Международно-правовая охрана атмосферы, озонового слоя земли и космического пространства

Охрана атмосферы и озонового слоя Земли

Международно-правовая охрана атмосферы является неотъемлемой частью международно-правовой охраны окружающей природной среды. Охрана атмосферы носит комплексный характер и включает в себя решение ряда других экологических проблем мирового масштаба. К таковым, на наш взгляд, относятся: изменение климата (глобальное потепление, или парниковый эффект), охрана озонового слоя Земли, фотохимический смог, кислотные дожди, химическое, биологическое, бактериологическое, радиационное загрязнение атмосферы и т.д.

По мнению О.Л. Дубовик, "охрана атмосферного воздуха, озонового слоя и климата - одно из важнейших направлений природоохранительной деятельности, осуществляемое в глобальном, региональном и национальном масштабах". Для того чтобы осуществлять эффективную международно-правовую охрану атмосферы, необходимо определить правовой статус воздуха.

Прежде чем перейти к вопросу о правовом статусе воздуха, следует определить соотношение понятий "атмосфера", "атмосферный воздух", "воздух". Атмосфера Земли (от греч. atmos - пар и сфера) - это воздушная среда вокруг Земли, вращающаяся вместе с ней. М.М. Бринчук считает, что понятия "атмосферный воздух" и "атмосфера" совпадают не полностью. Как отмечает С.В. Виноградов, понятие "атмосфера" шире понятия "атмосферный воздух", охрана атмосферного воздуха представляет собой важнейшую часть охраны атмосферы Земли как единого целого.

Следует согласиться с данным подходом, охрана атмосферы включает в себя, например, и охрану озонового слоя. На высоте 20 - 25 км расположен слой озона, который предохраняет живые организмы на Земле от вредного коротковолнового излучения. Выше 100 км образуется ионосфера. В зависимости от распределения температуры атмосферу Земли подразделяют на тропосферу, стратосферу, мезосферу, термосферу, экзосферу.

По нашему мнению, по предмету правового регулирования охрана атмосферного воздуха включает:

• сокращение выбросов серы и ее соединений, оксидов азота;
• стратегию борьбы с выбросами парниковых газов (диоксида углерода, метана, оксида азота, гидрофторуглеродов, перфторуглеродов, гексафторида серы);
• сокращение выбросов летучих органических соединений (ЛОС);
• борьбу с выбросами стойких органических загрязнителей (СОЗ);
• сокращение выбросов тяжелых металлов;
• борьбу с подкислением, эвтрофикацией и концентрацией приземного озона;
• охрану от радиоактивного загрязнения;
• стратегию борьбы с выбросами газов, разрушающих озоновый слой (хлорфторуглеродов или хладонов), и т.д.

Атмосферный воздух - сложнейшая категория, правовой статус которого определить достаточно сложно. Существуют следующие основные теории правового статуса атмосферного воздуха:

• объект права собственности (Б.М. Клименко, Ю.Н. Малеев);
• не является объектом права собственности государства (М.М. Бринчук, В.А. Чичварин);
• особый вид природного ресурса, не подчиненный суверенитету и собственности государства (П. Фошиль);
• объект общего пользования (Институции Юстиниана - res communis omnium, Р.В. Деканозов);
• общее достояние человечества (И.И. Лукашук);
• международный природный ресурс (советская международно-правовая доктрина, Г. Кано, М. Магаринос де Мело);
• разделяемый природный ресурс (Х. Барберис);
• универсальный природный ресурс (В.А. Чичварин);
• природный ресурс Земли (ЮНЕП, ВМО);
• общее наследие человечества (А.Ш. Кисс, О. Шахтер);
• доктрина "публичной опеки" (В. Нанда).

По нашему мнению, правовой статус атмосферного воздуха имеет двойной характер. Во-первых, в международном воздушном праве, когда говорится о воздушном пространстве государства, имеется в виду воздушный столб над линией границы и воздух, который находится в пределах данной территории (пространство, на которое по общему правилу распространяется юрисдикция данного государства), хотя его состав постоянно меняется. Данный правовой статус определяется государством и межгосударственными соглашениями, применяется при правовом регулировании воздушных сообщений, перевозок. Во-вторых, в рамках международного экологического права, говоря об охране воздуха, мы рассматриваем воздух как единое целое (неразделяемый ресурс). Любой крупный источник загрязнения не только способствует распространению вредных веществ на местный или локальный уровень, но и выходит за границы государства, т.е. носит трансграничный характер и поэтому требует консолидации усилий мирового сообщества для борьбы с его загрязнением.

В начале 70-х годов XX в. под эгидой Римского клуба было издано несколько книг, посвященных анализу мировой системы и возможных путей ее развития. Одна из них - "Пределы роста" - содержала модели будущего человечества, выполненные с помощью компьютерных расчетов. Было доказано, что при современных темпах развития в ближайшие 10 лет человечество достигнет пределов экологического роста. В 1992 г. в книге "За пределами роста" исследователи отметили, что темпы использования человечеством большинства ресурсов и уровень загрязнения планеты уже превысили допустимые пределы. Так, вследствие огромного негативного антропогенного воздействия постепенно меняются естественный химический состав и экологические характеристики воздуха. Концентрация углекислого газа в воздухе сохранялась на постоянном уровне практически до конца 19-го столетия, и только на пороге XX в. устойчивость атмосферы была нарушена. Изменяется газовый состав атмосферы. Скорость изменений в сотни и тысячи раз выше, чем за последний миллион лет. Ежегодно сжигается около 1 млрд. тонн топлива, выбрасываются в атмосферу сотни миллионов тонн оксидов азота, серы, углерода (часть из них возвращается в виде кислотных дождей), сажи, золы и пыли.

Ученые доказали, что изменение климата в XX в. является следствием повышения приземной температуры воздуха. Потепление объясняют тем, что в атмосфере возросла концентрация парниковых газов: углекислого газа, метана, хлорфторуглеродов, оксидов азота.

Опасность неконтролируемого изменения состояния атмосферного воздуха и вследствие этого угроза существованию живых организмов, в том числе и человека, потребовали решительных практических мер по его защите, национального и международного правового регулирования его использования и охраны. Мировое сообщество должно совместными усилиями бороться с этой проблемой. Задачей первостепенной важности в данной сфере является принятие универсальной конвенции ООН об охране атмосферного воздуха. На современном этапе развития международного права эффективная международно-правовая охрана атмосферного воздуха осуществляется на региональном уровне в рамках Европейской экономической комиссии ООН. Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотский протокол к ней 1997 г. как целостный правовой механизм охраны атмосферного воздуха от выбросов парниковых газов на практике способствуют сокращению выбросов и других загрязняющих веществ, тем самым частично восполняя пробел в универсальном международно-правовом регулировании охраны атмосферного воздуха. Определенное значение в сфере охраны атмосферы имеют Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г. Комплексное международно-правовое регулирование охраны атмосферы и изменения климата в настоящее время осуществляется вышеназванными универсальными и региональными актами, а также национальным законодательством зарубежных стран.

Одним из первых правовых актов об охране атмосферного воздуха стал Закон Великобритании о щелочном и других видах производства (1863 г.), который регулировал охрану воздуха от загрязнения химическими предприятиями.

В 1875 г. в Нидерландах был принят Закон о зловредности.

Германский закон об охране атмосферного воздуха принят 26 июня 1900 г. (с поправками и дополнениями, принятыми западногерманским бундестагом в 1953, 1959, 1960 и 1961 гг.). Законом предусматривается государственный надзор лишь за теми предприятиями, деятельность которых связана с выбросом в атмосферу "опасных, вредных и ядовитых веществ" по специальному списку, который может быть дополнен правительством". Согласно Закону о доходах от 15 августа 1961 г. по решению федерального правительства государственный налог на частные предприятия, установившие до 1965 г. очистные сооружения, подлежит снижению. В настоящее время в Германии выбросы вредных веществ в атмосферный воздух регулируются Законом от 14 мая 1990 г. "О защите от вредных воздействий на окружающую среду загрязнениями воздуха, шумами, вибрациями и сходными процессами". Принят Закон "О ратификации Киотского протокола от 11 декабря 1997 года к Рамочной конвенции об изменении климата" и действует Национальная программа правительства по защите окружающей среды.

Во многом аналогичные положения закреплены в Законе, принятом во Франции 19 декабря 1917 г., регулирующем размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности. Схожие нормы содержатся в законах Великобритании (Закон о регулировании работы предприятий 1906 г.), Нидерландов (Закон об опасных, вредных или ядовитых отраслях промышленности 1952 г.), Норвегии (Закон от 16 июня 1961 г.) и некоторых других стран Европы. В Италии 13 июля 1966 г. введен Закон о мероприятиях по борьбе с загрязнением атмосферы, которым установлены максимально допустимые нормы выбросов вредных веществ в воздух. Это стало возможным вследствие применения природного газа в качестве промышленного топлива.

Во Франции в рамках реализации положений Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. (РКИК) и Киотского протокола 1997 г. были приняты внутренние программы по борьбе с парниковым эффектом: "Первые элементы для французской программы по борьбе с парниковым эффектом" (1993), "Первая национальная программа по предотвращению изменений климата" (1995). В 1997 г. была создана Межведомственная комиссия по парниковому эффекту. Правовое регулирование выбросов парниковых газов здесь осуществляется такими нормативными актами, как Закон от 30 декабря 1996 г. N 96-1236 "Об атмосфере и рациональном использовании энергии"; Закон от 19 декабря 1990 г. N 90-1130 "О создании Агентства по охране окружающей среды и управлению энергетикой". Также приняты документы: Декрет от 6 мая 1998 г. N 98-360 "О контроле над качеством воздуха, его влиянии на здоровье, окружающую среду, о порогах качества и предельных показателях"; Декрет от 5 мая 1998 г. N 98-362 "О региональных платах качества воздуха"; Закон "Об охране окружающей среды"; Закон от 19 февраля 2001 г. "О признании в качестве национальных приоритетов борьбы с парниковым эффектом и предупреждения рисков потепления климата и о создании Национальной службы наблюдения за потеплением климата во Франции и в заморских департаментах и территориях".

В Швейцарии действует несколько законов, регулирующих сокращение выбросов парниковых газов в атмосферу: Федеральный закон от 1 мая 2001 г. "О сокращении выбросов углекислого газа", Федеральный закон от 1 января 1999 г. "Об эффективном использовании энергии", Энергетическая программа Швейцарии (действует с 17 января 2001 г.), Закон "Об энергии" и др.

Великобритания является страной, которая активно разрабатывает национальное законодательство в области охраны атмосферного воздуха и сокращения выбросов парниковых газов, а также в области реализации механизмов Киотского протокола.

К основным законодательным актам Великобритании в этой сфере относятся: Акт о предупреждении загрязнения и о контроле над загрязнением 1999 г., Акт о налоге на изменение климата 2001 г., Акт о качестве воздуха 2000 г., Национальная программа по предотвращению изменения климата 2000 г. и др.

В Нидерландах был опубликован План осуществления политики в связи с изменением климата, который был одобрен парламентом в ноябре 1999 г. В ноябре 2002 г. правительство Канады опубликовало План действий в области предотвращения изменения климата. В США законом об охране воздуха 1955 г. с поправками 1965 и 1966 гг. основная ответственность за предотвращение и устранение атмосферных загрязнений возлагается на штаты и местные органы власти, которые должны ввести предельно допустимые нормы выброса в атмосферу загрязняющих веществ. В мае 2001 г. была принята программа "Национальная энергетическая политика: доклад группы по разработке национальной энергетической политики"; в 1995 г. начала действовать Программа по кислотным дождям в США.

"Вопросы установления действенной законодательной защиты атмосферного воздуха привлекают растущее внимание и многих стран Азии (в первую очередь Японии), Африки, Южной Америки".

Принципы законодательной защиты атмосферного воздуха были конкретизированы и развиты постановлениями Совета Министров СССР. Наибольшее значение имело Постановление 1949 г. "О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест". Огромную роль в сфере охраны воздуха играли решения Советов министров союзных республик (например, "Санитарные стандарты при проектировании промышленных предприятий в РСФСР").

Международные акты, касающиеся, хотя и косвенно, охраны атмосферного воздуха, начали формироваться в рамках международного гуманитарного права (право вооруженных конфликтов).

Первым из них стал Протокол о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств от 17 июня 1925 г. к Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. Были заключены международные соглашения в области разоружения, способствующие охране воздуха: Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (Московский договор) 1963 г.; Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.;

Конвенция о запрещении разработки, производства и хранения бактериологического (биологического) и токсинного оружия и о его уничтожении от 10 апреля 1972 г. и т.д.

Хорошо известно, что гонка вооружений, разработка и испытание ядерного и других видов оружия, а тем более сами военные действия не только поглощают колоссальные материальные и людские ресурсы, но и являются одним из основных факторов деградации окружающей среды.

