, объекты и методы проверки, объем и характерные особенности данной деятельности, соответствующие основополагающим принципам современного международного права.

В международном праве в отличие от внутригосударственного для осуществления контрольной деятельности используется такая международно-правовая форма контроля, которая устанавливается государствами в соответствующих международных соглашениях, в учредительных актах международных организаций, в специальных международных документах, в актах высших должностных лиц межгосударственных организаций.

Принимая за основу организационную структуру и состав субъектов контрольно-процессуальной деятельности, следует выделить следующие формы международного контроля:

1. Международный контроль, осуществляемый государствами индивидуально или коллективно.

2. Международный контроль, осуществляемый международными организациями (МАГАТЭ, МОТ, ЮНЕСКО и др.).

3. Международный контроль, осуществляемый специально учрежденными международными органами (Комитет по правам человека, Комитет по наркотикам, Международный орган по морскому дну и др.).

4. Международный контроль, осуществляемый специальными миссиями, учрежденными государствами и международными организациями (Специальная комиссия, созданная резолюцией 687 (1991) Совета Безопасности ООН по Ираку).

5. Международный контроль, осуществляемый специальными представителями (посланниками) высших должностных лиц универсальных и региональных международных организаций (Генеральным секретарем ООН и др.).

6. Международный контроль, осуществляемый неправительственными международными организациями (МККК, Гринпис и др.).

Наиболее значительным в международно-правовой практике является контрольный механизм международных организаций, в особенности Организации Объединенных Наций.

Кроме международных организаций контрольными функциями наделяются специальные органы, образованные государствами для проверки выполнения обязательств по многосторонним конвенциям и двусторонним договорам.

Так, создание специального органа, наделенного контрольными функциями, предусмотрено в Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. Для обеспечения осуществления ее положений государства-участники учреждают Организацию по запрещению химического оружия, а внутри страны каждое государство обязуется установить национальный орган для выполнения своих обязательств, который выступает также в качестве национального координационного центра для эффективной связи с Организацией и другими государствами.

Разумеется, по мере развития международных отношений и сложности решаемых проблем формы международного контроля будут совершенствоваться, приобретут многогранный и комплексный характер. Кроме форм международного контроля в практике и в теории международного права особую актуальность приобретают методы его осуществления.

Применительно к институту международного контроля под методами понимаются совокупность приемов и способов осуществления международной контрольной деятельности. Международно-правовая практика выработала определенные методы проверки соблюдения государствами и другими субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных соглашений и других международно-правовых актов. Как зарубежные, так и отечественные представители науки международного права по существу не расходятся относительно перечня методов осуществления контрольной деятельности. К числу таковых они относят обмен информацией, доклады, отчеты, консультации, наблюдение, инспектирование, расследование, арбитражный и судебный контроль.

Анализ методов осуществления международного контроля и его правовые последствия свидетельствуют о разных уровнях, степени и интенсивности осуществления контрольно-процессуальной деятельности.

Если обмен информацией, консультации, представление отчетов, докладов, наблюдение применяются в качестве способов контроля, как правило, на ранних его стадиях и завершаются в основном рекомендациями, предложениями по устранению выявленных нарушений, то проведение международных инспекций, расследований, рассмотрение нарушений международных обязательств международными судебными учреждениями могут повлечь соответствующую ответственность государств за нарушение международно-правовых обязательств.

По существу итоги контрольной деятельности независимо от метода контроля всегда могут повлечь ответственность государства, если в ходе проверки были выявлены нарушения договорных обязательств. Но степень и характер проверочной деятельности и те последствия, которые могут наступить после проверки выполнения международных обязательств судебными учреждениями, а также по итогам инспектирования или расследования, носят иной характер. Так, в частности, Конвенция о запрещении химического оружия 1993 г. предусматривает в отношении государства-участника, нарушившего свои обязательства, что было выявлено в результате инспектирования, принятие коллективных мер вплоть до рассмотрения Советом Безопасности ООН.

Не анализируя каждый из методов, отметим лишь, что в международном праве разработано множество способов и приемов осуществления международного контроля за деятельностью государств по выполнению ими своих международно-правовых обязательств, которые могут обеспечить их эффективное соблюдение.

Международно-правовая практика придерживается концепции закрепления в соглашениях различных методов международного контроля в зависимости от сложности и многогранности обязательств по договору. Выбор методов контроля зависит как от добровольного желания участников соглашений, так и от рекомендаций или предложений специально создаваемых контрольных органов. В конечном счете контрольно-процессуальная деятельность, независимо от форм и методов ее осуществления, направлена на достижение эффективных результатов выполнения государствами своих международных обязательств.

В этой связи определенный интерес представляет применение конкретных форм и методов международного контроля в отдельных отраслях международного права, объектом регулирования которых являются жизненно важные сферы деятельности международного сообщества: права человека, окружающая среда, международная безопасность, защита жертв вооруженных конфликтов и др. В настоящей главе будут рассмотрены отдельные аспекты и пробелы механизма международного контроля лишь в отдельных отраслях, хотя контрольно-процессуальная деятельность осуществляется во всех отраслях международного права.

