Международно-правовая ответственность

Понятие, основания и субъекты международноправовой ответственности

Одним из важнейших институтов международного права является институт международно-правовой ответственности.

Под международно-правовой ответственностью понимают юридическую обязанность субъекта международного права ликвидировать вред, причиненный другим субъектам международного права в результате нарушения международно-правовой нормы, или обязанность возместить ущерб, причиненный в результате действий, не составляющих нарушения международно-правовой нормы, если такое возмещение предусматривается специальными международными соглашениями.

Значение международно-правовой ответственности обусловлено тем фактом, что она является необходимым юридическим средством обеспечения соблюдения норм международного права, средством их восстановления.

Цели ответственности состоят в сдерживании потенциального правонарушителя; в побуждении правонарушителя выполнить надлежащим образом свои обязанности; в предоставлении потерпевшему компенсации за причиненный ему материальный и нематериальный ущерб; в определенном влиянии на будущее поведение сторон в интересах добросовестного выполнения ими своих обязательств.

Некоторые нормы общего характера, регулирующие вопросы ответственности, закреплены в международных договорах, а также подтверждены в резолюциях ООН и других международных организаций.

Принципы и нормы международно-правовой ответственности государств полностью не кодифицированы, работа над этим с 1956 г. ведется Комиссией международного права ООН (КМП ООН). В настоящее время подготовленный Комиссией проект статей «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» (Draft Articles on State Responsibility) в значительной мере представляет собой кодификацию существующих обычных норм, с уточнением их содержания и со значительными элементами прогрессивного развития.

В свою очередь принятие Генеральной Ассамблеей ООН резолюции 56/83 от 12 декабря 2001 г.2, включающей в качестве приложения проект статей «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» (далее – Проект статей об ответственности государств), означает их официальное признание и увеличивает возможности утверждения их в обычном праве. Так, еще до завершения работы Комиссии над проектом целый ряд его положений был признан Международным судом ООН кодификацией обычных норм.

В литературе встречается мнение, согласно которому понятием ответственности охватываются все отрицательные последствия правонарушения, вплоть до применения принуждения. Между тем, как отмечает И.И. Лукашук, «принуждение, будь то контрмеры или санкции, представляет самостоятельный институт, который связан с ответственностью, но обладает иными характеристиками. На него распространяется действие норм относительно принудительных мер». Правоотношения ответственности возникают независимо от воли субъектов в силу самого факта правонарушения. В свою очередь контрмеры и санкции являются средством обеспечения реализации правоотношений ответственности.

В основе рассматриваемой отрасли международного права лежит принцип международной ответственности, а именно: любое международно-противоправное деяние субъекта международного права влечет за собой его международную ответственность. Отражая юридическую природу международного права, принцип ответственности тесно связан с принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву.

Различают юридические и фактические основания международноправовой ответственности.

Под юридическими основаниями понимают международно-правовые обязательства субъектов международного права, в соответствии с которыми то или иное деяние объявляется международным правонарушением. К юридическим основаниям ответственности относят: договор, правовой обычай, решения международных судов и арбитражей, резолюции международных организаций (так, ст. 24 и 25 Устава ООН устанавливают юридическую обязательность для всех членов ООН решений Совета Безопасности ООН), а также односторонние международно-правовые обязательства государств, устанавливающие юридически обязательные правила поведения для данного государства (в форме деклараций, заявлений, нот, выступлений должностных лиц и т.п.).

Фактическим основанием международной ответственности является международное правонарушение, представляющее собой деяния субъекта международного права и выражающееся в действиях или бездействии его органов или должностных лиц, нарушающих международно-правовые обязательства.

Субъектами права международной ответственности являются субъекты международного права. Основными субъектами международного права являются государства. Их политико-правовая природа определяет характерные черты международного права, включая право ответственности.

Субъектом права ответственности может быть и государство в процессе образования, прежде всего в случае вооруженной борьбы народа за реализацию права на самоопределение. В Проекте статей об ответственности государств этому посвящено следующее положение:

«Поведение движения, повстанческого или иного, которому удается создать новое государство на части территории уже существующего государства или на какой-либо территории под его управлением, рассматривается как деяние этого нового государства по международному праву» (ст. 10).

Международные организации, будучи субъектом международного права, несут ответственность за собственные деяния, т.е. за деяния своих органов и должностных лиц. В 1949 г. Международный суд сформулировал положение, согласно которому ООН может быть субъектом правоотношений ответственности, отстаивая свое право на обеспечение соблюдения обязательств, принятых в отношении Организации.

В 1999 г. Международный суд определил, что ООН несет ответственность за поведение ее органов или агентов. Эти положения подтверждаются в комментарии к Проекту статей об ответственности государств: международная, т.е. межправительственная, организация в соответствии с международным правом «обладает отдельной правосубъектностью и несет ответственность за собственные деяния, которые совершаются этой организацией посредством ее органов или должностных лиц».

Физические лица не являются субъектами международно-правовой ответственности даже в том случае, если они совершают международнопротивоправное деяние в качестве должностных лиц государств. За это они несут уголовную ответственность, включая уголовную ответственность непосредственно на основании норм международного права.

Международные правонарушения

Международное правонарушение представляет собой противоправное с точки зрения международного сообщества деяние субъекта международного права, выражающееся в действиях (бездействии) его органов или должностных лиц, нарушающее международно-правовые обязательства. Международным правонарушением не может считаться недружественный акт, т.е. акт, причиняющий ущерб иностранному государству или его подданным, но не противоречащий международноправовому обязательству, например повышение таможенных пошлин, ограничение въезда иностранных граждан в случае, если соответствующие вопросы не регулируются нормами международного права.

В соответствии с принципом, отраженным в ст. 3 Проекта статей об ответственности государств, на квалификацию деяния государства как международно-противоправного не влияет квалификация этого деяния как правомерного по внутригосударственному праву. Таким образом, деяние государственного органа, противоречащее международно-правовому обязательству государства, но соответствующее его внутригосударственному праву, тем не менее влечет международную ответственность.

Выделяют признаки (элементы) состава международного правонарушения. Международное правонарушение характеризуют следующие основные признаки: противоправность, причинно-следственная связь, наказуемость.

Противоправность правонарушения обусловлена наличием правил поведения, зафиксированных в международно-правовых обязательствах государств и других субъектов международного права, и выражается в нарушении этих обязательств и, следовательно, прав других субъектов.

Причинно-следственная связь выражается в том, что причиной нанесенного вреда является международное правонарушение. В тех случаях, когда изучение обстоятельств дела выявило иную причину возникновения вредных последствий, ответственность данного субъекта не наступает.

Наказуемость представляет собой правовое последствие правонарушения. Признавая определенные деяния правонарушениями, субъекты международного права устанавливают возможность привлечения правонарушителя к международно-правовой ответственности.

В международном правонарушении, как и во внутригосударственном, можно выделить совокупность объективных и субъективных признаков, служащих основанием привлечения субъекта к ответственности и образующих состав международного правонарушения. В принципе элементы состава международного правонарушения те же, что и во внутригосударственном праве, однако они не всегда идентичны принятым во внутреннем праве.

Объект международного правонарушения – это то, на что посягает международное правонарушение (например, сложившаяся система международных отношений, урегулированных международным правом, международный правопорядок, безопасность, права и свободы человека).

Объективная сторона международного правонарушения проявляется в виде деяния субъектов международного права, нарушающих международно-правовые обязательства и влекущих международноправовую ответственность. Элементами международно-противоправного деяния государства являются:

• поведение, которое согласно международному праву присваивается данному субъекту международного права, т.е. считается им совершенным;
• поведение, представляющее собой нарушение данным субъектом лежащего на нем обязательства по международному праву.

Приведенные положения нашли признание в международной практике, включая судебную. Так, в решениях Международного суда по делам, возбужденным Югославией в отношении стран НАТО, совершивших на нее вооруженное нападение, содержится следующая формулировка: «Независимо от того, признают или не признают государства юрисдикцию Суда, они при всех условиях являются ответственными за присваиваемые им деяния, которые нарушают международное право».

Под влиянием международной практики были выработаны специальные правила присвоения государству противоправного поведения в тех ситуациях, когда связь государства и исполнителя может быть поставлена под сомнение. Указанные правила отражены в ст. 5–11 Проекта статей об ответственности государств. Поведение лица или образования, не являющегося органом государства, но уполномоченного правом этого государства осуществлять элементы государственной власти, рассматривается как деяние этого государства, при условии, что в данном случае это лицо или образование действует в этом качестве.

Поведение органа, предоставленного в распоряжение государства другим государством, рассматривается как деяние первого государства, если этот орган действует в осуществление элементов государственной власти того государства, в распоряжение которого он предоставлен.

Поведение органа государства либо лица или образования, уполномоченных осуществлять элементы государственной власти, рассматривается как деяние этого государства, если этот орган, лицо или образование нарушают указания.

Поведение лица или группы лиц рассматривается как деяние государства, если это лицо или группа лиц фактически действует по указаниям либо под руководством или контролем этого государства при осуществлении такого поведения.

Поведение лица или группы лиц рассматривается как деяние государства, если это лицо или группа лиц фактически осуществляет элементы государственной власти в отсутствие или при несостоятельности официальных властей и в условиях, требующих осуществления таких элементов власти.

Поведение повстанческого движения, которое становится новым правительством государства, рассматривается как деяние данного государства; поведение движения, повстанческого или иного, которому удается создать новое государство на части территории уже существовавшего государства или на какой-либо территории под его управлением, рассматривается как деяние этого нового государства. Действия повстанцев, не сумевших захватить власть, рассматриваются как действия частных лиц и не вменяются государству.

Поведение, которое признается и принимается государством в качестве собственного, рассматривается как деяние данного государства.

Поведение частных лиц не может присваиваться государству. В то же время международная ответственность может наступить, если государство не принимает необходимых мер по расследованию действий частных лиц, причинивших ущерб иностранному государству или его подданным, и привлечению данных лиц к ответственности.

Э.Х. де Аречага подчеркивает: «Ответственность государства возникает не на основании его соучастия в преступлении, а вследствие невыполнения им своего международного обязательства принимать любые соответствующие и разумные меры для предотвращения правонарушения или, если оно все-таки совершено, для задержания преступника и предания его суду».

Поведение должностных лиц, действующих в личном качестве, без использования полномочий и ресурсов, вверенных государством, также не может присваиваться соответствующему государству.

Международно-противоправное деяние может выражаться как в форме действий, так и в форме бездействия. Обращение к международной судебной практике показывает, что случаи ссылок на бездействие столь же часты, как и ссылки на действия. Так, в решении по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране

Международный суд определил, что ответственность Ирана возникла в связи с бездействием его властей, которые «не приняли соответствующих мер» в обстоятельствах, когда существовала явная потребность в их принятии.

Субъектами международных правонарушений в зависимости от их вида могут быть как государства, иные субъекты международного права, так и предприятия, организации и отдельные индивиды, совершившие международно-противоправные деяния.

Субъективная сторона – это отношение правонарушителя к совершенному им деянию и его последствиям. Субъективная сторона может выражаться как в форме умысла, так и в форме неосторожности. Однако в теории международного права с этим элементом ответственности, в отличие от внутреннего права, существуют определенные трудности, которые в первую очередь связаны со спецификой субъектов международно-правовых отношений.

В теории международного права нет единого мнения о применимости понятия вины. Одни авторы полагают, что вина является обязательным условием возникновения международной ответственности.

Как отмечает И.И. Лукашук, «вина признавалась элементом международного правонарушения Г.И. Тункиным, Д.Б. Левиным, В.А. Василенко, П. Курисом, Ю.М. Колосовым, В.А. Мазовым, Ю.В. Петровским, т.е. почти всеми, кто анализировал проблемы ответственности.

В обоснование обычно ссылались на общую теорию права».

Сторонники концепции объективной ответственности, в частности Д. Анцилотти, Э.Х. де Аречага, считают, что международная ответственность возникает независимо от вины.

Термин «вина государства» может употребляться не для характеристики психического отношения, а для указания на сам факт совершения правонарушения. Как отмечает КМП ООН, в международной практике и судебных решениях термин «вменение в вину» иногда используется для обозначения операции «приписывания» государству действий или бездействия.

Ряд составов международных правонарушений сконструирован таким образом, что субъективная сторона как обязательный элемент состава правонарушения в них не зафиксирована. Речь идет о так называемой «ответственности независимо от вины», в частности об ответственности за вред, причиненный источником повышенной опасности (например, ядерными объектами, воздушными судами, космическими объектами и т.д.).

В современном международном праве существует следующая классификация международных правонарушений: 1) международные преступления; 2) преступления международного характера; 3) международные деликты.

Международное преступление представляет собой тягчайшее международно-противоправное деяние, которое нарушает принципы и нормы международного права, имеющие основополагающее значение для обеспечения мира, защиты личности и жизненно важных интересов мирового сообщества в целом.

В качестве тягчайших международных преступлений в уставах Международных военных трибуналов в Нюрнберге 1945 г. и Токио 1946 г. были названы преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности.

В 1998 г. Дипломатическая конференция в Риме приняла Статут Международного уголовного суда1, по которому к международной уголовной юрисдикции отнесены следующие составы международных преступлений: преступления агрессии, преступления геноцида, преступления против человечности, военные преступления.

Ассамблея Лиги Наций в Декларации 1927 г. признала агрессию международным преступлением. В соответствии со ст. 6 Устава Нюрнбергского трибунала индивидуальную ответственность влекут «преступления против мира, а именно: планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны или войны в нарушение международных договоров, соглашений или заверений, или участие в общем плане или заговоре, направленных на осуществление любого из вышеизложенных действий». Согласно принятой в 1974 г. Генеральной Ассамблеей ООН резолюции 3314 агрессия представляет «применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН».

Определение военных преступлений содержится в ст. 2–3 Устава Международного трибунала по бывшей Югославии, в ст. 4 Устава Международного трибунала по Руанде, в ст. 8 Статута Международного уголовного суда, в ст. 20 проекта Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества 1996 г. Указанные преступления представляют собой умышленные действия, направленные против лиц или объектов, охраняемых Женевскими конвенциями 1949 г. и обычаями войны, в том числе убийство, пытки, принуждение военнопленного или другого охраняемого лица к службе в вооруженных силах неприятельской державы, лишение военнопленного или другого охраняемого лица права на справедливое и нормальное судопроизводство, незаконная депортация или перемещение или незаконное лишение свободы, взятие заложников, использование запрещенных средств и методов ведения военных действий и др.

Согласно Статуту МУС (подп. «с» и «е» п. 2 ст. 8) в настоящее время в качестве военных преступлений также могут быть квалифицированы серьезные нарушения законов и обычаев войны, совершенные во время международного вооруженного конфликта.

