Международно-правовая защита окружающей среды от радиоактивного загрязнения

Необходимость охраны окружающей среды при осуществлении ядерной деятельности.

Начало ядерной эры, как это ни прискорбно констатировать, было ознаменовано взрывами первых атомных (ядерных) бомб, произведенными США над японскими городами Хиросима и Нагасаки (август 1945 г.). Всему миру тогда была явлена чудовищная разрушительная сила ядерного взрыва и страшное поражающее воздействие возникающих при этом ионизирующих излучений.

Эти события не только ознаменовали наступление ядерной эры, но и положили начало серии ядерных взрывов, проводившихся в испытательных целях для создания и совершенствования ядерного оружия. Вслед за США о создании ядерной бомбы заявил Советский Союз (1949 г.), за ним последовали Англия, Франция и Китай.

Следы плутония, попавшие в окружающую среду в результате атмосферных ядерных взрывов, обнаруживаются в различных районах земного шара до сих пор. Так, при обнаружении плутония вблизи аварийной японской АЭС "Фукусима-1" потребовалось провести химический анализ, для того чтобы определить, что это плутоний с "Фукусимы" и что он не является наследием тех ядерных взрывов.

Ядерные взрывы производились и для промышленных целей, правда, в ограниченных масштабах, и в наше время они уже не проводятся.

Вредное воздействие от атмосферных ядерных взрывов становилось настолько очевидным, что уже в 1963 г. был подписан Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой (вступил в силу в том же году). Этот Договор предусмотрел запрет на проведение ядерных взрывов в трех средах, а также в любой другой среде, если такой взрыв вызывает выпадение радиоактивных осадков за пределами территории границ государства, под юрисдикцией или контролем которого проводится взрыв.

Прошло еще некоторое время, и осознание опасности от проводившихся впоследствии подземных и подводных ядерных взрывов заставило государства разработать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (подписан в 1996 г., в том числе пятью "ядерными державами", однако в силу пока не вступил).

Когда человечество научилось управлять энергией расщепления атомного ядра, началось развитие мирной ядерной деятельности - атомной энергетики и других видов мирного использования ядерной энергии. В 1954 г. в СССР была запущена первая в мире атомная электростанция.

Начало эпохи мирного атома сопровождалось общемировыми настроениями энтузиазма и надежд на скорейшее избавление человечества от бедности и лишений за счет использования нового источника энергии для получения света и тепла. Тем временем обнаруживались все новые прикладные свойства ядерной энергии: она стала использоваться в медицине в качестве средства диагностики и лечения; в сельском хозяйстве для селекции культур и борьбы с паразитами; в качестве источника энергии для двигателей на морских судах, космических объектах и подводных лодках; при изучении земной среды, в том числе для исследования распространения загрязняющих веществ в окружающей среде, а также для других целей.

Было ясно, что даже мирное использование ядерной энергии, в том числе для производства электроэнергии, может привести к радиоактивному загрязнению окружающей среды. Это относится, в частности, к функционированию так называемого ядерного топливного цикла (ЯТЦ), включающего добычу ядерного сырья (главным образом природного урана), производство ядерного топлива, сжигание топлива в ядерном реакторе на АЭС и удаление и (или) захоронение ядерных отходов. Известно, что в ядерном реакторе на АЭС образуется большое количество искусственных высокорадиоактивных изотопов, в том числе долгоживущих. В связи с этим возникает необходимость того, чтобы не допустить выхода (выброса) этих веществ в окружающую среду, а также изолировать от окружающей среды радиоактивные отходы, получаемые от деятельности АЭС и других ядерных установок и радиоактивных источников.

Вскоре после запуска первой АЭС, в 1957 г., было создано Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), которое стало общемировым форумом сотрудничества государств в области использования ядерной энергии в мирных целях. Именно в рамках этой международной межправительственной организации стали разрабатываться и приниматься стандарты безопасного использования ядерной энергии, которые, будучи обязательными для самого Агентства, рекомендовались им для применения его государствами-членами. Под эгидой МАГАТЭ принимаются также международные договоры (конвенции), в которых находят свое отражение вопросы охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения.

С позиций нашего времени можно сказать, что сама действительность вызывала к жизни многие международно-правовые механизмы и процедуры, направленные на защиту окружающей среды от вредного воздействия ядерной радиации. Сама же действительность подвергает их затем перепроверке и переоценке.

Авария на Чернобыльской АЭС (26 апреля 1986 г.) послужила катализатором для скорейшего подписания и введения в действие Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации и Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии. Произошедшая недавно авария на японской АЭС "Фукусима-1" продемонстрировала теперь, что "созданный тогда механизм сбора и передачи информации уже не отвечает современным потребностям" и, очевидно, требует совершенствования, так как "выполнение Агентством его обязанностей по предоставлению авторитетной и переосмысленной информации в возможно короткие сроки занимает слишком много времени и имеет технические ограничения".

