Международно-правовое регулирование

Понятие международно-правового регулирования

Международно-правовое регулирование - это властное воздействие государств на межгосударственные отношения с помощью международного права.

Международно-правовое регулирование представляет собой разновидность социального управления, которое, как известно, является необходимой функцией любой общественной системы. Подход к международному праву как к элементу системы управления открывает новые возможности перед теорией и практикой.

Основное внимание доктрины до сих пор привлекало правотворчество. Правоосуществление оставалось в стороне. Между тем особенно сегодня осуществление, имплементация международно-правовых норм приобретает главное значение. От этого в решающей мере зависит эффективность международного права. Поэтому нельзя не приветствовать работы, рассматривающие это право в процессе его функционирования, в его взаимодействии с окружающей социальной средой.

Воздействие международного права на отношения государств не ограничивается чисто юридическими средствами. Уже отмечалась существенная роль взаимодействия права с иными нормативными явлениями. Все виды воздействия права на международные отношения охватываются понятием "функционирование международного права". Регулирование является частью процесса функционирования международного права. Соответственно, механизм этого регулирования - структурное подразделение механизма функционирования международного права.

Система международно-правового регулирования состоит из двух систем или подсистем: регулируемой и регулирующей. Первой является система межгосударственных отношений, представляющая объект регулирования. Регулирующей является система средств международно-правового воздействия. Ее можно рассматривать как систему международно-правового регулирования в узком смысле слова. Объекту регулирования принадлежит определяющая роль во всем, что касается характера регулирования, его целей, принципов, методов и средств.

Система международных отношений, как и иные социальные системы, функционирует на основе саморегуляции. Главная роль здесь принадлежит объективным социальным законам, которые в значительной мере все еще действуют стихийно. Эти законы должны учитываться при решении проблем международно-правового регулирования.

В управлении системой международных отношений государства используют все имеющиеся в их распоряжении средства - политические, экономические, юридические, идеологические и др. В одних случаях особое место отдается одним, в других - другим. Тем не менее центральное положение в этом арсенале средств занимает политика. Политические отношения - главный элемент управляющей международной системы. Политическое регулирование, как и правовое, относится к его нормативным видам, смысл которых состоит в обеспечении соответствия фактических отношений социальным нормам.

Отмечая значение политического регулирования, следует обратить внимание на преимущества по сравнению с ним правового регулирования, которые и дают основания для его существования. Система международно-правового регулирования является наиболее целостной системой регулирования глобальных связей. По уровню организации и целостности она превосходит системы политического и других видов регулирования. Выступая как воплощение общих интересов, будучи общепризнанными, нормы международного права зачастую пользуются большим авторитетом, чем политика, с которой обычно связывают индивидуальные и групповые интересы. Правовое регулирование более устойчиво, меньше зависит от конъюнктурных политических колебаний, его результаты легче предвидеть. Оно более формализовано и точно, отличается определенностью содержания и обязательной силой.

Механизм международно-правового регулирования

Механизм международно-правового регулирования - это совокупность международно-правовых средств и методов воздействия на межгосударственные отношения.

Первым элементом механизма международно-правового регулирования является международно-правовая норма. Юридическая функция норм в этом механизме состоит в нормативном регламентировании отношений между субъектами.

Регулирование осуществляется путем определения стандартов, моделей обязательного, возможного и недопустимого поведения, а также побуждения субъектов следовать этим стандартам. Достигается цель специфическим юридическим методом, путем установления взаимосвязанных прав и обязанностей, образующих правоотношение.

Международно-правовое отношение является второй главной частью механизма международно-правового регулирования. Речь идет об особой разновидности международных отношений. Такое отношение представляет собой взаимосвязь прав и обязанностей, вытекающих из международно-правовой нормы. Правоотношение существует автономно и не сливается с регулируемым международным отношением.

Широко распространен другой взгляд на правоотношения. Они понимаются как общественные отношения, урегулированные правом. Следует, однако, помнить, что правоотношение относится не к материальным, а к идеологическим явлениям. Будучи урегулированным правом, материальное отношение не переносится в идеологическую область.