На региональном уровне в рамках ЕЭК ООН была принята Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. Конвенция была принята в Женеве (Швейцария) под эгидой Европейской экономической комиссии ООН. Ее участниками являются 33 государства, включая Российскую Федерацию, и Европейское экономическое сообщество. Предпосылками принятия вышеназванной Конвенции явились: 1) заключение в 1974 г. Данией, Норвегией, Швецией и Финляндией Соглашения об охране окружающей среды; 2) принятие Советом Европы Декларации принципов по контролю над загрязнением воздуха 1974 г.; 3) принятие Советом ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) ряда резолюций и рекомендации C/74/224 о принципах, касающихся трансграничного загрязнения, включающих принципы международной солидарности, запрета дискриминации, права равного доступа, обмена информацией и взаимных консультаций; 4) одобрение Европейским советом проекта типового соглашения о сотрудничестве по борьбе с загрязнениями воздуха в пограничных районах и разработка проекта конвенции о компенсациях за трансграничный экологический ущерб и т.д.

Советский Союз в декабре 1975 г. выступил с инициативой о проведении общеевропейского совещания для решения актуальных вопросов охраны окружающей среды, в частности для борьбы с дальним переносом по воздуху загрязнителей окружающей среды. Проблема загрязнения воздуха стала центральной на Европейской конференции по проблеме атмосферных загрязнений (24 июня - 1 июля 1964 г., Страсбург) и обсуждалась специалистами различных стран на Международном конгрессе по чистому воздуху (Лондон, 1966 г.).

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) подготовила и рекомендовала странам - участницам Организации еще в 1963 г. Международную шкалу стандартов качества воздуха. Всемирная метеорологическая организация (ВМО) занялась исследованием влияния загрязнения атмосферы на климат.

Другие важнейшие документы универсального уровня, способствующие охране воздуха, - это Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотский протокол 1997 г. Говоря о предпосылках принятия данных актов, следует отметить, что в 70-х годах прошлого столетия была предпринята попытка наладить международно-правовое регулирование по проблеме искусственных воздействий на погоду и климат. В рамках Программы исследований глобальных атмосферных процессов (ПИГАП, англ. GARP - Global Atmospheric Research Program) проводятся исследования с целью более точного прогнозирования погодных и климатических изменений. В рамках ПИГАП учеными России, США, Великобритании, Индии и других стран осуществляются с 1971 г. Полярный эксперимент (ПОЛЭКС), Тропический эксперимент (ТРОПЭКС), эксперимент по изучению муссонов (МУССОНЭКС).

"Разработку правовых аспектов погодных изменений приняла на себя Всемирная метеорологическая организация, которая в сотрудничестве с ЮНЕП провела по этому вопросу в ноябре 1975 года специальное совещание технических и правовых экспертов".

Эксперты договорились о следующих принципах действий:

• атмосфера Земли - часть общего наследия человечества;
• применение мирных методов изменения погоды;
• содействие сбору и обмену информацией по погодным изменениям и предоставление ее в распоряжение ВМО и других государств;
• уведомление о мероприятиях, связанных с воздействием на погоду;
• оценка экологических последствий деятельности по погодным изменениям и предоставление этих данных Всемирной метеорологической организации и другим государствам;
• мониторинг деятельности по погодным изменениям и предоставление этих данных ВМО и другим государствам;
• консультации с заинтересованными сторонами по мероприятиям по погодным изменениям.

Продолжением работы в данной области явилось принятие по инициативе Советского Союза на Генеральной Ассамблее ООН 10 декабря 1976 г. и подписание 18 мая 1977 г. Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду.

В начале 1979 г. состоялась Всемирная конференция по климату, на которой не рассматривались правовые аспекты. На совещании экспертов ВМО и ЮНЕП по правовым аспектам воздействия на погоду, состоявшемся 17 - 21 сентября 1979 г., дальнейшая разработка основ международно-правового регулирования отношений в области погодных изменений была признана нецелесообразной.

Впоследствии обсуждение вопросов о погодных изменениях было возобновлено, изменилась лишь терминология: погодные изменения стали называться климатическими.

В рамках Европейского союза по охране воздуха приняты Рекомендация Европейской комиссии от 13 апреля 2000 г. 2000/303 "О снижении выбросов углекислого газа персональными транспортными средствами", решение Европейского совета от 24 июня 1993 г. 93/389/ЕЕС "О системе наблюдения за выбросами углекислого газа и других парниковых газов в Европейском союзе". Немаловажное значение имеет решение Европейского совета 1999/296/ЕС от 26 апреля 1999 г. об изменении решения Европейского совета 93/389/ЕС "О системе наблюдения за выбросами углекислого газа и других парниковых газов в Европейском союзе". Разработана Директива Европейского совета 93/76/ЕЕС от 13 сентября 1993 г. "Об ограничении выброса углекислого газа путем эффективного использования энергии". Приняты также Конвенция о гражданской ответственности за вред, причиненный опасной для окружающей среды деятельностью, 1993 г. и другие акты.

На региональном уровне, как уже было отмечено, основными международно-правовыми актами в области охраны атмосферного воздуха являются Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. (далее - Конвенция ТЗНБР) и протоколы к ней. Трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния означает загрязнение воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под национальной юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства, на таком расстоянии, что в целом невозможно определить долю отдельных источников или групп источников выбросов.

Конвенция ТЗНБР была первым международным юридически обязательным инструментом, который имеет дело с проблемами загрязнения воздуха на широком региональном уровне. Основополагающими принципами деятельности сторон Конвенции ТЗНБР являются охрана человека и окружающей среды от загрязнения воздуха (ограничение, постепенное сокращение, предотвращение загрязнения воздуха) и выработка политики и стратегии борьбы с выбросами загрязнителей воздуха (обмен информацией, консультации, научно-исследовательская деятельность и мониторинг).

На региональном уровне действуют восемь протоколов к вышеназванной Конвенции, имеющих особое значение для ее реализации: Протокол о долгосрочном финансировании совместной программы по мониторингу и оценке трансграничного переноса атмосферных поллютантов (ЕМЕП) от 28 января 1984 г.; Протокол о снижении эмиссии и трансграничных потоков на 30% от 2 сентября 1987 г.; Протокол о контроле окислов азота и их трансграничного переноса от 31 октября 1988 г. (София, Болгария), вступил в силу 14 февраля 1991 г.; Протокол о контроле стойких органических загрязнителей (СОЗ) и их трансграничного переноса от 29 сентября 1997 г.; Протокол о дальнейшем снижении эмиссии серы от 14 июня 1994 г. (Осло, Норвегия), вступил в силу 5 августа 1998 г.; Протокол по тяжелым металлам от 29 декабря 2003 г. (Дания, Орхус); Протокол по стойким органическим загрязнителям от 23 октября 2003 г. (Дания, Орхус); Протокол о снижении подкисления, эвтрофикации и концентрации приземного озона от 30 ноября 1999 г. (Гетеборг, Швеция), вступил в силу 17 мая 2005 г.

В рамках регионального сотрудничества по охране атмосферы были разработаны основные методические документы по инвентаризации выбросов, рекомендованные к применению на международном уровне:

• Руководство по инвентаризации выбросов в атмосферу (соединения серы, азотсодержащие вещества, углеродистые соединения, неметановые летучие органические соединения, тяжелые металлы, стойкие органические загрязнители и твердые частицы) (Конвенция ТЗНБР, Программа ЕМЕП);
• Методическое руководство по выявлению и количественной оценке выбросов диоксинов и фуранов (Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях, Программа ЮНЕП);
• Руководство по инвентаризации выбросов парниковых газов (Рамочная конвенция об изменении климата) и др.

В настоящее время в связи с принятием Стратегического подхода к международному управлению химическими веществами (SAICM) и разработкой нового законопроекта Европейского союза "Регистрация, оценка и выдача разрешения на производство и использование химических продуктов" (REACH) внимание международных организаций направлено на ограничение и сокращение выбросов химических веществ.

Руководство по инвентаризации выбросов в атмосферу было разработано в рамках осуществления Совместной программы наблюдений и оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе (ЕМЕП) и программы "Координация информации по окружающей среде" (CORINE) в Европейском союзе. Начиная с 1996 г. были опубликованы три редакции Руководства на английском языке, последняя редакция - в 2001 г. Руководство включает более чем 260 видов деятельности, составляющих трехуровневую иерархию подсекторов и 11 основных секторов - категорий источников загрязнения воздуха. Документ распространяет свое действие на следующие основные сектора - категории источников: сжигание в процессе производства энергии и ее трансформация; сжигание в коммерческом, административном и жилом секторах и сельском, лесном и рыбном хозяйствах; сжигание в промышленности; процессы производства; добыча и распределение ископаемого топлива; растворители и другое использование продукта; дорожный транспорт; другие мобильные источники выбросов; обработка и размещение отходов; сельское, лесное хозяйство и изменение землепользования; природа. В целях охраны атмосферы от загрязнения разработаны также Международные требования к предприятиям черной металлургии по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха.

Международно-правовая охрана атмосферы наиболее тесным образом связана с проблемой глобального потепления или изменения климата. Основными международными актами, регулирующими проблему изменения климата, являются Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК), принятая 9 мая 1992 г., вступившая в силу 1 марта 1994 г., и Киотский протокол к ней от 11 декабря 1997 г. В Киотском протоколе определено, что промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой (в том числе Российская Федерация) в период с 2008 по 2012 г. берут на себя обязательства по ограничению или сокращению выбросов своих парниковых газов. Среди преимуществ Киотского протокола можно назвать то, что впервые в целях урегулирования экологических проблем мирового масштаба использовались рыночные механизмы и частный сектор экономики (юридические лица).

При разработке Киотского протокола к РКИК обеспечивалось активное участие Российской Федерации. Поддерживались отношения в рамках зонтичной группы стран, имеющих общие интересы в реализации Киотского протокола (Австралия, Исландия, Канада и др.). Также поддерживались конструктивные отношения со странами ЕС, СНГ, странами Центральной и Восточной Европы.

Регулярно проводились совещания российско-американской Рабочей группы по политике в области изменений климата (РГПК), организованной под эгидой российско-американской Смешанной комиссии по экономическому и техническому сотрудничеству. Россия ратифицировала Конвенцию об изменении климата Федеральным законом от 4 ноября 1994 г. N 34-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции ООН об изменении климата".

К 2009 г. Киотский протокол ратифицировала 181 страна. Согласно ст. 2 РКИК конечная цель документа - "стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему".

Развитым странам, согласно ст. 3 РКИК, следует играть ведущую роль в борьбе с изменением климата. Экономическая основа РКИК - принцип запрещения произвольной или необоснованной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли на пути принятия мер борьбы с изменением климата ( п. 5 ст. 3 РКИК). Нельзя не отметить, что некоторые статьи Киотского протокола имеют явно дискриминационный характер именно по отношению к России и Украине.

Решением 6-й Конференции сторон Конвенции отклонен зачет сокращения выбросов CO2, полученных за счет развития атомной энергетики. Это неприемлемо для России и Украины, где на АЭС вырабатывается соответственно 12 и 45% всей электроэнергии. Запрещено было также привлекать к международной сертификации и торговле квотами сокращение выбросов парниковых газов в период 1990 - 2001 гг., когда в России и Украине образовалась большая часть накопленного сокращения.

Проблема изменения климата была в центре внимания на 12-й международной научной конференции Межправительственной ассамблеи по проблемам изменения климата, прошедшей с 9 по 11 апреля 2001 г. в Кембридже (Англия). По инициативе Президента России В.В. Путина 29 сентября - 3 октября 2003 г. в Москве была созвана Всемирная конференция по изменению климата как "мероприятие, идущее в одном русле с Киотским процессом".

В 1979 г. Первая всемирная климатическая конференция оказала влияние на развертывание ряда важных международных инициатив, в частности на учреждение Всемирной климатической программы, включая Всемирную программу исследований климата, и Межправительственной группы экспертов по изменению климата. Через 10 лет, в 1990 г., Вторая всемирная климатическая конференция призвала к созданию Глобальной системы наблюдений за климатом и дала толчок международным усилиям, обеспечившим принятие в 1992 г. Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в рамках которой в декабре 2009 г. в Копенгагене состоялась 15-я конференция сторон и 31-я сессия Вспомогательного органа для консультирования по научным и техническим аспектам.

Третья всемирная климатическая конференция (ВКК-3) сделала шаг к тому, чтобы поставить климатическую науку на службу обществу. По результатам работы экспертного сегмента конференции главы государств и правительств 160 стран приняли Декларацию конференции, постановляющую учредить Глобальную рамочную основу для климатического обслуживания. В рамочную основу помимо компонента "Наращивание потенциала" войдут четыре основных компонента: "Наблюдения и мониторинг"; "Научные исследования и моделирование"; "Информационная система климатического обслуживания"; Программа взаимодействия с пользователями. Организованная ВМО совместно с партнерами ВКК-3, которая состоялась в Женеве (Швейцария) в период с 31 августа по 4 сентября 2009 г., признала прогресс, достигнутый за последние 30 лет на пути развития, осуществления, функционирования и применения климатического обслуживания в поддержку ряда потребностей общества в основных социально-экономических секторах.

