Сфера действия международного права

Понятие сферы действия международного права

Определение сферы действия международного права имеет существенное значение как для теории, так и для практики, для эффективности международного права и для его взаимодействия с национальным правом. Пока как в теории, так и в практике отсутствует ясность в данном вопросе. Правда, литература и практика стали уделять ему больше внимания. В договоры чаще включаются статьи под титулом "Сфера действия договора". В большинстве случаев в них говорится о территориальной сфере.

Под сферой действия международного права понимается область применения международно-правовых средств воздействия на объект регулирования.

Эта сфера имеет три основных аспекта - субъектный, объектный и пространственный. Соответственно, теоретически можно выделить субъектную, объектную и пространственную сферы действия международного права.

Субъектная и объектная сферы

Субъектная сфера определяется кругом субъектов, на которых распространяется действие международного права.

По своей идее это право призвано быть универсальным. Однако таковым оно стало лишь в наше время. Теперь нет государств, находящихся вне права. Важным изменением субъектной сферы явилось включение в нее межгосударственных организаций. Немало юристов ставят вопрос о распространении сферы действия международного права на индивидов. Едва ли могут быть сомнения в необходимости повышения роли международного права в защите прав человека. Все дело в том, как достичь этой цели. Формальное признание за индивидом статуса субъекта международного права мало что даст в этом отношении, поскольку у него нет соответствующих возможностей использования механизма международного права.

С другой стороны, радикальное преобразование этого механизма нанесет ущерб уникальной функции международного права - регулированию межгосударственных отношений. В конечном счете это отрицательно скажется и на правах человека. Поэтому едва ли случайно государства и их организации пока не выражают готовности признать за индивидом статус субъекта международного права.

Объектная сфера действия международного права - это круг регулируемых отношений, которые являются его объектом.

Объектная сфера связана с субъектной, поскольку в нее входят только отношения между субъектами международного права. Объектная сфера является наиболее определенной. Нередко ее рассматривают как единственную сферу действия международного права.

Эти аспекты сферы действия международного права особенно важны. Для всех договоров первостепенное значение имеет субъектная сфера - на кого распространяется его действие. Объектная сфера определяется содержанием договора - какие виды отношений и в какой мере им регулируются. Вместе с тем практика не придерживается четких и единообразных понятий в этой области.

Возьмем, например, соглашения об устранении двойного налогообложения, для которых особенно важно четкое определение различных аспектов сферы их действия. Последняя определяется с помощью трех параметров:

• круг лиц, которых касается соглашение;
• вид налогов, которым посвящено соглашение;
• границы территориальной сферы действия соглашения.

При этом используются формулировки, которые явно неверны с точки зрения международного права, например: "соглашение применяется к лицам", "распространяется на доходы", "распространяется на территорию государства". Тем не менее подобные выражения облегчают понимание, и потому нет оснований против них возражать.

Немало авторов рассматривают объектную сферу как всеохватывающую, включающую абсолютно все межгосударственные отношения (Ю.М. Колосов, Н.А. Ушаков). На самом же деле не только международное, но и внутригосударственное право не в состоянии охватить все богатство жизненных отношений. Думается, в этом нет необходимости. Один из законов управления предписывает не регулировать то, что в этом не нуждается, что обеспечивается саморегулированием.

Международное право регулирует лишь те отношения, которые затрагивают существенные интересы государств или международного сообщества в целом. Поэтому в объектную сферу международного права следует вводить только те отношения, которые реально могут и должны подвергаться правовому регулированию.

Объектной сфере присуща тенденция к расширению. Появляются все новые виды взаимодействия государств. Оно вовлекает в свою орбиту дела, которые ранее находились вне международного сотрудничества, в том числе и те, что считались чисто внутренним делом государств. Примером тому может служить сотрудничество в области прав человека. Однако расширение сферы действия международного права явно отстает от потребностей современной жизни. Серьезную угрозу представляет недостаточное урегулирование проблемы безопасности, проблемы окружающей среды, минимален уровень регулирования мировой экономики и т.д.

Распространение сферы действия международного права на все более широкий круг международных отношений стало жизненной необходимостью. Вопрос поставлен историей так: либо мы добьемся большей управляемости в системе международных отношений, либо погибнем.

Широко обсуждается вопрос о возможности распространения сферы действия международного права на внутригосударственные отношения. Многие авторы давно пишут о том, что международное право обладает неограниченной сферой действия и может регулировать также внутригосударственные отношения. Однако реальность международно-правового регулирования не подтверждает это мнение. Ссылаются на то, что все чаще договоры затрагивают чисто внутренние вопросы. Однако это ни в коей мере не превращает внутреннее дело в международное. Договор регулирует лишь международные отношения, касающиеся этого внутреннего дела.