Правоотношение может возникнуть до регулируемого отношения. Существуют также правоотношения, которые не опосредуют каких-либо иных отношений, например процессуальные, связанные с участием в Статуте Международного Суда ООН.

Вместе с тем следует учитывать, что правоотношение тесно связано с регулируемым отношением. Для понимания первого его следует рассматривать во взаимосвязи со вторым. Поэтому представляется целесообразным признать и понятие правоотношения в широком смысле как общественного отношения, урегулированного правом. Однако элементом механизма международно-правового регулирования является только собственно правоотношение, т.е. правоотношение в узком смысле.

Международно-правовое отношение выражает взаимосвязь прав и обязанностей, носителями которых являются субъекты. Правоотношение может рассматриваться и как юридическая взаимосвязь субъектов, в которой они осуществляют взаимные права и обязанности.

Элементом правоотношения является субъективное право, которое вне правоотношения существовать не может, так как ему должна корреспондировать соответствующая обязанность. Субъективное право можно определить как меру дозволенного поведения субъекта, обеспеченную соответствующей обязанностью другого или других субъектов. Последнюю можно определить как меру должного поведения субъекта, соответствующую субъективному праву и обеспечиваемую системой международно-правового регулирования. Если использование субъективного права зависит от воли субъекта, то выполнение обязанности юридически обязательно.

Во взаимосвязи субъективные права и обязанности образуют юридическое содержание правоотношения. Материальным содержанием правоотношения наполняются в процессе функционирования. Юридическое содержание стабильно, материальное - динамично. При одном и том же юридическом содержании материальное содержание может меняться в значительных пределах.

Для понимания механизма действия международно-правовых отношений существенное значение имеют юридические факты, под которыми понимаются события и действия субъектов, порождающие юридические последствия. Такие факты - одно из условий возникновения, развития и прекращения конкретных правоотношений.

В международных отношениях важное место принадлежит юридическим фактам, относящимся к категории юридических актов, например решение о приеме в члены организации, ратификация договора или присоединение к нему. Возросла роль таких юридических фактов, как решение международных органов, например Совета Безопасности ООН. Юридическими фактами могут быть и неправомерные действия. Они порождают охранительные правоотношения ответственности.

На всех этапах функционирования международного права важная роль принадлежит международно-правовому сознанию. Под его влиянием создаются и проводятся в жизнь правовые нормы. Явление это довольно сложное. Важным его элементом является общее международно-правовое сознание, под которым понимается совокупность разделяемых государствами взглядов, представлений, идей относительно необходимого международного правопорядка. Оно существует, несмотря на все различия между государствами. Без этого было бы невозможно общее международное право, которое и отражает общее правосознание.

Другой частью международного правосознания является правосознание отдельного государства. Оно включает не только общие для всех стран представления о международном праве, но и специфические взгляды данного государства. Международные правовые нормы и практика их реализации воздействуют на правосознание каждого государства, расширяя область общего правосознания.

Носителями правосознания в конечном счете являются индивиды. Однако их сознание детерминировано обществом и потому является общественным. Следовательно, соответствующее социальное образование также можно рассматривать в качестве носителя правосознания, и допустимо говорить о международно-правовом сознании государства, конкретными носителями которого являются стоящие у власти индивиды. Правосознание последних наряду с общими чертами в рамках одного государства обладает и немаловажными персональными особенностями, которые при решении конкретных международно-правовых вопросов могут иметь самое серьезное значение.

Правосознание и правовая культура не только руководителей государств, но и бюрократии разных уровней - весьма существенный фактор в функционировании международного права. Значение этого фактора возрастает по мере усложнения международно-правового регулирования. Нельзя забывать и о массовом международно-правовом сознании, которое весьма медленно, но тем не менее утверждается в сознании людей. Вместе с тем не следует и переоценивать возможности общественного мнения, что порой допускают даже представители государств, скорее всего, из пропагандистских соображений. Тем не менее в критических ситуациях оно может сыграть весьма серьезную роль.