Международный контроль в отдельных отраслях международного права

Международный контроль за выполнением международно-правовых норм о правах человека. В настоящее время вряд ли можно подвергать сомнению тот факт, что защита прав и свобод человека перестала быть делом только внутригосударственным, она стала объектом регулирования и международного права.

После окончания Второй мировой войны международное право достигло заметных успехов в разработке и кодификации норм в области защиты прав человека.

Провозглашение в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека, затем принятие в 1966 г. Международных пактов о правах человека оказали существенное влияние на процесс кодификации международно-правовых норм по множественным направлениям в данной сфере. Это касается запрещения геноцида, апартеида, расовой дискриминации, применения пыток, защиты женщин и детей, трудящихся мигрантов и других сторон экономической, политической, социальной, культурной жизни человека. По этим же вопросам было принято множество региональных документов.

В настоящее время, как справедливо заметил Генеральный секретарь ООН, задача состоит не столько в том, чтобы разрабатывать новые международно-правовые нормы в данной области, сколько в принятии государствами соответствующих внутренних законодательных актов и в практическом их осуществлении.

В системе ООН, буквально после принятия ее Устава, были учреждены специальные органы по защите прав человека – Комиссия по правам человека (1946 г.) и Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (1947 г.). В соответствии с Международными пактами 1966 г. были образованы два Комитета по правам человека, затем в соответствии с другими международными соглашениями были созданы шесть конвенционных комитетов: по ликвидации расовой дискриминации, по ликвидации дискриминации в отношении женщин, против применения пыток, по правам ребенка, по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, по защите прав инвалидов. В 2011 г. предполагается учреждение Комитета по Конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 г.

Утвержденный в соответствии с резолюцией 48/141 от 20 декабря 1993 г. Генеральной Ассамблеей ООН Верховный комиссар ООН по правам человека является высшим должностным лицом ООН, несущим основную ответственность за деятельность организации в области прав человека.

Наряду с проводимыми наблюдениями, экспертизами, исследованиями по вопросам осуществления государствами законодательных и практических мер по защите прав и основных свобод человека названные органы, комитеты и создаваемые рабочие группы рассматривают многочисленные жалобы как самих государств, так и неправительственных организаций, отдельных физических лиц. Более того, государства – участники конвенций по правам человека на регулярной основе представляют в созданные конвенционные комитеты доклады или ответы на запросы о проводимых мероприятиях внутри страны по данному вопросу.

Однако конвенционный механизм контроля за выполнением международных соглашений по правам человека, как свидетельствует практика, обладает существенными недостатками. Прежде всего это проявляется в том, что доклады о принимаемых мерах по выполнению конвенций представляются государствами несвоевременно. Во многих докладах информация носит поверхностный характер и объективно не отражает положение дел с правами человека в стране. Более того, многие доклады, которые представляются многочисленным комитетам, дублируют друг друга, создают для государств определенные трудности.

Анализ контрольного механизма международных конвенций по правам человека на первый взгляд свидетельствует о том, что в теоретическом аспекте он задуман и разработан в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Но, как отметил В.А. Карташкин, международный контроль в этой области имеет ряд пробелов.

В результате расширения объема получаемой от государств информации комитеты зачастую дублируют друг друга. От государств требуют доклады не только комитеты, но и другие органы ООН, специализированные учреждения, занимающиеся вопросами защиты прав человека.

Эффективность работы комитетов понижается вследствие несвоевременной, необъективной и неполной информации, представляемой государствами.

Принимая во внимание, что подготовка, представление и рассмотрение докладов стали обременительной, а то и вообще невыполнимой задачей для многих государств, главы комитетов предложили разработать «сводные руководящие принципы». В них страны должны представлять информацию о своей правовой системе и политической структуре, а также об основных характеристиках своей территории и населения. Кроме того, им предлагается указать, какие усилия они предпринимают с тем, чтобы ознакомить правительственные органы и общественность с правами, провозглашенными в документах по правам человека.

По мнению руководителей комитетов, подготовка единого «стержневого» документа, который затем будет только обновляться и представляться Секретариату ООН для распространения среди всех органов, значительно облегчила бы работу государств и позволила бы им избежать дублирования.

Как известно, конвенционные комитеты, рассматривая доклады государств и индивидуальные жалобы граждан, могут лишь принимать рекомендации, осуществление которых всецело зависит от самих государств. Добросовестное выполнение рекомендаций находится в зависимости от тесного сотрудничества комитета экспертов и государств – участников соответствующих конвенций.

Б.Б. Гали, будучи Генеральным секретарем ООН, принимая во внимание недостатки контрольного механизма международных документов о правах человека, предложил рассмотреть возможность реформирования всей системы контроля за соблюдением международных договоров о правах человека.