Одна из причин отмеченных взглядов видится в том, что их авторы не нашли четкого критерия для разграничения сфер действия международного и внутреннего права. Таким критерием является объект правового регулирования. Поэтому сферой действия международного права являются межгосударственные отношения, сферой действия внутреннего права - отношения с участием физических и юридических лиц.

Все это не дает оснований согласиться с мнением относительно совмещения сфер действия международного и внутреннего права. В обоснование подобного мнения обычно ссылаются на правовое положение дипломатических представителей, которое определяется как международным, так и национальным правом (Г.В. Игнатенко). Думается, однако, что и в данном случае сохраняется общая закономерность. Обе системы права нацелены на решение единой задачи - обеспечить дипломатические привилегии и иммунитеты. При этом у каждой системы свой механизм решения общей задачи и свой объект регулирования. Внутреннее право регулирует внутренние отношения, а международное - межгосударственные отношения по этому предмету.

Пространственная сфера

Пространственная (или, менее точно, территориальная) сфера действия международного права привлекает основное внимание практики, именно ей посвящены постановления договоров о сфере их действия. Речь идет о тех сухопутных, водных, воздушных, космических пространствах, в которых действует международное право. Поскольку основным критерием для определения сферы действия международного права является его объект, то можно смело утверждать, что оно действует всюду, где есть межгосударственные отношения.

В договорной практике удобства ради речь обычно идет о территориальной сфере действия или применения. Очевидно, исходя из этого, некоторые юристы отождествляют пространственную и субъектную сферы. Совпадение двух сфер имеет место в тех случаях, когда речь идет о нормах, обязывающих государство к их осуществлению в пределах его территории. В других случаях они могут существенно расходиться. Так, действие универсальной нормы, обязательной для всех государств, может ограничиваться космическим пространством или Антарктикой и не иметь отношения к территории участников. С другой стороны, двусторонний договор может запретить участникам испытание ядерного оружия не только на их территории, но и где бы то ни было, т.е. может иметь глобальную сферу действия. Наконец, у такого субъекта, как международная организация, вообще нет своей территории.

Этот вопрос не смогла удовлетворительно решить и Комиссия международного права ООН. В представленном ею проекте статей о праве международных договоров содержалась статья "Применение договоров к территории", при прочтении которой создавалось впечатление, что национальное и международное право действуют на государственной территории на равных основаниях. Учитывая это, автор от имени советской делегации на Венской конференции по праву международных договоров предложил новую формулировку, которая и была принята без изменения: "Статья 89. Территориальная сфера действия договора. Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории". Следовательно, была признана правильной формулировка, согласно которой нормы международного права обязывают государство, и уже оно обеспечивает осуществление норм на своей территории.

Понятие "вся территория участника" включает не только государственную территорию, но и выходящие за ее пределы пространства, на которые в той или иной мере распространяется юрисдикция государства в соответствии с международным правом.

Таким образом, наблюдается явная тенденция к расширению сферы действия международного права на все новые межгосударственные отношения. Объясняется это как появлением новых видов взаимодействия государств, так и растущей потребностью в правовом регулировании.

Разграничение пространственных сфер действия международного и внутреннего права

В пределах своей территории государство обладает полным и исключительным суверенитом. Граница государственной территории проходит по внешнему пределу территориальных вод. Тем не менее в интересах международного судоходства международное право ограничило осуществление прав суверена в территориальных водах, предоставив иностранным судам право мирного прохода. Мирный проход регулируется правом прибрежного государства, но оно должно соответствовать международному праву.

Это один из случаев, когда международное право проникает в сферу территориального верховенства государства во имя обеспечения интернациональных интересов. Правда, проникновение носит ограниченный, функциональный характер.

Было бы, однако, неверно считать, будто только международное право расширяет свою сферу за счет внутреннего права. Там, где этого требуют интересы государств и решение задачи поддержания правопорядка, международное право разрешает распространение действия государственного суверенитета, внутреннего права на международное пространство. Но и здесь расширение сферы носит ограниченный, функциональный характер.

Международное право допускает распространение специализированной юрисдикции прибрежного государства за пределы территориального моря. В прилежащей зоне государство может осуществлять контроль в целях предотвращения нарушения таможенных, фискальных, иммиграционных, санитарных законов или правил на его территории, а также для наказания за нарушение указанных законов и правил, совершенное на его территории. Из сказанного видно, что предоставление прибрежному государству права специализированной юрисдикции в прилежащей зоне объясняется необходимостью обеспечить эффективность действия определенных норм внутреннего права на государственной территории.