Государства приняли национальные акты в целях реализации РКИК и Киотского протокола. Так, Кабинет министров Украины принял распоряжение от 18 августа 2005 г. N 346, которым утвердил Национальный план мероприятий по реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. 12 августа 2005 г. Белоруссия ратифицировала Киотский протокол; 16 августа 2005 г. к нему присоединилась Сирия. В 2005 г. Канада подписала меморандумы о взаимопонимании по вопросам сокращения выбросов парниковых газов с Перу, Китаем, Украиной, Польшей, Литвой, Шри-Ланкой, Тунисом и Угандой.

На саммите в Пекине "Китай - Европейский союз", проходившем в сентябре 2005 г., было подписано Соглашение под названием "Партнерство по проблеме изменения климата и энергетической безопасности", по которому Пекин планирует к 2030 г. инвестировать в свою энергетику 1,5 трлн. евро. В 2003 г. Европейский союз принял Директиву об организации системы торговли квотами на выбросы парниковых газов, согласно которой с января 2005 г. начал функционировать внутренний европейский рынок торговли квотами.

В 2006 г. Правительством РФ приняты распоряжения о создании российского реестра углеродных единиц, российской системы оценки объемов антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов. Принимаются акты в отношении системы национальной инвентаризации общего регистра выбросов и порядка, определяющего торговлю квотами выбросов.

На практике применяются рыночные механизмы, предусмотренные Киотским протоколом. Так, по сообщениям СМИ, Магнитогорский металлургический комбинат планирует заработать 70 млн. евро за счет продажи единиц сокращенных выбросов парниковых газов. Делая ставку на экологию, комбинат сокращает выбросы углекислого газа, внедряя новые технологии в производство.

В июне 2009 г. нижняя палата конгресса США одобрила Акт об американской чистой энергии и безопасности. Согласно Акту американским предприятиям, в том числе муниципальным службам и нефтеперерабатывающим заводам, предстоит сократить объемы выбросов углекислого и других парниковых газов на 17% к 2020 г. и на 83% к 2050 г. относительно уровня 2005 г. Такие показатели предполагается достичь за счет частичного перехода на возобновляемые источники энергии, такие как солнце, ветер, а также геотермальные источники и биотопливо.

Переговоры государств в посткиотском периоде, т.е. после истечения срока действия Киотского протокола в 2012 г., осложняются различными обстоятельствами. Новое международное климатическое соглашение должно закрепить обязательства стран мира по сокращению выбросов после 2012 г. и программы адаптации к последствиям изменения климата. По итогам 14-й Конференции сторон РКИК, состоявшейся в декабре 2008 г. в Познани (Польша), стало ясно, что назрела необходимость выработки посткиотского соглашения.

5 - 6 июня 2009 г. в Сарпсборге (Норвегия) прошла конференция "Зеленые" технологии и финансирование - справедливый договор по климату", организованная некоммерческой общественной организацией "Беллона", норвежской энергетической компанией и Мадридским клубом, который объединяет глав государств и правительств в отставке. В декабре 2009 г. в Дании (Копенгаген) состоялся климатический саммит. Копенгагенское соглашение обязывает страны заявить о снижении выбросов к 2020 г. Россия, присоединяясь к Копенгагенскому соглашению, заявила о снижении выбросов к 2020 г. на 15%, или на 25% относительно 1990 г. Был создан Копенгагенский зеленый климатический фонд для финансирования мероприятий по предотвращению изменения климата.

Очередной раунд климатических переговоров ООН состоялся в 2010 г. (июнь) в Бонне, в нем участвовали представители 184 стран - участниц РКИК. Крупнейшие развитые страны объявили о выделении больших объемов климатических средств на срочные действия в 2010 - 2012 гг. На 2010 г. речь шла о выделении суммы порядка 10 млрд. долларов от Японии, США и ЕС.

Наряду с проблемами загрязнения атмосферы и изменения климата в центре внимания находится и проблема озонового слоя. "Дыра" в стратосферном озоновом слое над Антарктидой, т.е. в слое, защищающем людей от вредного ультрафиолетового излучения, по мнению ученых, достигла рекордных размеров. Предполагается, что благодаря уменьшению выброса разрушающих его веществ (ОРВ) и при условии неукоснительного соблюдения Монреальского протокола озоновый слой со временем восстановится. Однако это может произойти не ранее 2060 - 2075 гг.

В 1977 г. Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) был принят мировой план действий по озоновому слою, который носил научный характер. Данный документ предусматривал необходимость изучения воздействия озонового слоя и его разрывов на ультрафиолетовую радиацию и заболеваемость людей.

Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. (далее - Венская конвенция 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г. (далее - Монреальский протокол) являются базовыми международными актами в сфере охраны озонового слоя.

В целях реализации вышеназванных международных актов были приняты Постановления Правительства РФ "О Федеральной целевой программе "Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996 - 1997 годы", "О регулировании ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции", "Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации".

Следует отметить, что к 2009 г. Монреальский протокол был ратифицирован всеми странами. Пан Ги Мун, Генеральный секретарь ООН, подчеркнул, что благодаря принятию национальных и глобальных мер участники Протокола сократили производство и потребление озоноразрушающих веществ более чем на 98%. Глава ООН добавил, что, кроме того, Протокол представляет собой важный инструмент в деле борьбы с изменением климата. По его словам, благодаря Протоколу уже удалось сократить выбросы парниковых газов на величину, эквивалентную 135 млрд. тонн двуокиси углерода.

Согласно ст. 1 Венской конвенции 1985 г., озоновый слой означает слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. В соответствии с приложением 1 к Конвенции главными научными проблемами являются: a) изменение озонового слоя, которое может иметь результатом изменение интенсивности солнечного ультрафиолетового излучения (УФ-Б), влияющего на живые организмы и достигающего поверхности Земли, и возможные последствия для здоровья человека, организмов, экосистем и материалов, используемых человеком; b) изменение вертикального профиля озона, которое может нарушить температурную структуру атмосферы, и возможные последствия для погоды и климата.

Согласно приложению 1 "Исследования и систематические наблюдения" к Конвенции стороны сотрудничают в таких областях, как исследование физики и химии атмосферы, исследование влияния изменений озонового слоя на здоровье человека, биосферу и процессы фоторазложения, исследование воздействия на климат, систематические наблюдения за состоянием озонового слоя, тропосферной и стратосферной концентрацией исходных газов; переменными, имеющими большое значение для климатологии, и т.д. В приложениях к Конвенции перечислены химические вещества природного или антропогенного происхождения, которые могут изменять химические и физические свойства озонового слоя.

К Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г. принят Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, от 16 сентября 1987 г. с корректировками, внесенными вторым Совещанием сторон (Лондон, 27 - 29 июня 1990 г.) и четвертым Совещанием сторон (Копенгаген, 23 - 25 ноября 1992 г.), скорректированный Совещанием сторон (Вена, 5 - 7 декабря 1995 г.) и с дополнительными корректировками, внесенными девятым Совещанием сторон (Монреаль, 15 - 17 сентября 1997 г.). На основе принципа "общей, но дифференцированной ответственности" этот документ предусматривает специальные преференции для развивающихся стран. "Я призываю стороны Монреальского протокола и впредь придерживаться такой модели и изыскивать пути взаимодействия, которые способствовали бы решению других экологических проблем, в частности проблемы изменения климата", - отмечается в послании Пан Ги Муна. Он подчеркнул, что 20 лет назад, когда был подписан Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г., не было уверенности в том, что положение в этой области удастся изменить к лучшему. В те годы во всем мире в атмосферу ежегодно выбрасывалось около 2 млн. тонн озоноразрушающих веществ. Генеральный секретарь обратил внимание на то, что спустя 20 лет развитые страны почти полностью перестали использовать эти вещества, а в развивающихся государствах масштабы их использования сократились более чем на 80%.

22 сентября 2007 г. страны - участницы Монреальского протокола достигли соглашения заморозить и постепенно прекратить производство гидрохлорфторуглерода и сократить на 10 лет время, которое отводится для его изъятия из обращения. Гидрохлорфторуглерод тоже оказывает негативное воздействие на окружающую среду и, в частности, способствует глобальному потеплению. На встрече стран - участниц Монреальского протокола, приуроченной к его 20-й годовщине, было принято решение к 2013 г. заморозить производство гидрохлорфторуглерода. Ранее предусматривалось, что промышленно развитые государства полностью свернут его производство к 2030 г., а развивающиеся страны - к 2040 г.

Теперь эти сроки сокращаются на 10 лет. В рамках Монреальского протокола уже удалось запретить производство и потребление 100 видов химикатов, разрушающих озоновый слой. Многие из этих веществ способствуют глобальному потеплению. В целом мировое потребление таких соединений сократилось более чем на 95%.

Таким образом, в результате рассмотрения вопросов международно-правовой охраны атмосферы, изменения климата и охраны озонового слоя можно сделать следующие выводы. На наш взгляд, во-первых, проблема загрязнения атмосферы включает в себя и проблему изменения климата, и проблему озоновой дыры. Поэтому наиболее эффективной и действенной системой охраны атмосферы является комплексное международно-правовое регулирование вышеназванных экологических проблем глобального масштаба.

Во-вторых, следует принять универсальную Конвенцию ООН об охране атмосферы.

Международно-правовой механизм ООН по охране атмосферы может включать в себя охрану атмосферы от химического, биологического, бактериологического, шумового, радиационного и иных видов загрязнений, а также международно-правовое регулирование изменения климата, систему международно-правовой охраны озонового слоя.

В-третьих, отметим, что наиболее эффективной действующей системой правовой охраны атмосферы является механизм регионального правового регулирования, созданный на уровне

Европейской экономической комиссии ООН. Систему правовой охраны атмосферы ЕЭК ООН можно использовать в качестве примера универсального международно-правового регулирования охраны атмосферы на уровне ООН.

Международно-правовая охрана космической среды от техногенного загрязнения

Под международно-правовой охраной космической среды понимается комплекс основанных на нормах и принципах международного права мер, направленных на предотвращение техногенного загрязнения и заражения этой среды, устранение их последствий, а также на развитие международного сотрудничества в этой среде.

Космическое пространство - это бесконечное пространство, находящееся за пределами атмосферы Земли. Синонимами данного понятия являются термины "космос", "мир". Космос подразделяется на ближний и дальний. Ближним принято считать околоземное космическое пространство на высоте от 65 до 1000 км. Выше последней из высот простирается дальний космос. Для мирового сообщества сейчас наибольший интерес представляет ближний космос.

В космическом пространстве в постоянном движении находятся малые и большие небесные тела. Они объединяются в системы (галактики).

Деятельность по охране космической среды тесно связана с началом эры практического освоения человечеством космического пространства. Ключевое значение в этом имели запуск в Советском Союзе 4 октября 1957 г. первого искусственного спутника Земли и первый пилотируемый орбитальный полет советского космонавта Ю.А. Гагарина вокруг Земли, который состоялся 12 апреля 1961 г. В честь 50-летия последнего из этих событий Генеральная Ассамблея ООН в апреле 2011 г. приняла резолюцию, в которой провозгласила 12 апреля Международным днем полета человека в космос. В соответствии с резолюцией этот день будет ежегодно отмечаться на международном уровне в ознаменование начала космической эры и расширения вклада космической науки и техники в повышение благосостояния государств и народов.

За полстолетия произошли существенные изменения в объемах и характере космической деятельности. В космос было запущено около 6 тыс. спутников и других космических объектов. В нем побывало более 500 землян. Сейчас уже около 30 государств относятся к категории космических.

Ведущими среди них являются США, Китай, Россия, страны - члены Европейского космического агентства и др.

К исследованиям и использованию космического пространства в последние десятилетия активно подключились неправительственные организации и частные компании. Продолжается процесс коммерциализации космической деятельности, с которой сейчас связано решение многих глобальных вопросов и национальных проблем. Среди них проблемы спутниковых телекоммуникаций, навигационных и информационных систем, дистанционного зондирования Земли, стихийных бедствий, климата, экологии и природопользования, здравоохранения, космического туризма и др.

Увеличившиеся антропогенные нагрузки на околоземное космическое пространство обострили проблему предотвращения его загрязнения и засорения так называемым космическим мусором. Это пространство из недавно абсолютно естественного сейчас все больше превращается в естественно-антропогенное. По данным американского каталога, в околоземном космическом пространстве сейчас находится более 12 тыс. объектов космического мусора, большинство из них - в районе геостационарной орбиты.

Источником космического мусора являются антропогенные космические объекты - спутники и другие летательные аппараты, орбитальные части ракет-носителей, обломки космической техники, шлаки от сгорания твердого топлива и др. Часть из них входит в плотные слои земной атмосферы, сгорает или падает на землю. Другая часть выводится из орбиты, но длительное время находится в околоземном космическом пространстве. Именно эта часть составляет главную опасность для движения действующих космических аппаратов и является главным фактором техногенного загрязнения этого пространства.