Преступления против человечности представляют собой умышленные насильственные действия, совершаемые в рамках широкомасштабного или систематического нападения на любых гражданских лиц, в том числе убийство, истребление, порабощение, депортация, заключение в тюрьму, пытки, изнасилование, преследование по политическим, расовым и религиозным мотивам, другие бесчеловечные акты.

Квалификацию преступлений против человечности получили расизм и расовая дискриминация (Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.), апартеид (Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г.), применение ядерного оружия в военных целях (Декларация Генеральной Ассамблеи ООН о запрещении применения ядерного оружия для целей войны 1961 г.), колониализм (Декларация ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г.).

Принципиально важно отметить, что терроризм в его современном понимании также представляет собой противоправные действия, создающие угрозу международному миру и безопасности человечества.

Так, в преамбуле одного из последних универсальных документов в области борьбы с терроризмом Международной конвенции по борьбе с актами ядерного терроризма особо подчеркивается, что акты ядерного терроризма создают серьезную угрозу международному миру и безопасности.

Акты терроризма следует квалифицировать как международные преступления, посягающие на международный правопорядок и безопасность международного сообщества. По своему характеру, масштабам и последствиям акты терроризма схожи с преступлениями геноцида, преступлениями против человечности, преступлениями агрессии, военными преступлениями. Как отмечает Е.Д. Шелковникова, «масштабы, направленность и тяжесть последствий терроризма обусловливают его высочайшую общественную опасность». По мнению Н.И. Костенко, концептуальное восприятие международного терроризма как тягчайшего международного преступления делает обоснованным включение его в обозначенный в ст. 5 Статута Международного уголовного суда список самых серьезных международных преступлений, подпадающих под юрисдикцию МУС. И.В. Фисенко также предлагает «наделить компетенцией рассмотрения дел о преступлениях международного характера МУС, так как не исключена возможность конфликта двух (нескольких) национальных юрисдикций, или вообще может быть трудно установить чью-либо юрисдикцию в силу различий в национальном праве отдельных государств».

В рамках Контртеррористического комитета ООН государства-члены с 2000 г. обсуждают проект всеобъемлющей конвенции о международном терроризме. Представляется, что ее содержанием должно стать согласованное в рамках мирового сообщества определение понятия международного терроризма как международного преступления, посягающего на международный правопорядок и безопасность международного сообщества, с последующим включением международного терроризма в перечень международных преступлений, подпадающих под юрисдикцию МУС.

Ряд ученых, в частности А. Кассесе, Я. Броунли, также выделяют в качестве отдельной группы международных преступлений пытки в мирное время.

В отечественной доктрине международного права выделяется категория «преступления международного характера». Преступления международного характера, как и международные преступления, наносят значительный ущерб международному правопорядку, мирному сотрудничеству государств в области экономики, культуры, торговли, правам и свободам человека и в конечном счете касаются интересов всех или многих стран.

В.П. Панов отмечает: «В масштабе одного государства борьба с такими преступлениями, их предотвращение и пресечение не приводит к положительным результатам, и требуются согласованные действия различных государств. По своей юридической природе они в отличие от международных преступлений являются уголовными, общеуголовными, но с «иностранным элементом». Г.В. Игнатенко определяет эти преступления как «деяния, посягающие на интересы нескольких государств и вследствие этого также представляющие международную общественную опасность, но совершаемые лицами (группами лиц) вне связи с политикой какого-либо государства, ради достижения собственных противоправных целей».

Главным признаком подобных преступлений является присутствующий в них «иностранный элемент», однако, как подчеркивает В.Л. Толстых, «наличие такого элемента не обязательно предполагает существование международного обязательства по борьбе с соответствующим преступлением, и, наоборот, отсутствие такого элемента не обязательно исключает существование соответствующего обязательства».

Критерий существования особых международных обязательств позволяет отграничить преступления, борьба с которыми осуществляется при помощи международного права, от всех иных преступлений.

Для обозначения данной группы преступлений также используется термин «конвенционные преступления», учитывая, что соответствующее международное обязательство, как правило, устанавливается в международном договоре. И.И. Лукашук определяет конвенционные преступления как «преступления, состав которых определен международными конвенциями, обязывающими участвующие государства ввести соответствующие нормы в свое уголовное право». К ним, например, относят:

1. посягательство на лиц, пользующихся международной защитой (перечень лиц, пользующихся международной защитой, содержится в Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г.);
2. незаконный захват воздушных судов (Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г.);
3. подделка денежных знаков (Конвенция по борьбе с подделкой денежных знаков 1929 г.);
4. захват заложников (Конвенция по борьбе с захватом заложников 1979 г.);
5. торговля людьми (Конвенция Совета Европы о противодействии торговле людьми 2005 г.);
6. незаконные операции с радиоактивными веществами (Конвенция о физической защите ядерного материала 1979 г.; Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г.).

Международные деликты также представляют нарушения международно-правовых норм, но не носящие характера преступления и не имеющие общественной опасности международных преступлений и преступлений международного характера. В качестве примеров можно назвать: нарушение государством договорных обязательств, не имеющих основополагающего значения; невыполнение юридическими и физическими лицами положений международных конвенций (например, Конвенции о международной купле-продаже товаров 1980 г.); невыполнение решений международных судов и арбитражей; нарушение государствами своих односторонних международных обязательств и т.п.

Виды и формы международно-правовой ответственности государств

Содержание международно-правовой ответственности включает в себя юридические последствия противоправного деяния. Прежде всего несущее ответственность за противоправное деяние государство обязано прекратить его, если оно продолжается, и в случае необходимости предоставить надлежащие заверения и гарантии неповторения деяния.

Имеются в виду все виды длящегося во времени деяния, независимо от того, представляет оно собой действия или бездействие. В настоящее время имеется обширная практика Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН, когда указанные органы требовали прежде всего прекратить соответствующее деяние. Прекращение противоправного деяния имеет значение не только для потерпевшего государства, но и для поддержания международного правопорядка в целом.

Требование заверений и гарантий обычно выдвигается в тех случаях, когда потерпевшее государство имеет основания полагать, что аналогичные правонарушения не исключены в дальнейшем. В комментарии Проекта статей об ответственности государств отмечается:

«Заверения и гарантии связаны с восстановлением доверия к продолжению взаимоотношений, хотя они предполагают значительно большую гибкость, чем прекращение, и требуются не во всех случаях, а когда потерпевшее государство имеет основания полагать, что простое восстановление существовавшей ранее ситуации не обеспечит ему удовлетворительной защиты». Характер таких заверений и гарантий определяется соглашением заинтересованных государств или решением судебного органа.

Несущее ответственность государство обязано осуществить полное возмещение вреда, причиненного международно-противоправным деянием. Обязанность полного возмещения вреда является общим принципом права, присущим и национальным правовым системам.

В международном праве оно утвердилось в начале XX в. В решении по делу о заводе в Хожуве от 26 июля 1927 г. Постоянная палата международного правосудия отметила: «Принципом международного права является то, что нарушение обязательства влечет за собой обязанность обеспечить возмещение в адекватной форме». И далее:

«Возмещение должно, насколько это возможно, ликвидировать все последствия противоправного деяния и восстановить положение, которое, по всей вероятности, существовало бы, если бы это деяние не было совершено».

Обязательство возмещения вреда возникает автоматически в результате самого факта правонарушения и не зависит от требования или протеста пострадавшего государства.

Понятие «вред» включает в себя как материальный или имущественный, так и моральный ущерб. Материальный ущерб означает ущерб, причиненный имуществу или иным интересам государства или его граждан, который определяется в денежном исчислении. Моральный ущерб касается нематериальных интересов, например чести, достоинства или престижа государства. Он охватывает и такие понятия, как боль и страдания людей, потеря близких или личное оскорбление.

Выделяют два вида международно-правовой ответственности: материальная и нематериальная (политическая).

Материальная ответственность возникает при наличии совокупности факторов: нарушения нормы международного права, возникновения материального ущерба в результате правонарушения и наличия непосредственной причинной связи между правонарушением и ущербом.

Материальная ответственность выражается в форме реституций, субституций, компенсаций. Для определения формы имеет значение выбор потерпевшего государства.

Реституция означает восстановление в пределах возможного положения, которое существовало до совершения противоправного деяния. Реституция может иметь форму материального восстановления разрушенного либо возврата имущества или территории. К примерам материального восстановления относятся освобождение задержанных, передача государству лица, арестованного на его территории, реституция судов или отдельных видов имущества, включая документы, произведения искусства и т.д.

Существует понятие «юридическая реституция», которая требует изменения юридического положения в правовой системе несущего ответственность государства либо в его правоотношениях с потерпевшим государством, например отзыв, отмена или изменение определенного закона или судебного решения, принятого в нарушение нормы международного права, аннулирование или пересмотр административной или судебной меры, неправомерно принятой в отношении какого-либо лица, или требование о принятии соответствующих мер (насколько это разрешено международным правом) по прекращению действия какого-либо договора.

Обязательство обеспечить реституцию не является абсолютным.

Оно осуществляется в той мере, в какой реституция не является материально невозможной или совершенно непропорциональной. Это значит, что реституция может быть частичной и сопровождаться компенсацией. В случае полной невозможности реституция целиком заменяется компенсацией.

Также реституция не должна возлагать на несущее ответственность государство бремя, совершенно непропорциональное выгоде потерпевшей стороны. Это положение применяется лишь тогда, когда существует серьезная диспропорция между бременем, связанным с реституцией, и выгодой, которую получит потерпевшее государство.

Разновидностью реституции является субституция – замена неправомерно уничтоженного или поврежденного имущества аналогичным по стоимости и назначению.

Компенсация – это представляет возмещение исчислимого в финансовом выражении ущерба, включая упущенную выгоду, насколько она установлена. Несущее ответственность государство обязано компенсировать ущерб, причиненный противоправным деянием, в той мере, в какой он не возмещается реституцией. В решении по делу «Габчиково – Надьмарош» Международный суд ООН определил: «Существует прочно устоявшаяся норма международного права, согласно которой потерпевшее государство имеет право на получение компенсации от государства, которое совершило международно-противоправное деяние, за причиненный ущерб».

Исчислимый в финансовом выражении ущерб означает ущерб, причиненный как самому государству, так и его гражданам и юридическим лицам. Государство вправе требовать компенсацию за ущерб, причиненный здоровью его должностных лиц и граждан. Компенсируются не только материальные убытки, но и моральный ущерб, например потеря родных и близких, оскорбления.

Учитывая, что в ряде случаев реституция может быть невозможной, например в случае разрушения музея, или же недостаточной для полного возмещения ущерба, компенсация призвана обеспечить полное возмещение ущерба.

Размер компенсации может устанавливаться самими сторонами, а также международными судами и специально создаваемыми комиссиями. При этом четкие методики определения размера компенсации могут отсутствовать. По мнению А. Фердросса, «размеры подлежащих возмещению убытков определяются в соответствии с общепризнанными принципами права, поскольку международное право не создало никаких специальных норм по этому вопросу». Некоторые общие подходы к определению размера компенсации были выработаны в международной судебной практике, связанной с защитой интересов частных лиц.

При определении возмещения учитывается усугубление вреда намеренными или небрежными действиями потерпевшего государства либо лица или образования, для которого требуется возмещение. Эта норма представляет собой общий принцип права, известный правовым системам государств как «усугубляющая небрежность».

Нематериальная или политическая международно-правовая ответственность может выражаться в форме сатисфакции, декларативных решений.

Сатисфакция предполагает удовлетворение несущим ответственность государством требований нематериального характера, не подлежащих финансовой оценке. Чаще всего речь идет о причинении ущерба достоинству государства, о его оскорблении, например оскорбление флага государства, нападение на его должностных лиц, нарушение дипломатической неприкосновенности.

КМП ООН следующим образом определила назначение сатисфакции: «Материальный и моральный вред, причиненный международнопротивоправным деянием, как правило, поддается финансовой оценке и, следовательно, подпадает под компенсацию. Сатисфакция, с другой стороны, является средством возмещения вреда, не поддающегося финансовой оценке, который представляет собой нанесенное государству оскорбление. Такие виды вреда нередко носят символический характер и возникают из самого факта нарушения обязательства, независимо от его материальных последствий для соответствующего государства».

Формы сатисфакции различны. Чаще всего это признание факта нарушения, выражение сожаления, официальное извинение, заверения в неповторении. Международные суды широко используют такую форму сатисфакции, как констатация факта правонарушения.

Так, в Решении по делу о некоторых вопросах, касающихся правовой помощи по уголовным делам, от 4 июня 2008 г. Международный суд ООН счел, что Франция, не мотивировав отказ в исполнении поручения Джибути о передаче материалов, относящихся к уголовному делу, нарушила положение двустороннего договора о правовой помощи по уголовным делам 1986 г., и установил, что констатация этого нарушения представляет собой надлежащую сатисфакцию.

В прошлом было немало случаев, когда крупные державы под предлогом сатисфакции выдвигали явно чрезмерные требования. Поэтому во избежание злоупотреблений, противоречащих принципу суверенного равенства, установлено, что сатисфакции должны быть пропорциональны ущербу и не принимать формы, унизительные для несущего ответственность государства.

Декларативные решения представляют собой решения международного органа (например, суда) или организации, признающих какоелибо деяние международным правонарушением.

Ответственность за правомерную деятельность.

Обстоятельства, исключающие ответственность государства

Применение результатов научно-технического прогресса на современном этапе характеризуется значительным использованием объектов, которые относят к источникам повышенной опасности, так как таким объектам, которые из-за своих технико-функциональных характеристик при наступлении непредвиденных и непреодолимых чрезвычайных обстоятельств могут выходить из-под контроля и причинять материальный ущерб другим субъектам международного права.

Такой ущерб причиняется вопреки и помимо воли государства, непосредственно причастного к оперированию источниками повышенной опасности, и несмотря на его стремление обеспечить все разумные меры безопасности. Высокая вероятность наступления подобных ситуаций и осознание государствами необходимости правовой регламентации их последствий предопределили возникновение в системе современного международного публичного права норм, призванных обеспечить надлежащее урегулирование возмещения ущерба, причиненного в результате эксплуатации таких видов техники. Появление этих норм положило начало становлению нового института – объективной ответственности государств.

Объективная ответственность государств (также используются термины «ответственность за риск» и «абсолютная ответственность») представляет комплекс международно-правовых отношений, основное содержание которых составляют обязанность государств, принятая в соответствии со специальными соглашениями, возместить причиненный ущерб в связи с осуществлением ими правомерной деятельности, и право потерпевших государств требовать на основании специальных соглашений возмещений такового.

Нормы, регулирующие указанные международно-правовые отношения, содержатся в отдельных отраслях международного права, в частности в международном космическом праве, международном атомном праве, международном воздушном праве, международном морском праве. В качестве примеров международных договоров, предусматривающих режим объективной ответственности, можно назвать Конвенцию о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г., Конвенцию об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим лицам на поверхности, 1952 г., Конвенцию об ответственности операторов ядерных судов 1962 г., Конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1997 г., Конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г.