Эта авария, которая явилась следствием разрушительного землетрясения и цунами, произошедших 11 марта 2011 г., заставила заинтересованные стороны вновь вернуться к вопросу о ядерной безопасности, и в первую очередь об экологической безопасности ядерной энергии, и запустить соответствующие международно-правовые механизмы: в настоящее время созываются внеочередные международные совещания; в Японии работают международные миссии; пересматриваются и принимаются критерии для проведения тестирования ядерных установок (в частности, в плане готовности к экологическим бедствиям), проводятся другие мероприятия на международном уровне.

Разумеется, первоначальные радужные ожидания в отношении использования ядерной энергии претерпели со временем серьезные изменения. В наше время единого взгляда на перспективы развития ядерной энергетики в мире нет. Поэтому складывается такая картина: с одной стороны, в индустриально развитых районах мира доля ядерной энергии в энергетике довольно велика и составляет в Западной Европе почти 27%, а в Северной Америке и Восточной Европе - около 18% (в Африке и Латинской Америке доля ядерной энергии в энергетике составляет 2,1 и 2,4% соответственно). С другой стороны, в некоторых странах из этих же индустриально развитых районов на государственном уровне были приняты программы по отказу от использования ядерной энергии в электроэнергетике (это такие страны, как Австралия, Австрия, Германия, Дания, Греция, Ирландия, Норвегия, Новая Зеландия и др.).

Генеральный директор МАГАТЭ Юкия Амано высказал свое мнение о том, что авария на японской АЭС "Фукусима-1" "не повлияет на те главные движущие силы, которые продолжают подпитывать интерес к использованию ядерной энергии: речь идет о возрастающих глобальных потребностях в энергии, озабоченности в связи с изменением климата, а также изменчивости цен на неядерные источники энергии и необходимости в бесперебойном обеспечении энергией".

С точки зрения экологии главным условием нынешнего и дальнейшего осуществления ядерной деятельности является обеспечение экологической безопасности, которое может быть достигнуто с помощью контроля над выбросами и сбросами радиоактивных веществ в окружающую среду и поддержания равновесия биосферы.

Роль международных организаций в охране окружающей среды от радиоактивного загрязнения. Международное агентство по атомной энергии. Ведущую роль в регулировании вопросов охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения играет МАГАТЭ - международная организация универсального характера; входит в систему ООН. Несмотря на то что по своей структуре, функциям и полномочиям Агентство во многом напоминает специализированные учреждения ООН, оно занимает в системе органов ООН особое положение. Это связано с тем, что Устав МАГАТЭ наделил

Агентство специальными полномочиями по контролю над нераспространением ядерного оружия, которые ставят эту организацию в особые отношения, в частности, с Советом Безопасности ООН.

В Уставе МАГАТЭ не содержится специальных положений об охране окружающей среды от радиоактивного загрязнения, однако его деятельность в этой области основывается на положениях Устава Агентства. Согласно ст. III.A.6 Устава МАГАТЭ оно уполномочивается "устанавливать и применять, в консультации и, в надлежащих случаях, в сотрудничестве с компетентными органами Организации Объединенных Наций и с заинтересованными специализированными учреждениями, нормы безопасности для охраны здоровья и сведения к минимуму опасности для жизни и имущества (включая такие же нормы для условий труда) и обеспечивать применение этих норм как в своей собственной работе, так и в работе, при которой используются материалы, услуги, оборудование, технические средства и сведения, предоставляемые Агентством, или по его требованию, или под его контролем или наблюдением, и обеспечивать, по требованию сторон, применение этих норм к деятельности, проводимой на основании любого двустороннего или многостороннего соглашения, или, по требованию того или иного государства, к любому виду деятельности этого государства в области атомной энергии".

В русском тексте Устава в этой статье употребляется термин "нормы безопасности", в английском - safety standards. По своей сути "нормы безопасности" МАГАТЭ - это односторонние акты международной организации административно-регламентационного характера". Они не являются нормами права, хотя и могут быть облечены в правовые формы и приобретать юридически обязательный характер (например, в национальном законе или международном договоре). Следует заметить, что когда речь идет об аналогичных актах других международных организаций, то для их обозначения на русском языке чаще употребляется другой термин, а именно "стандарты" (так, Международная организация гражданской авиации принимает стандарты в области безопасности гражданской авиации, Международная организация труда - стандарты в области охраны труда и т.п.).

Природоохранная деятельность МАГАТЭ осуществляется в рамках следующих направлений его деятельности: 1) радиационная защита (и безопасность), 2) ядерная безопасность, 3) безопасное обращение с радиоактивными отходами, включая их захоронение, 4) безопасная перевозка радиоактивных материалов, 5) наблюдение за состоянием окружающей среды, 6) оценка воздействия на окружающую среду, 7) управление рисками и 8) реагирование на чрезвычайные ситуации.

По всем этим направлениям МАГАТЭ разрабатывает и издает (в серии изданий по безопасности) соответствующие нормы безопасности. Само Агентство определяет все свои нормы безопасности как предназначенные для защиты людей и окружающей среды от вредного воздействия ионизирующих излучений.

Нормы безопасности МАГАТЭ носят не только технический характер. Агентство принимает также и рекомендации государственно-законодательного характера. В них на основе международного опыта оно дает государствам-членам рекомендации в плане основ государственного регулирования вопросов безопасного использования ядерной энергии, прежде всего в плане создания системы государственных органов в этой области и распределения их полномочий, а также в плане создания законодательной базы в области безопасного использования ядерной энергии.

