Военные аспекты международного гуманитарного права в управленческой деятельности государственного служащего

Обязанности государственных служащих по обеспечению соблюдения норм международного гуманитарного права

Процесс формирования государственной службы в России, как и в других государствах, был связан с этапами становления государственной системы страны и присущими им особенностями. В XVI в. и первой половине XVII в. в России использовалась практика не постоянных, а временных служебных поручений. Лишь с середины XVII в. возникает узкая специализация государственных органов, распределение "служилых людей" по отраслям управления и, соответственно, формирование института постоянных служебных должностей в государственных учреждениях.

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности, которая была отменена лишь в XVIII в. и в XIX в. превратилась в соглашение служащих с государством. Термин "служилые люди" постепенно вышел из обращения и вместо него стал употребляться термин "чиновник", т.е. "служащий царю и жалованный чином" (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Законодательно существование чиновничества как особой группы и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в. С формированием чиновничества как профессиональной категории вырабатывались принципы комплектования кадров для государственных учреждений, требования к поступающим на службу, их права, обязанности, основания прекращения службы. Важнейшим актом (документом служебного состояния) являлся послужной (формулярный) список, который составлялся каждым учреждением о всех входящих в его состав должностных лицах. Сословный принцип в подборе персонала управленческого аппарата в России утратил значение только в 1906 г.

В советский период тотальное огосударствление собственности привело к необходимости резко увеличить число чиновников для учета, распределения и контроля. Важнейшим событием 30-х гг. в сфере государственной службы было формирование номенклатурной бюрократии, основывавшейся на принципах секретности, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. В 1950 - 1960-х гг. советское чиновничество постепенно обретало самостоятельность и независимость, у него появлялись корпоративные интересы и способность влиять на решение любых государственных вопросов. В 1970 - 1980-е гг. роль чиновников во всех сферах жизни возросла, список номенклатурных должностей расширился, увеличились сроки пребывания в должности. В тот период термин "служащий" отражал лишь характер труда и значил "работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве". В последующем под служащим стали понимать работника, занятого интеллектуальным, нефизическим трудом в разных сферах деятельности: государственной, административной, хозяйственной и др. Труд служащих регулировался нормами КЗоТ РСФСР (1918 г., 1922 г. и 1971 г.).

Сохраняя преемственность идей и принципов первой советской Конституции 1918 г., Конституции СССР 1923 г. и Конституции СССР 1936 г., Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г. закрепляла особую роль КПСС. Изменения, внесенные в ст. 6 Конституции в 1990 г., привели к возникновению вакуума в работе с кадрами. Инфраструктура организационно-кадровой работы, созданная за 70 лет партийными органами, исчезла, вследствие чего и формирование корпуса государственных служащих приобрело стихийный характер. Формирование новой нормативной правовой базы государственной службы России происходило в условиях соперничества множества политических авторов и отражало радикальность происходящих социально-экономических реформ в России.

В соответствии с ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Это означает равное право всех граждан РФ на занятие должности государственной службы в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой.

Термин "государственный служащий" получил новое определение - в соответствии с Указом Президента от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном Положением, оплачиваемую государственную должность. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" продолжил выбранный подход к пониманию термина, определяя в п. 1 ст. 3, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

К началу административной реформы государственная служба выглядела достаточно пестро. Существуют различные модели государственной службы: "трудовая", "сервисная", "политическая", "государственно-административная", "либерально-рыночная", а также "смешанные" ("комбинированные"). Выбор модели государственной службы РФ, адекватной условиям России, предопределяет и вектор развития законодательства о государственной службе.

"Трудовая" модель возобладала при определении понятия "государственная служба", содержащегося в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Государственный служащий - это олицетворение службы, ее носитель, субъект и реализатор служебных полномочий. Служащий со своим организационным и правовым статусом занимает центральное место в регулировании всего свода служебных отношений. Исходя из понятия и содержания службы основная особенность служащего лежит в характере его труда, объектом воздействия являются: человек (его интеллект, сознание, свобода, здоровье, поведение и др.), общество и социальные институты и процессы. Другая особенность социального и правового статуса служащего заключается в том, что он занимает должность, посредством которой определяются содержание и границы воздействия служащего на указанные объекты в процессе труда.

Понятие "служба" может трактоваться по-разному и использоваться в зависимости от его интерпретации. Под службой понимается: работа, занятия служащего, а также место его работы; исполнение воинских обязанностей; какая-нибудь специальная область работы с относящимися к ней учреждениями. Слово "служить" означает нести, исполнять службу, делать что-нибудь для кого-, чего-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на пользу чего-нибудь. В сочетании с прилагательным "государственная" понятие "государственная служба" в этом контексте может рассматриваться как служба государству, стране, политической организации общества. В контексте данного толкования под государственной службой следует понимать профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, функционирование которых рассматривается как деятельность государства в целом.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" определены правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления государственной службой РФ. Под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Профессиональная служебная деятельность должна обеспечивать исполнение полномочий государственного аппарата, в том числе государственных органов.