Существенную долю в загрязнение и засорение космоса вносят взрывы космических объектов на орбитах (принудительные или случайные), а также столкновения космических объектов. Резонансным, в частности, стало столкновение в феврале 2009 г. на высоте 800 км над Сибирью российского военного спутника "Космос-2251" с американским телекоммуникационным спутником "Иридиум". Вес российского неработающего аппарата составлял 950 т, а американского (работающего) - 560 кг. Вследствие столкновения образовалось облако из обломков и космической пыли, рассеявшееся в космическом пространстве.

Таким образом, под космическим мусором понимаются любые нефункционирующие искусственные объекты, включая их фрагменты и элементы, находящиеся в космическом пространстве (на околоземной орбите) или возвращающиеся в атмосферу Земли.

Международно-правовые основы борьбы с загрязнением и засорением космического пространства были заложены Договором о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, заключенным под эгидой ООН в 1967 г. (Договор по космосу). О космическом мусоре тогда речь еще не шла. Главную угрозу в то время представляли химические, биологические, радиоактивные и некоторые другие загрязняющие вещества, поступающие в космическое пространство главным образом как побочные результаты научных исследований и экспериментов.

В этом контексте участники Договора по космосу приняли на себя обязательства проводить изучение и исследование космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, таким образом, "чтобы избегать их вредного загрязнения, а также неблагополучных изменений земной среды вследствие доставки неземного вещества" (ст. IX).

Следует согласиться с тем, что термин "загрязнение" в Договоре по космосу "должен трактоваться в широком смысле этого слова и включать как умышленные, так и непреднамеренные, влекущие за собой химическое, биологическое, радиоактивное и другие виды загрязнения среды в количествах, представляющих опасность для поддержания ее естественного равновесия".

Важное значение для охраны как земной, так и космической окружающей среды имеют также некоторые общие процессуальные положения Договора. В нем, в частности, говорится: государство-участник, имеющее основания полагать, что запланированная им и его гражданами деятельность может создать потенциально вредные помехи мирной космической деятельности других государств, обязано провести соответствующие международные консультации, прежде чем приступить к такой деятельности или эксперименту. Соответственно, другие государства также могут сделать запрос на проведение консультаций относительно такой деятельности или эксперимента (ст. IX).

Нормы эколого-космического характера содержатся также в Соглашении о деятельности государств на Луне и других небесных телах (вступило в силу в 1984 г.). Они направлены на предотвращение негативных изменений как земной, так и лунной среды вследствие космической деятельности. В частности, Соглашением предусмотрено, что государства-стороны обязаны принимать меры с целью "предотвращения нарушений сформированного равновесия ее среды вследствие внесения негативных изменений в эту среду, ее вредного загрязнения вследствие влияния необычных для этой среды веществ или любым другим образом" (ст. VII).

Еще одно положение, касающееся предотвращения загрязнения земной среды из космоса, содержится в Соглашении о спасании космонавтов, возвращении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство, 1968 г. В нем, в частности, отмечается, что государство, совершающее запуск, обязано принимать эффективные меры для устранения возможной опасности причинения вреда другому государству, "если космический объект, обнаруженный на территории последнего, является опасным или вредным по своему характеру" (ст. 5).

Из других источников загрязнения космической среды особенно опасным, в силу известных причин, является ее загрязнение радиоактивными отходами. Оно может быть связано:

а) с размещением, испытаниями и применением ядерного оружия в космосе;

б) с использованием ядерных энергетических установок для космических полетов.

В первом случае достигнуты международно-правовые договоренности в части ядерной демилитаризации космического пространства. В частности, в соответствии с Договором по космосу государства-участники обязались "не выводить на орбиту вокруг Земли любые объекты с ядерным оружием или любыми видами оружия массового уничтожения, не устанавливать такое оружие на небесных телах и не размещать его в космическом пространстве каким-либо другим образом" (ст. IV).

Соглашением о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г. закреплена обязанность государств-участников не выводить на орбиту Луны или на другую траекторию полета к Луне либо вокруг нее объекты с ядерным оружием, а также не устанавливать и не использовать такое оружие на поверхности Луны или в ее недрах (ст. 3).

Ряд вопросов, касающихся запрета размещения и применения ядерного оружия в космосе, был урегулирован на международно-правовых началах еще до принятия Договора по космосу. 5 августа 1963 г., например, в Москве представителями СССР, США и Великобритании был подписан Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой, участниками которого сейчас являются более 120 государств.

После принятия Договора по космосу была подписана Конвенция о запрещении военного или какого-либо иного враждебного использования средств влияния на природную среду (1976 г.), запретившая ведение так называемых геофизических войн. Речь идет об умышленном управлении природными процессами, которые имеют широкие и долгосрочные негативные последствия для биосферы. Государства-участники обязались не прибегать к использованию соответствующих средств влияния не только на земную, но и на космическую среду.

Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (1996 г.) закреплены полномочия государств-участников принимать в соответствии со своими конституционными процедурами "любые необходимые меры" национального характера, с тем чтобы запретить физическим и юридическим лицам на своей территории или в любом другом месте, находящемся под юрисдикцией и контролем этих государств, заниматься любой деятельностью, запрещенной Договором. В данном случае речь идет и о деятельности, связанной с испытаниями ядерного оружия в космическом пространстве.

Менее юридически определенным на сегодня остается вопрос об использовании ядерных энергетических установок для космических полетов, т.е. в мирных целях. Эти установки в свое время заменили менее мощные химические аккумуляторные батареи. Первой эксплуатационной ядерной энергетической установкой был оснащен спутник "Космос-367", запущенный в Советском Союзе в октябре 1970 г.

Широко известным стал запуск в 1977 г. советского спутника "Космос-954" с соответствующей установкой. Во время испытаний он вышел из-под контроля наземных служб и начал произвольное снижение, во время которого произошла разгерметизация аппарата. Войдя в верхние слои атмосферы, он развалился, а его обломки с радиоактивными веществами рассеялись на значительной территории северо-западной части Канады. Это привело к политическим осложнениям между Канадой и СССР, вызвало озабоченность мировой общественности за состояние окружающей среды.

За годы действия советской космической программы было запущено на околоземную орбиту 32 космических аппарата с ядерными энергетическими установками. Один из них не долетел до космоса, два возвратились назад на Землю, а остальные и поныне продолжают полет на высоте 700 - 800 км над Землей.

В наше время ядерные энергетические установки широко используются в космонавтике. Именно с ними связаны будущие межпланетные полеты. Вопрос, следовательно, состоит не в отказе от использования этих установок, а в обеспечении их максимальной безопасной эксплуатации, в том числе и под углом зрения предотвращения утечки ядерных веществ в космическую или земную среду.

Договор по космосу не запрещает операций с ядерными материалами в космическом пространстве в мирных целях, но в нем не прописан порядок пользования такими материалами. Этот пробел частично восполняет Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1992 г. "Принципы использования ядерных источников энергии в космическом пространстве".

Этот документ касается использования в космосе двух видов источников энергии - ядерных реакторов и радиоизотопных генераторов. Предусмотрено, в частности, что ядерные реакторы могут использоваться:

а) во время межпланетных полетов;

б) на достаточно высоких орбитах;

в) на низких околоземных орбитах, если после выполнения рабочей части полета они сохраняются на достаточно высокой орбите.

Радиоизотопные генераторы могут использоваться для межпланетных полетов и других полетов за пределами гравитационного поля Земли. Они также могут использоваться на околоземной орбите, если после завершения рабочей части полета они сохраняются на достаточно высокой орбите.

Под "достаточно высокой орбитой" в отношении как ядерных реакторов, так и радиоизотопных генераторов понимается орбита, продолжительность нахождения на которой является достаточно длительной, чтобы обеспечить распад продуктов деления до уровня радиоактивности актинидов. Иными словами, достаточно высокая орбита должна быть такой, чтобы свести к минимуму риск ядерного заражения космического пространства.

Резолюцией от 14 декабря 1992 г. установлены руководящие начала и критерии безопасного использования ядерных источников в космосе (11 принципов). В частности, предусмотрено сведение к минимуму количества космических полетов с использованием ядерных источников энергии. Применение этих источников допускается только в том случае, если соответствующие полеты не могут осуществляться "другим разумным способом", т.е. с использованием неядерных источников энергии.

Государства, запускающие космические объекты с ядерными источниками энергии на борту, должны принимать все зависящие от них меры для защиты космической среды, отдельных лиц (в частности, космонавтов), населения и биосферы от радиоактивной опасности. Для снижения радиоактивного облучения в случае аварии при проектировании и конструировании систем ядерных источников энергии учитываются общепринятые международные требования радиологической защиты.

Системы безопасности проектируются и эксплуатируются в соответствии с общим принципом глубокой защиты. Это означает наличие возможности устранить или нейтрализовать любые предсказуемые неполадки в работе устройства, способные оказать влияние на состояние радиационной защиты (принцип 3).

Запускающее государство в сотрудничестве с другими государствами, которые спроектировали, сконструировали или изготовили ядерный источник энергии либо будут эксплуатировать космический объект, обеспечивает проведение оценки безопасности до запуска. Эта оценка охватывает все этапы полета и касается всех действующих систем, включая средства запуска, космическую платформу, ядерный источник энергии, а также системы управления и связи между Землей и космосом (принцип 4).

Радиоизотопные генераторы защищаются системой защитной оболочки, спроектированной и сконструированной таким образом, чтобы выдерживать тепловые и аэродинамические нагрузки во время возвращения космического аппарата в верхние слои атмосферы. При ударе о землю система защитной оболочки и физическая форма изотопов предотвращают выбросы радиоактивных веществ в окружающую среду. Тем самым создаются благоприятные условия для проведения работ по дезактивации района падения генератора.

Любое государство, запускающее космический объект с ядерными источниками энергии, обязано своевременно информировать другие заинтересованные государства о повреждениях космического аппарата и о ситуациях, связанных с возвращением радиоактивных материалов на Землю (принцип 5).

В указанной Резолюции сформулированы также принципы консультаций государств при угрозе возникновения аварийных ситуаций (принцип 6), а также оказания в соответствующих случаях взаимной помощи (принцип 7). Предусмотрено, в частности, что запускающее государство в аварийных случаях, после падения космического аппарата на территории другого государства, немедленно предоставляет последнему необходимую помощь с целью ликвидации фактических и возможных вредных последствий, включая помощь в определении места падения ядерного источника энергии, в обнаружении радиоактивного загрязнения атмосферы Земли и т.п. Соответствующую помощь пострадавшему государству предоставляют также международные организации, обладающие необходимым техническим потенциалом.

При всем значении Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Принципы использования ядерных источников энергии в космическом пространстве" нельзя не отметить, что ее положения имеют рекомендательный характер. Это не отвечает важности проблемы. Правовой аспект этой проблемы осложнен ее научно-техническим аспектом. Данная проблема уже многие годы находится на рассмотрении Научно-технического подкомитета Комитета ООН по использованию космического пространства в мирных целях (Комитет ООН по космосу). Уже назрело время для принятия международного договора "Об использовании ядерных источников энергии в космосе для мирных целей".

Таким образом, уже в первых, а затем и в последующих международно-правовых актах о космосе нашел отражение принцип предотвращения загрязнения и заражения космического пространства.

Данный принцип не утратил своего значения и в настоящее время. Но сейчас в него вкладывается более широкое и глубокое содержание в свете концепции космического мусора. Речь идет, в частности, не только о предотвращении образования космического мусора, но и о его удалении из наиболее используемых человечеством районов околоземного космического пространства, а по большому счету - об управлении космическим движением.

Существенное значение для решения этой задачи имеют Руководящие принципы по предотвращению образования космического мусора, одобренные в 2007 г. Научно-техническим подкомитетом Комитета ООН по космосу. Этот документ тоже не имеет юридически обязательного характера, но получил широкое одобрение государств - членов ООН. Многие из них пользуются этим документом в процессе принятия решений по практическим вопросам в данной сфере и совершенствования национального космического законодательства.

В соответствии с данным документом субъектами космической деятельности при планировании полетов, проектировании, изготовлении и функционировании (запуск, полет и выведение с орбиты) космических аппаратов и орбитальных ступеней ракет-носителей рекомендовано руководствоваться следующими семью принципами:

1. Ограничение образования космического мусора при штатных операциях : космические системы следует проектировать таким образом, чтобы исключить образование космического мусора. В тех случаях, когда этого достичь невозможно, последствия влияния этого мусора для космической среды должны быть минимизированы.

2. Сведение к минимуму возможностей разрушения в ходе полетных операций: космические аппараты и орбитальные ступени ракет-носителей следует проектировать таким образом, чтобы предотвратить их самопроизвольное разрушение. В случае установления состояния, которое ведет к такому разрушению, следует планировать и принимать меры по выведению из орбиты и пассивации систем по предотвращению разрушений.