Все нормы безопасности МАГАТЭ подразделяются на три "иерархические" группы: 1) основы по безопасности, 2) требования по безопасности, 3) руководства по безопасности.

Основы по безопасности задают цели и устанавливают принципы, на которых затем базируются требования по безопасности. Требования по безопасности - это, по существу, уже готовые юридические нормы; они сформулированы так, как это принято для юридических текстов: глаголы употребляются в настоящем времени.

Требования по безопасности предназначены для того, чтобы государства - члены МАГАТЭ использовали их в своем национальном законотворчестве, а также для включения в международные соглашения.

Руководства по безопасности содержат рекомендации по тому, каким образом можно достичь соблюдения требований по безопасности на практике. Они суммируют лучший международный опыт по применению стандартов безопасности.

Все эти документы МАГАТЭ проходят специальные процедуры согласования с участием как специальных комиссий и комитетов Секретариата, так и государств - членов Агентства.

Основы по безопасности и требования по безопасности считаются принятыми после того, как они были одобрены Советом управляющих; руководства принимаются Генеральным директором после того, как они были одобрены Комитетом по публикациям МАГАТЭ.

В области радиационной защиты и безопасности первым и основополагающим документом МАГАТЭ были Основные нормы по безопасности при защите от излучения; они подвергались пересмотру со стороны Агентства 5 раз, и на их основе были разработаны и изданы в 1996 г. межучрежденческие Международные основные нормы безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучения (далее - Международные нормы по радиационной защите). Правила, содержащиеся в этом документе, относятся к категории требований по безопасности.

Международные нормы по радиационной защите были разработаны МАГАТЭ при участии международных организаций-спонсоров: ВОЗ, МОТ, ФАО, Панамериканской организации здравоохранения (ПОЗ) и Агентства по ядерной энергии ОЭСР (АЯЭ/ОЭСР).

Документ содержит специальный раздел "Выбросы радиоактивных веществ в окружающую среду". В дополнение к этому документу МАГАТЭ приняло документ под названием "Регулирующий контроль радиоактивных выбросов в окружающую среду". Он содержит руководства, призванные дополнить требования по радиационной защите и безопасности, и предусматривает правила по "контролю над выбросом" и по "выбору разрешенного предела выброса".

Кроме того, Агентство выпустило также руководство по безопасности, устанавливающее ограничения для трансграничного воздействия радиации под названием "Определяя стоимость трансграничного ущерба от воздействия радиации". В этом документе установлен главный принцип в отношении трансграничных последствий радиации, согласно которому критерии в отношении защиты населения за пределами национальных границ от выбросов радиоактивных веществ должны быть по меньшей мере столь же строгими, как и те, которые приняты для защиты населения страны, в которой имеют место выбросы.

В 2006 г. было решено подвергнуть Международные нормы по радиационной защите очередному пересмотру, для того чтобы учесть все предложения по их улучшению. Пересмотренные стандарты были утверждены Советом управляющих МАГАТЭ в сентябре 2011 г. Они будут переизданы Агентством после того, как будут одобрены международными организациями-спонсорами.

В области ядерной безопасности МАГАТЭ разработало всеобъемлющую Программу норм по ядерной безопасности NUSS, которая охватывает вопросы безопасности атомных электростанций и других ядерных установок.

В понятие ядерной безопасности входит множество вопросов: от обеспечения безопасности проекта ядерной установки и ее безопасного строительства до вопросов безопасной эксплуатации установки (АЭС или другой установки). Все эти моменты, безусловно, влияют на то, каким образом будет обеспечена экологическая безопасность при функционировании той или иной установки. Однако один из аспектов ядерной безопасности, а именно вопрос размещения ядерной установки ("выбор площадки"), имеет наиболее непосредственное отношение к защите окружающей среды от радиоактивного загрязнения от планируемой ядерной установки. МАГАТЭ разрабатывает и принимает рекомендации по выбору площадки с учетом сейсмической безопасности, а также метеорологических условий. По этому вопросу МАГАТЭ приняло документ, содержащий требования по безопасности. Агентство также издало руководства по асейсмическому устройству ядерных установок и испытанию их на сейсмопрочность.

В рамках этой же Программы NUSS МАГАТЭ предпринимает сбор, оценку и распространение информации по необычным событиям, имеющим значение для ядерной безопасности. Это направление деятельности Агентства также имеет очень существенное значение для обеспечения безопасного для окружающей среды использования ядерной энергии, так как события, по которым производится сбор информации, должны включать в себя непланируемый выброс радиоактивных отходов или выброс, который привел к увеличению уровня радиоактивности в окружающей среде или ее компонентах. В целях распространения такой информации была создана специальная система, известная как Система донесений об инцидентах (IRS).

В настоящее время эта система находится в совместном ведении МАГАТЭ и Агентства по ядерной энергии ОЭСР. В базе данных системы содержится более 3600 сообщений об инцидентах. В 2009 г. было проведено рассмотрение рекомендаций, высказанных в тематических исследованиях IRS и в отношении отдельных событий; это подтвердило, что извлеченные из значимых событий уроки были в основном отражены в нормах безопасности Агентства.