Правосознание направляет процессы как формирования, так и реализации международно-правовых норм. Оно воздействует на поведение государств не только через нормы, но и непосредственно как часть юридического мировоззрения. В формировании международного правосознания большую роль стали играть резолюции международных организаций, и прежде всего Генеральной Ассамблеи ООН.

Необходимым средством реализации международного права в сфере национальной юрисдикции является внутригосударственное право. Без все более активного взаимодействия с последним международное право было бы не в состоянии нормально функционировать, но об этом речь впереди.

Одна из основных особенностей механизма международно-правового регулирования заключена в неразрывной связи с суверенной властью государств, с помощью которой этот механизм создается и приводится в действие. Международно-правовое регулирование носит властный характер. Его источником является суверенная власть государств. На всех своих стадиях оно связано с государственным аппаратом, от деятельности которого зависит степень реализации международно-правовых норм. В этом процессе участвуют все ветви государственной власти - законодательная, исполнительная, судебная. Заметно усиление роли законодательной и судебной властей. Однако в целом главная роль сохраняется за исполнительной властью.

Основной источник действенной силы международно-правового регулирования состоит в том, что оно обеспечивает взаимодействие государств - обладателей суверенной власти, координирует и направляет взаимодействие мощных государственно-организованных социальных сил и опирается на их поддержку.

Совместная деятельность государств по осуществлению норм международного права является главным элементом всей системы международно-правового регулирования. Все это говорит о недопустимости формального противопоставления суверенитета и международного права. Они необходимы друг другу.

Власть - необходимое качество социальной системы. В различных системах она носит разный характер. В международных отношениях она осуществляется главным образом в процессе взаимодействия государств.

Государственно-властный момент в международно-правовом регулировании имеет внутренний и международный аспекты. Первый состоит в подчинении деятельности государственных органов, индивидов, организаций государственной воле, с тем чтобы эта деятельность не противоречила задачам участия государства в системе международно-правового регулирования. Международный аспект государственно-властного момента регулирования состоит в использовании каждым субъектом имеющихся у него государственно-властных средств для сотрудничества с другими государствами в создании и осуществлении международно-правовых норм, а в случае необходимости - и для применения мер принуждения к правонарушителю.

Из сказанного видна органическая связь международного права с государственной властью, от которой зависит уровень реализации международных норм. Важная роль в этом принадлежит особому механизму усвоения международного права государством.

Существует два основных способа усвоения:

• интернализация - принятие норм в результате осознания их значения для национальных и интернациональных интересов государства;
• подчинение - принятие в результате учета отрицательных последствий, связанных с нарушением международного права.

Метод функционирования международного права

Метод функционирования - это совокупность принципов, способов, средств, характерных для реализации международно-правовых норм.

По мере усложнения решаемых международным правом задач усложняются и элементы метода функционирования.

Общий метод функционирования охватывает пять особых методов:

1. политико-правовой метод - нормы международного права осуществляются субъектами с помощью политических средств;
2. морально-правовой метод - использование механизма действия морали для реализации норм международного права; главное здесь - в мобилизации нравственных средств во имя обеспечения добросовестного выполнения норм международного права;
3. идейно-правовой метод - воздействие на международные отношения через идеологию, упрочение позиций международно-правового сознания, разъяснение целей, принципов и норм, создание убежденности в необходимости их осуществления;
4. организационно-правовой метод - принятие организационных мер по реализации норм международного права как внутри государств, так и в международных отношениях;
5. специально-правовой метод - применение специфических правовых средств воздействия на международные отношения. Этот метод и является сутью международно-правового регулирования.