3. Уменьшение вероятности случайного столкновения на орбите : при разработке программ полетов космических аппаратов и ступеней ракет-носителей следует проводить оценку и принимать меры по предотвращению случайных столкновений с известными космическими объектами на этапах запуска и пребывания космического аппарата на орбите. Если имеются данные о вероятности столкновения, то следует рассмотреть возможность корректировки времени запуска или проведения маневров на орбите.

4. Избежание умышленного разрушения и других вредных действий : учитывая то, что столкновения космических объектов представляют собой угрозу для успешного проведения космических операций, следует избегать умышленного разрушения любых космических аппаратов и орбитальных ступеней ракет-носителей, а также других влекущих вредные последствия действий, приводящих к образованию космического мусора.

5. Сведение к минимуму разрушений, вызываемых запасом энергии, после выполнения программы полета : с целью предотвращения опасности для других космических объектов, создаваемой спонтанными разрушениями, следует рационально использовать бортовые источники энергии этих объектов и своевременно переводить их в нерабочее состояние, если в них больше нет необходимости.

6. Ограничение длительного существования космических аппаратов и орбитальных ступеней ракет-носителей в районе низкой околоземной орбиты после завершения программы полета: космические аппараты и орбитальные ступени ракет-носителей, завершившие свои полетные операции в районе низкой околоземной орбиты, должны быть под соответствующим контролем выведены или удалены со своей орбиты.

7. Ограничение длительного нахождения космических аппаратов и орбитальных ступеней ракет-носителей в районе геостационарной орбиты после завершения их программы полета : космические аппараты и орбитальные ступени ракет-носителей, завершившие свои полетные операции в районе геостационарной орбиты, должны быть переведены на такие орбиты, которые позволяют избежать их долгосрочного нахождения в данном районе.

К современным актам "мягкого" права относится и Европейский кодекс поведения в отношении предотвращения образования космического мусора, подписанный руководителями космических агентств европейских стран в 2008 г. Он согласуется с европейской политикой, касающейся борьбы с космическим мусором. Целью Кодекса является сохранение околоземного космического пространства от его неконтролируемого загрязнения космическим мусором; предотвращение аварий и столкновений на орбите; удаление космических аппаратов и орбитальных ступеней ракет-носителей, завершивших свою работу, из интенсивно эксплуатируемых орбит околоземного космического пространства.

Кодекс касается полетов любых космических объектов, осуществляемых в Европе или европейскими операторами за пределами Европы. Он рекомендован для добровольного использования Европейским космическим агентством, национальными космическими агентствами европейских стран и другими субъектами космической деятельности на европейском континенте.

Европейский кодекс поведения в отношении предотвращения образования космического мусора базируется на современных подходах к решению проблемы борьбы с техногенным загрязнением космического пространства. Он содержит комплекс требований, направленных прежде всего на предотвращение образования космического мусора, а также на его ограничение и устранение.

Меры организационного характера. В соответствии с Кодексом для каждого космического проекта должен разрабатываться и утверждаться план мероприятий по предотвращению образования космического мусора. Ответственность за реализацию этого плана возлагается на руководителя по вопросам космического мусора. Данный план включает: правила безопасности, перечень функций руководителя по вопросам космического мусора на каждой стадии реализации проекта; анализ оценки рисков, имеющих отношение к космическому мусору; меры по захоронению космического аппарата после окончания его эксплуатации и т.п.

Требования к конструкции космических аппаратов. Они отражены главным образом в следующих положениях Кодекса: при запуске единого космического аппарата только один элемент - аппарат для запуска (ракеты-носителя) - может быть выведен на орбиту, за исключением самого аппарата; при запуске нескольких космических аппаратов не более двух элементов для запуска (например, ступень ракеты-носителя, адаптер для многоразового запуска) могут быть выведены на орбиту, за исключением самих космических аппаратов; компоненты космических аппаратов (например, оснащение электропроводки, приспособления удержания антенн) должны быть сконструированы таким образом, чтобы их части не могли объединиться.

Если невозможно выполнить эти условия, необходимо определить возможный объем образования космического мусора и зафиксировать его в Плане мероприятий по предотвращению образования космического мусора. Кодекс исходит из принципа недопустимости умышленной порчи космических аппаратов или их частей на орбите. Он рекомендует также минимизировать объемы космического мусора и избегать использования твердого топлива, в результате чего образуются частицы размером более 10 микрон, загрязняющие и космическое, и воздушное пространство.

Требования к эксплуатации космических аппаратов. Они прежде всего касаются заключительной фазы полета. В Кодексе в этой части сформулированы требования к оператору космического комплекса осуществить меры по ограничению постоянного или временного пребывания соответствующего космического аппарата в "защищенных" зонах космического пространства. Это может быть достигнуто путем непосредственного возвращения космического аппарата в земную атмосферу; ограничения времени его нахождения на орбите до 25 лет; перемещения этого аппарата на "орбиту захоронения".

При возвращении космического аппарата в земную атмосферу риск образования космического мусора должен быть сведен до безопасного уровня, а риск аварии не должен превышать 10 применительно к одному возвращению. С этой целью должна быть проведена пассивация, т.е. ликвидация всех запасов энергии космического комплекса для уменьшения вероятности его разрушения.

Типовые правила пассивации включают выливание или сжигание топлива, разрядку батарей и ослабление давления в камерах.

Европейский кодекс поведения в отношении предотвращения образования космического мусора имеет одно приложение - "Помощь при имплементации". Его задача состоит в обеспечении пользователей правовым инструментарием, необходимым для практической реализации требований данного Кодекса.

Переходя к вопросу управления космическим движением, следует отметить, что эта концепция появилась в конце прошлого века как реакция на возрастающее количество столкновений космических аппаратов с объектами космического мусора. Но она не нашла отражения ни в Руководящих принципах по предотвращению образования космического мусора, ни в Европейском кодексе поведения в отношении предотвращения образования космического мусора, ни в других новейших актах международного космического права.

Поэтому мы пока имеем дело с доктриной. Сущность ее состоит в создании на основе развивающихся технических возможностей международного механизма, способного, во-первых, контролировать состояние околоземного космического пространства на предмет наличия и размещения в нем объектов космического мусора и, во-вторых, управлять движением этих объектов с целью предотвращения их столкновения между собой и с функционирующими космическими аппаратами, а также загрязнения околоземной космической среды космическим мусором.

В качестве первого шага к образованию международного механизма управления космическим движением необходимо создать единую международную систему мониторинга космического мусора.

Сейчас здесь доминирует "космический сепаратизм". Каталоги объектов космического мусора по разным критериям ведутся Европейским космическим агентством, соответствующими космическими структурами России, США, Китая и некоторых других стран. Поэтому неудивительно, что эти каталоги содержат разную информацию в части количественных и качественных характеристик загрязнения околоземного космического пространства. Такая информация практически не позволяет управлять космическим движением из единого центра.

В настоящее время применяются два вида методов постоянных наблюдений за космическим мусором - наземные и космические. Наземные подразделяются на радиолокационные и оптические.

Радиолокационные измерения касаются главным образом низкой околоземной орбиты, а оптические (с использованием элементов) - высокой околоземной орбиты.

К космическим методам относятся визуальные наблюдения и измерения потоков космического мусора и пыли с помощью специальных датчиков, устанавливаемых на космических аппаратах. В последнем случае достигается большая точность полученных результатов.

Данные наземных и космических измерений являются основой для формирования расчетных моделей управления космическим движением. Эти данные касаются размещения объектов космического мусора в соответствующем пространстве, движения и потоков этих объектов, их физических характеристик (размеров, массы, отражающих свойств и др.).

В системе управления космическим движением эти модели могут использоваться для оценки опасности скопления объектов космического мусора в тех или иных районах космического пространства, прогнозирования маневров действующих космических аппаратов с целью их уклонения от столкновения с другими космическими объектами и т.п.

В качестве примера можно сослаться на действующую в Украине Систему контроля и анализа космической ситуации. Она работает как самостоятельно, так и по международным программам. К главным функциям Системы относятся: поиск и наблюдение за фрагментами космического мусора, представляющими опасность для действующих космических аппаратов; определение орбит объектов космического мусора; прогнозирование времени и районов падения потенциально опасных космических объектов.

В системе управления космическим движением перспективное значение имеют новые способы удаления космического мусора путем перемещения отработанных спутников и орбитальных ступеней ракет-носителей на более низкие орбиты для их сгорания в верхних слоях атмосферы или на более высокие орбиты. В последнем случае речь идет о так называемой "орбите захоронения", находящейся на высоте 200 - 300 км над геостационарной орбитой. Объекты, выведенные на эту орбиту, остаются на ней практически навсегда.

Для осуществления такого маневра необходимы дополнительные энергетические мощности.

Определенный опыт технологического решения этой проблемы уже имеют Россия и США. В перспективе метод "орбитального перемещения" соответствующих объектов может стать ведущим в управлении космическим движением и в "очистке" околоземного пространства от космического мусора.

Многое, однако, здесь будет зависеть от доброй воли государств решать эту сложную научно-техническую проблему общими усилиями, на началах международного сотрудничества. Следует также серьезно заняться и совершенствованием международно-правового регулирования соответствующих вопросов. Здесь, по сути, непаханое поле проблем, касающихся системы и порядка регистрации объектов космического мусора, права собственности запускающего государства на эти объекты, ответственности за вред, причиненный космическим мусором, контроля и управления космическим движением и др.

На наш взгляд, радикальное решение данного вопроса связано с разработкой и принятием международного многостороннего договора о предотвращении образования космического мусора и об управлении космическим движением.

Определенно следует обратить внимание на проблему космических объектов, сближающихся с Землей (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 61/III от 14 декабря 2006 г.). К этим объектам отнесены астероиды и кометы, орбиты которых могут пересекать орбиту Земли. В прямом смысле они не являются космическим мусором, но столкновение этих объектов с Землей может вызвать широкомасштабное загрязнение земной и космической среды, что таит в себе угрозу катастрофических последствий для человечества.

По опубликованным данным, сегодня более 900 астероидов и комет размером 140 и более метров являются потенциально опасными для Земли. Вероятность их столкновения с нашей планетой относительно невелика, но она не исключается. Именно поэтому данная проблема сейчас находится на изучении в Комитете ООН по космосу. К ней приковано внимание и космических государств.

В Комитете ООН по космосу, в частности, в рамках его Научно-технического подкомитета образована Международная группа экспертов по противодействию астероидной опасности. В 2008 г. она подготовила доклад "Астероидная опасность: необходимость принятия глобальных мер". В нем отмечается, что конкретные меры по уменьшению астероидной опасности связаны с необходимостью координации международных усилий и расширения базы знаний, касающихся объектов, сближающихся с Землей.

Из космических государств, наиболее активно действующих в этой сфере, выделяются США. Здесь при помощи соответствующих технических средств выявляется 90% всех соответствующих объектов диаметром более 1 км 150 из 825 таких объектов могут представлять угрозу столкновения с Землей. До 2020 г. США планируют обеспечить выявление, паталогизацию и определение характерных черт 90% объектов, сближающихся с Землей, диаметром более 140 км.

В научно-техническом плане данная проблема имеет два важных аспекта: а) в части выявления астероидов и комет, которые представляют угрозу столкновения с Землей; б) в части определения и принятия мер, направленных на предотвращение такой угрозы.

В первом случае речь идет не только о современном выявлении соответствующих объектов, но и о точном определении их траектории. Второй аспект связан с не до конца изученными возможностями влияния человека на эти объекты с помощью новейших технологий. Речь идет прежде всего об изменении траектории их движения с целью избежания столкновения с Землей. Для "управления" этим движением предлагаются различные способы - от гравитационно-кинетических до "расстрельных".

Устав ООН предусматривает право на индивидуальную и коллективную самооборону (ст. 51).

Однако международное космическое право конкретно не регулирует вопросы предотвращения столкновений астероидов и комет с Землей. В этой сфере особенно высока цена ошибки. Поэтому нужны дополнительные научно-технические решения, которые могут быть положены в основу будущего международно-правового регулирования соответствующих вопросов.

Международно-правовые проблемы в связи с изменением климата Земли

В последние 15 - 20 лет на авансцену международного сотрудничества в природоохранной области выдвинулась проблема предотвращения глобальных изменений климата.

Сам факт изменений климата на нашей планете никогда не оспаривался учеными и является скорее закономерным, чем из ряда вон выходящим явлением. Действительно, периодически на Земле на протяжении всей истории ее существования происходили серьезные климатические изменения в сторону как потепления, так и похолодания.