По такому важному направлению, как обращение с радиоактивными отходами, включая их захоронение, МАГАТЭ приняло в 1996 г., на основе уже разработанных им принципов и критериев обращения с радиоактивными отходами, всеобъемлющие Принципы обращения с радиоактивными отходами.

Этот документ относится к категории основ по безопасности в иерархической структуре норм МАГАТЭ по безопасности (был утвержден Советом управляющих в 1995 г.).

В нем в качестве главного принципа при обращении с радиоактивными отходами предусмотрено "обеспечение защиты здоровья человека и охраны окружающей среды сейчас и в будущем, не налагая чрезмерного бремени на будущие поколения".

В настоящее время считается допустимым - при соблюдении необходимых принципов и норм безопасности - захоронение радиоактивных отходов в отдельные компоненты природной среды; речь прежде всего идет о глубоких геологических формациях.

При этом считается недопустимым захоронение наиболее высокорадиоактивных отходов в морской среде. Для регулирования этого вопроса был создан специальный международно-правовой механизм: в 1972 г. в Лондоне была подписана Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов. В 1975 г. эта Конвенция вступила в силу. Она запретила сброс в море высокорадиоактивных отходов и предоставила МАГАТЭ специальные полномочия в отношении определения таких высокорадиоактивных отходов и рекомендаций национальным властям в вопросах, касающихся выдачи специальных разрешений для морского и океанического захоронения ядерных отходов, "захоронение которых не запрещено" МАГАТЭ. Агентство несколько раз пересматривало свои рекомендации, сделанные во исполнение Конвенции, последний раз - в 1986 г. В настоящее время действует фактический мораторий на захоронение высокорадиоактивных ядерных отходов на море, поэтому в дальнейшем пересмотре этих стандартов МАГАТЭ не было необходимости.

Трансграничная перевозка радиоактивных отходов и материалов - это историческая область регулирования МАГАТЭ, напрямую затрагивающая природоохранные аспекты.

В этой области МАГАТЭ приняло в 1964 г. одно из своих самых ранних изданий по безопасности - Правила перевозки радиоактивных веществ. Они пересматривались Агентством 7 раз, каждый раз с учетом новейших научных достижений. В 1996 г. на основании проведенного в 1989 - 1992 гг. пересмотра всех своих норм по безопасной перевозке радиоактивных материалов Агентством издано новое издание правил перевозки в другой серии и уже под другим названием. Эти Правила также переиздавались несколько раз, и в настоящее время действует редакция 2009 г.

В иерархии документов МАГАТЭ эти Правила представляют собой требования по безопасности МАГАТЭ и являются, по существу, готовыми проектами правовых норм. В соответствии с этими Правилами "защита людей и окружающей среды при перевозке достигается обязательным применением: (a) защитной оболочки (герметизации) для радиоактивного содержимого; [и] (b) контроля за внешними уровнями излучения".

Уже в 1964 г. Совет управляющих МАГАТЭ, утвердив первый вариант Правил перевозки, уполномочил Генерального директора применять Правила к перевозкам, осуществляемым самим Агентством, а также к операциям, осуществляемым с участием Агентства. К 1969 г. Правила перевозки МАГАТЭ были утверждены почти всеми международными организациями, занимающимися вопросами перевозок. Они также использовались многими государствами-членами для разработки собственных национальных правил. В настоящее время признано, что в результате всеобщего принятия Правил перевозки МАГАТЭ для всех видов транспорта был достигнут высокий уровень обеспечения безопасности при перевозках радиоактивных материалов. Нельзя не отметить, что в наше время при перевозках радиоактивных материалов чаще возникает другая проблема - проблема отказов и задержек при выполнении перевозки радиоактивных материалов (например, со стороны властей, или населения государства транзита, или прибрежного государства).

С международной перевозкой радиоактивных материалов сопряжены проблемы установления порядка ввоза и вывоза из одной страны в другую радиоактивных материалов, в том числе и прежде всего радиоактивных отходов. В 1990 г. Агентство предложило своим государствам-членам Кодекс практики по трансграничному перемещению радиоактивных отходов (далее - Кодекс). В отличие от всех документов МАГАТЭ, о которых говорилось выше, Кодекс не является документом категории норм (стандартов) безопасности Агентства. Он ориентирован на то, чтобы государства - члены Агентства могли включать его или отдельные его положения в двусторонние, многосторонние или региональные соглашения, сторонами которых они являлись бы.

Главными принципами Кодекса являются следующие положения: государства осуществляют свое право на регулирование перемещения радиоактивных отходов на свою территорию, со своей территории или через свою территорию в соответствии с положениями Кодекса; государство, с территории которого были вывезены радиоактивные отходы в нарушение положений Кодекса, должно принять эти радиоактивные отходы обратно; государства должны сотрудничать в целях предотвращения перемещений отходов, которые не соответствуют требованиям Кодекса.