Необходимо отметить, что имеются различные точки зрения на действие в области объективной ответственности обычных норм. Так, по мнению И.И. Лукашука, «в международном праве утверждается обычная норма, согласно которой государство несет материальную ответственность за вред, являющийся результатом не запрещенной международным правом деятельности, осуществляемой на его территории или под его контролем, если такая деятельность связана с риском причинения значительного трансграничного вреда в силу его физических последствий». Э.Х. де Аречага считает, что «этот тип ответственности вытекает лишь из договорного права и не имеет никаких оснований в обычном праве или в общих правовых принципах, а поскольку речь в данном случае идет скорее об исключениях, чем об общих нормах, ответственность такого рода не может быть распространена на деятельность, не регламентированную специальными соглашениями».

Объективная ответственность может возникнуть при наличии:

1. международно-правовых норм, которыми такая обязанность и соответствующее право предусматриваются;
2. событий, с наступлением которых связывается вступление в силу механизма, предусмотренного международно-правовыми нормами;
3. прямой причинной связи между событием и материальным ущербом.

Первое условие представляет собой юридическое основание объективной ответственности государств, а второе выступает в качестве ее фактических оснований.

Источником событий, являющихся фактическим основанием объективной ответственности, выступают непреодолимая сила и случай.

Специфика непреодолимой силы проявляется в том, что причины, ее вызвавшие, не могут быть предсказаны и предотвращены с помощью современных научно-технических средств, например землетрясения, шторм, цунами и т.д.

В отличие от непреодолимой силы случай представляет собой наступление такой ситуации, когда государство лишается возможности контролировать работу источника повышенной опасности в силу нежелательных, неожиданных и необратимых процессов в его оборудовании, в результате чего возникшая независимо от воли этого государства угроза причинения ущерба не может быть устранена, несмотря на все принимаемые меры.

Важно отметить, что рассматриваемые события могут служить фактическим основанием объективной ответственности государств при наличии специальных международных соглашений, которые признают их в качестве таковых. Данные соглашения применяются в конкретных областях и только в отношении указанных в них источников повышенной опасности. При отсутствии таких соглашений государства, в связи с осуществлением правомерной деятельности которых возник ущерб, не являются связанными юридической обязанностью возмещать его.

Специальные международные соглашения устанавливают максимальный предел возмещения ущерба, что является справедливым распределением между государствами, участвующими в соглашении, бремени риска, который связан с использованием источников повышенной опасности в практической деятельности этих государств.

При исчислении объема объективной ответственности государств за ущерб, причиненный в связи с осуществлением правомерной деятельности, может быть применена только категория положительного ущерба, возмещение которого является обязательным. При этом под положительным ущербом понимаются стоимость утраченного или поврежденного имущества, а также расходы, произведенные потерпевшим государством по ликвидации этих утрат или повреждений.

Работа над проблемой объективной ответственности государств идет в Комиссии международного права ООН, которая в 1980 г. по поручению Генеральной Ассамблеи ООН приступила к изучению комплекса вопросов, связанных с международно-правовой ответственностью за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом. В 2001 г. Комиссия приняла Проект статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности, а в 2006 г. – Тексты проектов принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности.

Традиционно трансграничным называют ущерб, переходящий границы двух государств по земле, воде или воздуху, т.е. именно пересечение государственной границы позволяет впоследствии применить международные средства правовой защиты от причиненного вреда и инициировать применение режима международной ответственности.

Кроме того, такой ущерб может возникнуть вследствие трансграничного переноса с пересечением нескольких границ, который вызывает пагубные последствия в нескольких государствах. Трансграничное действие может также причинять вред в пределах и за пределами национальной юрисдикции или контроля; примером таких действий может служить загрязнение экстерриториальных морских вод из источников, расположенных на суше.

Для целей двух вышеозначенных проектов, принятых Комиссией международного права, под трансграничным ущербом понимается ущерб, причиненный лицам, имуществу или окружающей среде на территории или в других местах, находящихся под юрисдикцией или контролем государства, иного, чем государство, на территории или иным образом под юрисдикцией или контролем которого осуществляется опасный вид деятельности. Значительный ущерб, причиненный лицам, имуществу или окружающей среде, включает:

1. гибель или причинение вреда здоровью людей;
2. утрату или повреждение имущества, включая имущество, которое составляет часть культурного наследия;
3. утрату или ущерб в результате ухудшения состояния окружающей среды;
4. расходы на разумные меры по возвращению к прежнему состоянию имущества или окружающей среды, включая природные ресурсы;
5. расходы на разумные меры реагирования.

Действиями, которые могут дать начало трансграничному ущербу, считаются те, которые прямо или косвенно касаются природных ресурсов, например земли, воды, воздуха или окружающей среды в целом.

При этом необходима физическая связь между рассматриваемой деятельностью и вызванным ею ущербом. Как правило, в эту категорию попадают промышленные, сельскохозяйственные и технологические действия. Обязательная составляющая трансграничного ущерба – его антропогенная причина, т.е. причина, основанная на деятельности человека. При ущербе, вызванном стихийными бедствиями, режимы ответственности не применяются.

Проект статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности также закрепляет обязательства государств по предотвращению трансграничного вреда, сотрудничеству, выдаче разрешений, оценке риска, уведомлению и др.; Проект принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности, закрепляет обязательства по обеспечению компенсации, уведомлению и реагированию, уменьшению и устранению последствий ущерба, наделению органов необходимой юрисдикцией, предоставлению жертвам доступа к средствам правовой защиты в государстве происхождения.

Международное право определяет обстоятельства, исключающие противоправность деяния, которое не соответствует международноправовым обязательствам. Такими обстоятельствами являются согласие, самооборона, контрмеры, форс-мажор, бедствие и состояние необходимости. Перечень обстоятельств является исчерпывающим и содержится в гл. V Проекта статей об ответственности государств.

Указанные обстоятельства не прекращают международно-правовое обязательство, которое восстанавливает свое действие, как только соответствующее обстоятельство прекращает существование, и не влияют на его содержание. Кроме того, ссылка на исключающие противоправность обстоятельства не затрагивает вопросов возмещения материального ущерба, причиненного соответствующим деянием.

1. Согласие на совершение определенного деяния. Согласно ст. 20 Проекта статей об ответственности государств «правомерным образом данное согласие государства на совершение другим государством определенного деяния, не соответствующего обязательству последнего в отношении первого государства, исключает противоправность этого деяния применительно к этому государству, поскольку это деяние находится в пределах вышеуказанного согласия». Согласие должно быть юридически действительным. Противоправность исключается лишь в отношении государства, давшего согласие, и в пределах этого согласия. В практике такие случаи встречаются, когда, например, одно государство разрешает другому осуществить транзит через его воздушное или внутреннее водное пространство. По мнению В.Л. Толстых, «основания недействительности согласия совпадают с основаниями недействительности международного договора (ошибка, обман, принуждение, противоречие нормам jus cogens и пр.)».

2. Самооборона. Самооборона исключает противоправность мер, предпринятых в ее осуществление в соответствии с Уставом ООН.

Так, согласно ст. 21 Проекта статей об ответственности государств «противоправность деяния государства, не соответствующая международному обязательству этого государства, исключается, если это деяние является законной мерой самообороны, принятой в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций».

Для того чтобы отвечать требованиям законности, самооборона государства должна соответствовать Уставу ООН, прежде всего условиям ст. 51 Устава. Такими условиями являются:

1. наличие вооруженного нападения на государство другого государства, создающего исключительно серьезную и явную угрозу его территориальной целостности и политической независимости, как это следует из комментария Комиссии международного права;
2. самооборона осуществляется до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности;
3. Совет Безопасности должен быть немедленно поставлен в известность о предпринятых мерах самообороны;
4. такие меры не затрагивают полномочий и ответственности Совета Безопасности в деле поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Необходимо иметь в виду, что самооборона исключает противоправность поведения в отношении не всех обязательств. Сохраняют свою силу, в частности, обязательства по гуманитарному праву и в области прав человека, что подчеркивалось и Международным судом.

3. Контрмеры. Контрмеры представляют собой ненасильственные меры, предпринимаемые в ответ на международно-противоправное деяние, совершенное другим государством. Контрмеры должны быть направлены только против несущего ответственность государства и только тогда, когда последнее не выполняет своих обязанностей из правоотношения ответственности. Контрмеры ограничиваются временным неисполнением потерпевшим государством обязательств в отношении несущего ответственность государства и правомерны лишь до тех пор, пока их цель не будет достигнута.

Международное право определяет ряд обязательств, нарушение которых не может вызывать применение контрмер. К ним относятся обязательства, вытекающие из императивных норм. В первую очередь это относится к принципу неприменения силы, который запрещает применение силы или угрозу силой во всех случаях, включая применение контрмер. Исключение составляет лишь случай самообороны.

Неприменимы контрмеры и в случае нарушения обязательств о защите основных прав человека, а также обязательства гуманитарного характера, запрещающего военные репрессалии. Эти положения отражены в договорах о правах человека и в гуманитарном праве.

4. Форс-мажор (непреодолимая сила). Ситуации форс-мажора посвящена ст. 23 Проекта статей об ответственности государств. Под форсмажором понимается появление непреодолимой силы или непредвиденного события, не поддающихся контролю государства, которые сделали в данных обстоятельствах выполнение обязательства материально невозможным. Противоправность деяния государства, не соответствующего его международно-правовому обязательству, исключается, если это деяние обусловлено форс-мажором. В отличие от ситуации бедствия или состояния необходимости форс-мажор не содержит элемента свободы выбора.

Материальная невозможность выполнения может быть обусловлена естественным событием, например землетрясением, либо политическим событием, например утратой контроля над частью территории в результате вооруженного переворота. Форс-мажор не относится к ситуациям, которые затрудняют выполнение обязательства, например к экономическому кризису.

Принцип форс-мажора не применяется, если ситуация обусловлена поведением ссылающегося на нее государства либо если государство приняло на себя риск возникновения такой ситуации. Так, согласно ст. 61 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. на материальную невозможность нельзя ссылаться, «если эта невозможность является результатом нарушения этим участником либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства...».

Кроме того, у государства отсутствуют основания ссылаться на обстоятельство форс-мажора в случае, если оно принимает обязательство предотвратить возникновение определенной ситуации или же иным образом берет на себя риск ее возникновения.

5. Бедствие. Статья 24 Проекта статей об ответственности государств регламентирует ситуацию бедствия и предполагает исключение противоправности деяния государства, если субъект поведения, составляющего деяние этого государства, в ситуации крайнего бедствия не имел иной возможности спасти свою жизнь или жизнь вверенных ему лиц. В данном случае речь идет о ситуации, когда лицо, поведение которого присваивается государству, оказывается в ситуации крайней опасности для него лично или для лиц, за которых оно несет ответственность.

Ситуация бедствия в качестве обстоятельства, оправдывающего поведение, которое в ином случае было бы противоправным, предусмотрена рядом универсальных конвенций. Например, Конвенция по морскому праву 1982 г. разрешает остановку и стоянку судов при проходе через территориальное море иностранного государства в ситуации бедствия (ст. 18.2).

Правило о ситуации бедствия не применяется, если она обусловлена поведением ссылающегося на нее государства или если деяние создает сравнимую или большую опасность. В последнем случае имеется в виду ситуация, когда деяние создает опасность для большего числа жизней, чем оно может спасти.

5. Состояние необходимости. Состояние необходимости в качестве общего правила не может служить основанием для исключения противоправности деяния, не соответствующего международно-правовому обязательству. Однако Проект статей об ответственности государств (ст. 25) предусматривает и такие исключительные ситуации, когда крайней опасности подвергаются существенные интересы государства.

Исключение представляет случай, когда деяние является для государства единственным путем защиты существенного интереса от большой и неминуемой опасности и не наносит серьезного ущерба существенному интересу государства или государств, в отношении которых существует данное обязательство, или международного сообщества в целом.

Ни при каких условиях государство не может ссылаться на состояние необходимости, если обязательство исключает возможность такой ссылки или если государство способствовало возникновению такого состояния. Примером обязательств, исключающих возможность ссылки на состояние необходимости, могут служить конвенции по гуманитарному праву, запрещающие ссылки на военную необходимость.

Невыполнение обязательства может обосновываться состоянием необходимости лишь в исключительных случаях. Как подчеркивает И.И. Лукашук, «жесткие ограничения объясняются возможностью злоупотреблений». Из-за последних некоторые решения международных арбитражей вообще отрицали правомерность ссылок на состояние необходимости. Однако ныне положение определилось. В решении Международного суда по делу «Габчиково – Надьмарош» говорится, что «состояние необходимости признано обычным международным правом в качестве обстоятельства, исключающего противоправность деяния, нарушающего международное обязательство». При этом Суд отметил, что «такое основание для исключения противоправности может быть принято только в порядке исключения».

Ни одно из перечисленных обстоятельств, исключающих противоправность, не оправдывает отступление от императивных норм международного права. Так, на массовое нарушение прав человека, геноцид нельзя отвечать аналогичными действиями. Это положение соответствует закрепленной Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. норме, согласно которой договор, противоречащий императивной норме, недействителен (ст. 53 и 64).

Международные межправительственные организации как субъекты международно-правовой ответственности

Ответственность международных организаций основывается на их правосубъектности. Она не тождественна ответственности государств и имеет ряд особенностей.

Международные организации могут нести ответственность за нарушение ими международных обязательств, вытекающих из договоров и других источников международного права, а также несоблюдение уставных и других обязанностей своими органами и международными должностными лицами, за причинение ущерба своими действиями государствам, другим международным организациям и физическим лицам.

Международная организация может нести ответственность и по международному частному праву, а также по внутреннему праву государств.

В этом случае ответственность международной организации зависит от признания ее правоспособности на территории государства на основании учредительного акта или соглашения с государством о ее штаб-квартире или представительстве.

В качестве примеров правонарушений, вызывающих ответственность международных организаций, можно привести: нарушение международной организацией и ее должностными лицами положений учредительных актов; ущерб, причиненный ее действиями государству, другим международным организациям, юридическим и физическим лицам, включая собственных служащих; нарушение внутренних законов страны, где размещается международная организация или осуществляется ее деятельность.

Международные организации могут нести как материальную, так и политическую ответственность.

При материальной ответственности международной организации следует исходить из того, что средства организаций складываются из взносов государств-членов. В международной практике отмечается тенденция сочетания материальной ответственности международной организации и государств. Здесь возможны следующие варианты: 1) установление солидарной ответственности организации и государствчленов; 2) установление ответственности самой организации. В первом случае претензии об ответственности могут быть предъявлены как государствам-членам, так и организации. Во втором случае претензии предъявляются только организации, которая сама решает вопрос о распределении бремени ответственности между своими членами.

В Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г., была установлена солидарная ответственность государств, участвующих в данной международной организации и совместно осуществивших запуск космического объекта при возмещении причиненного этим объектом вреда, при соблюдении следующих условий: 1) любая претензия о компенсации за ущерб предъявляется в первую очередь международной организации, осуществляющей запуск объекта; 2) если организация в течение шести месяцев не компенсировала суммы причиненного ущерба, то государство-истец может поставить вопрос об ответственности государств – членов организации.

Вопрос о политических формах ответственности международных организаций недостаточно разработан в доктрине. Существует точка зрения, согласно которой здесь допустимы любые формы, не противоречащие специфике международных организаций, начиная от лишения их некоторых прав и обязанностей и заканчивая их ликвидацией.

Международные организации могут быть и субъектами международных претензий. Так, в консультативном заключении Международного суда ООН от 11 апреля 1949 г. по вопросу о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН, указывалось, что международная организация может выступать с претензией об ответственности за причиненный ей ущерб.

В настоящее время проблемой международной ответственности международных организаций занимается КМП ООН, результаты работы которой выражены в Проекте статей об ответственности международных организаций, принятых Комиссией в предварительном порядке.

Специфика ответственности международных организаций, согласно указанному Проекту статей, заключается в следующем:

1. Организация отвечает за поведение своих органов и агентов (ст. 4 Проекта). Так, в практике проведения операций по поддержанию мира ООН заключала соглашения с государствами, на территории которых проводились такие операции, о возмещении ущерба, причиненного гражданам этих государств и их имуществу действиями военного персонала и вооруженных сил ООН.

2. Организация несет ответственность в случае принятия решений, обязывающих ее членов или разрешающих им совершить международное правонарушение (ст. 15 Проекта).

3. Организация не может ссылаться на свои правила в качестве оправдания для избежания ответственности (ст. 35 Проекта).

4. Ответственность государства в связи с деянием организации может возникать в следующих случаях: организации оказания помощи или содействия (ст. 25 Проекта), осуществления руководства или контроля в отношении организации (ст. 27 Проекта), обхода международно-правового обязательства при наделении организации компетенцией (ст. 28 Проекта), согласия нести ответственность или дачи повода потерпевшей стороне полагаться на его ответственность (ст. 29 Проекта).

5. Члены организации обязаны принимать в соответствии с правилами этой организации все надлежащие меры, с тем чтобы предоставить этой организации средства для эффективного выполнения ее обязательств по возмещению (ст. 43 Проекта).

В проблеме ответственности международных организаций следует выделить вопросы, относящиеся к возмещению ущерба лицам, состоящим на службе в международной организации. Международные организации несут ответственность за обеспечение условий труда и быта, которые оговорены в контрактах и определены в решениях, касающихся положения персонала. В международных организациях создаются административные трибуналы, например Административный трибунал ООН, Административный трибунал МОТ, обладающий юрисдикцией в отношении большинства специализированных учреждений ООН, которые являются судебной инстанцией, устанавливающей степень ответственности организаций в случае нарушения ими контрактов, условий найма, положений и правил для персонала и определяющей размеры компенсации за причиненный ущерб. Их решения имеют обязательную силу для спорящих сторон, т.е. для служащего международной организации и самой международной организации. Международная организация в свою очередь не вправе отказаться привести решение трибунала в исполнение.

Ответственность физических лиц за международные преступления

В современном международном праве признается индивидуальная уголовная ответственность физических лиц за совершенные ими преступления против мира и безопасности человечества, которая наступает при условии, что их преступные деяния связаны с преступной деятельностью государства. Государства, виновные в совершении международных преступлений, несут материальную и политическую ответственность, а физические лица – уголовную ответственность.

Международное право исходит из неприменения срока давности к ответственности за международные преступления. В соответствии с Конвенцией о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 г. представители государственных властей и частные лица, виновные в совершении указанных преступлений и соучастии в них, несут ответственность независимо от времени совершения преступления, а в преступлениях против человечности – независимо также и от того, были они совершены в военное или в мирное время. Если по соответствующему соглашению не создано специального международного суда, государство, на территории которого находится преступник, обязано либо предать его суду, либо выдать другому государству, на территории которого было совершено преступление и которое явилось основной жертвой преступления.

Привлечение физических лиц к ответственности за международные преступления неразрывно связано с созданием специальных органов для рассмотрения подобного рода дел. Как отмечает О.И. Рабцевич, международная уголовная юстиция представляет собой систему органов, деятельность которых направлена на осуществление международного правосудия по уголовным делам. Ключевая роль в «международности» уголовного правосудия отведена характеру самого совершенного преступного деяния. Так, если совершаются международные преступления, а они, как известно, несут в себе наибольшую опасность, то все международное сообщество в целом заинтересовано в установлении виновных лиц и привлечении их к ответственности».

В систему международной уголовной юстиции входят Международный уголовный суд и специально создаваемые международные суды. Так, после окончания Второй мировой войны были созданы международные военные трибуналы в Нюрнберге и Токио для суда над главными военными преступниками.

Решениями Совета Безопасности ООН были созданы еще два международных трибунала: в 1993 г. – для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии, и в 1994 г. – для судебного преследования лиц, ответственных за геноцид и другие серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории Руанды.

Оба трибунала действуют на основании Уставов2, которыми предусматривается создание двух судебных (по три судьи) и одной апелляционной камеры (из пяти судей). Согласно этим уставам личную уголовную ответственность несут как конкретные исполнители преступных деяний, так и должностные лица, отдавшие соответствующие приказы, включая главу государства или правительства.

Возможность создания международных уголовных судов предусмотрена и в некоторых конвенциях, например в Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. и в

Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г.

Частью международной уголовной юстиции являются и органы государств (национальные суды и другие правоохранительные органы).

Такой подход находит отражение в ряде международных документов.

Так, в докладе Международного уголовного суда подчеркивается, что сегодня «Суд становится центром формирующейся системы международного правосудия, которая включает национальные суды, международные суды и гибридные суды, а также такие международные организации, как ООН».

Юрисдикция в отношении международных преступлений может быть установлена не только на основе территориального, национального принципов, но и на основе универсального принципа. Р.М. Валеев указывал, что территориальный принцип ответственности за совершение международных преступлений является определяющим, и, следовательно, основная роль в практическом осуществлении эффективности ответственности отводится национальным судам государств, на территории которых совершены преступления.

В резолюции 3074 от 3 декабря 1973 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Принципы международного сотрудничества в отношении обнаружения, ареста, выдачи и наказания лиц, виновных в военных преступлениях и преступлениях против человечества. В них закреплено, что «каждое государство обладает правом судить своих собственных граждан за военные преступления или преступления против человечества»; «лица, в отношении которых имеются доказательства о совершении ими военных преступлений или преступлений против человечества, подлежат привлечению к судебной ответственности и, в случае признания их виновными, наказанию, как общее правило, в странах, где они совершили эти преступления. В соответствии с этим государства осуществляют сотрудничество в вопросах выдачи таких лиц».

В настоящее время в международном праве утверждается универсальный принцип установления юрисдикции в отношении лиц, совершивших международные преступления. В резолюции «Универсальная уголовная юрисдикция в отношении преступления геноцида, преступлений против человечности и военных преступлений» от 26 августа 2005 г. Институт международного права отметил следующее: «универсальная уголовная юрисдикция как дополнительное основание юрисдикции означает компетенцию государства в области преследования подозреваемых лиц и их наказания в случае установления виновности, независимо от места совершения преступления и несмотря на любую связь активной и пассивной национальности или другие основания юрисдикции, признанные международным правом» (п. 1).

На основе принципа универсальной юрисдикции были возбуждены дела в отношении известных нацистских преступников, в частности А. Эйхмана, И. Демьянюка. Примерами осуществления универсальной юрисдикции являются также: дело Пиночета, арест в Сенегале главы Чад, выдача бельгийским судьей ордера на арест министра иностранных дел Конго.

Совершение лицом преступных действий во исполнение приказа (своего правительства или начальника), как правило, не освобождает его от уголовной ответственности. Аналогичная норма закреплена в Уставе Нюрнбергского трибунала 1945 г., в уставах других международных военных трибуналов и в ст. 5 проекта Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества. Исключением согласно ст. 33 Статута МУС являются случаи, когда «а) это лицо было юридически обязано исполнять приказы данного правительства или данного начальника; b) это лицо не знало, что приказ был незаконным; c) приказ был незаконным. Для целей настоящей статьи приказы о совершении преступления геноцида или преступлений против человечности являются явно незаконными».

Контрмеры и санкции как инструменты имплементации международно-правовой ответственности государств

Современное международное право поставило вне закона применение силы в межгосударственных отношениях, и характерной его чертой является все более основательная регламентация мер принуждения.

Принуждение в международном праве имеет свои особенности, предопределяемые прежде всего характером межгосударственных отношений и методами их правового регулирования. В отсутствие централизованного аппарата принуждения оно осуществляется децентрализованно (индивидуально) – государствами, используя механизм контрмер, и централизованно (коллективно) – при помощи институционального механизма международных организаций посредством международно-правовых санкций.

В доктрине международного права отсутствует однозначная оценка соотношения международно-правовых санкций, контрмер и международно-правовой ответственности и отмечается разнообразие теорий и взглядов по данной проблематике. Проявляется это в том, что, с одной стороны, международно-правовые санкции и контрмеры считают формой ответственности государства, а с другой – формы его ответственности наряду с принудительными мерами рассматривают как международно-правовые санкции.

При решении вопроса о соотношении международно-правовых санкций и международно-правовой ответственности необходимо принимать во внимание следующие объективные положения.

Реализация международно-правовой ответственности всегда выливается в формы, присущие обязанностям субъектов-правонарушителей, а применение международно-правовых санкций – в формы, присущие правомочиям субъектов международного права. Формы ответственности субъекта-правонарушителя предполагают негативные для него последствия, которые сопряжены с его собственным поведением и обусловлены его противоправными деяниями, а формы международно-правовых санкций – негативные для субъекта-правонарушителя последствия, которые предопределены интенсивностью применяемых субъектами международного права законных принудительных мер.

В силу специфики современного международного права его нормы, например нормы Устава ООН, уставов других международных организаций, содержат не конкретные указания на объем и формы ответственности, а предусматривают именно право на принуждение, регламентируя условия и порядок применения международно-правовых санкций.

Подобного понимания по вопросу соотношения международноправовых санкций и международной ответственности последовательно придерживался И.И. Лукашук, который считал, что «принуждение, будь то контрмеры или санкции, представляет самостоятельный институт, который связан с ответственностью, но обладает иными характеристиками. На него распространяется действие норм относительно принудительных мер. Контрмеры и санкции являются средством реализации правоотношений ответственности».

Необходимость проведения различия между формами ответственности и международно-правовыми санкциями обусловлена не только теоретическими, но и важными практическими соображениями. Четкая грань между формами ответственности и формами международноправовых санкций исключает возможность неоправданной подмены форм ответственности формами санкций.

Отнесение санкций к формам ответственности может быть использовано объектом-правонарушителем для обоснования отказа выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, ссылкой на то, что оно уже понесло ответственность, поскольку против него были применены санкционные принудительные меры. Признание за международно-правовыми санкциями качества собственно принудительных мер, а не форм ответственности однозначно предполагает, что помимо вызываемых этими мерами лишений государство-правонарушитель должно нести ответственность в объеме, видах и формах, соразмерных характеру правонарушения и его вредных последствий.

Вопрос применения контрмер и санкций активно обсуждался в Комиссии международного права ООН, в особенности при разработке ранее упоминаемого Проекта статей об ответственности государств.

Проект не определяет понятие международно-правовых санкций и их видов, но зато одним из главных его достижений является разграничение между формами ответственности и контрмерами.

Основанием применения контрмер является отказ правонарушителя прекратить неправомерные действия, выполнить законные требования потерпевшего государства. Итак, еще раз акцентируем внимание на том, что контрмеры – это ответные меры, они являются «односторонними» и «горизонтальными» (государство по отношению к государству) и выступают как виды реагирования на противоправные деяния. Такие действия наступают, когда государство-правонарушитель не принесло извинений, не наказало виновных, не приняло мер к предотвращению повторения нарушения, не восстановило положение, которое существовало до совершения противоправного деяния.

Контрмеры, и в этом их принципиальное отличие от международноправовых санкций, представляют собой элемент децентрализованного механизма принуждения государства-правонарушителя и рассматриваются как инструмент имплементации ответственности, не носящий карательного характера.

Как видно из материалов КМП ООН, сложным был вопрос о правовом режиме контрмер. Отмечалось, что внутреннее право государств не содержит никаких указаний о контрмерах, хотя в вопросе о материальных последствиях противоправного деяния можно использовать аналоги, содержащиеся во внутреннем праве. Далее, нет никаких официальных установлений о средствах правовой защиты, которыми можно было бы воспользоваться против государства, совершившего международное противоправное деяние. И следовательно, потерпевшее государство вынуждено полагаться на свою собственную одностороннюю реакцию. Кроме того, в отношении контрмер нет мирового и институционного контроля. В национальном законодательстве государств по-разному решается вопрос о применении контрмер. Например, в соответствии со ст. 33 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в случаях нарушения международного договора Российской Федерации другими его участниками она может принять необходимые меры в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора. Закон не называет виды таких мер. В Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» ст. 40 «Ответные меры» регламентирует следующие положения: 1. Правительство Российской Федерации может вводить меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью (ответные меры) в случае, если иностранное государство: 1) не выполняет принятые им по международным договорам обязательства в отношении Российской Федерации; 2) предпринимает меры, которые нарушают экономические интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы Российской Федерации, в том числе меры, которые необоснованно закрывают российским лицам доступ на рынок иностранного государства или иным образом необоснованно дискриминируют российских лиц; 3) не предоставляют российским лицам адекватную и эффективную защиту их законных интересов в этом государстве, например защиту от антиконкурентной деятельности других лиц; 4) не предпринимают разумных действий для борьбы с противоправной деятельностью физических лиц или юридических лиц этого государства на территории Российской Федерации.

В этой связи необходимо упомянуть и Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах». В ч. 2 ст. 1 Закона раскрываются обстоятельства, возникновение которых дает Российской Федерации право прибегнуть к специальным экономическим мерам. Так, специальные экономические меры применяются в случае возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН. Как было отмечено выше, коллективные принудительные меры (санкции) и индивидуальные ответные принудительные меры имеют различную природу. В этом плане распространению действия Закона на случаи применения коллективных принудительных мер путем включения в ч. 2 ст. 1 формулировки «а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций» (на основании резолюций Совета Безопасности ООН применяются, в частности, экономические санкции, направленные на восстановление и поддержание международного мира и безопасности в соответствии с гл. VII Устава ООН) нельзя дать однозначную оценку.

Специальные экономические меры могут выражаться следующим образом: приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества; запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление; запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление; прекращение или приостановление действия международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей; изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин; запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов; установление ограничений на осуществление туристской деятельности; запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства.