Подчеркнем, что в приведенном определении, в отличие от иных норм действующего законодательства, прямо указано, что военная служба может исполняться лишь гражданами РФ. В этой связи диссонансом выглядит ст. 18.1 того же Закона, устанавливающая, что в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы. Представляется, что отдельные статьи закона, представляющие собой оговорки, недопустимы.

Поскольку военная служба учреждается в государственных организациях (в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах), решающих задачи в области военной безопасности государства, постольку она является видом государственной службы. В то же время, являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет исключительно выраженную специфику, которая подчас исключает прямые параллели и аналогию с содержанием понятий "государственная служба" и "государственный служащий", закрепленных в федеральных законах, что объясняется не столько несовершенством законодательства о военной службе и наличием в нем пробелов, сколько ее предназначением и вытекающим из этого особым порядком поступления на военную службу, ее прохождения и прекращения.

В настоящее время применяется определение военной службы, содержащееся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". В соответствии с ней военная служба - это особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее - другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее - воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее - органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами - в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.

Сравнительный анализ определений, содержащихся в Законе N 58-ФЗ и в Законе N 53-ФЗ, показывает, что:

1) военная служба может осуществляться и не на воинских должностях (ст. 6 Закона N 58-ФЗ и п. 4 ст. 42 Закона N 53-ФЗ);

2) Закон N 58-ФЗ относит к военной службе только профессиональную служебную деятельность граждан. Закон N 53-ФЗ различает два вида военной службы: военную службу в добровольном порядке (по контракту) и военную службу по призыву (т.е. регулирует элемент воинской обязанности - прохождение военной службы по призыву). При этом граждане имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой (АГС) в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом.

3) Закон N 53-ФЗ допускает исполнение военной службы как бипатридами (т.е. гражданами РФ, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства), так и иностранными гражданами.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" ввел норму, позволяющую иностранным гражданам проходить военную службу по контракту на должностях солдат и сержантов.

Как отмечают некоторые исследователи, несмотря на то что ст. 3 Закона N 115-ФЗ предусматривает, что правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется, кроме внутреннего законодательства, международными договорами Российской Федерации, на практике органы МВД России предпочитают руководствоваться ст. 4 того же Закона, где упоминание о международных договорах отсутствует, так как это позволяет игнорировать многие международные нормы.

Таким образом, в соответствии с указанными изменениями иностранным гражданам было разрешено поступать на военную службу по контракту в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Иными словами, в период с 18 ноября 2003 г. по 18 декабря 2007 г. нормами действующего законодательства допускалась военная служба иностранцев в органах.

Нормами действующего законодательства установлено ограничение (а фактически - запрет) на прохождение иностранцами военной службы в органах (Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях.

На практике, указывают эксперты, за всю историю существования в РФ института военной службы иностранных граждан ни с одним из них не был заключен контракт о прохождении службы в каких-либо органах, войсках и воинских формированиях, кроме собственно Вооруженных Сил РФ. Обеспечение надежной защиты Отечества обусловливает необходимость повышения организованности, исполнительности, ответственности, укрепления законности и дисциплины. Законность рассматривается как один из принципов государственной и общественной жизни, заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении (соблюдении) законов и других юридических норм всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, объединениями и гражданами. В практическом значении законность является методом деятельности субъектов права. Правопорядок представляет собой последствия, результат законности. Это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на царящих в обществе праве и законности.

Непосредственная обязанность по исполнению законов, укреплению воинской дисциплины и правопорядка в Вооруженных Силах возлагается на органы военного управления, должностных лиц, командиров воинских частей, начальников других военных организаций и учреждений. Причем командирам (начальникам) принадлежит ведущая роль в претворении в жизнь законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства, правил и норм воинских уставов, приказов Министра обороны и других военно-правовых актов.

Одним из активных методов обеспечения правопорядка является систематический контроль, организуемый в части командиром (начальником). Контроль командиров (начальников) во вверенных им частях (подразделениях), организациях, учреждениях и заведениях обусловлен прежде всего их положением как представителей исполнительной власти, действующих на основе полного единоначалия. Командир части, как это следует из Устава внутренней службы Вооруженных Сил, является единоначальником и несет персональную ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части и каждого военнослужащего.

Соответственно, командир должен всесторонне знать действительное состояние вверенной ему части и принимать все меры к повышению ее боевой и мобилизационной готовности и обеспечению всем необходимым. Все направления организации контроля в части со стороны командира подчинены решению главной задачи войск - постоянному повышению боеспособности и боеготовности частей, обеспечению воинского правопорядка и законности в них, охране прав и законных интересов личного состава части. В качестве средства обеспечения правопорядка и законности командиры частей используют предоставленное им право проведения административных расследований и дознаний.