Как говорилось в начале настоящей главы, обеспечение экологической безопасности при осуществлении ядерной деятельности может быть достигнуто с помощью контроля над выбросами и сбросами радиоактивных веществ в окружающую среду. В этом плане Агентство не только участвует в регулировании вопросов установления пределов выбросов и сбросов радиоактивных веществ в окружающую среду, но и осуществляет деятельность по наблюдению за состоянием окружающей среды (применительно к определению уровней радиоактивности в окружающей среде принято употреблять специальный термин - "дозиметрический контроль").

Осуществляя наблюдение за состоянием окружающей среды, МАГАТЭ ориентируется на собственные правила, в частности в его Международных нормах по радиационной защите 1996 г. содержится раздел по наблюдению за радиоактивностью окружающей среды.

Применительно к наблюдению и оценке состояния окружающей среды МАГАТЭ установило определенные процедуры. Они предназначаются для применения самим Агентством и рекомендуются им для применения государствами-членами. Такие рекомендации также публикуются МАГАТЭ в серии изданий по безопасности и являются руководствами Агентства.

Деятельность по наблюдению и оценке состояния окружающей среды стоит в одном ряду с деятельностью по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), так как последнее зависит от оценки перемещения радионуклидов от планируемых выбросов в окружающей среде.

Для осуществления оценки воздействия на окружающую среду Агентство выработало Общие модели и параметры для оценки перемещения в окружающей среде радионуклидов от планируемых выбросов и Методологии для оценки воздействия на окружающую среду от сбросов в море радиоактивных отходов. В отношении оценки перемещения отходов в почве, воде и в городской среде Агентство также подготовило специальные рекомендации.

В наше время, когда отношение к использованию ядерной энергии неоднозначно, особое значение приобретает деятельность МАГАТЭ в области управления рисками и проведения сравнительных оценок.

Экологический риск от использования ядерной энергии в сравнении с рисками от других потенциальных источников загрязнения был одним из предметов совместного исследования МАГАТЭ, ЮНЕП, ЮНИДО и ВОЗ, проведенного еще в 1980-е годы.

Еще одно направление деятельности МАГАТЭ - это реагирование на чрезвычайные происшествия. Говоря об этой проблеме, напомним, что после аварии на Чернобыльской АЭС в сентябре 1986 г. под эгидой МАГАТЭ были заключены две Конвенции: одна - о помощи в случае ядерной аварии, другая - о безотлагательном оповещении в случае аварии. Тексты обеих Конвенций были согласованы в кратчайшие сроки, подписание также было завершено необычайно быстро. Этому способствовали не только фактические обстоятельства Чернобыльской аварии (отсутствие незамедлительного сообщения об аварии и надежных данных о ней), но также и то, что в рамках МАГАТЭ уже были подготовлены документы в форме стандартов и руководств Агентства по этим вопросам. Одним из этих документов было руководство МАГАТЭ "Планирование по обращению с радиационными авариями", подготовленное при участии МОТ, ФАО и ВОЗ, в котором определены основные направления действий в случае радиационной аварии. Другим - в отношении оказания помощи - было совместное издание МАГАТЭ, ВОЗ и ФАО "Взаимная помощь при радиационных авариях". Оба документа изданы МАГАТЭ.

Экспертные миссии МАГАТЭ. Деятельность Агентства по выработке стандартов и руководств в областях, имеющих отношение к охране окружающей среды, подкрепляется его экспертными услугами.

Они состоят в том, что Агентство командирует своих экспертов в государства-члены по их просьбе. Это позволяет Агентству и государству, принимающему миссию, сопоставлять стандарты безопасности МАГАТЭ с нормами безопасности, действующими в этом государстве, а также с реальным положением дел в этом государстве в области радиационной защиты, ядерной безопасности и обращения с отходами.

В Агентстве созданы для этих целей следующие миссии: Группа по рассмотрению эксплуатационной безопасности (ОСАРТ), Группа по анализу значимых с точки зрения безопасности событий (АССЕТ), Консультативная группа по радиационной защите (РАПАТ), а также имеются миссии в рамках программ: Консультативной программы по обращению с отходами (ВАМАП), Программы оценок и технических обзоров в области обращения с радиоактивными отходами (ВАТРАП) и некоторых других.

Эти услуги приобретают все большее значение в связи с ежегодным ростом на них спроса, причем как в развивающихся, так и в развитых странах.

Когда в этом возникает необходимость, Агентство направляет в заинтересованное государство по его просьбе специально сформированную для этого случая миссию. Такая специальная миссия "по установлению фактов" была направлена в Японию по Соглашению между правительством Японии и МАГАТЭ после аварии на АЭС "Фукусима-1" для подготовки доклада по урокам, которые должны быть извлечены из этого события. Доклад был предназначен для рассмотрения на Конференции по ядерной безопасности на уровне министров (20 - 24 июня 2011 г.), проводимой под эгидой МАГАТЭ.

Специально оговоримся, что миссии МАГАТЭ по безопасности не являются по своей сущности инспекциями, и контрольными функциями в области безопасного использования ядерной энергии Агентство не обладает.