Статья 5 Закона устанавливает порядок определения сроков применения специальных экономических мер и их отмены. Как следует из ч. 1 ст. 3, специальные экономические меры носят временный характер. Срок их применения в соответствии с ч. 1 ст. 5 устанавливается Президентом РФ. Решением президента они могут быть как прекращены досрочно, так и продлены.

В целом необходимо отметить, что содержание закона не позволяет разграничить содержащиеся в нем нормы с нормами иных федеральных законов, регламентирующих сходные отношения, на основании которых могут применяться меры защитного характера (например, ст. 40 упомянутого Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»).

Иногда контрмеры сравнивают по аналогии со способами защиты гражданских прав. Например, ст. 12 Гражданского кодекса РФ в числе способов защиты предусматривает способы, защищаемые стороной правоотношения без обращения в суд («самозащита права»).

В КМП вопрос о правовом режиме контрмер стал предметом острой дискуссии, а именно: могут ли быть реторсии и репрессалии составной частью права ответственности государств, и вообще могут ли быть контрмеры пригодными для кодификации? Отрицательный ответ противников: контрмеры часто являются прерогативой более сильных государств. И потерпевшие государства, принимающие контрмеры, зачастую сами оказываются государствами-нарушителями, а государства-правонарушители оказываются жертвами несправедливости. Поэтому малые государства рассматривают концепцию репрессалий или контрмеры как синоним вооруженной или невооруженной агрессии.

Поэтому не надо устанавливать строгий режим контрмер, поскольку это отвечало бы интересам более сильных государств.

С другой стороны, нельзя представить себе, чтобы слабое государство могло эффективно и добросовестно принять контрмеры против сильного государства для обеспечения выполнения обязательств после совершения этим сильным государством международно-противоправного деяния. Как видим, вмешательство во внутренние дела, позиция силы и право силы как в прошлом, так и в настоящее время влияют на установление правового режима контрмер.

И еще один довод: контрмеры (в особенности репрессалии) несовместимы со ст. 2 Устава ООН о разрешении споров мирными средствами и о неприменении угрозы силой или ее применении, а также со ст. 33 о мирном разрешении споров и ст. 103 о преимущественной силе обязательств по Уставу.

Отсюда вывод: контрмерам нет места в праве, касающемся ответственности государства, контрмеры являются децентрализованными мерами и антиподом суверенного равенства, равенства перед законом и мирного урегулирования споров. Поэтому не случайно, что Проект статей об ответственности государств не называет виды контрмер.

Все согласны с тем, что в международном праве есть принуждение, что оно должно допускаться до определенного уровня, не выходить за определенные границы. Потерпевшее государство, исходя из норм обычного и договорного права, определяет пределы и характер допустимых контрмер, чтобы в конечном счете это не давало преимущества какому-либо государству.

Функции и цели контрмер направлены на прекращение противоправного деяния, на восстановление нарушенных прав и возмещение материального и нематериального вреда. Контрмеры прекращаются, как только достигнута преследуемая цель. Они могут быть применены в случае, когда нарушаются не права, а только интересы. В КМП приводился такой пример: не может быть контрмерой прекращение оказания помощи развитию. За контрмерами не должна признаваться карательная функция независимо от мотивов, побудивших потерпевшее государство к их применению. Необходимо прежде всего применить согласованные виды регулирования, чтобы отойти от карательных репрессалий.

Условиями применения контрмер являются: а) международно-противоправное деяние; б) исчерпание всех процедур мирного урегулирования; в) предварительное представление со стороны потерпевшего государства требования о прекращении противоправного деяния; г) надлежащее и своевременное сообщение потерпевшим государствам о своих намерениях.

Контрмеры прекращаются, как только несущее ответственность государство выполняет свои обязательства. Государству-правонарушителю, которое является объектом контрмер, предоставлена возможность использовать процедуры мирного урегулирования. Оно может также требовать приостановления контрмер, если добросовестно сотрудничает в обязательной процедуре урегулирования спора. И.И. Лукашук обратил внимание на другую сторону вопроса: «Однако переговоры и иные средства мирного урегулирования требуют значительного времени. Несущее ответственность государство может умышленно их затягивать. Между тем в ряде случаев применение контрмер может быть эффективным лишь в случае их немедленного применения, например при замораживании банковских вкладов». Пункт 2 ст. 50 Проекта установил, что принимающее контрмеры государство не освобождается от выполнения своих обязательств по любой применяемой процедуре урегулирования спора, действующей между ним и несущим ответственность государством.

В КМП ООН отмечалось, для того чтобы применить контрмеры, потерпевшее государство должно располагать также таким психологическим элементом, как убежденность, добросовестность, или должны быть такие объективные показатели, как отказ государства-правонарушителя от переговоров или отказ прибегнуть к процедуре переговоров.

Таким образом, потерпевшее государство может «взять право в свои руки», по выражению КМП, и получить от государства-правонарушителя полное возмещение в соответствующих формах. Кроме того, потерпевшее государство может использовать не только односторонние меры, но и все другие правовые средства вплоть до обращения к международным органам и их вмешательства.

Право потерпевшего государства не должно быть правом злоупотребления. При применении контрмер значение имеет соразмерность, это вытекает из режима ответственности государства, который «должен определяться с соблюдением качественной и количественной пропорциональности». Соразмерность признается как важнейший элемент при реализации контрмер и как критерий урегулирования. Контрмеры, применяемые потерпевшим государством, не должны быть несоразмерны со степенью тяжести международно-противоправного деяния и его последствиями для потерпевшего государства.

Поведение потерпевшего государства должно быть соразмерным двум законным целям контрмер: прекращению противоправного деяния и возмещению. Таким образом, соразмерность – это обязательство в равной или пропорциональной мере. Исходя из этого, КМП определила, почему нужна соразмерность: а) чтобы не было злоупотребления (в силу фактического неравенства государств); б) чтобы не допускать применения неравных средств; в) чтобы не было права талиона со стороны потерпевшего государства и было бы существенно здесь посредничество третьей стороны.

В этой связи КМП отметила взаимосвязь между регулированием контрмер и регулированием споров. Хотя нормы об урегулировании споров не связаны непосредственно с темой об ответственности государств, но вместе с тем любое урегулирование контрмер не должно быть в отрыве от процедур регулирования споров. Процедура регулирования входит в режим применения контрмер. В этой связи в КМП рассматривался вопрос о полномочиях Совета Безопасности ООН по контролю применения контрмер и о том, может ли он указывать, что контрмеры являются несоразмерными. Исходя из функций Совета Безопасности, было определено, что он может просить потерпевшее государство отложить принятие контрмер, когда, по мнению Совета Безопасности, они будут вызывать обострение ситуации и приведут к возникновению угрозы международному миру и безопасности и когда имеются реальные перспективы мирного урегулирования. Если государство-правонарушитель отказывается прекратить свое противоправное поведение или не соглашается с мирным урегулированием, то Совет Безопасности может просить о разумной отсрочке и помимо этого не имеет никакого права требовать, чтобы государство не принимало законные контрмеры.

И последнее. Какие контрмеры являются запрещенными, или, иначе, обязательства, не затрагиваемые контрмерами? Контрмеры не влекут за собой никаких отступлений от:

а) обязательства воздерживаться от угрозы силой или ее применения, закрепленного в Уставе ООН;
б) обязательства по защите основных прав человека;
в) обязательств гуманитарного характера, запрещающих любую форму репрессий в отношении защищаемых ими лиц;
г) других обязательств в соответствии с императивными нормами общего международного права;
д) обязательств уважать неприкосновенность дипломатических и консульских агентов, помещений, архивов и документов.

В связи с этим запрещаются контрмеры, применение которых могут нарушить названные обязательства по международному праву.

Как было отмечено выше, международно-правовые санкции представляют собой меры принуждения, применяемые к государству-правонарушителю в случае его отказа выполнить обязанности, вытекающие из правоотношения ответственности, или ненадлежащего их выполнения в централизованном порядке ООН в рамках системы коллективной безопасности государств.

Международно-правовые санкции всегда проявление правомочий субъектов международного права и выражаются в формах, свойственных этим правомочиям и обусловленных характером принудительных мер, а именно в форме политических (разрыв дипломатических отношений, приостановка членства или исключение из ООН или других международных организаций), экономических (полный или частичный перерыв экономических отношений) и военных санкций. Применение международно-правовых санкций всегда происходит независимо и вопреки воле субъекта-правонарушителя и представляет собой внешнюю реакцию, вызванную волевым актом субъектов международного права и призванную заставить субъекта-правонарушителя выполнить обязанности, порождаемые его ответственностью. Это – осуществление права субъектов международного права, имеющее целью обеспечить принудительную реализацию охранительных международно-правовых отношений посредством санкционных международно-правовых отношений.

В числе мер, вводимых Советом Безопасности в вышеупомянутых целях, ст. 41 гл. VII Устава ООН предусматривает «полный или частичный перерыв экономических отношений». Следует отметить, что данный вид мер сам Совет Безопасности ООН квалифицирует как экономические санкции. Так, в резолюции 665 (1900), принятой Советом Безопасности по Ираку и Кувейту, отмечается, что резолюцией 661(1900) Совет Безопасности решил «применить экономические санкции согласно главе VII Устава Организации Объединенных Наций».

Анализ современных международных отношений позволяет с уверенностью говорить о значительном применении санкций. Так, если за период с начала своего существования до 1989 г., Совет Безопасности ООН применял санкции дважды: в отношении Южной Родезии (1966 г.) и ЮАР (1977 г.)2, то начиная с 1990 г. режим санкций был введен в отношении Ирака, Ливии, Сомали, сил УНИТА в Анголе, Руанды, Сьерра-Леоне, бывшей Югославии, включая Косово, Гаити, Афганистана (Аль-Каида/Талибан), Эритреи и Эфиопии, Либерии, Конго, Кот-д’Ивуара, Судана, Корейской Народно-Демократической Республики, Ирана. 26 февраля 2011 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1970 по поводу ситуации в Ливийской Арабской Джамахирии, в которой на основании гл. VII и ст. 41 Устава ООН потребовал незамедлительно положить конец насилию и призвал предпринять шаги для удовлетворения законных требований населения. 17 марта 2011 г. Совет Безопасности принял резолюцию 1973 и постановил ввести запрет на все полеты в воздушном пространстве Ливийской Арабской Джамахирии, чтобы помочь защитить гражданское население. Диапазон заявленных целей введения санкций при этом непрерывно расширяется, охватывая отражение агрессии, восстановление демократических правительств, защиту прав человека, прекращение войн, борьбу с терроризмом и поддержку мирных соглашений.

Роль экономических санкций, рассматриваемых в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» в контексте вопросов коллективной безопасности и задач предотвращения, определена следующим образом: «Санкции являются жизненно важным, хотя и не совершенным инструментом. Они представляют собой необходимую середину между войной и словами, когда страны, отдельные лица и повстанческие группы нарушают международные нормы и когда отсутствие реакции ослабляло бы эти нормы, ободряло бы других нарушителей или истолковывалось бы как согласие».

Анализ практики применения Советом Безопасности ООН указанных мер позволяет заключить, что реализация формулы «полного или частичного перерыва экономических отношений» предусматривает широкий диапазон форм осуществления, включающих в себя эмбарго, бойкот, экономическую блокаду, замораживание финансовых ресурсов, включая средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении или под прямым или косвенным контролем объекта санкций, запрет капиталовложений в экономику объекта санкций, а также предоставление ему финансовой, материальной, технической и другой помощи.

Существенным свойством, определяющим содержание экономических санкций и отличающим их от иных, предусмотренных Уставом ООН принудительных мер, является достижение целей введения посредством оказания воздействия на экономику объекта санкций.

В зависимости от вышеперечисленных форм осуществления экономических санкций подобное воздействие может носить как всеобъемлющий характер, например в случае введения экономической блокады, так и «направленный», сдерживая потенциальные возможности объектов санкций по развитию определенных отраслей производства, экономической инфраструктуры, ограничивая товарооборот конкретными группами товаров, инвестиционный режим. Под эмбарго обычно понимается прекращение или ограничение экспорта в государство, совершившее правонарушение. В зависимости от диапазона установленных запретов различают полное и частичное эмбарго.

Полное эмбарго предусматривает прекращение всех экспортных поставок в государство, в отношении которого введен режим международных экономических санкций. Так, резолюцией Совета Безопасности 661 (1990) полное торговое эмбарго, предусматривающее запрет на экспорт товаров в Ирак, за исключением поставок, предназначенных исключительно для медицинских целей, продуктов питания и других предметов, необходимых для удовлетворения гуманитарных потребностей, которые должны были определяться Комитетом Совета

Безопасности по санкциям, учрежденным указанной резолюцией, было введено Советом Безопасности ООН в отношении Ирака.

Частичное эмбарго предусматривает ограничения в экспортных поставках отдельных видов сырья или продукции, которые, как правило, являются наиболее необходимыми для экономики государства, в отношении которого введен санкционный режим, или же способствовали или способствуют в настоящем совершению им дальнейших правонарушений. В настоящее время указанная форма осуществления экономических санкций получила наиболее широкое применение в практике Совета Безопасности ООН вследствие ее целенаправленного, «избирательного» характера.

Совет Безопасности использует в своей практике эмбарго на поставки оружия, нефти и нефтепродуктов, оборудования для переработки и транспортировки нефти. Впервые введение Советом Безопасности ООН эмбарго на поставки предметов роскоши имело место в отношении Корейской Народно-Демократической Республики.

Важнейшую роль в предотвращении и прекращении вооруженных конфликтов выполняют вводимые Советом Безопасности ООН режимы эмбарго на поставки вооружений. Показательным является тот факт, что за период функционирования Совета Безопасности ООН из введенных им 18 режимов международных экономических санкций 15 из них включали эмбарго на поставки оружия.

Экономический бойкот в отличие от эмбарго предусматривает запрет на осуществление торговых импортных операций с государством-правонарушителем и его субъектами. Иными словами, государства прекращают или ограничивают импорт сырья, изделий или иного имущества, происходящего из государства-правонарушителя.

Различают частичный и полный бойкот, критерием отличия которых выступает всеобъемлющий характер последнего.

Действие частичного бойкота предусматривает запрет на импорт отдельных видов или групп товаров, продукции, услуг. Например, в резолюции 1306 (2000) Совет Безопасности ООН постановил, что «все государства должны принять необходимые меры в целях запрещения прямого и непрямого импорта всех необработанных алмазов из Сьерра-Леоне на их территорию и просил правительство Сьерра-Леоне в срочном порядке обеспечить введение в действие в Сьерра-Леоне эффективного режима использования сертификата происхождения в торговле алмазами». Запрет на «ввоз на территорию всех государств в течение 10 месяцев круглого леса и лесоматериалов, поступающих из Либерии» введен резолюцией Совета 1478 (2003)2.