По его мнению, цель такой реформы состояла бы в рационализации процедур и в сокращении числа контролирующих органов. В этом отношении позиции проф. В.А. Карташкина и экс-Генерального секретаря ООН Б.Б. Гали довольно близки. В качестве первого шага Б.Б. Гали предложил начать с представления государствами всеобъемлющего единого доклада, который касался бы всех договоров, в которых они участвуют. Последующим этапом в реформировании явилось бы создание единого механизма для контроля за соблюдением международных документов о правах человека, т.е. единого технического органа с временно-постоянным статусом.

Нам представляется, что можно было бы на международном форуме внести изменения в ранее принятые конвенции в целях реформирования контрольного механизма и создания в системе ООН единого для всех конвенций Органа по правам человека, наделенного правом рассматривать жалобы как государств, так и индивидов, коллективов, неправительственных организаций. По структуре данный Орган для рассмотрения жалоб мог бы иметь соответствующие отделы.

По существу для государств отпала бы необходимость представления многочисленных докладов. Все данные были бы сконцентрированы в одном месте, что позволило бы более эффективно осуществлять контроль за соблюдением прав человека. Принимая во внимание, что человек – самое ценное существо земной цивилизации – является объектом защиты не только государства, гражданином которого он является, но и в соответствии с Уставом ООН – всего мирового сообщества, то следовало бы наделить данный Орган правомочиями выносить обязательные для государств – участников конвенций решения по защите прав человека и основных свобод.

В докладе «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» Генеральный секретарь ООН отметил снижение эффективности работы Комиссии по правам человека. Государствачлены, по его мнению, стремятся стать членами данной Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для того, чтобы оградить себя от критики.

Генеральным секретарем ООН было предложено расформировать Комиссию и заменить ее меньшим по составу постоянным Советом по правам человека в качестве одного из главных органов ООН наряду с Советом Безопасности и ЭКОСОС или в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН.

15 июня 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию об утверждении в Женеве Совета по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи вместо Комиссии по правам человека.

В состав Совета на основе тайного голосования большинством членов Генеральной Ассамблеи были избраны 47 государств. При этом был соблюден принцип справедливого географического распределения: для группы африканских государств – 13 мест; для азиатских государств – 13; для восточноевропейских государств – 6; для государств Латинской Америки и Карибского бассейна – 8 и для западноевропейских и других государств – 7 мест. При этом члены Совета исполняют свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий.

Совет по правам человека должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод на справедливой и равной основе. Первоочередная задача Совета состоит в том, чтобы рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и делать по ним свои рекомендации. Он должен также содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций. О своей деятельности Совет по правам человека ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН.

Особенность Совета заключается в том, что он периодически будет проводить обзор выполнения обязательств в области прав человека всеми странами с помощью механизма периодических обзоров с универсальным охватом.

Универсальный периодический обзор (УПО) в деятельности Совета по правам человека – это формализованная процедура оценки положений в области прав человека во всех государствах – членах ООН. Государства должны представить краткий типовой доклад о выполнении своих обязательств в области прав человека, закрепленных в универсальных международных договорах и нормах обычного права.

Управление верховного комиссара ООН по правам человека будет готовить сводки соответствующей информации из различных источников, которая также будет учитываться в процедуре обзора. Затем Совет будет рассматривать эти документы, задавать государству, проходящему процедуру обзора, дополнительные вопросы и формулировать рекомендации. Обзор должны проходить все государства – члены ООН.

12 мая 2009 г. Генеральная Ассамблея ООН избрала на трехгодичный период 18 новых членов Совета по правам человека.

Кроме того, Генеральная Ассамблея ООН резолюцией 62/219 от 22 декабря 2007 г. учредила Консультативный комитет Совета ООН по правам человека в составе 18 экспертов, который заменил Подкомиссию по поощрению и защите прав человека. Являясь мозговым центром Совета, эксперты Комитета выступают в своем личном качестве.

Как подчеркивалось на Венской всемирной конференции по правам человека, международное сообщество должно относиться к правам человека глобально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием (ч. 1 п. 5 Венской декларации и Программы действий).

Появление сегодня концепции, согласно которой международное сообщество может защищать конкретные права человека, действительно является одним из крупнейших практических и интеллектуальных достижений международного права.

Международный контроль по обеспечению норм международного гуманитарного права. В международном праве само понятие и название международного гуманитарного права сформировались сравнительно недавно, хотя правовые нормы, относящиеся к нему, стали возникать с 1864 г. с принятием первой Женевской конвенции об участи солдат, раненных на поле боя, и Санкт-Петербургской декларации 1868 г. об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль. Затем были приняты Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях сухопутной войны и в 1949 г. – известные Женевские конвенции. Большим достижением международного гуманитарного права стало принятие в 1977 г. Дополнительных протоколов к Женевским конвенциям 1949 г.