В настоящее же время международное регулирование вопросов безопасного, в том числе для окружающей среды, использования ядерной энергии происходит не только в результате принятия МАГАТЭ стандартов и руководств, но и посредством заключения международных договоров, затрагивающих эти вопросы. Роль МАГАТЭ в этом процессе очевидна: именно под его эгидой разрабатываются и заключаются эти договоры, и именно его нормотворческая деятельность, о которой говорилось выше, позволяет государствам - участникам этих договоров ссылаться на международные нормы безопасности как на ориентиры в решении вопросов безопасного, в том числе для окружающей среды, использования ядерной энергии.

Европейское агентство по атомной энергии (пример регионального регулирования). Договор о Евратоме, так же как и Устав МАГАТЭ, не содержит специальных положений об охране окружающей среды при использовании ядерной энергии. Вместе с тем его деятельность в этой области основывается на положениях Договора. Это в первую очередь положения, предоставляющие Евратому полномочия по установлению единых стандартов безопасности для охраны здоровья работников и населения в целом, а также по обеспечению их выполнения. Они содержатся в гл. III Договора, озаглавленной "Охрана здоровья и безопасность". В ст. 30 этой главы говорится о том, что Евратом принимает "основные стандарты в области охраны здоровья и безопасности". Они определяются как: (a) максимальные разрешенные дозы, совместимые с достаточной безопасностью; (b) максимальные разрешенные уровни радиационного облучения и загрязнения; (c) основополагающие принципы, регулирующие наблюдение за здоровьем работников.

Так же как и в МАГАТЭ, в Европейском сообществе природоохранными аспектами характеризуются такие области регулирования мирного использования ядерной энергии, как радиационная защита и безопасность, наблюдение за радиоактивностью окружающей среды (дозиметрический контроль), ядерная безопасность, обращение с радиоактивными отходами, перевозка радиоактивных материалов и отходов, готовность к ядерным авариям. Однако в отличие от МАГАТЭ нормотворческая деятельность Евратома в этих областях регулирования не носила систематического и поступательного характера. И принятые в последнее время в Евросоюзе документы по этим направлениям регулирования опираются на разработанные МАГАТЭ нормы безопасности и зачастую предусматривают их применение в рамках Евросоюза.

Такая относительная пассивность Евратома объясняется тем, что в Сообществе отсутствует единый подход к настоящему и будущему ядерной энергетики - самого масштабного источника озабоченности в плане охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения. Напомним, что крупнейшая экономическая держава Европы - Германия недавно приняла окончательное решение вывести из эксплуатации все свои атомные электростанции к 2022 г.

Кроме того, сам Договор о Евратоме недостаточно полно и всеобъемлюще сформулировал полномочия европейских органов в области безопасного использования ядерной энергии. В Договоре предусматривается, что в рамках Евросоюза принимаются стандарты в области радиационной защиты и безопасности, и ничего не говорится о стандартах в области ядерной безопасности и других областях регулирования. В этих областях стандарты по безопасности были приняты лишь в последнее время.

В области радиационной защиты и безопасности Евратом принимает стандарты, которые в отличие от стандартов МАГАТЭ носят обязательный характер: они облечены в юридически обязательную форму Директивы Совета. Для имплементации директив Совета государства - члены Евросоюза принимают национальные законы, отражающие обязательства, которые содержатся в директивах.

Совет впервые утвердил основные стандарты безопасности в форме Директивы в 1959 г., в нее впоследствии вносились изменения в 1962, 1966, 1976 гг. В 1980 г. была принята новая Директива, в которую были внесены изменения в 1984 г.

В 1996 г. Совет принял действующую в настоящее время Директиву (далее - Директива 96/29), которая основана на последних рекомендациях МКРЗ. Эта Директива действует в государствах-членах с мая 2000 г.

В Директиве 96/29 устанавливаются максимальные безопасные для человека уровни облучения во время мирного использования ядерной энергии. Однако в ней не предусматривается ни пределов радиоактивных выбросов в окружающую среду, ни предельных значений для содержания радиоактивных веществ в окружающей среде. Это отличает содержание стандартов Евратома в области радиационной защиты и безопасности от содержания международных стандартов в области радиационной защиты и безопасности МАГАТЭ.

Таким образом, в том что касается радиоактивных выбросов и сбросов в атмосферный воздух и в реки и водоемы, государства - члены Сообщества сами устанавливают для них предельные значения, при условии что при этом соблюдаются предельные дозы для населения.

В руки государств-членов передаются как имплементация основных стандартов безопасности, так и их принудительное исполнение. Статья 46 Директивы 96/29 предусматривает, что "в том, что касается охраны здоровья населения, каждое государство-член устанавливает систему инспектирования в целях принудительного исполнения положений, принятых во исполнение настоящей Директивы, и инициирует работу по наблюдению в области радиационной защиты".

Так что наблюдение за радиоактивностью окружающей среды осуществляют сами государства - члены Сообщества.

В области ядерной безопасности Комиссия впервые инициировала принятие Директивы Совета в январе 2003 г. Эта инициатива на протяжении нескольких лет не получала поддержки большинства в органах Сообщества. Директива Совета, устанавливающая критерии для ядерной безопасности ядерных установок, была принята только в июне 2009 г. Она должна быть введена в действие в государствах - членах Сообщества к 22 июля 2011 г.