Однако с конца 80-х годов прошлого века в мире начала доминировать теория так называемого антропогенного, т.е. происходящего по вине человека, изменения климата. По мнению многих ученых, из-за растущих объемов выбросов в атмосферу парниковых газов, главным образом углекислого газа, в мире ускорился процесс глобального потепления, или роста средней температуры поверхности Земли. Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК) - работающий под эгидой ООН "мозговой центр" по проблемам климата, регулярно публикующий доклады о его состоянии, - сделала вывод, что на протяжении XX в. среднегодовая температура на Земле поднялась примерно на 0,6 (+/-0,2) град. C и что главной причиной потепления климата за последние 50 лет явились хозяйственная деятельность человека и связанный с ней рост выбросов парниковых газов. По оценкам экспертов, наибольший вклад в эти выбросы вносят энергетика (26%), промышленность (19%), землепользование и лесное хозяйство (17%), сельское хозяйство (14%), транспорт (13%), а главным виновником глобального потепления признается рост концентрации в атмосфере углекислого газа от сжигания ископаемого топлива и процессов обезлесения - со времен промышленной революции (середина XVIII в.) эта концентрация увеличилась на 35%.

По прогнозам МГЭИК, при сохранении неизменными сценариев экономического развития на планете климат к концу нынешнего века может потеплеть более чем на 6 град. C, а уровень моря - подняться почти на 60 см. Это грозит миру непредсказуемыми и опасными последствиями: смещением традиционных зон сельского хозяйства и рыболовства, обострением проблем снабжения водой и продовольствием, разрушением видового многообразия, затоплением целых городов и даже стран. Причем корректнее было бы говорить не о глобальном потеплении, а о всей совокупности изменений климата, которые в разных странах проявляются по-разному. Одним из серьезных доказательств происходящих на планете изменений климата считается учащение природных катастроф и всякого рода экстремальных погодных явлений (ураганов, торнадо, цунами, наводнений, засух и др.), которые мы уже реально наблюдаем и ощущаем практически повсеместно в мире.

До сих пор ученые не могут прийти к единому мнению о том, какие факторы являются определяющими в происходящих изменениях климата, сходясь тем не менее в одном - антропогенное влияние на климат присутствует и должно быть минимизировано. Вместе с тем они признают, что тенденция изменений климата на планете может продолжиться даже в случае стабилизации объема выбросов в атмосферу парниковых газов, поэтому центр тяжести соответствующих ответных мер должен все больше смещаться в сторону стратегий смягчения нашего воздействия на климат и адаптации к нему.

Вопросы изменений климата начали предметно рассматриваться международными природоохранными организациями примерно с середины 70-х годов прошлого века. На тот момент они стояли в ряду других глобальных экологических проблем и связывались с рисками загрязнения атмосферы.

Первая всемирная конференция по проблемам климата состоялась в 1979 г. при поддержке Всемирной метеорологической организации (ВМО). Она привела к созданию Всемирной климатической программы и Всемирной программы исследований климата.

В 1980-е годы экологические проблемы планеты стали активно обсуждаться на международной арене. Мощным стимулом в этом плане послужил опубликованный в 1987 г. доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию под руководством премьер-министра Норвегии Г.Х. Брундтланд "Наше общее будущее". В докладе раскрывается существо концепции "устойчивого развития", которая позволила бы согласовать приоритеты человечества в области охраны окружающей среды и в сфере социально-экономического развития. Проблема изменений климата неоднократно упоминается в докладе как один из серьезных вызовов планете, требующий принятия немедленных согласованных международных мер.

На стыке 80-х и 90-х годов прошлого века, когда произошел настоящий прорыв экологии в большую политику, проблема изменений климата стала быстро набирать вес в мировой повестке дня. Она была активно подхвачена международными организациями, и с конца 80-х годов задача охраны глобального климата стала регулярно отражаться в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН.

Одновременно для рассмотрения проблемы климата стали создаваться первые специализированные международные структуры. Так, в 1988 г. силами Всемирной метеорологической организации (ВМО) и Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) была учреждена

Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК), о которой уже говорилось выше. К работе Группы были подключены порядка 2,5 тыс. авторитетных ученых из разных стран мира.

Позже на ее основе была создана Глобальная система систем наблюдения за Землей (ГЕОСС), включающая Глобальную систему наблюдения за климатом (ГСНК).

Работа МГЭИК катализировала дипломатические усилия по климатической проблеме. В марте 1989 г. на встрече высокого уровня по охране атмосферы в Гааге участники высказались в пользу "нового подхода" к проблематике изменений климата. Проведенная в ноябре того же года министерская конференция в Нордвике (Нидерланды) по существу стала первой межправительственной встречей высокого уровня, специально посвященной проблеме изменений климата.

Выводы первого оценочного доклада МГЭИК о состоянии глобального климата, вышедшего в августе 1990 г., были проанализированы организованной ВМО в ноябре 1990 г. Второй всемирной конференцией по проблемам климата. Резолюция 45/212 Генеральной Ассамблеи ООН, принятая в декабре 1990 г., постановила организовать под эгидой ГА ООН и при поддержке ЮНЕП и ВМО межправительственные переговоры по подготовке эффективной Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК).

Текст Конвенции был согласован в достаточно короткие сроки, и уже в июне 1992 г. она была открыта для подписания на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро.

После необходимого числа ратификаций в марте 1994 г. РКИК вступила в силу. Конвенция, во-первых, признала наличие проблемы антропогенных изменений климата, обозначив ее как серьезный вызов человечеству, требующий выработки глобальной стратегии действий. Во-вторых, она сориентировала мировое сообщество - в качестве главного вектора решения этой проблемы - на стабилизацию концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допустил бы опасного антропогенного вмешательства в климатическую систему. В-третьих, она призвала все страны проводить национальную политику и сотрудничать в деле сокращения выбросов парниковых газов, в том числе составлять национальные кадастры выбросов, налаживать отчетность в этой сфере, обмениваться информацией и технологиями, принимать меры по адаптации к изменениям климата и др.

В-четвертых, она закрепила принцип "общей, но дифференцированной ответственности" государств в борьбе с изменениями климата. Было, в частности, признано, что на индустриально развитых странах в силу их больших технологических и финансовых возможностей, а также учитывая их главный вклад в глобальные выбросы парниковых газов со времен промышленной революции, лежит и большая ответственность за сокращение выбросов этих газов. Эта группа из 41 развитой страны, включая 14 стран с переходной экономикой, а также Европейское сообщество, вошла в приложение I к Конвенции. В приложении II к Конвенции были выделены 24 развитые страны - члены ОЭСР, которым прописывались дополнительные обязательства по предоставлению финансовой и технологической помощи развивающимся странам в климатической области.

РКИК выдержала проверку временем и до сих пор остается основополагающим международно-правовым документом по проблеме изменений климата. Это подтверждается практически универсальным членством в Конвенции - ее ратифицировали 194 страны. Слово "рамочная" в ее названии не случайно - данный документ представляет собой лишь общие рамки международной договоренности по климатической проблеме. Однако при всей ее важности Конвенция не обозначила ни конкретных порогов необходимых сокращений парниковых газов, ни конкретных сроков таких сокращений, ни конкретных размеров финансовой помощи развивающемуся миру в климатической области. Поставленные в ней цели носят характер "желательных" и не несут юридических последствий для не выполнивших их стран. Поэтому изначально предполагалось, что впоследствии, по мере накопления новых знаний и выявления новых задач, Конвенция будет дополняться новыми, более конкретными соглашениями. Одно из таких соглашений не заставило себя долго ждать.

Новый раунд климатических переговоров привел к подписанию на 3-й конференции сторон РКИК в декабре 1997 г. в японском городе Киото специального протокола к Конвенции - Киотского протокола. Протокол обязал 38 развитых стран и стран с переходной экономикой, а также Европейское сообщество добиваться количественных сокращений или ограничений своих выбросов шести парниковых газов (углекислый газ, метан, закись азота, хлорфторуглероды, перфторуглероды, гексафторид серы) в среднем на 5,2% в первом периоде обязательств (2008 - 2012 гг.) ниже уровня 1990 г. Эти страны вошли в приложение Б Киотского протокола. При этом каждой из стран ставились свои количественные ограничения по выбросам: например, США должны были сократить свои выбросы на 7%, страны ЕС в совокупности - на 8%, Япония - на 6%. России и Украине разрешалось сохранить свои выбросы на уровне 1990 г., а Исландии и Австралии - увеличить их соответственно на 10 и 8%.

В Протоколе были также обозначены пять секторов, в которых эти сокращения должны осуществляться: это энергетика, промышленные процессы, использование растворителей и других продуктов, сельское хозяйство и отходы. Протокол предусмотрел три "механизма гибкости", которые страны приложения Б могут использовать для выполнения своих обязательств по сокращению выбросов парниковых газов. Это "межгосударственная торговля квотами" - когда страна, превысившая свой лимит по сокращениям выбросов, продает единицы сокращений другой стране, выбрасывающей больше положенного; "механизм чистого развития" (МЧР) - когда развитая страна вместо сокращений выбросов парниковых газов на своей территории инвестирует в проект по сокращению выбросов на территории развивающейся страны и пускает полученные единицы сокращений в зачет своего национального обязательства по Киотскому протоколу; "проекты совместного осуществления" (ПСО) - когда развитая страна инвестирует для этих же целей в проекты по сокращению выбросов в другой развитой стране или стране с переходной экономикой. На 11-й конференции сторон РКИК в 2001 г. в Марракеше (Марокко) были приняты решения в отношении практического запуска "механизмов гибкости" Киотского протокола, что активизировало его ратификацию многими развитыми странами, которые благодаря этим механизмам получили возможность наиболее экономически выгодным для себя способом выполнять свои обязательства по Киотскому протоколу.

В отличие от Конвенции Протокол фиксировал юридически обязательные для государств приложения Б количественные пороги сокращений своих выбросов, которые становились для них законом после ратификации на национальном уровне. В обязанность всем государствам также вменялись составление национальных кадастров выбросов и регулярная отчетность перед РКИК о ежегодных выбросах своей страны (это делается в виде направления в секретариат Конвенции соответствующих национальных сообщений).

Киотский протокол вступил в силу только спустя восемь лет после его подписания - в феврале 2005 г. Сегодня в нем участвуют 192 страны. Секретариат РКИК находится в Бонне. Главным руководящим органом Конвенции является конференция сторон, а Киотского протокола - совещание сторон, которые собираются на свои заседания ежегодно. После вступления Киотского протокола в силу с 2005 г. заседания руководящих органов Конвенции и Протокола стали проводиться совместно. На момент написания настоящего учебника состоялось 16 сессий в рамках РКИК ООН и шесть сессий в рамках Киотского протокола.

Следует отметить, что вступление Киотского протокола в силу стало возможно только после ратификации его Россией в ноябре 2004 г. По положениям Протокола, он должен был вступить в силу после того, как его ратифицируют как минимум 55 сторон РКИК, включая стороны, входящие в приложение I к РКИК, на долю которых приходится не менее 55% выбросов углекислого газа сторон

Приложения I за 1990 г. К 2004 г. 33 ратифицировавшие на тот момент Протокол стороны Приложения I "тянули" всего на чуть более 44% общих выбросов и добрать недостающие 11% чисто математически можно было либо за счет его ратификации США, ответственных за 36,4% выбросов CO2 (однако Президент США Дж. Буш (мл.) в марте 2001 г. заявил о выходе США из Протокола), либо за счет России, на которую приходилось 17,4% общемировых выбросов CO2. Несмотря на далеко не однозначное отношение экспертного сообщества России к вопросу о целесообразности ратификации страной Киотского протокола (см. суждение Совета-Семинара РАН от 16 мая 2004 г.), осенью того же года Президент России В.В. Путин, а впоследствии Госдума одобрили ратификацию Протокола, открыв путь для его вступления в силу шестью месяцами позже. Мотивация российских властей в этом вопросе остается не до конца понятной. В СМИ были ссылки на якобы достигнутую в ходе очередного саммита Россия - ЕС в мае 2004 г. неофициальную договоренность В.В. Путина с руководством ЕС о согласии России на ратификацию Протокола в обмен на поддержку вступления России в ВТО со стороны ЕС.

Подписание РКИК и Киотского протокола придало проблематике изменений климата еще более мощный международный резонанс - с ней так или иначе стали связывать другие задачи в области охраны окружающей среды, развития и международной безопасности. Со второй половины 2000-х годов политический уровень рассмотрения климатических вопросов существенно возрос, заметно обогатился формат их обсуждения.

Целенаправленные усилия в этом плане были предприняты ООН. Генеральный секретарь этой организации Пан Ги Мун поставил проблему климата под свой личный контроль: в 2007 г. он назначил трех специальных посланников по проблеме изменения климата, на сайте ООН открылся специальный "климатический" раздел - www.un.org/climatechange, в рамках ООН была проведена целая серия неформальных встреч высокого уровня по проблемам климата. В апреле 2007 г. впервые в истории организации климату было посвящено заседание Совета Безопасности ООН.

Действительно, проблема климатических изменений все нагляднее проявляет себя как серьезная угроза международной безопасности. Многие авторитетные аналитические центры сегодня признают ее приоритетной среди глобальных угроз. По оценкам, из-за климатических изменений порядка 200 млн. человек могут стать так называемыми экологическими переселенцами. В беднейших странах этот процесс может спровоцировать столкновения племен и общин за пахотную землю, воду и важнейшие виды сырья. Целый комплекс политических, международно-правовых и экономических вопросов взаимодействия государств возник с началом таяния арктических льдов, которое высвобождает большие пространства Арктики для навигации и освоения природных ресурсов континентального шельфа.