Государственный контроль осуществляется Президентом Российской Федерации, законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации как непосредственно, так и создаваемыми ими постоянно действующими контрольными (надзорными) органами, например, государственными надзорами (инспекциями), некоторыми федеральными (центральными) органами исполнительной власти (министерствами, службами, агентствами), а также органами военного управления и специально учрежденным контрольно-ревизионным аппаратом военного ведомства. Всю эту контрольную деятельность можно подразделить на государственный надведомственный и государственный внутриведомственный контроль.

Необходимым условием правовоспитательной работы, усиления ее влияния на предупреждение правонарушений является подкрепление ее четкой организацией службы строгим соблюдением принципа неотвратимости ответственности за правонарушения, а также повышение уровня жизни военнослужащих, их материального обеспечения.

Соблюдение и применение положений МГП - обязательство государств-участников, закрепленное в ст. 1, общей для четырех Женевских конвенций 1949 г. и в ряде специальных статей (ст. 47 ЖК I, ст. 48 ЖК II, ст. 127 ЖК III, ст. 144 ЖК IV, ст. 87 ДП I, ст. 19 ДП II). Помимо создания соответствующей нормативной базы и механизма пресечения военных преступлений решающим фактором выступает распространение знаний о МГП. Прежде всего это касается потенциальных участников вооруженных конфликтов - военнослужащих. Безусловно, предпосылками решения этой задачи на внутригосударственном уровне являются изданные силовыми министерствами приказы и распоряжения, обязывающие знать и выполнять нормы МГП, а также включение проблем МГП в существующие программы обучения.

Меры по распространению знаний включают:

1. подготовку различных категорий служащих органов государственного и военного управления, военнослужащих и гражданского населения к принятию решений с соблюдением норм международного гуманитарного права, что влечет изменение большого числа инструкций, положений, типовых правил и др.;
2. установление ответственности за незнание должностными лицами норм международного гуманитарного права, их невыполнение и непринятие мер по их выполнению подчиненными службами и др.

Статья 83 Дополнительного протокола I закрепляет обязательство государств в мирное время распространять знания, осуществлять меры просветительского характера, а также производить в вооруженных силах подготовку по международному гуманитарному праву. Реализация этих требований нашла отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность ВС РФ. Каждый военнослужащий обязан знать и неукоснительно соблюдать правила ведения военных действий, обращения с ранеными, больными, лицами, потерпевшими кораблекрушение, гражданским населением в районе боевых действий, а также военнопленными. Ключевая роль в организации деятельности по изучению и соблюдению норм МГП отведена командирам (начальникам) всех степеней. Именно им вменено в обязанность распространение среди личного состава знаний о МГП, изучение его норм в системе правовой подготовки, обеспечение подчиненных текстами международно-правовых документов, законодательных актов, определяющих поведение личного состава в период вооруженного конфликта.

Обязанности государственных служащих

Распространять среди подчиненных состава знания о МГП, мирное обращая внимание на то, что серьезные нарушения время рассматриваются как военные преступления; организовывать изучение МГП; обеспечивать подчиненных текстами международно-правовых документов, законодательных актов, определяющих поведение в период вооруженного конфликта; предусмотреть организацию такого порядка, который гарантировал бы неукоснительное соблюдение всеми норм МГП, в том числе обеспечение защиты жертв войны; организовывать работу юридических советников; разрабатывать и издавать памятки о соблюдении норм МГП Дополнительные По размещению военных объектов; по защите обязанности: гражданского населения; по подготовке медицинского персонала, размещению медицинских подразделений и др.

Подавать личный пример в соблюдении норм МГП; военное обеспечивать неуклонное выполнение всеми подчиненными время норм МГП; пресекать серьезные нарушения норм МГП; привлекать к ответственности лиц, совершивших нарушения норм МГП; создавать в соответствующих случаях условия, позволяющие гуманитарным организациям (МККК, РОКК и др.) выполнять их функции в пользу жертв вооруженного конфликта; обращаться к местным жителям с призывом подбирать (под контролем военных властей) раненых и больных и ухаживать за ними Несмотря на то что в период возможной военной оккупации иностранным государством территории РФ органы государственной власти фактически прекратят свою деятельность на оккупированной территории, органы местного самоуправления обязаны продолжать свою деятельность. В этой связи необходимо дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", гл. 11 "Особенности организации местного самоуправления", ст. 82.2 "Особенности организации местного самоуправления в особых условиях" следующего содержания:

1. особенности осуществления местного самоуправления в условиях введения режимов чрезвычайного или военного положения устанавливаются федеральными конституционными законами;
2. в условиях военной оккупации вооруженными силами иностранного государства территории муниципального образования органы местного самоуправления продолжают исполнять свои обязанности в целях решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Особое значение для соблюдения норм МГП имеет деятельность юридической службы ВС РФ. В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. и в целях совершенствования юридической службы МО СССР Приказом Министра обороны от 19 января 1973 г. N 15 было введено в действие Положение о юридической службе Министерства обороны СССР, которое в настоящее время заменено Приказом Министра обороны РФ 1998 г. N 100. Общее руководство юридической службой МО РФ возложено на Управление делами, в котором образован юридический отдел. Юридическая служба состоит из юридических отделов, юридических групп главных штабов видов вооруженных сил, старших юрисконсультов и юрисконсультов, а также помощников соответствующих командиров по правовой работе. Структура юридической службы и численность личного состава определяются штатами. Юридический отдел Управления делами МО РФ возглавляется начальником юридического отдела - главным юрисконсультом МО РФ. Офицеры юридической службы назначаются на должности приказами соответствующих должностных лиц согласно Номенклатуре должностей приказами по личному составу. Обязательным условием является наличие у них высшего юридического образования. Они подчинены соответствующим командирам (начальникам). Методическое руководство деятельностью офицеров юридической службы осуществляется вышестоящими структурными подразделениями. Офицеры юридической службы несут ответственность за соответствие действующему законодательству визируемых ими проектов приказов, директив и других документов правового характера.

Приказом Министра обороны от 16 февраля 1990 г. N 75 (п. 2) на офицеров юридической службы были возложены предусмотренные ст. 82 Дополнительного протокола I функции юридических советников, задачами которых являются: консультирование военных командиров по вопросам применения Женевских конвенций и Дополнительного протокола I, а также соответствующий инструктаж личного состава Вооруженных Сил по применению Конвенций и Протокола I. Этим же Приказом было введено в действие Руководство по применению Вооруженными Силами СССР норм международного гуманитарного права. Статья 14 Руководства обязывает командиров (начальников) всех степеней в мирное время предусмотреть мероприятия по организации работы юридических советников, их обеспечению документами по МГП, а также нормативными актами внутреннего законодательства, касающимися соблюдения правил ведения вооруженной борьбы. Обязанности помощника командира соединения (части) по правовой работе по обеспечению соблюдения норм международного гуманитарного права закреплены в ст. 12 Наставления по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил РФ.

Помощник командира соединения (части) по правовой работе (далее - ПКПР) несет ответственность лишь за собственные нарушения и просчеты, допущенные при исполнении им служебных обязанностей (т.е. за правильность своих советов и рекомендаций). ПКПР подчиняется: командиру части - в порядке внутренней службы; вышестоящему подразделению юридической службы МО РФ - в порядке деятельности по юридическому обеспечению выполнения задач, решаемых войсковой частью.

Непосредственный контроль за действиями ПКПР в мирное и военное время осуществляет командир (начальник) войсковой части (учреждения), в состав которой он включен. Свою деятельность ПКПР осуществляет на основе действующих приказов и директив МО РФ, его заместителей, а также руководящих документов юридической службы МО РФ и в соответствии с действующим законодательством РФ и международными договорами РФ. Командованием воинской части обеспечивается доступ ПКПР ко всей информации, касающейся деятельности воинской части, с целью ее анализа и контроля на предмет соответствия действующему законодательству. Главной задачей ПКПР является консультирование командира части по вопросам применения норм МГП относительно тех указаний, которые командир (начальник) должен дать в связи с этим, и о соответствующем обучении личного состава по этим вопросам. Целью является предотвращение отдания приказов, противоречащих нормам МГП. Правовое обеспечение деятельности военного командования регламентировано ст. ст. 33, 34, 43, 45, 75 - 79, 82 ДП I.

В мирное время задачами ПКПР являются следующие:

1. Консультирование по правовым вопросам, возникающим в деятельности должностных лиц полка, внесение предложений о законном порядке разрешения споров.

2. Оформление завещаний, доверенностей, удостоверение сделок, оформление документов для членов семей военнослужащих на получение льгот, компенсаций (в том числе страховых) в соответствии с действующим законодательством.

3. Организация такого воинского порядка в части, который гарантировал бы неукоснительное соблюдение всеми военнослужащими норм МГП, в том числе обеспечение защиты жертв войны. При этом его деятельность должна быть направлена на то, чтобы избежать размещения военных объектов в густонаселенных районах или вблизи от них; предусмотреть все возможные меры для защиты гражданского населения (ст. 58 ДП I); предусмотреть организацию такого размещения медицинских подразделений, частей и учреждений, при котором их безопасность не будет находиться под угрозой при нападении на военные объекты (п. 4 ст. 12 ДП I).

4. Изучение и анализ повседневной жизни и деятельности личного состава, дисциплинарной практики, законности реагирования должностных лиц на факты преступлений, происшествий, утрат и порчи материальных ценностей; качество изучения причин и условий, способствующих правонарушениям и эффективности мер по их устранению в подразделениях.

5. Участие в разработке и осуществлении мероприятий, направленных на эффективное использование правовых средств в укреплении воинской и трудовой дисциплины.