Режим международных пространств - воздушного и космического, открытого моря - целиком определяется международным правом. Это же относится и к сухопутной международной территории - Антарктике, режим которой определен Договором 1950 г. Во всех международных пространствах безусловный примат принадлежит международному праву. Оно определяет, в какой мере здесь может действовать внутреннее право.

Международное право закрепило положение, согласно которому деятельность физических и юридических лиц в международных пространствах регулируется внутренним правом. Такое регулирование должно, разумеется, осуществляться в рамках международного права. Еще раз подтверждается, что деятельность физических и юридических лиц, где бы она ни осуществлялась, подчинена национальному праву. Вновь мы видим, что объекту регулирования принадлежит решающее слово в определении применимого права.

Отмеченное положение обусловлено также тем, что правовому порядку противопоказан вакуум, в данном случае - наличие таких пространственных сфер, где бы отсутствовало правовое регулирование общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правом. Наконец, реально контроль за деятельностью индивидов в международных пространствах может обеспечить только государство.

Таким образом, абсолютной пространственной сферой действия международного права являются международные пространства. Оно определяет их режим. По мере интенсификации деятельности юридических и физических лиц в этой сфере сюда все шире проникает внутреннее право. Однако рамки его действия определяются международным правом.

Осуществляя полный суверенитет в пределах своей территории, государство устанавливает правопорядок, которому подчинены все находящиеся там физические и юридические лица. Государственная территория - сфера действия внутреннего права. Именно оно регулирует порядок проникновения в эту сферу международного и иностранного права.

Новым, весьма показательным шагом в определении сфер действия международного и внутреннего права явилось международно-правовое запрещение осуществления в пределах национальной юрисдикции деятельности, которая наносит ущерб окружающей среде других государств или районов за пределами национальной юрисдикции (Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большом расстоянии 1979 г.).

Представляется, что сегодня запрещение всякой деятельности, осуществляемой на территории государства и причиняющей ущерб законным интересам других государств, вытекает из целей и принципов международного права. Так, из принципа суверенного равенства вытекает обязанность уважать права других государств, в том числе и в отношении их территории. В 2001 г. Комиссия международного права ООН приняла проект статей о предотвращении трансграничного ущерба от опасных видов деятельности. Этот документ представляет собой первый этап кодификации более широкой темы "Международная ответственность государства за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом". В том же году Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала Комиссии продолжить работу над этой темой.

Международное право и экстратерриториальное действие внутреннего права

Экстратерриториальное, т.е. выходящее за пределы государственной территории, действие внутреннего права - весьма распространенное явление, значение которого растет.

Человек обладает юридическим статусом, комплексом прав и обязанностей, обретенных в определенной правовой системе. При перемещении в сферу действия другой правовой системы он не может лишаться своих личных, имущественных и многих других прав. В результате права, созданные в рамках одной национальной правовой системы, должны признаваться в сфере действия другой. Это наиболее давний и массовый случай экстратерриториального действия внутреннего права. По мере развития международного общения рассматриваемое явление обретало все новые аспекты.

Следует отметить случаи злоупотребления экстратерриториальной юрисдикцией, которые характерны для США. Так, в 1996 г. был принят Закон о свободе Кубы и демократической солидарности (Закон Хелмса - Бертона), который предусматривал экономические меры наказания путем осуществления экстратерриториальной юрисдикции. Касаясь этого Закона, американский юрист А. Ловенфельд писал: "...он в явной форме отвергает доктрину "акт государства" и уполномочивает суды Соединенных Штатов рассматривать иски, связанные с экспроприацией, осуществленной на Кубе более трех десятилетий назад".

Суды США также весьма широко толкуют экстратерриториальное действие своих законов. Рассматривая дело "США против Вердуго - Уркидеса", Верховный Суд должен был определить законность действий американских агентов, которые произвели без разрешения местных властей обыск помещения в г. Мехико. Суд счел, что не существует конституционных ограничений для действий США за рубежом, когда они касаются иностранцев.

Мы остановимся на экстратерриториальном действии внутреннего права, исходя из того, что оно:

• имеет значение для осуществления государством норм международного права за пределами своей территории;
• регулируется международным правом;
• необходимо для понимания взаимодействия международного и внутреннего права.