Экономическая блокада представляет собой комплекс всеобъемлющих мероприятий, направленных на изоляцию государства-правонарушителя со стороны третьих стран в различных сферах экономических взаимоотношений: торговых, финансовых, кредитных, складывающихся по поводу движения денежных средств, по передаче технологий и т.п. Режим экономической блокады в качестве составляющих компонентов может включать как меры эмбарго, так и бойкота.

Широкое применение в практике Совета Безопасности ООН получила такая форма осуществления экономических санкций, как «замораживание средств, или других финансовых активов, или других экономических ресурсов».

Осуществление «замораживания средств» представляет собой недопущение любого передвижения, передачи, изменения и использования средств или распоряжения ими каким бы то ни было образом, которые приведут к любому изменению их объема, суммы, местонахождения, владения, принадлежности, характера, предназначения или к иному изменению, которое позволит использовать средства, включая управление ценными бумагами, но исключая накопление процентов по обоснованным коммерческим ставкам.

«Замораживание экономических ресурсов» предусматривает недопущение их использования, в том числе для получения средств, товаров или услуг, любым образом, включая, в частности, использование путем продажи или закладывания.

Следует отметить, что формы осуществления экономических санкций модифицируются одновременно с развитием самой концепции санкционного принуждения, отражающей изменения характера международных угроз, фактор глобального углубления экономической взаимозависимости государств, а также учитывающей практические результаты осуществления Советом Безопасности режимов экономических санкций. Анализ практики применения Советом Безопасности экономических санкций позволяет говорить о тенденции смещения в выборе тех или иных форм осуществления санкций в пользу форм, носящих целенаправленный и избирательный характер, таких как частичное эмбарго, замораживание средств и иных экономических ресурсов объекта санкций.

В зависимости от типа международной организации, принявшей решение о применении экономических санкций, и характера самого решения санкции могут быть полными (универсальными) и (или) частичными (ограниченными) по предметной и (или) пространственной сфере. Экономические санкции, применяемые Советом Безопасности в соответствии с гл. VII Устава ООН, являются универсальными по пространственной сфере. Что касается предметной сферы, то ее пределы очерчиваются соответствующими резолюциями Совета.

В случае если международные экономические санкции являются универсальными как по пространственной, так и по предметной сфере, они будут иметь абсолютный характер и означать полную экономическую изоляцию государства-правонарушителя. Общепризнано, что такого рода меры может принять только ООН и, в частности, ее Совет Безопасности.

Следует заметить, что подобные санкции, мотивируемые интересами обеспечения международного мира и безопасности, несомненно имеют политический характер, однако их выражение или метод принуждения – экономический. Так, Г.М. Вельяминов пишет:

«Экономические по содержанию санкции, введенные Советом Безопасности ООН в 1990 г. против Ирака, в 1992 г. – против Ливии, по существу нельзя, разумеется, относить к санкциям именно экономическим (т.е. в рамках международного экономического права или, более узко, – системы ВТО)».

Международные экономические санкции рассматриваются в международной доктрине и практике как обстоятельства, исключающие ответственность субъектов международного права, которые их применяют, несмотря на то, что их осуществление может вылиться в несоблюдение международных обязательств по отношению к государству-правонарушителю и причинить ему ущерб. Правомерность санкционных действий субъектов, применяющих санкции, обусловлена тем, что ст. 103 Устава ООН установила преимущественную силу обязательств по Уставу перед обязательствами по любому договору.

Решения Совета Безопасности о введении экономических санкций принимаются на основе ст. 41 и 42 Устава, согласно которым Совет может «потребовать от Членов Организации применения этих мер».

В свою очередь в соответствии со ст. 25 Устава члены соглашаются подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их. Таким образом, решение Совета Безопасности, принятое в соответствии с гл. VII Устава, рассматривается как обстоятельство, исключающее противоправность невыполнения договора. Эта точка зрения нашла отражение и в материалах Комиссии международного права, относящихся к контрмерам и санкциям.

Вопросы введения международных экономических санкций занимают важнейшее место в процессе осуществления санкционного режима. Принципиальным является следующий момент. Поддержание мира и безопасности в значительной мере зависит от наличия общего понимания того, когда применение экономических санкций является легитимным. Напротив, его отсутствие всегда чревато ослаблением международного правопорядка.

В этой связи при принятии решения о введении международных экономических санкций необходимо исходить прежде всего из того, чтобы экономические санкции содействовали поддержанию международного мира и безопасности и были легитимными с точки зрения положений Устава ООН и иных норм международного права.

В силу того что субъекты, принимающие решения о введении экономических санкций, обязаны действовать строго в соответствии и в рамках тех полномочий на применение принуждения, которыми они обладают согласно нормам международного права и принятых уставных документов, проблема легитимности их применения непосредственным образом связана с вопросами санкционной компетенции.

Основополагающие критерии разграничения санкционной компетенции субъектов международного права содержатся в Уставе ООН.

В соответствии со ст. 24 Устава ООН главная ответственность за поддержание всеобщего мира и безопасности возложена на Совет Безопасности ООН, который действует от имени всех государств – членов ООН и решения которого обязательны для выполнения каждым из них. Согласно ст. 39 Устава «Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает, какие меры следует принять в соответствии со ст. 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».

В связи с этим необходимо подчеркнуть следующее. Санкционная компетенция иных международных организаций должна строго соответствовать Уставу ООН, и при ее реализации они не имеют права превышать вытекающие из Устава санкционные полномочия.

При принятии Советом Безопасности ООН решения о введении экономических санкций представляется необходимым учитывать следующие базовые критерии легитимности:

1. Серьезность угрозы. Введение экономических санкций допускается лишь в ситуации, существование которой Совет Безопасности определяет как угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии. В этой связи «самое существенное значение имеет правильная оценка Советом степени такой угрозы».

Важнейшими здесь являются следующие вопросы. Существуют ли достоверные доказательства реальности данной угрозы (с учетом возможности и конкретного намерения предполагаемого объекта санкций) и является ли введение экономических санкций единственным «ответом» в сложившихся обстоятельствах. Что касается внутренних угроз, то сопряжено ли это с геноцидом и другими массовыми убийствами, этнической чисткой или серьезными нарушениями международного гуманитарного права.

2. Правильная цель. Анализ резолюций Совета Безопасности позволяет заключить, что целями введения экономических санкций являются в первую очередь пресечение международных правонарушений, восстановление международного правопорядка, а также создание условий реализации объектом-правонарушителем обязательств, вытекающих из норм ответственности.

Реализация данного критерия предполагает недопустимость введения экономических санкций с целью свержения или изменения в государстве-объекте санкций законных властей.

Как верно отмечает Н.Е. Тюрина, «современный международный правопорядок – это мирное сосуществование государств с различными социально-экономическими системами». Исходя из этого, является недопустимым применение экономических санкций для урегулирования не связанных с международными правонарушениями разногласий политического или идеологического характера. Любые попытки решения таких разногласий посредством экономических санкций являются противоправными и не могут быть квалифицированы как международно-правовые санкции.

От подобной практики следует отличать случаи введения Советом Безопасности целенаправленных экономических санкций в отношении конкретных лиц и политических элит, несущих прямую ответственность за нарушения норм международного права, послужившие основанием для их введения.

Важным является и следующий момент. Международные экономические санкции, будучи реакцией на международное правонарушение, имеют целью защиту охраняемых международным правом интересов потерпевших субъектов, вследствие чего применение экономических санкций для защиты национальных интересов будет правомерным в том случае, если их нарушение одновременно является нарушением предписаний норм международного права. Ссылка на национальные или иные интересы, охрана которых прямо и непосредственно не предусмотрена нормами международного права, не может служить основанием для применения санкционного принуждения. При отсутствии таких оснований защита не охраняемых международным правом национальных интересов должна обеспечиваться посредством применения механизма контрмер.

3. Крайнее средство. Введение экономических санкций является крайней мерой и допускается лишь после того, как были исчерпаны все мирные средства урегулирования спора или конфликта и поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

В международно-правовой доктрине и практике общепризнано, что применению экономических санкций должны предшествовать попытки ликвидировать спор, вызванный международным правонарушением, с помощью мирных согласительных средств урегулирования.

Обязанность мирного урегулирования вытекает из п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 2, ст. 33 Устава ООН. Статья 2 Устава обязывает все государства – члены Организации разрешать споры «мирными средствами таким образом, чтобы не подвергнуть угрозе международный мир, безопасность и справедливость». К таким мирным средствам Устав ООН относит переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к региональным органам или соглашениям, а также иные мирные средства по выбору сторон, участвующих в споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности.

4. Соразмерность средств. Важнейшим условием легитимности введения экономических санкций является соблюдение принципа пропорциональности санкционных действий вызвавшему их международному правонарушению. Принцип означает, что экономические санкции по своему характеру и интенсивности должны быть сопоставимы с характером и последствиями международного правонарушения и не превышать пределы, разумно необходимые для достижения санкционных целей.

По мнению В.А. Василенко, «отказ от принципа пропорциональности при осуществлении международно-правовых санкций был бы равнозначен легализации произвола в межгосударственных отношениях». Именно поэтому данный принцип не только не отрицается современным международным правом, но и имеет в нем нормативные основания. Это, в частности, вытекает из Устава ООН, Декларации о принципах международного права 1970 г., нормы которых придают содержанию принципа более четкие очертания.

5. Сбалансированный учет последствий. Реализация данного критерия предполагает проведение объективной оценки как краткосрочных, так и долгосрочных социально-экономических и гуманитарных последствий экономических санкций для объекта санкций и третьих государств. Подобная оценка, насколько это возможно, должна быть проведена до введения санкций – на стадии принятия Советом Безопасности такого решения.

Соблюдение вышеизложенных критериев легитимности введения экономических санкций, безусловно, не является абсолютной гарантией принятия Советом Безопасности «лучшего» варианта решения.

Однако объективная необходимость их соблюдения состоит в том, чтобы максимально расширить возможности достижения в Совете

Безопасности консенсуса в отношении принятия решения о введении экономических санкций, обеспечить максимальную международную поддержку подобного решения, а также свести к минимуму возможность осуществления отдельными государствами-членами односторонних действий в обход Совета Безопасности.

Кроме того, учет критериев легитимности введения экономических санкций в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права служит важнейшей предпосылкой для дальнейшего эффективного осуществления санкционного режима, а также устранения или сведения к минимуму их негативных последствий.

До введения экономических санкций объекту санкций должно быть, как правило, сделано предупреждение. Современное международное право, допуская различные формы предупреждения, предъявляет существенное требование к его содержанию. Оно заключается в запрещении неспровоцированной угрозы применения вооруженной силы.

Предупреждение о возможности применения экономических санкций, с которым Совет Безопасности в резолютивной форме обращается к правонарушителю, ставит своей целью склонить его к прекращению международного правонарушения и мирному урегулированию возникшего конфликта. Так, до введения режима экономических санкций в отношении движения «Талибан» и организации «Аль-Каида» Совет Безопасности в резолюции 1267 (1999) потребовал, «чтобы движение «Талибан» без дальнейшего промедления выдало Усаму бен Ладена компетентным властям страны, где против него был вынесен обвинительный акт, или компетентным властям страны, из которой он будет передан в такую страну, или компетентным властям страны, где он будет арестован и предан суду», а также зафиксировал конкретный срок – 14 ноября 1999 г., по истечении которого, в случае если «Совет не установит ранее на основе доклада Генерального секретаря ООН, что движение «Талибан» полностью выполнило обязанности», вводятся экономические санкции.

В этой связи заслуживает особого внимания осуществляемая в последнее время Советом Безопасности ООН практика так называемых отсроченных санкций. Их суть состоит в приостановке действительного наложения экономических санкций посредством определения Советом Безопасности в cоответствующих резолюциях фиксированного срока для выполнения требований, предъявляемых к объекту, невыполнение которых в течение данного срока служит основанием для введения санкционного режима.

В течение последних лет Совет Безопасности ввел эмбарго на поставки оружия и замораживание активов, создав два новых комитета по санкциям: Комитет по Кот-д' Ивуару, учрежденный резолюцией 1572 (2004), и Комитет по Судану, учрежденный резолюцией 1591 (2005)2. Режимы экономических санкций, введенные этими резолюциями, должны были создать стимулы для мира, поскольку эмбарго на поставки оружия стало немедленно применяться ко всей территории Кот-д?Ивуара и к Дарфуру на территории Судана, тогда как замораживание активов в отношении конкретных лиц и связанных с ними организаций должно было вступить в силу только через 30 дней после их принятия. Отсрочка в один месяц давала сторонам стимул для того, чтобы они быстро подключились к мирному процессу и тем самым избежали бы применения к ним экономических санкций.

Исчерпание мирных средств урегулирования, завершающееся отказом субъекта-правонарушителя прекратить международное правонарушение и выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, является непосредственным основанием для применения в отношении его экономических санкций. В отличие от осуществляемых государствами контрмер, конкретная дата начала которых устанавливается самим потерпевшим субъектом, вопрос о сроках введения Советом Безопасности экономических санкций определяется следующим образом. Решение о введении экономических санкций и дата начала осуществления санкционного режима должны быть зафиксированы в резолюции Совета Безопасности. Для ее принятия Совету необходима поддержка девяти из пятнадцати его членов, пять из которых являются постоянными.

Анализ резолюций Совета позволяет говорить, что сроки введения экономических санкций фиксируются в них с достаточной степенью точности и объективности. Используются следующие варианты определения начала реализации режима экономических санкций: с даты принятия Советом Безопасности соответствующей резолюции или в самой резолюции устанавливается конкретная временная дата (вплоть до часов и минут).

Установление Советом Безопасности ООН четких сроков введения экономических санкций, а также использования механизма «отсроченных» санкций должно явиться важным стимулирующим фактором к прекращению международного правонарушения и урегулированию конфликта.

В соответствии с требованиями современного международного права экономические санкции должны применяться против адекватных адресатов, которыми при любых обстоятельствах могут быть только субъекты-правонарушители. Иные субъекты, не причастные к совершению международного правонарушения, послужившего основанием для введения экономических санкций, по общему правилу не могут быть адресатами санкционного режима.

Однако существуют следующие ситуации, в которых применение экономических санкций против третьих субъектов будет оправданным и законным:

1) когда такие субъекты вопреки требованиям международного права явно способствуют совершению или продолжению совершения непосредственным объектом санкций международного правонарушения. В таких случаях они становятся «соучастниками» основного правонарушителя и предпосылкой применения против них санкций являются собственные противоправные акты, совершаемые в связи с основным правонарушением;

2) когда такие субъекты не выполняют в должной мере или прямо нарушают санкционный режим. Применение «вторичных» санкций в отношении подобных субъектов является правомерным и обусловлено тем, что государство, отказывающееся осуществлять или допускающее нарушения введенного Советом Безопасности режима экономических санкций, нарушает свои международные обязательства согласно Уставу ООН. «Сталкиваясь с государствами, которые обладают возможностями для выполнения своих обязательств, но то и дело не выполняют их, Совету Безопасности может потребоваться принимать дополнительные меры для обеспечения соблюдения, и он должен разрабатывать график заранее установленных санкций за их невыполнение государствами», отмечается в Докладе «Более безопасный мир: наша общая ответственность».