6. Организация взаимодействия с медицинской службой в вопросах разработки методики определения риска суицидальности личного состава полка и осуществлении мероприятий по ее реализации;

7. Участие (по указанию командира полка) в осуществлении защиты законных прав и интересов полка, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала по вопросам их служебной деятельности.

8. Осуществление представительства интересов воинской части в органах государственной власти и местного самоуправления, в судах, других правоохранительных органах, в отношениях с общественными организациями, юридическими лицами и гражданами.

9. Организация взаимодействия с местной гражданской администрацией по вопросам реализации предусмотренных законодательством РФ льгот военнослужащим и членам их семей, социальной адаптации и профессиональной переподготовке военнослужащих, подлежащих увольнению из ВС РФ.

10. Участие в проводимых командиром полка и его заместителями приемах по личным вопросам военнослужащих и членов их семей, лиц гражданского персонала полка; рассмотрении и разрешении заявлений, предложений и жалоб.

11. Оказание помощи командиру полка в организации встреч личного состава с работниками военной прокуратуры, военного суда, сотрудниками МВД, командованием КЭЧ, военторга, довольствующих органов.

12. Оказание правовой помощи командиру части в производстве дознаний и административных расследований, систематический анализ этой деятельности и разработка предложений по устранению недостатков.

13. Работа с правовым активом, которая включает: а) проведение инструктивно-методических занятий с командирами подразделений по вопросам организации правового обучения личного состава, обучения правового актива, реализации требований природоохранного законодательства на территории воинской части, профилактике травматизма личного состава; б) организацию проведения сборов и инструктивно-методических занятий с дознавателями по вопросам методики и особенностям проведения расследований по общеуголовным преступлениям и преступлениям против военной службы; в) организацию проведения инструктивно-методических занятий с членами правового актива, с комиссией по предупреждению гибели и травматизма личного состава.

14. Консультационная помощь, которая включает: организацию работы военно-юридического консультационного пункта в части; участие в работе внештатной юридической консультации гарнизона.

15. Пропаганда законодательства, которая включает: а) организацию подписки на юридическую литературу; б) организацию изучения, разъяснения военнослужащим законодательства, общевоинских уставов, приказов и директив по вопросам обеспечения прав и реализации установленных льгот, защиты чести и достоинства военнослужащих и членов их семей (с использованием местной печати, радио, телевидения и других технических средств); в) оказание помощи командованию подразделений в оформлении уголков правовых знаний (методическая разработка содержания); г) распространение среди личного состава знания о МГП, изучение его в системе боевой и общественно-государственной подготовки; д) обеспечение подчиненных текстами международно-правовых документов, законодательных актов, определяющих поведение личного состава в период вооруженного конфликта.

При этом необходимо обращать внимание военнослужащих на то, что серьезные нарушения, предусмотренные соответственно ст. ст. 50, 51, 130, 147 ЖК и ст. 75 и 85 ДП I, рассматриваются как военные преступления.

16. Подготовка лекций и проведение занятий по правовому обучению в системе общественно-государственной подготовки по вопросам конституционных основ государственного устройства РФ и государственные символы РФ; правового регулирования прохождения военной службы в ВС РФ; правовым основам социальной защищенности военнослужащих и членов их семей; понятие и виды правонарушений, юридическая ответственность военнослужащих, дознание и административное расследование в воинской части; правовые средства предупреждения суицидов, ДТП и иных происшествий в воинской части, подразделении; нормы МГП в управленческой деятельности офицера (прапорщика, сержанта).

17. В области МГП основными задачами являются: 1) разработка рекомендаций, касающихся планирования и осуществления подготовки личного состава по вопросам применения норм МГП; 2) подготовка специалистов для оказания помощи в применении норм МГП в военное время; 3) консультирование по вопросам применения норм МГП; 4) участие в оперативном планировании штаба части по вопросам соблюдения норм МГП; 5) разработка методических рекомендаций командиру полка по применению в соответствии со стоящими задачами норм МГП в особый период; организация работы командования подразделений по обучению методике работы с подчиненными по соблюдению правил поведения в период вооруженного конфликта, обращению с военнопленными; участие в тактическом планировании в период КШУ; 8) организация сотрудничества с гражданскими властями по вопросу эвакуации населения из района боевых действий; 9) организация работы по подготовке квалифицированного медицинского персонала для содействия применению норм МГП (ст. ст. 6, 82 ДП I); 10) планирование мер по разработке и организации обеспечения военного санитарного персонала отличительными эмблемами, знаками (ст. 18 ДП I).

18. Подготовка ежегодного доклада о состоянии правовой работы в полку и представление его после рассмотрения командиром полка начальнику подразделения юридической службы вышестоящего органа военного управления.