Нормы международного права действуют, используя разные методы и их сочетания. Так, в силу своего основополагающего характера основные принципы действуют не только как правовые, но и как политические и моральные. Сочетание этих методов неодинаково. Принцип неприменения силы отличается большим применением политико-правового метода. Принцип сотрудничества реализуется в основном с помощью политических и моральных средств. А вот для принципа добросовестного выполнения обязательств на первом месте стоит правовой метод. Если уровень законности в международных отношениях достаточно высок, то растет роль правового метода, если низок - политического.

Остановимся на специально-правовом методе, или методе международно-правового регулирования. Главное состоит в том, что он является методом саморегулирования, самоуправления суверенных государств, поэтому носит координационный, а не субординационный характер. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что в международном праве нарастают элементы субординационного регулирования. Есть они, например, в деятельности Совета Безопасности ООН, Международного Суда ООН, специализированных учреждений ООН, не говоря уже о наднациональных органах ЕС.

Особо отметим тот факт, что общеобязательные нормы общего международного права принимаются международным сообществом в целом. Возможность отказаться от них у отдельного государства ограниченна.

Как уже отмечалось, действие механизма международно-правового регулирования носит властный характер. Это дает основания говорить о координационно-властном характере метода функционирования международного права.

Главные элементы этого метода:

• определение круга субъектов и их правового статуса;
• установление границ регулируемых отношений, сферы действия международного права;
• создание юридических норм, порождающих для субъектов права и обязанности, т.е. международно-правовые отношения;
• установление мер правовой защиты, юридических средств обеспечения выполнения норм международного права.

Теперь коротко об организационно-правовом методе. Как известно, международное право складывалось в отсутствие международных институтов, призванных обеспечить его функционирование. Ссылаясь на это, многие отрицали юридический характер международного права, называя его либо внешнегосударственным правом, либо позитивной моралью. По мере роста роли и задач международного права подобное положение становилось все менее терпимым. Поэтому государства стали уделять внимание тому, чтобы исправить его путем упрочения организационной основы функционирования международного права.

Организационно-правовой метод имеет два аспекта: внутренний и международный.

По мере развития международного права возрастает значение внутреннего аспекта. Международное сотрудничество затрагивает все более значительные сферы национальных систем. Растут объем и сложность международных обязательств, в их реализацию вовлекается широкий круг государственных органов, организаций и даже физических и юридических лиц. Вся эта деятельность регулируется внутренним правом. В последнем растет число актов, посвященных выполнению международных обязательств.

Теперь о международном аспекте организационно-правового метода. Он в определенной мере всегда был присущ международно-правовому регулированию. Формы взаимодействия государств одновременно были и организационными формами функционирования международного права. Главное место занимали переговоры, консультации, совещания.

В наше время функционирование международного права требует достаточно развитой организационной базы. В договоры включаются все более обстоятельные положения о порядке их осуществления. Широкое распространение получили различные органы, призванные содействовать реализации договоров. Наиболее распространены смешанные комиссии, полномочия которых расширяются. Появляются новые организационные формы. Так, страны СНГ заключили в 1992 г. специальное Соглашение об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений.

Самый ощутимый вклад в организационную базу функционирования международного права внесло создание развитой системы международных организаций. Функционирование международного права становится коллективным, опирается на сотрудничество широкого круга государств. Одна из функций международных организаций - содействовать осуществлению норм международного права.

Устав ООН в качестве одной из главных задач Организации указал создание условий, обеспечивающих уважение обязательств по международному праву. Значение этой функции не раз подчеркивалось Генеральной Ассамблеей ООН: "Поощрение развития международного права и поощрение его соблюдения являются существенными функциями Организации Объединенных Наций". Этот момент подчеркивается и в доктрине.

Компетенция и способы содействия функционированию международного права различаются в зависимости от сферы действия организации. В политической сфере государства осторожно относятся к расширению полномочий организаций, что же касается специализированного сотрудничества, то здесь тенденция к расширению полномочий прослеживается довольно четко.