В последние годы климатическая проблематика стала предметом серьезного внимания практически всех ведущих международных организаций и объединений государств: помимо организаций системы ООН она заняла видное место в работе "Группы восьми", "Группы двадцати", Форума ведущих экономик мира по энергетике и климату, организации "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" (АТЭС), БРИКС и др. Климатические вопросы заинтересованно обсуждаются неправительственными организациями, международными деловыми кругами.

Многие авторитетные мировые лидеры поставили вопросы климата во главу угла создаваемых ими организаций и фондов.

Признанием высокой актуальности тематики изменения климата в современном мире послужило присвоение МГЭИК и известному американскому политику-экологу А. Гору Нобелевской премии мира 2007 г.

Между тем вызывает опасение то, что за последние 20 лет обсуждение вопроса изменений климата чрезмерно политизировалось, и с подачи СМИ эта серьезнейшая глобальная проблема раскручивается как некий политический и медийный проект, имеющий своих заказчиков и лоббистов во влиятельных международных кругах. Научный мир раскололся на "алармистов" и "скептиков", которые обвиняют друг друга в политической ангажированности, и это сильно мешает конструктивной работе над проблемой.

Растет осознание последствий изменений климата для мировой экономики. Этот процесс уже реально приносит колоссальные экономические потери, особенно велик ущерб от природных катаклизмов. По оценкам вышедшего в 2006 г. в Великобритании авторитетного доклада Н. Стерна "Экономика климатических изменений", возможные потери от политики бездействия в отношении изменений климата могут превысить 20% ВВП, в то время как меры по последовательному сокращению выбросов парниковых газов могут потребовать затрат в размере всего около 1% глобального ВВП.

С подписанием Киотского протокола стало ясно, что пора общих деклараций о защите климата прошла и ей на смену приходит суровая необходимость жертвовать своими экономическими интересами ради преодоления этой глобальной угрозы. Протокол сигнализировал и о том, что экологические стандарты в мировой экономике, о формировании которых эксперты говорили уже давно, становятся реальностью, соответственно меняются и технологический уклад базовых отраслей хозяйства, и правила международной конкуренции.

Главные перемены затрагивают традиционную энергетику. По оценкам Международного энергетического агентства (МЭА), для удержания концентрации CO2 в атмосфере на неопасном для климата уровне странам фактически необходимо совершить экологическую и энергетическую революцию, пройдя пик использования углеводородных носителей не позднее 2020 г. и перейдя впоследствии на преимущественно низкоэмиссионные и возобновляемые виды энергетики - газ, чистый уголь, атом, гидроресурсы, ветровую, солнечную, волновую, геотермальную и приливную энергетику.

При этом главным средством достижения этих целей эксперты называют кардинальное повышение энергоэффективности экономики, чтобы в 2050 г. производить каждый доллар ВВП, используя лишь половину энергии, необходимой для этого в 2002 г. По оценкам, эти меры могут потребовать до 430 млрд. долл. в год дополнительных инвестиций.

Мировая экономика берет курс на максимальное снижение углеродоемкости и энергоемкости производства, снижение "углеродного следа" всеми игроками международного общения. В 2008 г. эти идеи материализовались в провозглашенном ООН Новом глобальном зеленом курсе, который предполагает ставку на двуединство задач развития и сохранения климата за счет приоритетного развития экологических ниш роста и новейших экологически чистых технологий. Стратегия "зеленого" экономического роста находится в центре внимания ЮНЕП и ОЭСР. "Зеленые" пакеты стимулирования экономики и стратегии "зеленого роста" разрабатываются всеми ведущими странами мира, включая США, ЕС, Китай, Южную Корею. В практику страховых и аудиторских компаний вошла классификация инвестиционных проектов в свете климатических рисков.

Международное рассмотрение проблемы климата тесно встроено в международную дискуссию по проблемам развития. Изменения климата грозят ударить в наибольшей степени по отсталым странам из-за их меньшей готовности применить адекватные ответные меры. Отсюда - необходимость в дополнительной специальной помощи развивающемуся миру. По оценкам Всемирного банка, меры по предотвращению изменений климата в развивающихся странах могут обойтись в 140 - 175 млрд. долл. в год в ближайшие 20 лет, а на меры по адаптации к этим изменениям может потребоваться инвестиций в размере до 100 млрд. долл. в год в период с 2010 до 2050 г.

Запуск экономических механизмов Киотского протокола способствовал стремительному развитию совершенно новой сферы экономической активности - торговли квотами на выбросы парниковых газов.

По оценкам Всемирного банка, в 2010 г. стоимостный объем рынка квот составил 142 млрд. долл. и имеет перспективы роста к 2020 г. до 2 - 3 трлн. долл. в год. В настоящее время наиболее развитым сегментом "углеродного" рынка является Европейская схема торговли эмиссиями (ЕТС). Активно идет процесс слияния региональных схем торговли эмиссиями в более крупные международные рынки.

Торговля "углеродными" инструментами рассматривается многими экспертами как наиболее эффективное рыночное средство выполнения компаниями и государствами своих обязательств по сокращению выбросов парниковых газов. Многие полагают, что с объединением главных схем торговли эмиссиями в единый рынок можно будет говорить о появлении новой мировой валюты - расчетной единицы, отражающей цену 1 тонны углерода.

В связи с тем, что обязательства Киотского протокола распространяются только на период до 2012 г., перед государствами встал вопрос о том, что делать дальше.

Необходимость в замене Киотского протокола новым соглашением стала очевидна и по многим другим причинам. Протокол подвергался критике, во-первых, за то, что он освобождает от каких-либо обязательств по сокращениям выбросов крупные развивающиеся страны, вклад которых в глобальные эмиссии углерода стремительно нарастает. По оценкам, на развивающийся мир в ближайшие 50 лет будет приходиться более половины глобального прироста выбросов CO2. Среди стран-лидеров в этом плане - не входящие в приложение I Китай, Индия, Бразилия, Южная Корея и др. В этой ситуации даже самые радикальные меры стран, входящих в приложение I РКИК, по сокращению своего "углеродного следа" окажутся бесполезными для глобального климата. Во-вторых, Протокол смягчает обязательства развитых стран, позволяя им взамен мероприятий по сокращению выбросов у себя дома покупать права на выбросы у других стран и засчитывать себе сокращения выбросов от реализации проектов за рубежом. При этом экологическая оправданность таких проектов нередко ставится под сомнение. В-третьих, размеры сокращений выбросов носят символический характер и далеко не соответствуют рекомендациям ученых о требуемых масштабах сокращений. К тому же набор парниковых газов, сокращение выбросов которых регулируется Киотским протоколом, является далеко не исчерпывающим с точки зрения влияния на климат. В-четвертых, в документе не предусмотрены четкие размеры и механизмы помощи развитых стран развивающимся на цели предотвращения изменений климата и адаптации к ним. В-пятых, Протокол не может считаться действенным международным инструментом без участия США - ведущей экономики мира и одного из крупнейших эмитентов парниковых газов на планете. По мнению многих экспертов, показателем юридической слабости Протокола является и то, что он не предусматривает каких-либо санкций в отношении государств, не выполнивших свои обязательства по сокращениям выбросов. Наконец, требуют пересмотра ряд процедурных моментов по Конвенции и Протоколу, в частности крайне забюрократизированный процесс присоединения стран к приложению Б, порядок внесения поправок в обязательства государств.

Администрация Б. Обамы, хотя и заявившая о полномасштабном возвращении США в климатический переговорный процесс, дала понять, что заинтересована в замене Киотского протокола новым климатическим соглашением, которое бы налагало обязательства на всех крупнейших эмитентов, включая развивающиеся страны.

В 2005 г. на 11-й конференции сторон РКИК - 1-м совещании сторон Киотского протокола в Монреале было решено начать работу над новым документом по двум переговорным "трекам". Ими стали две специальные рабочие группы: созданная в Монреале в рамках Киотского протокола Группа о последующих обязательствах стран приложения I, которой было также предписано определить сроки следующего периода обязательств и пути достижения промышленно развитыми странами сокращений парниковых газов, и учрежденная двумя годами позже Группа по долгосрочным совместным действиям в рамках Конвенции, наделенная важнейшей задачей вовлечения всех без исключения стран в глобальные усилия по противодействию изменениям климата.

Ключевым событием на пути к подготовке посткиотского соглашения стало принятие в 2007 г. на 13-й конференции сторон РКИК - 3-м совещании сторон Киотского протокола на о. Бали (Индонезия) Балийской "дорожной карты". Согласно этому документу странам отводилось два года на выработку новой глобальной стратегии по климату на посткиотский период, которую предполагалось принять на 15-й конференции сторон РКИК - 5-м совещании сторон Киотского протокола в Копенгагене. В основу нового соглашения было решено положить четыре ключевых компонента: деятельность стран по предотвращению изменений климата, по адаптации к изменениям климата, вопросы передачи технологий и создания потенциала и вопросы финансирования. Еще два года отводилось на ратификацию этого документа, с тем чтобы он смог вступить в силу к 2012 г., как раз по завершении первого периода обязательств по Киотскому протоколу.

Помимо четырех составляющих Балийского плана действий на многосторонних переговорах по изменению климата сегодня обсуждаются и другие секторальные аспекты, например роль лесов в поглощении выбросов CO2, вопросы реализации "механизмов гибкости" Киотского протокола, регулирование выбросов парниковых газов международным авиационным и морским транспортом, проблемы взаимосвязи торговли и климата, в том числе "углеродного" протекционизма, и др. Многие из них уже трансформировались в самостоятельные переговорные форматы и начали жить своей жизнью.

По мере приближения очередного совещания сторон Протокола в Копенгагене становилось все яснее, что между странами продолжают сохраняться непреодолимые противоречия. Они начинались с вопроса о том, будет ли новое соглашение приложением или поправкой или дополнением к Киотскому протоколу (за это ратуют развивающиеся страны, по понятным причинам заинтересованные в том, чтобы и в будущем обязательства по количественным сокращениям выбросов парниковых газов несли только промышленно развитые страны) или новым универсальным документом, закрепляющим обязательства и развивающихся стран по сокращению выбросов (эту идею активно отстаивают США, другие развитые страны, Россия).

В результате широко разрекламированный в СМИ Копенгагенский климатический саммит, собравший беспрецедентное число участников (40 тыс.) и 119 глав государств и правительств, не оправдал ожиданий и не завершился принятием нового климатического договора. На нем удалось только принять к сведению политическую декларацию "Копенгагенская договоренность", которая вырабатывалась в условиях крайнего цейтнота группой, в которую вошло около 30 государств, а ее детали согласовывались "пятеркой" стран - США, Китаем, Индией, Бразилией и ЮАР - в последнюю ночь форума.

"Копенгагенская договоренность" отразила самый общий консенсус между странами по климатической проблеме. В частности, была отмечена необходимость принятия мер к недопущению подъема средней температуры Земли выше 2 град. C, подчеркивалась важность ужесточения обязательств по сокращениям выбросов со стороны развитых стран, а также принятия мер по смягчению и адаптации со стороны развивающихся стран (для наименее развитых и малых островных государств предусмотрены добровольные меры). Компромисс был найден и в отношении болезненного вопроса о международном мониторинге сокращений - в документе отмечалось, что эта деятельность в развивающихся странах будет в основном подлежать национальным процедурам проверки, а международные инспекции будут предусмотрены только в отношении мер, принимаемых ими при внешнем финансовом содействии.

В документе были прописаны намерения учредить международный климатический фонд, группу высокого уровня по финансированию мероприятий в области климата. "Копенгагенская договоренность" предусмотрела коллективное обязательство развитых стран выделить развивающимся странам около 30 млрд. долл. в 2010 - 2012 гг. на меры по адаптации и предотвращению изменений климата и довести помощь на эти цели до 100 млрд. долл. в год к 2020 г.

Конференция предусмотрела порядок, согласно которому страны могли присоединиться к итоговому документу со своим конкретным вкладом. Сегодня с "Копенгагенской договоренностью" ассоциировали себя порядка 140 государств, причем 80 стран, и среди них все крупнейшие эмитенты мира, обозначили свои обязательства в приложениях к ней. Однако, по подсчетам экспертов, совокупные заявленные странами приложения I к РКИК объемы сокращений выбросов парниковых газов (12 - 19% к 2020 г. против 1990 г.) далеки от уровней сокращений, рекомендуемых МГЭИК для стабилизации концентрации CO2 в атмосфере до неопасного для климатической системы уровня - от 25 до 40% к 2020 г. и до 85 - 90% к 2050 г.