Принимая во внимание тот факт, что несоблюдение государствами введенных Советом Безопасности экономических санкций может значительно снизить или вообще свести на нет эффективность их режимов, в настоящее время резолюции Совета (о введении санкций) одновременно содержат положения о возможности введения «вторичных» санкций за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение санкционного режима. В подтверждение сказанного в резолюции 1267 (1999) Совет Безопасности «заявляет о своей готовности рассмотреть вопрос о введении дополнительных мер, в соответствии со своей ответственностью по Уставу Организации Объединенных Наций, в целях обеспечения полного осуществления настоящей резолюции».

Анализ резолюций Совета Безопасности позволяет заключить, что круг субъектов, в отношении которых вводится в действие режим экономических санкций, очерчен в них в общей форме. Дальнейшая детализация производится на основании дополнительных документов, принимаемых комитетами Совета Безопасности по санкциям в развитие положений соответствующих резолюций Совета.

Заслуживает особого внимания проводимая в настоящее время Советом Безопасности политика максимально адресного, «поименного» применения экономических санкций в отношении конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совершение международных правонарушений.

Адресность применения санкционного режима достигается посредством составления так называемых перечней лиц и организаций.

Впервые такая практика была использована при осуществлении режима экономических санкций в отношении организации «Аль-Каида» и движения «Талибан». Результатом стал «Сводный перечень физических и юридических лиц, входящих в «Талибан»/«Аль-Каида» или связанных с ними», составленный и обновляемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1267 (1999).

На сегодняшний момент помимо вышеупомянутого Сводного перечня действуют:

• Перечень организаций, составленный и обновляемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1518 (2003) (по Ираку);
• Перечень физических лиц, составленный и обновляемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1518 (2003) (по Ираку);
• Перечень физических и юридических лиц, составленный и обновляемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1521 (2003) (по Либерии).

Кроме того, Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1591(2005) (по Судану), также проводит работу по составлению Перечня физических лиц, на которых распространяется режим экономических санкций, введенных в соответствии с указанной резолюцией.

Порядок идентификации лиц и организаций, предполагаемых к включению в перечни, процедуры ведения, обновления, а также исключения из них определяются Процедурными руководящими принципами, принимаемыми комитетами Совета Безопасности по санкциям.

Механизм функционирования вышеуказанных перечней включает в себя следующие стадии:

1. идентификация предложенных лиц и организаций. Процессом идентификации лиц и организаций занимаются комитеты Совета Безопасности, учрежденные во исполнение резолюций Совета о введении экономических санкций и контролирующих их соблюдение государствами;
2. принятие решений о включении идентифицированных лиц и организаций в соответствующий Перечень. Решение о включении идентифицированного лица или организации в Перечень комитеты Совета Безопасности по санкциям принимают на основе консенсуса.

Если консенсус не может быть достигнут, то Председатель Комитета должен провести такие дополнительные консультации, которые могут способствовать достижению договоренности. Если после таких консультаций консенсус по-прежнему не может быть достигнут, данный вопрос может быть передан на рассмотрение Совета Безопасности.

Существует и иной вариант принятия решения: на основе письменной процедуры «отсутствия возражений». Указанный вариант реализуется в случае четко выраженного согласия членов Комитета относительно его применения. В подобных случаях Председатель распространяет предлагаемые решения Комитета среди всех членов в рамках процедуры «отсутствия возражений» сроком не более трех рабочих дней. Если по истечении этого срока возражений не будет, решение будет считаться принятым.

Впервые в практике Организации все пять государств, являющиеся постоянными членами Совета Безопасности, обратились в Комитет Совета, учрежденный резолюцией 1267 (1999), с просьбой включить в Сводный перечень физических и юридических лиц, входящих в движение «Талибан» и в организацию «Аль-Каида» или связанных с ними, следующие организации, действующие в Чеченской Республике: «Исламская Интернациональная бригада», «Исламский Полк Специального Назначения» и «Разведывательно-диверсионный Батальон Чеченских Шахидов «Риядус-Салихин»». Результатом предоставленной информации явилось включение Комитетом указанных организаций в Сводный перечень, означающее, что все страны во исполнение резолюций Совета Безопасности 1267(1999), 1333(2000), 1373(2001),1390 (2002), 1455(2003) обязаны немедленно применить к ним эмбарго на поставки вооружений, замораживание всех имущественных авуаров и финансовых средств.

3. Обновление Перечня. Информация, содержащаяся в перечнях, подлежит ежеквартальному обзору и пересмотру Комитетами по санкциям. Все просьбы о добавлении фамилий в перечень или их исключении должны поступать не позднее чем за 48 часов до начала процесса ежеквартального пересмотра с целью их распространения Председателем среди членов Комитета.

После каждого ежеквартального пересмотра государства оповещаются о добавлении фамилий лиц и наименований организаций в перечень или исключении их оттуда посредством вербальных нот соответствующего Комитета Совета Безопасности по санкциям. Кроме того, издается пресс-релиз, содержащий полный обновленный перечень, содержащий все изменения, согласованные в ходе последнего ежеквартального пересмотра.

4. Исключение из перечня. Основным условием положительного решения соответствующим Комитетом Совета Безопасности по санкциям «просьб об исключении» является убедительное основание, подкрепляемое соответствующими документальными доказательствами.

В настоящее время регламентирование процедуры исключения из перечня принято комитетами Совета Безопасности, учрежденными резолюциями 1267 (1999) («Аль-Каида»/«Талибан»), 1521 (2003) (по Либерии), 1518 (2003) (по Ираку).

В целях обеспечения существования справедливых и ясных процедур включения лиц и организаций в списки тех, на кого распространяются санкции, и процедуры их исключения из этих списков, а также применения изъятий по гуманитарным соображениям Совет Безопасности 19 декабря 2006 г. принял резолюцию 1730 (2006), в которой Совет просил Генерального секретаря создать в Секретариате (Сектор вспомогательных органов Совета Безопасности) Контактный центр для приема просьб об исключении из перечня. Следующим важным шагом явилось учреждение резолюцией Совета Безопасности 1904 (2009) Омбудсмена и Канцелярии Омбудсмена.

В соответствии с резолюцией 1904 (2009) лица, группы, предприятия и организации, добивающиеся исключения из Сводного перечня Комитета Совета Безопасности по санкциям в отношении организации «Аль-Каида» и движения «Талибан» (учрежденного резолюцией 1267 (1999))3, могут представлять свои просьбы об исключении из перечня Омбудсмену, назначенному Генеральным секретарем ООН.

Мандат Омбудсмена содержится в приложении II резолюции 1904 (2009) Совета Безопасности. Так, Омбудсмен уполномочен собирать информацию и поддерживать контакты с петиционером, соответствующими государствами и организациями в связи с поступившей просьбой. Затем в пределах установленного срока Омбудсмен представляет всеобъемлющий доклад Комитету по санкциям. По итогам анализа всей имеющейся информации и выводов Омбудсмена в этом докладе Комитету излагаются основные аргументы относительно конкретной просьбы об исключении из перечня. Решение Комитета, касающееся просьбы об исключении из перечня, доводится до сведения петиционера Омбудсменом.

Предполагается, что Омбудсмен должен выполнять эти задачи независимым и беспристрастным образом и не должен ни запрашивать, ни получать указаний от какого бы то ни было правительства.

В настоящее время Омбудсменом является Кимберли Прост, которая была назначена на этот пост Генеральным секретарем ООН 3 июня 2010 г. «Первоначальный период» функционирования Канцелярии Омбудсмена определен как 18 месяцев с даты принятия Советом Безопасности резолюции 1904.

Резолюцией 1904 определен следующий механизм обращения физических и юридических лиц, добивающихся своего исключения из Сводного перечня (Перечня) Комитета Совета Безопасности, учрежденного езолюцией 1267 (1999) по организации «Аль-Каида» и движению «Талибан» и связанным с ними лицам и организациям, с соответствующим заявлением непосредственно в Канцелярию Омбудсмена.

В заявлении с просьбой об исключении из Перечня должна содержаться ссылка на соответствующую запись в Перечне вместе с идентификационной информацией о заявителе (полное наименование заявителя, в том числе все вторые имена или инициалы или псевдонимы, используемые заявителем; полное наименование организации, в том числе все используемые альтернативные названия; дата и место рождения; место и дата регистрации в качестве корпорации или юридического лица; гражданство и место проживания в настоящее время; государство (государства), где в настоящее время осуществляется деятельность).

Заявление подается в произвольной форме и любыми способами, которые позволяют зарегистрировать его в письменной форме: по обычной почте, по электронной почте или по факсимильной связи.

Основной содержательный момент заявления – изложение причин/оснований для исключения из Перечня. Так, заявитель должен подтвердить, что он отвечает всем конкретным требованиям об исключении из Перечня, указанным в соответствующей позиции Сводного перечня или в описательном резюме (в зависимости от обстоятельств). Если, кроме того, заявитель располагает любой информацией или у него есть подозрения по поводу основания для его включения в перечень, эти сведения должны быть приложены к заявлению вместе с любыми пояснениями, аргументами или касающимися их документами. В случае необходимости заявитель может предоставить информацию о судебных процессах или разбирательствах, имеющих отношение к ходатайству об исключении из Перечня, а также документы, подтверждающие все предыдущие обращения заявителя с просьбой об исключении из перечня, поданные через контактный центр или иным образом.

Процедура исключения из Перечня начинается с предварительного решения Омбудсмена о том, надлежащим ли образом раскрываются в заявлении критерии, применимые к Сводному перечню Комитета по санкциям, учрежденного резолюцией 1267, а именно причины/основания для исключения из перечня, учитывающие действия или виды деятельности, которые указывают на то, что лицо или организация связаны с «Аль-Каидой», Усамой бен Ладеном и «Талибаном».

Такие действия включают:

а) участие в финансировании, планировании, содействии, подготовке или совершении актов или деятельности «Аль-Каиды», Усамы бен Ладена или «Талибана» или любой ячейки, филиала, отколовшейся от них группы или их ответвления, в связи с ними, под их именем, от их имени или в их поддержку;
b) поставку, продажу или передачу оружия и связанных с ними материальных средств указанным субъектам;
с) вербовку для «Аль-Каиды», Усамы бен Ладена или «Талибана» или любой ячейки, филиала, отколовшейся от них группы или их ответвления или поддержку в иной форме актов или деятельности указанных субъектов.

В случае если заявление петиционера об исключении из Перечня не отклонено по связи с одним из вышеуказанных оснований, дальнейший процесс рассмотрения проходит следующие этапы.

Первый этап – сбор информации – предназначен для того, чтобы Омбудсмен имел возможность собрать подробную информацию, касающуюся просьбы об исключении из Перечня. Омбудсмен направляет просьбу в Комитет по санкциям, государству/государствам, предложившему/предложившим включить петиционера/петиционеров в Перечень, государству/государствам проживания и гражданства, Группе по наблюдению (группе экспертов, оказывающих помощь Комитету) и другим соответствующим государствам или органам Организации Объединенных Наций и впоследствии взаимодействует с этими государствами и органами в стремлении собрать всю соответствующую информацию о данной просьбе.

Первоначальный период сбора информации составляет два месяца и начинает исчисляться с даты передачи просьбы в Комитет. Омбудсмен может продлить этот период на срок до двух месяцев в случае дополнительной необходимости сбора всей относящейся к делу информации.

Диалог и доклад. За этапом сбора информации следует двухмесячный период, в течение которого Омбудсмен содействует установлению контактов и диалогу с петиционером и, путем препровождения вопросов и ответов, между петиционером, соответствующими государствами, Комитетом и Группой по наблюдению. Этот важный этап предоставляет петиционеру возможность высказаться, обсудить проблемы и ответить на соответствующие вопросы в целях обеспечения того, чтобы его или ее позиция была полностью разъяснена и понята. Отведенный для диалога период времени также может быть продлен на срок до двух месяцев в случае необходимости дополнительного времени для обеспечения всеобъемлющего диалога и обмена мнениями по соответствующим вопросам дела.

В течение этого же периода времени Омбудсмен самостоятельно готовит доклад относительно данной просьбы исключения из перечня.

Содержанием доклада является всеобъемлющий обзор данного дела для рассмотрения Комитетом. В докладе резюмируется собранная информация с указанием, при необходимости, ее источников и описывается взаимодействие и деятельность Омбудсмена в связи с данной просьбой. Сюда включается и описание любого взаимодействия с петиционером. В докладе приводятся основные доводы относительно просьбы об исключении из перечня, основанные на анализе всей имеющейся информации и выводов Омбудсмена.

Комитет изучает доклад в течение 30 дней, после чего просьба об исключении из Перечня включается в повестку дня Комитета. Омбудсмен лично представляет доклад Комитету и отвечает на вопросы в этой связи. После рассмотрения Комитет принимает решение относительно просьбы об исключении из Перечня.

Если Комитет удовлетворяет просьбу об исключении из Перечня, то об этом решении сообщается Омбудсмену, который информирует петиционера. Имя петиционера исключается из Сводного перечня.

Если Комитет отклоняет просьбу об исключении из Перечня, то это решение препровождается Омбудсмену, включая в соответствующих случаях пояснительные замечания, любую дополнительную соответствующую информацию об этом решении и обновленное резюме с изложением оснований для включения в Перечень. Омбудсмен сообщает петиционеру о решении, прилагая, при необходимости, информацию о процессе и незасекреченную фактологическую информацию, а также информацию о решении в том виде, в каком она поступила из Комитета.

Реализация положений резолюций Совета Безопасности о введении экономических санкций требует специальных имплементационных мероприятий на международно-правовом и национально-правовом уровнях. Исходя из этого, можно выделить два уровня осуществления режима экономических санкций – международный и национальный, или внутригосударственный.

Международный уровень требует создания следующих механизмов:

• контроля и обеспечения соблюдения режимов;
• наблюдения за осуществлением режимов, в том числе прогнозирования и мониторинга их социально-экономических и гуманитарных последствий;
• оказания государствам помощи в процессе осуществления санкционного режима;
• координации в вопросах осуществления режимов в рамках системы ООН и сотрудничества с заинтересованными международными организациями.

Создание и функционирование указанных механизмов направлено на то, чтобы Совет Безопасности мог располагать своевременной информацией и ранними оценками в процессе осуществления санкционных режимов и в этой связи при сохранении их эффективности внести необходимые коррективы в режимы экономических санкций или же в порядок их осуществления. Кроме того, механизмы должны позволить адекватно реагировать на потребности как объекта санкций, так и третьих стран, участвующих в санкционном режиме.