19. ПКПР участвует в планировании боевых действий и обеспечивает законность действий и принимаемых командованием решений. При решении вопросов, касающихся применения норм МГП, командир в случае необходимости прибегает к помощи юридических советников (ст. 82 ДП I), функции которых возложены на офицеров юридической службы. Командир может обращаться с призывом к человеколюбию местных жителей добровольно подбирать под контролем военных властей раненых и больных и ухаживать за ними. Командир должен также разрешать населению и благотворительным обществам, даже в районах вторжения или оккупированных районах, по собственному почину подбирать раненых и больных, независимо от их национальности, и ухаживать за ними (ст. 18 ЖК I).

В военное время помощник командира по правовой работе обязан: подавать личный пример в соблюдении норм МГП; обеспечивать неуклонное выполнение всеми военнослужащими норм МГП; осуществлять контроль за выбором средств и методов ведения вооруженной борьбы; пресекать серьезные нарушения норм МГП; ходатайствовать перед командиром о привлечении к ответственности лиц, совершивших нарушения норм МГП (ст. ст. 85 - 87 ДП I); создавать в соответствующих случаях условия, позволяющие МККК, а также национальным обществам Красного Креста (Красного Полумесяца) выполнять их гуманитарные функции в пользу жертв вооруженного конфликта (ст. 81 ДП I); давать правовой инструктаж, осуществлять контроль за организацией обучения соблюдению норм МГП в нижестоящих подразделениях и оценку уровня приобретенных знаний, предоставлять консультации по вопросам обучения; ставить задачи (оказывать содействие) по распространению информации в области МГП; организовывать координацию деятельности СМИ; организовывать изучение этнических, расовых, религиозных, политических и иных особенностей противостоящего противника и вырабатывать на этой основе рекомендации командованию; организовывать изучение правовых норм внутригосударственного законодательства, действующего у противника.

Непосредственные обязанности ПКПР разрабатываются вышестоящим подразделением юридической службы и утверждаются соответствующим командиром.

Формы и методы распространения знаний о международном гуманитарном праве

Правовое обучение организуется и проводится в ВС РФ в соответствии с Приказом Министра обороны РФ от 29 мая 1999 г. N 333 "О правовом обучении в Вооруженных Силах Российской Федерации". Правовое обучение и обучение нормам МГП является составной частью боевой подготовки, одним из важнейших средств укрепления законности и правопорядка в ВС РФ, совершенствования правовых знаний военнослужащих и гражданского персонала ВС РФ.

Правовое Это система мероприятий по правовой подготовке обучение и воспитанию военнослужащих и гражданского персонала ВС РФ; составная часть боевой подготовки; средство укрепления законности и правопорядка, совершенствования правовых знаний Направлено установленного правового минимума норм МГП на усвоение Цели Осуществление повседневной служебной деятельности, соблюдение законности; повышение уровня правовой культуры и правового воспитания Задачи Повышение уровня правового воспитания и правовой культуры; изучение нормативных правовых актов РФ и МО РФ, норм МГП (необходимых для осуществления служебной деятельности, реализации прав и свобод) Особое внимание уделяется правовому обучению командиров воинских частей (кораблей), их заместителей, начальников штабов и служб. Министр обороны приказал: принять меры по обеспечению воинских частей и подразделений необходимым количеством нормативных правовых актов Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации, международных нормативных правовых актов, другой справочной литературой; создать в военно-учебных заведениях МО РФ кабинеты военного законодательства, а в Домах офицеров, клубах и библиотеках воинских частей - уголки военного законодательства. Организация правового обучения состоит в следующем.

1. Анализ состояния правового обучения и правового воспитания.
2. Выработка направлений дальнейшей работы.
3. Разработка программ для проведения занятий.
4. Изучение нормативных правовых актов РФ и норм МГП.
5. Разработка и утверждение планов правовой подготовки и правового воспитания.
6. Осуществление контроля за проведением мероприятий правового обучения.

Организацию и непосредственное руководство осуществляют командиры (начальники) и органы воспитательной работы при непосредственном участии подразделений юридической службы ВС РФ.

Изучение норм МГП организуется в обязательной и факультативной формах. В соединениях (частях, подразделениях органах военного управления и учреждениях) изучение норм МГП в обязательной форме обучения проводится: с офицерами, прапорщиками (мичманами) - в системе командирской подготовки; с военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин, - в системе общественно-государственной подготовки; с военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, - в системе общественно-государственной подготовки и в часы воспитательной работы. Факультативное изучение норм МГП проводится: с офицерами - на курсах переподготовки и повышения квалификации при военно-учебных заведениях МО РФ, в ходе плановых правовых лекций, бесед и информирований с привлечением должностных лиц юридической службы ВС РФ; с военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин, - в рамках лекториев правовых знаний при Домах офицеров и клубах, единых дней правовых знаний и других мероприятий правового характера.