Способы содействия функционированию международного права со стороны организаций многообразны. Сам процесс обсуждения и принятия резолюций содействует формированию международно-правового сознания, координирует позиции государств. Резолюции конкретизируют нормы и служат их реализации. Общеизвестна роль резолюций в толковании и прогрессивном развитии содержания норм международного права.

Резолюции дают оценки поведению государств с точки зрения соответствия международному праву и тем самым легитимизируют или делегитимизируют это поведение. Такая морально-политическая легитимация постепенно аккумулируется и воплощается в общих стандартах поведения и стандартах реализации правовых норм.

Организациям принадлежит важная роль в упрочении связи международного права с жизнью, в обеспечении его адекватной реакции на возникающие потребности и проблемы. Особенно существенна роль организаций как постоянно действующих механизмов достижения взаимопонимания, согласования интересов и воли государств.

Растет значение информационной функции. Организации призваны играть важную роль в распространении информации о международном праве. К сожалению, средства массовой информации мало уделяют внимания даже важнейшим резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН. На журналистах лежит значительная доля ответственности за неразвитость массового международно-правового сознания.

В заключение подчеркнем основные пути содействия организаций функционированию международного права:

• организация сотрудничества государств в целях обеспечения должного уровня функционирования международного права;
• создание благоприятной морально-политической атмосферы для функционирования международного права;
• оказание конкретного содействия такому функционированию вплоть до применения санкций к правонарушителю;
• совершенствование механизма функционирования международного права.

Международный правопорядок

Одну из характерных черт метода функционирования международного права составляет то, что воздействие на международные отношения оказывается в значительной мере путем создания и поддержания международного правопорядка. Нормы применяются в рамках общего правопорядка или правопорядка в определенной области регулирования.

Растущее значение международного правопорядка привлекает к нему внимание ученых. Естественно, высказываются различные взгляды. Наиболее распространенным и простым является понимание, согласно которому правопорядок представляет собой систему или совокупность правоотношений, складывающихся в соответствии с нормами международного права.

Как мы видели, существует два понимания правоотношений. В одном случае это особый вид идеологических отношений, представляющих взаимосвязь субъективных прав и обязанностей; в другом - это общественные отношения, урегулированные правом. Соответственно, должны существовать и два понятия правопорядка. В первом случае это только юридическое явление - система чисто правовых отношений, во втором - это реальное состояние отношений, закрепленное международным правом. В результате мы имеем юридический и фактический правопорядок, у которых немало различий. В одном случае - правовая модель, в другом - результаты ее претворения в жизнь.

Понятие фактического правопорядка близко к понятию мирового порядка. Но между ними есть и разница. Правопорядок действительно выражает и закрепляет организационную структуру мирового сообщества, но вместе с тем правопорядок есть результат функционирования международного права, его упорядочивающего действия.

Далеко не всем международным отношениям корреспондируют правоотношения, не говоря уже о том, что право далеко не полностью охватывает даже регулируемые отношения. Жизнь богаче правовой модели. Избыточная юридизация международной жизни нежелательна. Правовое регулирование требует значительных затрат и потому должно использоваться лишь тогда, когда это оправданно.

Существуют концепции правопорядка, включающие в него не только правоотношения, но и нормы международного права и даже правосознание (В.Н. Лихачев). Наконец, по мнению некоторых, правопорядком охватывают почти все правовые явления (А.П. Мовчан). В таком случае понятие правопорядка совпадает с понятием международно-правовой системы.

В общем, можно предложить следующее определение международного правопорядка.

Международный правопорядок - это система международно-правовых отношений, призванная придать сообществу государств структурную устойчивость на основе целей и принципов международного права.

Правопорядок опирается на согласованную систему ценностей. Учитывая значение правопорядка, он сам должен быть отнесен к категории общечеловеческих ценностей.

Международный правопорядок исторически обусловлен и определяется потребностями не только международной системы, но и национальных социально-политических систем. В мире произошли важные перемены, что поставило в повестку дня создание нового мирового порядка. Идет процесс согласования системы ценностей, которая будет положена в его основу. На базе системы ценностей согласуется концепция порядка, без чего он не может быть устойчивым. Все это находит отражение и закрепление в нормах международного права, которое служит важным инструментом созидания нового мирового порядка.