В рамках международного уровня институциональным инструментом реализации механизмов осуществления экономических санкций являются учреждаемые Советом Безопасности ООН Комитеты по санкциям. Комитеты являются вспомогательным органом Совета Безопасности и состоят из всех членов Совета Безопасности ООН.

Оперативная деятельность Комитетов Совета Безопасности по санкциям регламентируется Руководящими принципами работы Комитета.

Мандат Комитетов Совета Безопасности по санкциям основывается на санкционных нормах резолюций Совета Безопасности. Так, мандат Комитета Совета Безопасности, учрежденного резолюцией 1267 (1999) по Афганистану, «заключается на основе мер, которые были введены в соответствии с пунктом 4 (b) резолюции 1267 (1999) и пунктом 8 (c) резолюции 1333 (2000), пунктом 1 и 2 резолюции 1390 (2002)».

В рамках механизма контроля и обеспечения соблюдения режимов экономических санкций Комитетами Совета Безопасности по санкциям практикуется проведение с государствами как устных, так и письменных контактов. Рядом Комитетов разработаны Руководящие принципы, регламентирующие порядок представления государствами докладов во исполнение соответствующих резолюций Совета Безопасности.

Представляемые государствами доклады являются одним из важнейших показателей выполнения ими положений санкционных режимов, вводимых Советом Безопасности ООН. О значении представляемых докладов говорит тот факт, что содержащаяся в них информация «о национальных мерах, предпринимаемых государствами в целях осуществления санкционных режимов, служит главным компонентом устных и письменных заключений, которые Председатели Комитетов по санкциям доводят до сведения Совета Безопасности».

В целях оказания Комитетам помощи в осуществлении их мандатов Генеральный секретарь ООН по просьбе Совета Безопасности учреждает Группы по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями (Группы наблюдения), Группы контроля и Группы экспертов.

Созданный в соответствии с резолюцией Совета Безопасности 1295 (2000) механизм наблюдения за санкциями в отношении УНИТА отвечал за сбор информации и проведение расследований, касающихся нарушений санкционного режима, введенного резолюциями Совета Безопасности 864 (1993), 1127 (1997), 1173 (1998). Группы экспертов, занимающиеся проверкой соблюдения действующих режимов экономических санкций и расследованием возможных нарушений, осуществляют свою деятельность по Конго, Либерии и Сомали.

Национально-правовая имплементация осуществления режимов международных экономических санкций предполагает трансформацию соответствующих международно-правовых норм, т.е. прежде всего издание компетентными органами государства внутригосударственных правовых актов, а также последующее принятие административных распоряжений и мер, адресованных органам государственного управления, юридическим лицам и гражданам, призванных обеспечить санкционное воздействие на адресатов санкций.

По общему правилу государство, не являющееся членом международной организации, не может быть обязано принимаемыми ею постановлениями. Однако в случае введения Советом Безопасности экономических санкций для поддержания или восстановления международного мира и безопасности на основании гл. VII Устава ООН государство – не член ООН обязано если не участвовать в осуществлении санкционного режима против подобного объекта-правонарушителя, то по крайней мере не оказывать ему поддержку. Иное означает отказ такого государства сообразовать свое поведение с решением Совета Безопасности ООН по обеспечению особо значимой императивной нормы, что следует считать равнозначным несоблюдению этой нормы и, следовательно, создает предпосылки применения против него международных санкций.

Следует отметить, что в ряде резолюций, принятых Советом Безопасности ООН в последние годы, подчеркивается участие в осуществлении санкционного режима «всех государств», особенно принимая во внимание глобальный характер такой угрозы международному миру и безопасности, как терроризм. Так, в резолюции 1363 (2001) Совет Безопасности ООН «настоятельно призывает все государства принять незамедлительные меры по обеспечению соблюдения и укреплению через принятие законодательных актов или административных мер, в зависимости от обстоятельств, предусмотренных их внутренними законами или нормативными актами мер в отношении своих граждан и других физических или юридических лиц, действующих на их территории, с целью предотвращения и наказания нарушений мер, введенных резолюциями 1267 (1999) и 1333 (2000), и информировать Комитет, учрежденный во исполнение резолюции 1267 (1999), о принятии таких мер».

Осуществление субъектами внутригосударственного права санкционного режима обеспечивается путем принятия уполномоченными органами государства необходимых нормативных правовых актов.

В Российской Федерации вопросы участия в международных экономических санкциях относятся к компетенции Президента Российской Федерации. Статьей 13 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определено: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливает запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях».

По указанным вопросам Президент Российской Федерации издает указы, согласно которым внешняя торговля товарами, услугами и интеллектуальной собственностью может быть ограничена мерами, отступающими от ряда положений Закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

Также решениями Президента Российской Федерации в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» запрещается или ограничивается вывоз продукции военного назначения в отдельные государства «в целях обеспечения выполнения решений Совета Безопасности Организации Объединенных Наций о мерах по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, а также в целях защиты национальных интересов Российской Федерации».

Порядок введения ограничений на вывоз продукции военного назначения в отдельные страны определен Положением о порядке введения эмбарго на поставку вооружения и военной техники, оказание услуг военно-технического характера, а также на поставку сырья, материалов, оборудования и передачу технологий военного и двойного назначения зарубежным государствам, в том числе участникам СНГ, утвержденным Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г. № 235.

Введение и осуществление режима экономических санкций всегда рассчитано на достижение целей санкционного воздействия, предполагающих обеспечение реализации ответственности субъекта-правонарушителя. Иными словами, применение санкций во времени по общему правилу допустимо до момента реализации подобных целей.

В этой связи важнейшее значение имеет четкое закрепление Советом Безопасности в резолюциях о введении экономических санкций объективных критериев, подтверждающих достижение целей санкционного режима и одновременно являющихся условиями его прекращения.

В отличие от контрмер, решение о прекращении которых принимается самим государством в соответствии с порядком, определенным его национальным законодательством, международные экономические санкции должны прекращаться постановлением международной организации, принимаемым в соответствии с ее уставом.

Основанием отмены режимов экономических санкций, вводимых Советом Безопасности ООН, являются принимаемые им же резолюции, которые содержат оценку ситуации, сложившейся на текущий момент в объекте санкций, с точки зрения сохранения или не сохранения угрозы международному миру и безопасности. Следует отметить, что, принимая подобное решение, Совет Безопасности основывается в том числе и на аналитических данных докладов Комитетов Совета Безопасности по санкциям, Групп по наблюдению и аналитической поддержке санкций, Групп контроля и экспертов, и крайне важно, чтобы подобная информация носила объективный и транспарентный характер.

Выбор момента прекращения экономических санкций может быть обусловлен и иными основаниями, чем достижение целей их введения.

Приостановление или полное прекращение экономических санкций может быть обусловлено и гуманитарной ситуацией, сложившейся в результате осуществления санкционного режима. Целью подобного решения является предотвращение гуманитарной катастрофы, и приниматься оно должно Советом Безопасности в каждом конкретном случае.

Устанавливая императив немедленного прекращения экономических санкций после достижения конечной санкционной цели, международное право не обязывает к обязательному их применению вплоть до достижения этой цели. Совет Безопасности может сократить, отменить или, напротив, продлить срок, зафиксированный в соответствующей резолюции, если это целесообразно или является необходимым для достижения целей санкционного воздействия.

Так, резолюцией 1432 (2002) Совет Безопасности, «приветствуя исторический шаг, который предприняли правительство Анголы и Национальный союз за полную независимость Анголы (УНИТА), подписав 4 апреля 2002 г. Меморандум о взаимопонимании в качестве добавления к Лусакскому протоколу о прекращении боевых действий и урегулировании нерешенных военных вопросов по Лусакскому протоколу (S/1994/1441, приложение), усилия правительства Анголы, преследующие цель восстановить мирные и безопасные условия в стране, воссоздать эффективную администрацию и содействовать национальному примирению, постановил, что меры, введенные подпунктами (а) и (b) пункта 4 резолюции 1127(1997), приостанавливаются на дополнительный период в 90 дней с даты принятия настоящей резолюции с целью дальнейшего поощрения мирного процесса и национального примирения в Анголе. Однако «до истечения этого периода Совет Безопасности может рассмотреть вопрос о пересмотре решения о приостановления, принимая во внимание всю имеющуюся информацию, включая информацию от правительства Анголы, об осуществлении мирных соглашений».

В резолюции 1173(1998) от 12 июня 1998 г. Совет Безопасности выразил свою «готовность пересмотреть меры, изложенные в пунктах 11 и 12 этой резолюции и в пункте 4 резолюции 1127 (1997), и прекратить их применение, как только Генеральный секретарь сообщит о том, что УНИТА полностью выполнил все свои соответствующие обязательства, а также свою готовность рассмотреть вопрос о введении новых, дополнительных мер, если УНИТА не выполнит полностью свои обязательства в соответствии с Соглашениями об установлении мира, Лусакским протоколом и соответствующими резолюциями Совета Безопасности».

Подобная практика Совета Безопасности способствует сведению санкционного принуждения до минимума и создает благоприятные условия для перехода к мирным согласительным процедурам урегулирования, что наилучшим образом соответствует духу современного международного права.

Применение экономических санкций относится к наиболее сложным и значимым вопросам современного международного права.

В Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в 2000 г. отмечается, «что санкции не всегда приносят одинаковые результаты в плане побуждения к выполнению резолюций Совета Безопасности ООН, и в последние годы их эффективность все чаще ставится под сомнение». Связано это с рядом серьезных проблем, возникающих в процессе осуществления режимов экономических санкций, существование которых является основной причиной критических замечаний относительно их эффективности. В числе наиболее значимых: причинение так называемого сопутствующего урона гражданскому населению страны, которое не является официально провозглашенным объектом экономических санкций («гуманитарный аспект»), и материальный ущерб, причиняемый санкционным режимом третьим государствам, как следствие перерыва экономических связей с государством, против которого санкции направлены.

Следует отметить, что цель санкций заключается в изменении поведения страны – объекта санкций, ставящей под угрозу международный мир и безопасность, и общим критерием определения эффективности санкций является соотношение между действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие принудительные меры. Такой подход к оценке эффективности санкций получает в настоящее время все более широкое признание.

Учитывая отмеченные трудности в практике применения международных экономических санкций, «во всем мире стали изучать вопрос о том, как сделать санкции более тонким инструментом, применяя их более нацелено», усовершенствовав планирование и осуществление санкционных режимов.

С начала 1990-х годов ООН стремится придать санкциям целенаправленный характер. В рамках Интерлакенского и Боннско-берлинского процесса, совместно инициированного в 2001 г. в ООН Швейцарией и Германией, обсуждаются вопросы совершенствования процесса осуществления санкций в части их четкого нацеливания на конкретных лидеров государств и негосударственных образований, ответственных за совершение международных правонарушений, минимизации их негативного гуманитарного и экономического воздействия на третьи государства, действенных правовых и административных механизмов применения санкций на национальном уровне.

Результатом стало появление в последние годы концепции «целенаправленных» (targeted), или «умных» (smart), санкций. Их суть в предельно адресном, «точечном» воздействии непосредственно на объект санкций – конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совершение международных правонарушений. Кроме того, подобные международные экономические санкции нацелены на то и осуществляются таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия, и в первую очередь негативное воздействие на население, так называемый гуманитарный эффект. Такие санкции, например, не приостанавливают нормальных торговых отношений, но препятствуют определенным видам экспорта и импорта.

Совет Безопасности ООН также проявил интерес к шведским исследованиям по повышению эффективности и адресности международных санкций, одобрив Стокгольмский процесс. Итоги Стокгольмского процесса были представлены в работе под названием «Обеспечение эффективности адресных санкций – руководящие принципы реализации альтернатив политики ООН». Следует отметить, что некоторые выводы Стокгольмского процесса по осуществлению целенаправленных санкций были отражены в более жестких требованиях к представлению докладов, которые содержатся в резолюции Совета Безопасности 1455 (2003).

С целью поддержать непрерывные усилия ООН в рассматриваемой области по поручению правительств Швейцарии, Германии и Швеции Институт международных исследований имени Уотсона Браунского университета (Провиденс, Род-Айленд) в 2006 г. подготовил «Белую книгу» под названием «Укрепление целенаправленных санкций на основе объективных и четких процедур». В «Белой книге» исследуется действующая практика работы комитетов Совета Безопасности ООН по санкциям и предлагаются рекомендации по усовершенствованию адресности процедур применения целенаправленных санкций ООН.

Работа по повышению эффективности санкций ведется непосредственно в рамках ООН и ее учреждений. Мандат Рабочей группы по общим вопросам, касающимся санкций, учрежденной Советом Безопасности ООН, предусматривает подготовку рекомендаций общего характера относительно путей повышения эффективности санкций ООН.

Многие из рекомендаций, сформулированных в процессе обсуждений Рабочей группы, в совокупности с идеями в рамках Интерлакенского, Боннско-берлинского и Стокгольмского процессов нашли свое практическое применение в деятельности Совета Безопасности по разработке, введению и осуществлению режимов санкций.

Так, резолюции Совета о введении режима экономических санкций содержат формулировки, четко оговаривающие условия, которые должны быть выполнены объектом санкций, прежде чем принудительные меры будут изменены или сняты. Учреждение Советом Безопасности комитетов по санкциям также является важным шагом в процессе осуществления прогнозирования, координации и контроля за выполнением режимов санкций.

В рамках комитетов создаются соответствующие механизмы, позволяющие адекватно реагировать на потребности как объекта санкций, так и третьих стран, участвующих в санкционном режиме, вести мониторинг последствий экономических санкций.

Изменения затронули и ежедневную работу Сектора вспомогательных органов Совета Безопасности в части расширения возможностей по оказанию более эффективной поддержки действующим комитетам Совета по санкциям в вопросах административного обеспечения режимов санкций.

Совет Безопасности также участвует в разработке базы данных в целях сбора и обработки информации о случаях нарушения санкций, а также шагах, предпринимаемых государствами-членами по осуществлению мер, санкционированных Советом.

Оценивая роль международных санкций и перспективы повышения их эффективности, принципиально важно подчеркнуть, что санкции при любых обстоятельствах являются мерами противодействия нарушениям международного правопорядка. Даже в тех случаях, когда применение санкций непосредственно не приводит к желаемому оптимальному результату, они всегда оказывают давление на государство-правонарушителя и отрицательно влияют на его положение в международном обществе. В конечном счете это вынуждает государство-правонарушителя отказаться от неправомерного поведения и в той или иной форме ликвидировать его вредные последствия.

Необходимо учитывать и превентивную функцию международных санкций. Она проявляется в том, что сама по себе вероятность применения санкций по отношению к потенциальному правонарушителю оказывает регулирующее воздействие на каждое государство, способствуя более тщательному и добросовестному сообразованию его поведения с требованиями норм международного права.