В системе общественно-государственной подготовки ежегодно предусматривается изучение проблем международного гуманитарного права. Обязательным элементом является самостоятельная работа каждого военнослужащего по изучению законодательных актов, приказов и директив МО, которая организуется на основании индивидуального задания непосредственного командира (начальника) на год.

Вопросы военного права, отражающие военно-профессиональную специфику деятельности офицера, в обязательном порядке включаются в учебные планы и учебные программы, а также учитываются при разработке квалификационных требований по военной специальности, на что указывает Порядок применения государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования в высших военно-учебных заведениях МО РФ. Требования к уровням обученности выпускников военно-учебных заведений по вопросам применения норм МГП в Вооруженных Силах РФ заключаются в следующем: а) при подготовке офицеров с высшим профессиональным образованием - знать и уметь применять нормы МГП при подготовке и в ходе ведения боевых действий объединений, соединений, воинских частей и подразделений; б) при подготовке офицеров с высшим (средним) военно-специальным образованием - знать и уметь применять нормы МГП при подготовке и в ходе ведения боевых действий подразделений; уметь обучать отдельных военнослужащих и подразделения в целом применению норм МГП в боевой обстановке; в) при подготовке офицеров юридической службы - знать и уметь применять нормы МГП; уметь исполнять обязанности юридического советника командира по обеспечению соблюдения норм МГП; при подготовке офицеров медицинской службы - знать нормы МГП, регламентирующие медицинскую деятельность; особые права, обязанности и ответственность военно-медицинского персонала.

При подготовке специалистов предусмотрено преподавание в военных образовательных учреждениях учебных дисциплин "Военное право" и "Военная администрация", а в военных институтах, училищах и на военных факультетах вузов - учебной дисциплины "Основы законодательства" объемом 70 - 90 часов. В школах прапорщиков преподается учебная дисциплина "Основы права": а) с 2-летним сроком обучения - 46 часов; б) с 10,5-месячным - 30 часов; в) с 5,5-месячным - 20 часов. В соответствии с директивными указаниями МО РФ 1977 г. "О дальнейшем распространении знаний о МГП в частях и подразделениях ВС и военно-учебных заведениях МО Российской Федерации": 1) при подготовке офицеров с высшим (средним) военно-специальным образованием в учебную дисциплину "Основы права" включена тема "Международное гуманитарное право"; 2) при подготовке специалистов с высшим военным образованием в учебную дисциплину "Военное право" включена тема "Военные аспекты международного права в управленческой деятельности офицера"; 3) при подготовке офицеров с высшим военно-специальным образованием по специальности "Юриспруденция" в Военном университете в содержание дисциплины "Международное право" включен раздел "Международное право и вооруженные конфликты". Спецкурс "Международное гуманитарное право" введен для слушателей других факультетов Военного университета.

Для повышения уровня правовой подготовки военнослужащих на основе индивидуального задания командира (начальника) организуется самостоятельная работа по изучению правовых минимумов. В целях обеспечения изучения личным составом нормативных правовых актов установлены правовые минимумы для всех категорий военнослужащих и гражданского персонала ВС РФ, которые содержат: Конституцию РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы и директивы Министра обороны РФ и его заместителей, международные нормативные правовые акты, составляющие основу международного гуманитарного права, нормативные правовые акты с учетом специфики вида (рода войск) ВС РФ, центральных органов военного управления. В Директиве Генерального штаба ВС РФ от 9 сентября 1998 г. N 335/1/369 "О планировании в Вооруженных Силах Российской Федерации мероприятий по распространению знаний по праву вооруженных конфликтов в 1999 году" (п. 3) предусмотрена возможность привлечения МККК к распространению знаний и обучению в области МГП.

Основные виды учебных занятий по преподаванию МГП - лекция, семинар, групповое упражнение, тактическое (тактико-специальное) занятие и учение, самостоятельная работа под руководством преподавателя, практическое занятие.

Неформальное обсуждение вопросов командиром и подчиненными является весьма полезным и эффективным способом обучения. Это лучший метод контроля знаний и определения будущих задач.

Неформальное обсуждение вопросов может происходить в какое-либо время в какой-либо обстановке, иногда даже случайно. Командир может поставить вопросы о конкретных положениях международного гуманитарного права. Это могут быть общие вопросы по пройденному материалу для контроля их знаний. Например, командир может поставить вопрос в связи с просмотренным фильмом или прослушанной лекцией по международному гуманитарному праву. Такие вопросы очень хорошо показывают, что именно слушатели запомнили. Вопросы могут быть и более конкретными. Например, возможен вопрос о применении оружия по парашютисту, который приземляется; является ли диверсантом минер, собирающийся взорвать мост; с какой целью может использовать личное оружие медицинский персонал и т.д.

Неформальное обсуждение не обязательно инициируется командиром. Начать его могут и подчиненные. Например, они могут спросить, как определить, вооружена ли женщина, которая задержана, и это приведет к обсуждению проблем МГП, связанных с задержанием и обыском.