Примечательно, что в Директиве 2009 г. предписывается государствам-членам "оценить, в надлежащих случаях, соответствующие основополагающие принципы безопасности, принятые Международным агентством по атомной энергии, которые должны стать практической основой для имплементации настоящей Директивы".

В области регулирования обращения с радиоактивными отходами подготовлен проект Директивы Совета по обращению с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами.

Представляя этот проект, Комиссия подчеркнула, что Директива должна "превратить признанные на международном уровне принципы и требования, содержащиеся в стандартах безопасности МАГАТЭ и в Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, в юридически обязательные и подлежащие принудительному исполнению в ЕС".

Пока же в отсутствие специального регулирования проблем обращения с радиоактивными материалами и отходами действуют лишь общие предписания, предусмотренные в ст. 37 Договора о Евратоме. В соответствии с этой статьей государства - члены Сообщества должны представлять в Комиссию общие данные по каждому плану по удалению радиоактивных отходов, и Комиссия дает заключение по поводу того, не будет ли выполнение такого плана иметь неблагоприятное воздействие на окружающую среду других государств-членов.

В области перевозки радиоактивных материалов и отходов в рамках Сообщества действует Директива Совета от 20 ноября 2006 г., в соответствии с которой в Сообществе создается система надзора и контроля за трансграничными перевозками радиоактивных отходов и отработавшего топлива.

Эта Директива была дополнена Рекомендацией Комиссии по критериям для экспорта радиоактивных отходов и отработавшего топлива в третьи страны от 4 декабря 2008 г.

В плане готовности к ядерным авариям и иным значимым инцидентам в рамках Сообщества еще в 1987 г. было принято решение Совета о мероприятиях по раннему обмену информацией в случае радиологической аварийной ситуации. В соответствии с этим решением создавалась система оповещения и предоставления информации, позволявшая государствам-членам обеспечить защиту населения в случае радиологической аварийной ситуации. Директива Совета от 27 ноября 1989 г. обязала государства-члены информировать население о мерах, которые необходимо принять для обеспечения охраны здоровья в случае радиологической аварийной ситуации.

Авария на японской АЭС "Фукусима-1" не могла не отозваться в Европе. В частности, после этой аварии Еврокомиссия приняла решение о проведении в отношении всех АЭС в Европейском Сообществе (всего их насчитывается 143) оценки безопасности по ряду критериев, которые включают резистентность в отношении авиакатастроф, террористических атак, экологических бедствий и других неблагоприятных воздействий.

Роль международного договора в обеспечении охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения. Как уже упоминалось, международные договоры, в которых затрагиваются вопросы охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения, были выработаны и приняты под эгидой МАГАТЭ. Вот основной перечень этих договоров: Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации и Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии - обе Конвенции подписаны 26 сентября 1986 г., Конвенция о ядерной безопасности 1994 г., Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г. и Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г.

Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации устанавливает право любого государства-участника обратиться за помощью к другому государству-участнику или к МАГАТЭ в случае ядерной аварии независимо от того, произошла ли авария на его территории или под его юрисдикцией или в каком-либо ином месте. Государство, к которому обращен такой запрос о помощи, обязано рассмотреть его и безотлагательно принять решение о том, в состоянии ли оно оказать запрашивающему государству такую помощь. Обязанности оказывать помощь, таким образом, Конвенция не устанавливает. Вместе с тем она предусматривает порядок оказания помощи в случае положительного решения государства, к которому обращен запрос (руководство помощью и контроль за ней, компетентные пункты связи, возмещение затрат и др.). В отношении МАГАТЭ Конвенция предусматривает, что государства-участники просят Агентство оказывать помощь государствам - участникам Конвенции или государствам - членам Агентства по их просьбе. В соответствии с Конвенцией Агентство предоставляет "соответствующие средства, предназначенные для проведения первоначальной оценки" аварии.

Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии устанавливает обязанность всех государств-участников "незамедлительно" оповещать государств-участников, которые пострадали или могут пострадать от трансграничного выброса радиоактивных веществ в результате аварии на любом ядерном реакторе или любой установке ЯТЦ. Они могут делать это непосредственно или через МАГАТЭ; они должны также оповестить само Агентство. При этом государства должны предоставлять информацию, которая могла бы "свести к минимуму" последствия от ядерной аварии в государствах, которые могут им подвергнуться.

Конвенция о ядерной безопасности предусматривает обязательство применять основополагающие принципы безопасности ядерных установок. Среди таких принципов - обязательство каждой стороны по созданию и поддержанию национальной законодательной и регулирующей основы в области безопасности, а также по учреждению регулирующего органа для реализации этой законодательной и регулирующей основы. Конвенция содержит общие требования к ядерной безопасности (т.е. к выбору площадки для ядерной установки и к ее эксплуатации).

Конвенция предусматривает, что на этапе выбора площадки для строительства государства должны консультироваться с другими государствами, которые расположены вблизи такой установки и могут подвергнуться воздействию со стороны этой установки. Кроме того, в Конвенции устанавливается обязанность государств проводить на этапе выбора площадки оценку вероятного воздействия предлагаемой установки на окружающую среду.