Интенсификация интернациональных связей определяет тенденцию к росту уважения права других государств, прежде всего тех его норм, субъектами которых являются физические и юридические лица. В регулировании связанных с этим вопросов главная роль принадлежит особой отрасли внутреннего права, именуемой международным частным правом, призванным регулировать гражданско-правовые отношения, осложненные иностранным элементом. Постепенно нормы, регулирующие экстратерриториальное действие, появляются во все большем числе отраслей внутригосударственного права. Наиболее широко такое действие у отраслей частного права (гражданского, семейного, торгового и др.). Эти отрасли связаны с международным общением физических и юридических лиц. Гораздо сложнее обстоит дело с отраслями, относящимися к публичному праву, которое тесно связано с властными функциями государства (государственное, административное, уголовное право).

В зарубежной литературе зачастую пишут не об экстратерриториальном действии права, а о соответствующей юрисдикции. В отечественной юриспруденции это понятие, к сожалению, не привлекло к себе внимания.

Юрисдикция вытекает из суверенитета государства и означает его законодательную, судебную и административную власть, ее объем и сферу действия.

По сфере действия различают юрисдикцию территориальную и экстратерриториальную, по характеру власти - законодательную, судебную, административную, по объему - полную и ограниченную. Полная означает власть государства предписывать определенное поведение и обеспечивать реализацию своих предписаний всеми имеющимися в его распоряжении средствами. Ограниченная юрисдикция означает, что государство может предписывать поведение, но ограничено в использовании средств, обеспечивающих выполнение предписаний.

С точки зрения действия права различают:

• предписывающую юрисдикцию - власть государства делать свое право обязательным для физических и юридических лиц;
• судебную юрисдикцию - власть государства подчинять физические и юридические лица выносимым его судами и другими органами решениям - актам применения права;
• юрисдикция принуждения - власть государства принуждать к соблюдению права.

Сфера экстратерриториальной юрисдикции определяется правовой системой государства в соответствии с международным правом. Общее правило, опирающееся на основные принципы международного права, состоит в том, что государство осуществляет полную юрисдикцию в пределах своей территории и ограниченную - в отношении своих граждан и организаций за рубежом.

В основе экстратерриториальной юрисдикции лежит персональный принцип, и она является преимущественно предписывающей. Государство вправе обязать своих граждан и организации соблюдать его законы и в том случае, если они находятся на иностранной территории. При определенных условиях может осуществляться и судебная юрисдикция. Что же касается юрисдикции принуждения, то она осуществима лишь тогда, когда субъект вступает в сферу полной юрисдикции государства.

В силу территориального верховенства государства иностранное право может действовать лишь в пределах, допускаемых внутренним правом. Государство не может требовать от своих граждан и организаций, находящихся за рубежом, совершения действий, запрещенных местным правом.

Практика свидетельствует о наличии двух общих принципов, относящихся к регулированию экстратерриториального действия права. Первый состоит в том, что иностранное право может действовать в рамках, определяемых местным правом, и в соответствии с международными обязательствами местного государства. Согласно другому принципу, не подлежит применению иностранный закон, противоречащий основам местного права, даже если коллизионные нормы последнего отсылают к нему.

Признание государства означает признание и его правовой системы. Экстратерриториальное действие актов непризнанного государства допускается как исключение. В судебной практике такие акты признаются, если речь идет об их применении только на территории, находящейся под контролем непризнанного государства или правительства, и только в отношении внутренних дел этого государства.

С помощью национальных законов и международных договоров государства обеспечивают все более широкое экстратерриториальное действие внутреннего права. Применение иностранного права обеспечивается местными органами. Особенно велика роль в этом деле многочисленных договоров о правовой помощи.

Так, Конвенция стран СНГ 1993 г. о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам обязала участников признавать и исполнять решения судов друг друга по гражданским и семейным делам, а также решения по уголовным делам о возмещении ущерба (ст. 51). Положения об экстратерриториальном действии встречаются и в иных видах договоров.

Проблема экстратерриториального действия внутреннего права явно нуждается в основательном международно-правовом урегулировании. Предпринимаются все новые попытки в этом направлении. Многие международные органы так или иначе сталкивались с данной проблемой, но решения не нашли. Из многосторонних актов можно назвать Межамериканскую конвенцию о юрисдикции в международной сфере в связи с экстратерриториальной действительностью иностранных судебных решений 1984 г. Ведется разработка соответствующих норм в рамках ЕС. Проект резолюции "Экстратерриториальная юрисдикция государств" подготовил в 1993 г. Институт международного права. Все это, однако, лишь первые шаги к цели.