Главное состоит в том, чтобы реально заменить господство силы господством права. Для этого необходима всеобъемлющая система безопасности, которая охватила бы все государства и обеспечила не только военную, но и иные виды безопасности, включая правовую. Правовая безопасность означает, что каждому государству независимо от его могущества обеспечена защита его прав и законных интересов. Каждому человеку, где бы он ни находился, гарантируются права, предусмотренные международным правом. В этом сказывается единство правовой безопасности человека и государства.

Тенденция к упрочению международного правопорядка содействует совершенствованию правопорядка внутри государств. Современное международное право стимулирует формирование и развитие правовых государств, гуманизацию и демократизацию внутренних правопорядков.

Международная законность

Законность имеет самое существенное значение для функционирования международного права. Тем не менее это явление мало исследовано. Много написано о господстве права (rule of law), однако это понятие хотя и связано с законностью, но является более широким. Порой под законностью понимают известный истории XIX в. легитимизм.

Авторы работ о международной законности понимают ее как соответствие поведения подавляющего большинства субъектов предписаниям международного права. Болгарский юрист А. Неделчев определяет законность как "особое состояние международных отношений, которое характеризуется их определенным соответствием предписаниям международного права". В общем, такие определения, отражая суть законности, недостаточно выделяют ее специфику. Понятие законности сближается с понятиями эффективности международного права и международного правопорядка.

Со своей стороны можем предложить следующее определение международной законности: международная законность - это режим функционирования системы международных отношений, основанный на принципе добросовестного выполнения обязательств по международному праву, обеспечивающий реализацию этого принципа.

В международной законности концентрированно выражено свойство международного права противостоять произволу и насилию, охранять социально необходимые международные отношения. В основе законности находится механизм, суть которого состоит в том, что обладающий правом субъект заинтересован в выполнении обязательства другой стороной, в ее правомерном поведении и прилагает имеющиеся в его распоряжении средства для достижения цели. Вместе с тем он сознает, что выполнение обязательств другой стороной возможно только в том случае, если сам субъект будет верен своим обязательствам. Отстаивая свои права, государство утверждает режим международной законности.

Помимо основных принципов международного права в основе законности лежат и свои специфические принципы: универсальность законности, всеобщая и равная обязательность международно-правовых норм. Задачи законности состоят в исключении из международной жизни насилия и произвола, в обеспечении законных интересов и прав субъектов, в достижении того, чтобы предписания права воплощались в фактическом поведении субъектов.

Юридическое содержание международной законности заключено в признании юридической силы международно-правовых норм, включая признание особой юридической силы императивных норм и положений Устава ООН; в создании норм в соответствии с существующей системой международного права; в уважении и защите прав субъектов; в индивидуальном и коллективном противодействии правонарушителям; в контроле за соблюдением норм международного права. Как видим, правопорядок и законность - понятия взаимосвязанные. Они выражают международное право в действии, в процессе его функционирования.

Режим законности распространяется как на правотворческую, так и на правоосуществительную стадию. В первом случае он заключается в обеспечении положения, при котором вновь создаваемые нормы будут правомерны в отношении как порядка их принятия, так и их содержания. Практика свидетельствует, что данная проблема весьма актуальна и при создании региональных и локальных норм.

Особое значение имеет обеспечение законности на стадии правоосуществления, где имеются широкие возможности для невыполнения правовых норм путем одностороннего толкования и фактического отклонения от них. Законность призвана также обеспечить, чтобы такое сильнодействующее средство, как принуждение, осуществлялось в рамках международного права.