Поскольку Конвенция содержит только общие принципы в области ядерной безопасности, особую значимость приобретает механизм проверки взаимных обязательств и сотрудничества государств - совещания по рассмотрению, в ходе которых государства - участники Конвенции рассматривают национальные доклады, в которых стороны сообщают о мерах, принятых ими во исполнение каждого из обязательств по Конвенции.

Конвенция предусматривает возможность проведения внеочередных совещаний, в частности, по решению большинства государств - участников Конвенции, присутствующих на совещании и участвующих в голосовании. О проведении такого внеочередного совещания в 2012 г. государства-участники договорились на 5-м совещании по рассмотрению (4 - 14 апреля 2011 г.). Оно состоится в августе 2012 г. и будет посвящено изучению уроков, преподанных аварией на "Фукусиме-1", и обмену информацией о мерах, которые государства приняли в ответ на эту аварию, а также, что очень важно в плане развития международно-правового регулирования, оценке эффективности и, если это потребуется, дальнейшей приемлемости положений Конвенции.

Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, как и Конвенция о ядерной безопасности, содержит только общие принципы безопасности. Она тоже предусматривает консультации с заинтересованными государствами и оценку вероятного воздействия на этапе выбора площадки для установки для обращения с отработавшим топливом или для захоронения ядерных отходов. В самом общем виде Конвенция содержит также положения о трансграничном перемещении ядерного топлива и отходов: оно должно происходить только с разрешения и по предварительному уведомлению государства назначения.

В Конвенции предусматривается, что каждая договаривающаяся сторона принимает соответствующие меры для обеспечения того, чтобы образование радиоактивных отходов вообще от ядерной деятельности, а также радиоактивных отходов, связанных с обращением с отработавшим топливом, "поддерживалось на минимальном практически достижимом уровне, соответствующем принятой политике в области топливного цикла". Государства-участники обязуются принять "соответствующие меры для того, чтобы предусмотреть эффективную защиту отдельных лиц, общества в целом и окружающей среды путем применения на национальном уровне соответствующих уровней защиты, утвержденных регулирующим органом, в рамках своего национального законодательства, должным образом учитывающего одобренные на международном уровне критерии и нормы". Этими одобренными на международном уровне критериями и нормами, безусловно, являются нормы (стандарты) МАГАТЭ. Именно на них делается ссылка в преамбуле Конвенции, где говорится о том, что договаривающиеся стороны принимают во внимание принципы, содержащиеся в межучрежденческих Международных основных нормах безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучения 1996 г., в документе МАГАТЭ по основам безопасности, озаглавленном "Принципы обращения с радиоактивными отходами" (1995 г.) и в существующих международных нормах, касающихся безопасности перевозки радиоактивных материалов.

Согласно Конвенции государства-участники для достижения целей Конвенции принимают соответствующие меры на национальном уровне, поэтому встает проблема контроля выполнения ими своих обязательств. Для этого в Конвенции предусмотрен механизм совещаний по рассмотрению - как в Конвенции о ядерной безопасности. Этот механизм дает возможность для авторитетного и беспристрастного рассмотрения национальных докладов государств-участников.

Конвенция о физической защите ядерного материала прямо не предусматривает мер по защите окружающей среды от радиоактивного загрязнения. Однако предусмотренные в ней меры против нападения на объекты с ядерным материалом, против неразрешенного доступа к ним и против неправомерного их захвата в конечном счете служат также и целям предотвращения радиоактивного загрязнения окружающей среды. В соответствии с Конвенцией каждое государство-участник "в рамках своего национального законодательства и в соответствии с международным правом принимает надлежащие меры для обеспечения, по мере возможности, того, чтобы во время международной перевозки ядерный материал, находящийся в пределах его территории или на борту корабля или самолета, действующих под его юрисдикцией, если такой корабль или самолет участвует в перевозке в это государство или из него, защищался на уровнях, описанных в Приложении I".

В Конвенции предусматривается, что она применяется также к ядерному материалу, используемому в мирных целях, при использовании, хранении и перевозке внутри государства.

Состоявшаяся в 2005 г. под эгидой МАГАТЭ в его штаб-квартире дипломатическая конференция государств - участников Конвенции приняла поправки к Конвенции, призванные усилить ее положения. В соответствии с поправками к Конвенции государства теперь берут на себя международно-правовые обязательства по защите ядерных установок и материала, находящегося в процессе использования или хранения внутри государства. В поправках также предусматривается, что государства-участники должны расширять сотрудничество по скорейшему обнаружению и возвращению ядерного материала, который был украден или подвергся контрабанде или саботажу, а также предотвращать вооруженное нападение на ядерные объекты или объекты, на которых находится ядерный материал.

Примечательно, что поправки вносят изменения в статью, в которой неправомерные действия, произведенные с ядерным материалом, которые приводят к таким неблагоприятным последствиям, как "серьезное увечье любого лица" или "существенный ущерб собственности", определяются как наказуемые правонарушения. Поправки добавляют к таким неблагоприятным последствиям еще "существенный ущерб окружающей среде".

Поправки к Конвенции вступят в силу, когда они будут ратифицированы двумя третями государств - участников Конвенции.