Контроль необходим, чтобы определить, насколько достигнута учебная цель, и скорректировать будущие учебные планы. Формальный метод контроля состоит в проведении письменных контрольных работ. Преподаватель может самостоятельно сформулировать вопросы, используя методические материалы. После контрольной работы начинается обсуждение правильных ответов. Практические занятия и семинары - устные методы контроля. Подготовка и отработка устных методов контроля не занимают много времени.

К числу проблем, которые имеют место в процессе преподавания МГП, можно отнести следующие:

1. преодоление элементов психологического недоверия обучаемых к МГП;
2. подготовка и переподготовка преподавательского состава, совершенствование методики преподавания;
3. недостаточная обеспеченность образовательного процесса учебно-методическими и справочными материалами, компьютерными обучающими и контролирующими программами.

Представляется, что когда военнослужащему говорят: "Ты можешь убивать, но должен это делать по правилам", у него возникает психологический стресс. Существует очень тонкая грань между понятием воинской доблести, чести и понятием военного преступления. Элемент недоверия возникает чаще всего потому, что от геройства до преступления - один шаг, а цена этому шагу - победа. Поэтому необходимо последовательное проведение двух стержневых идей: 1) когда нарушаются нормы МГП, боевая задача ставится под угрозу срыва; 2) при нарушении норм МГП военнослужащий может предстать перед судом за собственное поведение и поведение своих подчиненных.

Среди обучаемых встречаются различные потребности (действительные или возможные), различный уровень знаний (что определяет методику), различные интересы.

Необходимо подчеркнуть, что нуждается в нормативном закреплении объем необходимых знаний военнослужащих в области МГП применительно к конкретным должностям и воинским званиям. Так, солдат обязан знать Правила поведения в бою; командир отделения, взвода (сержант, прапорщик) - тоже, включая все или некоторые статьи, изучаемые и младшими офицерами; командир роты и выше (младшие офицеры от младшего лейтенанта до капитана) - тоже, а также Краткое руководство для командного состава, которое включает вопросы, касающиеся поведения в бою, отношения к парламентеру, правил, защищающих лиц, не принимающих участия в боевых действиях, отношения к раненым, погибшим, обращения с военнопленными, а также вопросы привлечения к ответственности нарушителей норм права; командир батальона, полка (старшие офицеры - от майора до полковника) - тоже, а также правила обращения с парламентером, местные соглашения, вопросы, связанные с невраждебными контактами с противником, нейтральными зонами, снятием иммунитета с объектов; командир дивизии и выше (генерал-майор, генерал-лейтенант) - тоже, а также вопросы правового регулирования создания и защиты безопасных зон, необороняемых местностей, госпитальных и демилитаризованных зон, вопросы снятия иммунитета, меры предосторожности; на уровне главнокомандующего необходимы знания норм МГП в полном объеме.

Показательным является следующий исторический факт. В 1847 г. в Швейцарии разразился внутренний конфликт, война против Зондербунда. Генерал Гийом-Андри Дюфур был назначен главнокомандующим федеральной армии. В своих Рекомендациях по обращению с населением и войсками, которые по его приказу были разосланы во все генеральные штабы, он распорядился, чтобы уважалось гражданское население и его имущество, чтобы раненым противника был обеспечен такой же уход, как своим собственным, и чтобы пленным не причинялось никакого вреда. В постскриптуме к этому документу генерал Дюфур (позже первый президент МККК) дописал от руки: "Пусть старшие офицеры сделают все возможное для того, чтобы внушить эти принципы своим подчиненным, а те, в свою очередь, младшим офицерам. Таким образом они дойдут до каждого и станут правилом для всей федеральной армии. Необходимо сделать все для того, чтобы продемонстрировать миру, что мы не орда варваров. Берн, 4 ноября 1847 г. Главнокомандующий".

Подготовка членов правового актива (дознавателей, народных заседателей, членов внутренних проверочных комиссий) организуется на учебных сборах и стажировках.

Для распространения знаний о МГП могут быть использованы такие факультативные формы, как лектории правовых знаний, средства массовой информации, кинофильмы, вечера вопросов и ответов, наглядная агитация. В каждом подразделении должен быть оформлен уголок правовых знаний. С этой же целью должно использоваться информирование личного состава, которое организуется: а) с личным составом, проходящим военную службу по призыву, - 2 раза в неделю по 30 мин.; б) с солдатами, курсантами, проходящими военную службу по контракту, и прапорщиками - один раз в неделю по 1 часу; в) с офицерами - 2 раза в месяц по 1 часу; г) с гражданским персоналом и членами семей военнослужащих - 1 раз в месяц. Проводится также единый день информирования.

Особую важность представляет юридический контроль за издаваемыми приказами и директивами, а также деятельность командира воинской части как органа дознания. Эти вопросы в целом урегулированы нормативными актами Министерства обороны РФ, но задача безусловного выполнения стоит в повестке дня.