Международное гуманитарное право тесно соприкасается с правами человека и его основными свободами. Если нормы международного гуманитарного права направлены на решение гуманитарных проблем, возникающих в связи с вооруженными конфликтами межгосударственного и немежгосударственного характера, то защита прав человека и основных его свобод затрагивает всестороннюю деятельность человека независимо от вооруженных конфликтов. В этом смысле контрольный механизм международного гуманитарного права вытекает не только из действующих конвенций в этой области, но и из других международно-правовых документов, относящихся к правам человека.

В соответствии с общепризнанным принципом международного права pacta sunt servanda государства – воюющие стороны обязаны соблюдать гуманитарные нормы как во время военных действий, так и после них.

В течение четырех десятилетий Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях сухопутной войны продолжали оставаться основными правовыми актами, в том числе по защите гражданского населения во время войны.

Впервые более подробные правила, относящиеся к осуществлению международных гуманитарных норм, появились в четырех Женевских конвенциях от 1949 г. и в Дополнительном протоколе I к ним 1977 г.

Женевские конвенции (ст. 8–1 III Конвенции, ст. 9 IV Конвенции) предусматривают, что они будут применяться при содействии и под контролем Держав-Покровительниц, на которые возложена охрана интересов сторон, находящихся в конфликте. Для этого Державы-Покровительницы смогут кроме своего дипломатического или консульского персонала назначать делегатов из числа своих собственных граждан или граждан других нейтральных держав. Стороны, находящиеся в конфликте, будут облегчать в пределах максимальной возможности работу представителей или делегатов Держав-Покровительниц.

В чем же выражаются контрольные функции Державы-Покровительницы или гуманитарной организации, нейтрального государства, которым доверены обязанности Державы-Покровительницы? Об этом говорится в ст. 11, 12 Женевских конвенций 1949 г.

Прежде всего Державы-Покровительницы во всех случаях, когда они сочтут это полезным в интересах покровительствуемых лиц, в частности в случае разногласия между конфликтующими сторонами по поводу применения или толкования положений конвенций, будут оказывать свои добрые услуги с целью урегулирования разногласия.

С этой целью каждая из Держав-Покровительниц вправе по просьбе одной из сторон или по своей инициативе предложить конфликтующим сторонам организовать совещание их представителей и, в частности, властей, на которых возложена забота об участи раненых и больных, потерпевших кораблекрушение, военнопленных и других покровительствуемых лиц, а также санитарного и духовного персонала, возможно, на нейтральной территории.

Стороны обязаны дать ход предложениям по поводу применения или толкования положений Женевских конвенций 1949 г.

Включая в Женевские конвенции 1949 г. контрольный механизм в виде института Держав-Покровительниц, участники дипломатической конференции возлагали на него большие надежды по обеспечению положений всех четырех конвенций. Однако этот институт практически полностью перестал функционировать с момента его официального принятия.

Международный контроль предусмотрен также в ст. 90 Дополнительного протокола I, согласно которой для расследования фактов серьезных нарушений Женевских конвенций и Протокола учреждается международная Комиссия, состоящая из 15 членов, обладающих высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью, выступающих в личном качестве.

Контрольные функции Комиссии заключаются как в расследовании любых фактов, которые представляют серьезные нарушения Конвенции и Протокола I, так и в оказании добрых услуг по восстановлению уважительного отношения к названным международным документам.

Следует отметить ограничение диапазона международного контроля со стороны Комиссии только расследованием серьезных нарушений и отсутствием надлежащей реализации ее выводов. В других ситуациях Комиссия лишена самостоятельности, ибо расследование возможно только с согласия сторон.

Как справедливо подчеркнул М. Сагер, поскольку это требование о согласии, содержащееся в общей статье Женевских конвенций 1949 г., представляет собой неизбежную уступку «святому» принципу государственного суверенитета, вполне возможно, что оно было одной из главных причин, по которым ни одно расследование не проводилось в соответствии с четырьмя Женевскими конвенциями.

Более того, обязательный характер решений Комиссии по итогам расследования фактов, связанных с нарушением Женевских конвенций и Дополнительного протокола I, относится только к государствам, которые сделали заявление согласно ст. 90, а их немного.

Таким образом, контрольный механизм Женевских конвенций 1949 г. разработан довольно слабо. Такое суждение было высказано и членами Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. Недостаток контрольного механизма заключается прежде всего в том, что осуществление контроля целиком ставится в зависимость от согласия конфликтующих сторон. Между тем мог бы быть выработан международный механизм контроля за выполнением положених как Гаагских, так и Женевских конвенций, Дополнительных протоколов I и II, учитывающий прерогативное международное значение защиты основных прав и свобод человека при вооруженных конфликтах.

В 1977 г. на дипломатической конференции при обсуждении механизма международного контроля, который предусматривался бы в Дополнительном протоколе I, ставился вопрос о создании органа с принудительной юрисдикцией, однако консенсус не был достигнут.

Несовершенство механизма контроля международного гуманитарного права подчеркивалось и на международной конференции ЮНЕСКО, проведенной в Москве в апреле 1995 г.

Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, не содержит правовых норм по осуществлению международного контроля за выполнением ст. 3 всех четырех Женевских конвенций и Дополнительного протокола II, как это предусмотрено в Дополнительном протоколе I.

В Дополнительном протоколе II не нашли отражения такие вопросы, как коллективная и индивидуальная ответственность за нарушения, а также роль третьих сторон в обеспечении выполнения этого документа. Остается, конечно, положение ст. 3, общей для всех Женевских конвенций 1949 г., согласно которому беспристрастная гуманитарная организация, такая как Международный комитет Красного Креста, может предложить свои услуги сторонам, находящимся в конфликте.

Большая роль в соблюдении международных гуманитарных норм в межнациональных вооруженных конфликтах отводится региональным организациям. Это выражается в таких формах осуществления контроля, как наблюдение за выполнением договоренностей конфликтующих сторон по урегулированию спорных проблем, проведение совместных операций ООН с региональными организациями по стабилизации положения в «горячих» точках, решение гуманитарных проблем.

МККК может предложить во время вооруженного конфликта немеждународного характера добрые услуги или свое посредничество в целях заключения соглашений для эвакуации раненых или гражданского населения (перемирие, короткое перемирие) или для создания санитарных и безопасных зон, а также готов рассмотреть любую просьбу втянутых в конфликт сторон по гуманитарным вопросам.

Важно подчеркнуть, что при существующих недостатках контрольного механизма международного гуманитарного права роль Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца, Международного комитета Красного Креста в соответствии с Уставом Движения 1986 г. и Уставом МККК в обеспечении контроля за выполнением норм международного гуманитарного права будет возрастать.

Государства обязаны обеспечить эффективность деятельности МККК, наделяя его надежными и разнообразными средствами контроля за соблюдением международных гуманитарных норм.

Хотя международное право запрещает обращаться к войне как к средству разрешения международных споров, все же государства изощряются и соревнуются в разработке средств ведения войны (агрессивных и оборонительных).

Заслуживает определенного внимания контрольный механизм недавно принятой Конвенции по кассетным боеприпасам от 30 мая 2008 г.

В соответствии с указанной Конвенцией каждое государство-участник обязуется уничтожить или обеспечить уничтожение все кассетных боеприпасов. Каждое государство-участник представляет Генеральному секретарю ООН доклад с информацией о национальных мерах по осуществлению Конвенции. Государства-участники регулярно собираются на совещания для рассмотрения и решения вопросов, связанных с применением или осуществлением Конвенции. Кроме того, по инициативе Генерального секретаря ООН для рассмотрения действия Конвенции через пять лет после вступления ее в силу предусматривается созыв конференции государств-участников, а в последующем такие конференции будут созываться Генеральным секретарем ООН по просьбе одного или нескольких государств.

Пока на разных континентах земного шара происходят межэтнические конфликты, которые сопровождаются многочисленными жертвами, роль соблюдения выработанных мировой цивилизацией человечных гуманитарных норм будет возрастать. Этот фактор, принимая во внимание несовершенство механизма контроля действующих конвенций по гуманитарному праву, ставит перед человечеством задачу поиска таких методов и форм контроля, которые прежде всего были бы направлены на защиту человеческой жизни, а не ставились в зависимость от согласия конфликтующих сторон. Подобный механизм мог бы быть выработан путем взаимного соглашения государств в рамках международной конференции. Осуществление функций международного контроля за соблюдением норм международного гуманитарного права можно было бы передать специально созданному органу с наделением полномочиями посещать любые объекты, с последующим обсуждением материалов проверки в органах региональных организаций или в органах ООН с участием сторон в конфликте с целью достижения выполнения международных соглашений.

Международный контроль в международном праве окружающей среды.

Возникновение в системе международного права новой отрасли права окружающей среды вряд ли подлежит оспариванию, тем более если учесть, что государства заключили более 350 многосторонних и свыше 1000 двусторонних природоохранительных договоров.

К началу XXI в. человечество, как никогда, подошло к той черте, когда любые отступления от заранее принятых программ по сохранению Земли с ее живыми и неживыми ресурсами могут привести к неизбежной катастрофе.

Мир изменяется все более быстрыми темпами, причем совместные действия государств в защиту окружающей среды отстают от экономических и социальных изменений. Темпы и масштабы роста населения и экономического развития сводят на нет экологические достижения, ставшие возможными благодаря применению новых технологий и политических подходов. Достаточно сказать, что в конце 1990-х годов ежегодные выбросы двуокиси углерода почти в 4 раза превысили уровень 1950 г., а ее содержание в атмосфере достигло наивысшего уровня за последние 160 тыс. лет. Ожидаются, в частности, смещение климатических зон, изменение видового состава и продуктивности экосистем, увеличение экстремальных погодных явлений и усиление влияния изменения климата на здоровье людей. Учитывая, что эксплуатация многих природных ресурсов (таких как вода, почва, леса и рыбные запасы), по крайней мере в ряде регионов, уже достигла предельно допустимого уровня или даже превысила его, потребуются огромные усилия (даже если уровень потребления не изменится), чтобы удовлетворить потребности 3 млрд человек. В настоящее время наиболее высокий уровень рождаемости приходится на страны, страдающие от нищеты, нехватки продовольствия и деградации природных ресурсов.