Законность представляет собой режим функционирования не только международно-правовой, но и международной системы в целом. Последняя должна действовать таким образом, чтобы обеспечить эффективность международного права, поскольку это необходимо для ее нормального функционирования. Здесь речь идет уже не об идеях и принципах, а о реальностях, воплощенных в институтах и практике международной системы. В этом видится основной политический аспект понятия международной законности. Главное здесь состоит, очевидно, в том, что законность связывает право с политическими явлениями, привлекает их к его защите. В политическом сознании идея законности является важным элементом. Суть ее состоит в осознании того, что международная система способна нормально функционировать лишь в режиме соблюдения правовых норм.

К сожалению, идея международной законности не заняла должного места в политическом мышлении. Все еще значителен международно-правовой скептицизм как в среде политических деятелей и чиновников, так и у широких слоев населения.

Серьезное значение для законности имеет ее связь с демократией. Без законности не может быть демократического мира. Демократизм международной системы содействует эффективности международного права, а законность обеспечивает демократию.

Законность предполагает реальность права, всеобщее подчинение ему, суверенное равенство государств перед правом, а также право каждого государства на участие в решении международных проблем на демократической основе. Законность так же неделима, как и мир. Снижение уровня законности в одной сфере отрицательно сказывается на законности в целом.

Корни международной законности уходят в национальные политические и правовые системы. Каждому государству присуща своя степень признания необходимости международной законности. Зависит это от его внутренних и международных потребностей и интересов, от уровня политического, морального, правового и культурного развития общества. Международная законность нуждается в фундаменте, краеугольным камнем которого являются правовые государства. Развитие идет от правовых государств к правовому международному сообществу. Вместе с тем становление правового сообщества стимулирует формирование правовых государств.

С одной стороны, международная законность призвана создать благоприятные социально-политические условия для функционирования международного права. С другой стороны, его эффективное функционирование - необходимое условие законности. Надежный международный правопорядок может существовать лишь в условиях законности. Их уровни взаимосвязаны.

Поскольку законность определяется соответствием международных отношений их правовой модели, а степень такого соответствия может быть разной, постольку можно говорить о различном уровне законности. Он различен в отношениях разных стран и в разных областях сотрудничества. Но общая тенденция состоит в повышении уровня международной законности и правопорядка.

Контроль

Контроль - необходимое условие функционирования международного права. Под контролем понимается процесс обработки информации, призванный определить соответствие поведения субъектов нормам международного права. В той или иной форме этот взгляд разделяется большинством авторов, пишущих о контроле.

Констатация акта правонарушения не является самоцелью, она оказывает морально-политическое воздействие на правонарушителя. Когда же речь идет о констатации правонарушения, осуществляемой международным органом, то это дает дополнительные основания для применения мер воздействия к правонарушителю.

Следовательно, если первая функция контроля заключена в констатации факта правонарушения, то вторая - в воздействии на правонарушителя, призванном побудить его к выполнению предписаний международного права. Есть у контроля и третья функция - толкование норм. Констатация правонарушения выражает понимание того, какие действия не соответствуют норме. Тем самым истолковывается ее содержание.

Существует два вида контроля - национальный и международный. Первый осуществляется средствами, имеющимися в распоряжении отдельного государства. Международный контроль осуществляется международными средствами на специально созданной для него нормативной базе и не должен выходить за ее пределы.

Оба вида контроля получили в последнее время существенное развитие. Кроме того, прогресс средств информации привел к тому, что стало практически невозможно скрыть международное правонарушение. В результате растет сдерживающее влияние контроля (верификационное сдерживание). Происходит упрочение доверия, которое в свою очередь создает условия для осуществления контроля.

Национальный контроль осуществляется в отношении выполнения всех видов обязательств по международному праву и в общем является основным. Он осуществляется в порядке, установленном государственным правом, и в рамках международного права. В договорной практике встречается норма, обязывающая каждую из сторон не чинить помех национальным средствам контроля другой стороны, выполняющим свои функции в рамках договора.

Национальный контроль имеет две сферы действия - внутреннюю и внешнюю. Внутренний контроль касается осуществления международных обязательств внутри государства, внешний - их осуществления иными субъектами международного права. Общий контроль в той и другой сфере осуществляется ведомством иностранных дел, специальный контроль - ведомствами по вопросам своей компетенции.