В этих условиях резко возрастает значение правового регулирования защиты окружающей среды как в международном, так и в национальном масштабе.

Как известно, в 60-х и 70-х годах прошлого века в промышленно развитых странах вступило в силу «первое поколение» законов, направленных на защиту здоровья человека от воздействия загрязнения воздуха, воды и почвы. В 90-х годах отраслевой подход был заменен на всеобъемлющие законы по охране окружающей среды.

Стратегические направления защиты окружающей среды в международных отношениях вначале были определены на первой Всемирной конференции ООН по данной проблеме в Стокгольме 12 мая 1972 г., которая приняла Декларацию принципов и план действий в области окружающей среды. Затем, спустя 20 лет, в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. на Конференции ООН были приняты Декларация по окружающей среде, провозгласившая 27 принципов, и Повестка дня на XXI век, включающая весь спектр вопросов окружающей среды и развития.

В настоящее время над практической реализацией экологических аспектов Повестки дня на XXI век и самой Декларации работает Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя этой проблемой занимается множество и других международных организаций. Генеральная Ассамблея ООН почти сразу после создания ЮНЕП включила в сферу ее деятельности координацию нормотворчества с участием органов и учредителей системы ООН.

С 1992 годом связаны значительные достижения в кодификации международных норм по защите окружающей среды.

Среди международно-правовых разработок в области охраны окружающей среды следует назвать Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. с Киотским протоколом к ней 1997 г., Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., Соглашение стран СНГ о взаимодействии в области экологии и охраны природной среды 1992 г. и др.

Несколько ранее были приняты важнейшие документы, имеющие глобальное значение, такие как Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г., Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху или опустынивание, особенно в Африке (1994 г.), Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. и др.1

Следует также упомянуть Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 21 марта 1989 г., вступившую в силу 5 мая 1992 г., Конвенцию по сохранению мигрирующих видов диких животных и т. д. Многие из них были разработаны и приняты при активном и непосредственном участии ЮНЕП.

Одним из важных событий в Программе ООН по окружающей среде явилось создание Глобального экологического фонда, который будет содействовать рациональному природопользованию.

На регулярно проводимых сессиях Совета управляющих ЮНЕП обсуждаются самые наболевшие вопросы по охране окружающей среды. ЮНЕП обеспечивает секретарское обслуживание многих международных конвенций: Конвенции по биологическому разнообразию, Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных.

Одним из глобальных международных документов в области охраны окружающей среды является Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 г. и вступившая в силу 1 марта 1994 г.2

Конвенция в качестве конечной цели предусматривает исполнение ее положений относительно стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе.

Принятие Конвенции явилось подлинным прорывом на «климатическом фронте», прорывом к практическому решению экологической проблемы с участием всего мирового сообщества.

Конвенция содержит обязательства сторон по выполнению ее положений (ст. 4). Для проверки соблюдения сторонами своих обязательств по Конвенции учреждается ее высший орган – Конференция, которая регулярно рассматривает вопрос об осуществлении Конвенции и любых связанных с ней правовых документов, которые могут быть приняты Конференцией.

С этой целью она проводит периодический обзор обязательств государств-участников, поощряет и облегчает обмен информацией о принимаемых сторонами мерах, оценивает информацию относительно осуществления Конвенции, рассматривает и утверждает регулярные доклады государств о ее осуществлении, принимает рекомендации по любым вопросам, учреждает вспомогательные органы, по мере необходимости использует услуги и сотрудничество компетентных международных организаций, межправительственных и неправительственных органов. Очередные сессии Конференции проводятся один раз в год (ст. 7)2.

Конвенция предусматривает учреждение Секретариата, который организует сессии Конференции, оказывает содействие сторонам в сборе и передаче информации по осуществлению Конвенции, обеспечивает координацию с секретариатами других международных органов в области охраны окружающей среды и выполняет другие необходимые функции

В соответствии со ст. 10 Конвенции образуется специальный Вспомогательный орган по ее осуществлению, который оказывает содействие Конференции сторон. Этот орган состоит из представителей правительств, являющихся экспертами в вопросах, связанных с изменением климата.

Под руководством Конференции данный орган представляет ей доклады о своей работе, рассматривает информацию сторон об осуществлении Конвенции, оказывает содействие Конференции в подготовке и реализации ее решений.

Государства через Секретариат предоставляют Конференции информацию о принятых мерах по осуществлению Конвенции, предусмотренных в ст. 12.

В случае возникновения спора между сторонами относительно толкования или применения Конвенции заинтересованные стороны разрешают его путем переговоров или другими мирными средствами, в том числе с помощью передачи спора в Международный суд или в арбитраж. Сторонами может быть создана примирительная комиссия из равного количества членов, назначенных каждой из сторон.