Развитие в этой области в целом идет по пути не создания новых органов, а наделения уже существующих соответствующей компетенцией. Отметим, что немалую роль в расширении этой компетенции играют международные договоры. Мы имеем дело с весьма любопытным явлением - расширением компетенции государственных органов в результате осуществления ими контрольных функций в отношении выполнения международных обязательств.

По мере увеличения числа норм международного права, реализуемых в конечном счете во внутренней сфере, растет роль контроля, осуществляемого органами суда и прокуратуры. Как в международной, так и во внутренней сфере функция контроля во многих случаях совмещается с функцией имплементации норм международного права, что закономерно. Это позволяет говорить о контрольно-имплементационной функции.

Особо следует выделить контроль за выполнением международных обязательств, осуществляемый зарубежными представительствами государства. Контролируется соответствующая деятельность как иностранных партнеров, так и собственных организаций и граждан в стране пребывания представительства.

Международный контроль осуществляется коллективными усилиями государств с помощью международных органов и организаций (практически все они в той или иной мере осуществляют эту функцию). Все большее число двусторонних договоров предусматривают создание смешанных комиссий, одна из задач которых - контроль за осуществлением договора.

Все более интенсивный контроль предусмотрен в многосторонних конвенциях. В этих целях создаются специальные органы контроля, причем нередко их деятельность дополняется органами общей компетенции. В результате может возникнуть весьма сложный механизм.

Для иллюстрации можно сослаться на механизм контроля за соблюдением норм в области борьбы с торговлей наркотиками и психотропными веществами. Помимо специальных конвенционных органов контроль осуществляется также многими другими органами, связанными со здравоохранением, занятостью, финансами, сельским хозяйством, воздушным и морским транспортом, почтовой и телеграфной связью.

Особое значение контроль приобрел в таких областях, как права человека, а также сокращение вооружений и безопасность. Появились новые формы, но об этом речь впереди.

В заключение подчеркнем, что существует два вида международного контроля - специальный, или конвенционный, и общий. Первый осуществляется в отношении определенной конвенции или группы однородных соглашений специально созданным для этого механизмом; второй - международными органами и организациями, призванными регулировать сотрудничество государств в той или иной области, что связано с контролем за соблюдением соответствующих норм международного права.

Существует тенденция к расширению сферы международного контроля, который проникает и в область суверенной юрисдикции государств. Одна из главных проблем такого контроля состоит в обеспечении оптимального сочетания уважения суверенных прав государств с надежностью контроля. При этом целесообразно придерживаться правила разумной достаточности. В первую очередь следует использовать потенциал национальных средств контроля, повысив их эффективность путем международного сотрудничества.

Международный контроль по своему объему должен отвечать содержанию, значению и особенностям функционирования соответствующих норм, не выходя за пределы необходимого. Не должно быть контроля ради контроля. Выход за пределы необходимого, даже если не учитывать злоупотреблений этим сильнодействующим средством, подрывает авторитет контроля. Не следует также забывать, что международный контроль требует весьма значительных расходов.

Говоря о контроле, нельзя не отметить роль в этом деле общественности. Рост роли международных отношений и международного права в жизни общества и отдельного человека привлекает к ним внимание широких слоев населения, порождает стремление воздействовать на них в своих интересах. Развитие демократии на национальном и международном уровнях создает для этого благоприятные условия. Большую роль в этом могли бы играть средства массовой информации, но пока они не готовы к этому.

Таким образом, увеличение роли контроля ведет к тому, что он становится фактором углубления доверия, улучшения международных отношений. Контроль обретает самостоятельное значение как фактор обеспечения нормального функционирования международной системы.

В заключение следует подчеркнуть значение международной ответственности, санкций и контрмер в осуществлении международно-правового регулирования. Эти вопросы предстоит рассмотреть в главе, посвященной праву международной ответственности.