Таковы основные положения Рамочной конвенции ООН об изменении климата, касающиеся международного механизма контроля за ее выполнением.

Что касается ее осуществления указанной Конвенции на территории Российской Федерации, то Правительство РФ 19 октября 1996 г. приняло постановление «О федеральной целевой программе предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий».

В данном Постановлении подчеркивается, что «в целях выполнения обязательств по реализации Рамочной конвенции ООН об изменении климата и предотвращения отрицательных последствий изменения климата для здоровья населения и экономики правительство утверждает целевую программу».

Аналогичную систему осуществления международного контроля за выполнением обязательств по реализации Конвенции предусматривают и другие перечисленные выше многосторонние конвенции по защите окружающей среды. По каждой из этих конвенций учреждены контрольные органы в виде конференции участников соглашений и секретариата, которые рассматривают вопросы их осуществления путем получения информации о принятых мерах от государств-участников вплоть до рассмотрения возникающих разногласий по применению конвенции в Международном суде ООН. Контрольный механизм многих конвенций по защите окружающей среды ограничивается только обсуждением сторонами насущных проблем по их выполнению, но не предусматривает принятие обязательных для сторон решений.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя и проводит секретарское обслуживание важнейших конвенций по окружающей среде, тем не менее не может обеспечивать повышения эффективности этих конвенций. Свидетельством тому является осуществление Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 10 декабря 1997 г., который установил количественные обязательства по ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, в том числе передачу и приобретение единиц сокращения выбросов, т.е. купли-продажи квот по выбросам в атмосферу парниковых газов. Состоявшаяся в Гааге в ноябре 2000 г. Всемирная конференция по изменению климата не смогла внести заметных сдвигов в решение данного вопроса. В связи с истечением в 2012 г. срока действия Киотского протокола на проходившей в декабре 2007 г. на острове Бали (Индонезия) международной конференции по изменению климата была принята «Балийская дорожная карта», определяющая подготовку нового глобального соглашения по противодействию изменению климата.

Однако проходившие международные конференции в Копенгагене в декабре 2009 г. и в Канкуне (Мексика) в декабре 2010 г. не смогли решить проблему подготовки всеобъемлющего соглашения взамен Киотского протокола.

В то же время был достигнут прогресс в разработке глобального договора о сокращении и прекращении использования отдельных стойких органических загрязнителей. В декабре 1999 г. был принят Протокол об ответственности и компенсации к Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. К XXI в. мир приблизился к черте, за которой его подстерегает целая серия катастроф – ракетно-ядерное уничтожение, экологическая, энергетическая, демографическая, продовольственная и т.д., избежать их возможно будет только совместными усилиями государств.

Права человека и окружающая среда неделимы, взаимосвязаны и не имеют государственных границ. В будущем мировое сообщество будет вынуждено ради сохранения земной цивилизации решать проблемы защиты жизни на Земле и ее природных ресурсов и в конечном счете самой планеты за счет самоограничения суверенитета и передачи многих проблем международным органам для осуществления жесткого международного контроля. Данный орган мог бы быть учрежден в рамках ООН, а возможно, путем передачи таких функций ЮНЕП.

О некоторых проблемах осуществления международного контроля за выполнением государствами своих обязательств в области права международной безопасности. Международно-правовые нормы в сфере права международной безопасности в нарастающем порядке стали разрабатываться и приниматься государствами с начала 1960-х годов, кодификация их прогрессивно продолжается и по сей день в направлении ограничения вооружений и разоружения, запрещения или уничтожения отдельных видов оружия, установления безъядерных зон, запрещения испытаний ядерного оружия и т.д.

Создание глобальной системы безопасности и установление режима доверия между государствами по такой важной проблеме могут быть основаны только на добросовестном выполнении договорных обязательств и осуществлении контроля за их соблюдением международными и национальными средствами.

Достаточно эффективные формы и методы международного и национального контроля были закреплены Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 г., Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г., соглашениями между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. (ПРО), об ограничении стратегических наступательных вооружений (OCB-1, ОСВ-2) и многими другими.

Начало XXI в. было омрачено односторонним выходом США из Договора по ПРО. Принятие конгрессом США закона о создании национальной системы ПРО и в связи с этим в одностороннем порядке отказ от достигнутых договоренностей в сфере обороны и обеспечения взаимной безопасности являются серьезными дестабилизирующими факторами, ставящими под угрозу весь комплекс международных договоренностей по соблюдению контроля над ядерными вооружениями.

24 мая 2002 г. между Российской Федерацией и США был заключен Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов.

Протокол к данному Договору предусматривал в качестве контрольного механизма созыв Двусторонней консультативной комиссии и инспектирование объектов и предметов соглашения.

Однако данный Договор прекратил свое действие, так как был заменен новым договором между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки от 8 апреля 2010 г. о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений.

Договор, как и предыдущее соглашение от 24 мая 2002 г., был подкреплен Протоколом в целях реализации его положений. Он содержит обширный перечень контрольных мероприятий в виде осуществления инспекционной деятельности и Двустороннюю консультативную комиссию для разрешения вопросов, относящихся к соблюдению принятых сторонами обязательств.

Не менее важным в праве международной безопасности на сегодняшний день является создание надлежащей контрольной системы по соблюдению Конвенции об уничтожении биологического оружия 1972 г., которая в этом отношении имеет существенные недостатки.

Настороженность вызывают результаты некоторых проводимых учеными Запада исследований в области биологии, которые могут привести к катастрофическим последствиям. В связи с этим проведение переговоров по принятию протокола к данной Конвенции, усиливающего контрольный механизм ее осуществления, явится важным фактором в стабилизации ситуации с биологическим оружием.

В докладе на 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Генеральный секретарь Пан Ги Мун отметил, что к 2009 г. достигнут значительный прогресс по реализации Конвенции об уничтожении биологического оружия 1972 г. Государства-участники разработали целенаправленную программу по укреплению биологической защиты и повышению биологической безопасности.

Важной проблемой международной безопасности в XXI в. остается установление режима контроля за распространением ракетной технологии. В настоящее время режим контроля включает руководящие принципы, техническое приложение к ним и конфиденциальную памятную записку о принципах взаимодействия. Поскольку режим не имеет международно-правового характера, то это ограничивает возможности контроля за действиями друг друга.

Большим достижением в праве международной безопасности явилось принятие в 1996 г. Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Однако до сих пор сохраняются проблемы, препятствующие его вступлению в силу, особенно после того, как в октябре 1999 г. сенат США отклонил его ратификацию.

Контрольный механизм данного Договора представляет собой хорошо разработанную систему мониторинга, а также использование современных достижений физики и других испытанных методов проверки соблюдения международных обязательств при строгом соблюдении принципа уважения суверенитета государств, воздержания от любого злоупотребления правом контроля, сохранения конфиденциальности любой информации, полученной в ходе проверки. Детально разработанная система контроля позволит государствам строго соблюдать обязательства, вытекающие из положений Договора.

Определенный интерес представляет Модельная конвенция о запрещении разработки, испытаний, производства, передачи, применения и угрозы применения ядерных вооружений и об их уничтожении, разработанная в 1997 г. неправительственными организациями (Международная ассоциация юристов против ядерного оружия, Международная сеть инженеров и ученых против распространения, Международные врачи за запрещение ядерного оружия). Она была представлена Генеральному секретарю ООН как документ для обсуждения на сессии Генеральной Ассамблеи ООН (UN Doc. А/С 1/52/7). Данный документ, состоящий из 12 разделов, в 8-м разделе рассматривает исключительно систему контроля за его осуществлением, в том числе учреждение Органа, Конференции участников, Исполнительного совета, Технического секретариата, Международной системы мониторинга. Конференция и Исполнительный совет наделены достаточно широкими полномочиями по осуществлению Конвенции. Механизм международного контроля, предусматриваемый данной Модельной конвенцией, по многим аспектам достоин быть эталоном при заключении подобного рода соглашений.

Большую озабоченность у мирового сообщества вызывает осуществление Конвенции по уничтожению химического оружия, вступившей в силу в 1996 г. Система контроля по обеспечению выполнения данной

Конвенции разработана на высоком уровне. Специально созданный для этой цели международный Орган тесно взаимодействует с национальными органами по уничтожению химического оружия. Однако запасы химического оружия, которые хранятся в России, США, ФРГ и в некоторых других государствах, могут быть уничтожены только при наличии больших затрат.

Например, в России в 11 пунктах хранились более 40 тыс. т отравляющих веществ, которые уничтожаются в соответствии с ранее разработанной программой «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» непосредственно в районах их хранения.

Программой предусмотрено, что к 2012 г. в России должны быть уничтожены все запасы химического оружия.

Таким образом, в каждой отрасли международного права действующие международные соглашения предусматривают осуществление международного контроля за их соблюдением. Вопрос заключается в том, насколько система контроля по тому или иному договору совершенна, какие существуют пробелы в этой системе, как они могут быть восполнены. Это тема для изучения, для глубоких исследований.

Достижению эффективности международно-правовых норм в значительной степени будет способствовать хорошо разработанный механизм международного контроля.

Процесс глобализации, который объективно будет сопровождать XXI век, по мнению профессора И.И. Лукашука, будет стимулировать развитие международного права, расширение сферы его действия и интенсификацию его регулирования. Право будет охватывать все новые области взаимодействия государств, а правовое регулирование станет все более интенсивным, проникая вглубь этого взаимодействия. В этих условиях еще более возрастет значение принципа добросовестного выполнения международно-правовых обязательств, а также совершенствование системы обеспечения их соблюдения, ведущая роль в которой принадлежит международному контролю.