Состоявшаяся в ноябре - декабре 2010 г. в Канкуне (Мексика) 16-я конференция сторон РКИК - 6-е совещание сторон Киотского протокола (Канкунская климатическая конференция), к удовлетворению многих, завершилась принятием сбалансированного пакета решений, которые конкретизировали и развили положения "Копенгагенской договоренности", делая маленький, но конкретный шаг в сторону выработки посткиотского договора. В Канкуне были юридически утверждены и получили развитие главные положения "Копенгагенской договоренности" и заявленные обязательства государств, в том числе учреждены Зеленый климатический фонд, Канкунская адаптационная структура (для оказания помощи развивающимся странам в адаптации к изменениям климата), новые механизмы по передаче технологий развивающимся странам, продвинуты концепции механизмов мониторинга, отчетности, проверки и международных консультаций, "механизмов гибкости" Киотского протокола, финансового стимулирования развивающихся стран в деле охраны лесов. Таким образом, Канкун стал еще одним кирпичиком на тернистой дороге к новому климатическому соглашению. Но главное его значение - это возрождение доверия к многостороннему переговорному процессу.

Новым этапом климатических переговоров стала прошедшая в Дурбане (ЮАР) в ноябре - декабре 2011 г. 17-я конференция сторон РКИК - 7-е совещание сторон Киотского протокола (Дурбанская климатическая конференция). Перед конференцией стояла непростая задача - согласовать окончание в конце 2012 г. первого периода обязательств в рамках Киотского протокола с закреплением новых разноплановых обязательств по сокращению выбросов парниковых газов к 2020 г., сделанных странами в Канкуне, в рамках единого всеобъемлющего режима. Главные споры на конференции развернулись вокруг судьбы Киотского протокола. За его продление высказалось большинство развивающихся стран, а также ЕС, в то время как многие ключевые страны (США, Япония, Канада, Россия) отказались от участия во втором периоде обязательств Протокола (вскоре после Дурбанской конференции Канада вообще объявила о выходе из Киотского протокола).

Для активизации работы над новым соглашением по решению конференции в рамках РКИК был создан новый вспомогательный орган - Специальная рабочая группа по Дурбанской платформе усиленных действий (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform of Enhanced Action), которая должна начать работу в первой половине 2012 г. Перед Группой поставлена задача не позднее 2015 г. подготовить "протокол, новый правовой инструмент или согласованный результат, имеющий юридическую силу" для его официального принятия на 21-й конференции сторон РКИК, с тем чтобы его положения вступили в силу с 2020 г. Одновременно для заполнения пробела в климатическом режиме с 2012 по 2020 г. было объявлено о начале второго периода обязательств в рамках Киотского протокола с 1 января 2013 г. с вариантами его окончания 31 декабря 2017 г. либо 31 декабря 2020 г. (решение по этому вопросу будет принято в 2012 г.).

В Дурбане была подчеркнута важность выполнения цели по сокращению совокупных выбросов странами приложения I к РКИК к 2020 г. по крайней мере на 25 - 40% ниже уровня 1990 г., общего повышения "уровня амбиций" в отношении заявленных странами обязательств по сокращению своих выбросов и смягчению воздействия на климат. По предложению России обсуждался вопрос о необходимости периодического пересмотра списка стран, входящих в приложения I и II к РКИК. Был достигнут дальнейший прогресс по вопросам организации практической работы Зеленого климатического фонда, Адаптационного комитета, центров передачи технологий, по сокращению выбросов парниковых газов от обезлесения и деградации лесов (REDD), переносу на второй период обязательств единиц сокращений выбросов, достигнутых в рамках "механизмов гибкости" Киотского протокола, процедурам измерения, отчетности и проверки и другим секторальным вопросам климатических переговоров.

Главным итогом Дурбанской конференции, по мнению большинства экспертов, стало принятие решений для поддержания международного режима борьбы с выбросами парниковых газов на переходный период до выработки нового климатического соглашения и обозначение примерного срока его подготовки - 2015 - 2020 гг. Дурбан еще ярче высветил необходимость поменять саму парадигму международных климатических переговоров, перейдя от традиционного деления на развитые и развивающиеся страны к новым подходам, которые обеспечили бы равноценное участие всех без исключения стран и "симметричность" их усилий в решении этой важнейшей глобальной проблемы.

Из нынешней пестрой мозаики настроений государств по поводу посткиотского режима можно все же выделить некоторые общие подходы:

• Киотский протокол в его нынешнем виде является полезным, но недостаточным инструментом для адекватного ответа на глобальный климатический вызов. На повестку дня выходит задача выработки нового международного соглашения по климату, которое было бы универсальным по числу участников, всеобъемлющим по охвату, амбициозным по целям и справедливым с точки зрения возможностей государств;
• новое соглашение будет эффективным только в том случае, если оно предусмотрит принципы и механизмы для вовлечения в процесс сокращения эмиссий парниковых газов всех без исключения стран, и прежде всего крупнейших эмитентов (США, Китай, Индия, Бразилия и др.);
• стратегии реагирования на изменение климата должны быть гибкими и разнообразными и учитывать индивидуальные особенности и экономические возможности каждой страны;
• динамичное экономическое развитие и внедрение новейших технологий являются важнейшими составляющими эффективных климатических стратегий;
• климатические стратегии необходимо сопрягать с реалистичными энергетическими приоритетами, исходя из того, что в обозримой перспективе роль ископаемых видов топлива (особенно угля и нефти) в мировом энергопотреблении будет оставаться высокой;
• промышленно развитые страны должны выступить лидерами сокращений выбросов парниковых газов;
• реализация климатических стратегий в развивающихся странах требует целенаправленной финансовой и технологической поддержки со стороны развитых стран. В новом соглашении меры такой поддержки должны быть отражены в форме конкретных обязательств дополнительно к помощи, поступающей от развитых стран в развивающиеся по другим каналам. Особого внимания требует помощь в отношении беднейших стран и стран, наиболее уязвимых к изменениям климата;
• в новом соглашении необходимо учесть поглощающий потенциал лесов и меры в области землепользования, предусмотреть меры поощрения государств за бережное и устойчивое лесопользование;
• установление квот на выбросы и торговля излишками квот могут быть эффективным инструментом сокращения выбросов парниковых газов и стимулирования внедрения инновационных экологически чистых технологий.

В научном мире предлагаются и другие инновационные подходы к новому климатическому соглашению. Среди высказываемых идей - установление глобального "потолка" на выбросы парниковых газов с выделением для каждой страны квоты, соизмеримой с численностью ее населения и экономическим потенциалом; возложение главной нагрузки по сокращениям парниковых газов на 20 наиболее крупных эмитентов и разработка для остальных стран реально выполнимых схем смягчения и адаптации и др. В последнее время высказываются также предложения о создании новой международной организации по климату, однако на данном этапе любые идеи о каких-либо наднациональных структурах для регулирования экологических параметров экономической деятельности (а климатические договоренности преследуют именно эти цели) воспринимаются государствами с большой долей скепсиса.

Почему же выработка нового документа идет так трудно? Эксперты выделяют несколько причин.

Во-первых, сама проблема изменений климата беспрецедентно сложна и многогранна, для того чтобы обратиться к ее урегулированию в рамках одного, даже самого искусно разработанного, международного документа.

Во-вторых, как уже было отмечено, многосторонние переговоры по изменению климата во многом повторяют философию многосторонних переговоров по социально-экономическим вопросам, где накопилось много застарелых разногласий между развитыми и развивающимися странами в отношении видения нового мирового экономического порядка, путей сокращения разрыва между богатством и бедностью, размеров необходимой внешней помощи развивающемуся миру и обусловленности этой помощи выполнением неких условий. Климатический фактор еще больше осложнил эти противоречия.

Международные климатические переговоры, начавшись как реакция политиков на выявленную учеными проблему изменений климата, сегодня неизмеримо далеко отошли от своей научной основы, отягощены политическими спекуляциями и по сути представляют собой переговоры о создании нового мирового экономического порядка под предлогом (пусть даже и обоснованным) изменений климата. На них решаются важнейшие для мировой экономики вопросы о стратегиях развития мировой энергетики, перераспределении финансовых потоков, приоритетах инвестиционной деятельности, ориентирах технологического роста и др. Ставки на этих переговорах чрезвычайно высоки, и никто не хочет проиграть.

В-третьих, признанные в Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотском протоколе "историческая ответственность" развитых государств за изменения климата и принцип "общей, но дифференцированной ответственности" государств в борьбе с этим явлением наталкиваются на правовые принципы универсальных международных конвенций, где закреплена равная ответственность всех сторон.

В-четвертых, страны не готовы поступиться принципами национального суверенитета и национальными экономическими интересами ради общего блага, да и сама концепция климата как всеобщего блага в современном международном праве пока разработана слабо.

В-пятых, разные страны в силу объективных причин в разной степени продвинулись в деле регулирования своего воздействия на климат, и это препятствует выработке общих подходов. Если в Евросоюзе уже фактически действуют универсальные нормы и стратегии в отношении учета затрат на сокращение парниковых газов, предусмотрены соответствующие санкции за их невыполнение (при этом к данным правилам с трудом приспосабливаются новички ЕС из Центральной и Восточной Европы), то большинство развивающихся стран и стран с переходной экономикой пока не готовы к столь же жесткому климатическому регулированию. Дают о себе знать разная структура экономики, разные финансовые возможности, экономические и энергетические приоритеты государств. Между тем на пути к новому соглашению без определенной совместимости климатической и энергетической политики, видимо, не обойтись.

Наконец, нет единства в отношении видения постклиматического режима среди ведущих эмитентов.

Помимо того что на переговорах сохраняется главный водораздел между развитыми и развивающимися странами, подходы внутри этих двух групп также имеют свои особенности. Так, США выступают за новое климатическое соглашение, в котором нашлось бы место для обязательств всех крупных эмитентов, прежде всего Китая и Индии, но сами так и остаются за рамками Киотского протокола, не спешат вводить федеральное регулирование выбросов парниковых газов у себя дома. Страны Евросоюза активно лоббируют в пользу нового соглашения, возможно, даже в форме новой редакции Киотского протокола, делая ставку на ужесточение экологических стандартов ведущих отраслей экономики и развитие рынков по торговле квотами на выбросы парниковых газов. Китай и Индия берут за основу показатель снижения "углеродоемкости" экономики, подчеркивая свой статус развивающихся стран и призывая Запад значительно увеличить им помощь в противодействии климатической угрозе, при этом выступая против международного контроля своей климатической политики. Бразилия и Индонезия готовы к сокращениям CO2, но за счет учета поглощающей способности своих тропических лесов. Подавляющее большинство развивающихся стран ожидают нового дополнительного финансирования от развитого мира на стратегии адаптации к меняющемуся климату.

Важным игроком мировой климатической политики является Россия. Наша страна оказывает большое влияние на глобальный климат уже в силу своей огромной территории, богатейших запасов водных, земельных, лесных и других природных ресурсов, большого промышленного потенциала.

Россия остается крупным мировым эмитентом парниковых газов, занимая по этому показателю третье место в мире после Китая и США. Между тем из-за сильного экономического спада 90-х годов прошлого века, когда выбросы парниковых газов в стране сократились на 36%, Россия внесла весомый вклад в снижение глобальной антропогенной нагрузки на климат и продолжает находиться в режиме перевыполнения своего обязательства по Киотскому протоколу.

Тем не менее в свете климатической проблемы перед Россией стоит немало задач. Все более ощутимый, в том числе по климатическим соображениям, курс мировой экономики на низкоуглеродные стандарты и экологически чистую энергетику еще жестче ставят перед нашей страной задачу преодоления углеводородной ориентации нашей экономики, повышения ее энергоэффективности и инновационного наполнения. Предстоит отладить и существенно нарастить участие России в международном рынке "углеродных" кредитов, для чего у нашей страны есть большие возможности.

В новом соглашении должно найтись место российским лесам как поглотителям углекислого газа. Все актуальнее становится задача противодействия мерам "углеродного" протекционизма других стран.

Как и многие крупные развитые страны (Япония, Австралия, Канада), наша страна выступает против продления своих обязательств на новый срок Киотского протокола, призывая к заключению всеобъемлющего глобального климатического соглашения с обязательствами для всех государств.

Являясь, с одной стороны, членом клуба развитых стран ("Группа восьми") и, с другой стороны, одной из динамично развивающихся экономик (БРИКС), Россия ведет активную дипломатическую работу по сближению позиций различных блоков стран для выхода на такой документ.

Россия медленно, но верно встраивает климатическую тему в свои национальные политические и экономические приоритеты. В декабре 2009 г. была принята Климатическая доктрина Российской Федерации, учреждена должность советника Президента России по вопросам климата. В начале 2010 г. впервые прошло заседание Совета Безопасности России, специально посвященное проблеме изменений климата, рискам этого процесса для России. Важным событием "углеродного" рынка стало утверждение в 2010 - 2011 гг. 33 первых российских проектов совместного осуществления. В контексте идеи модернизации принимаются меры по снижению энергоемкости российской экономики, усилению экологического контроля в стране.

Сегодня большинство экспертов разделяют мнение о том, что новое климатическое соглашение может появиться не раньше чем через несколько лет из-за большого количества сохраняющихся непримиримых разногласий между странами. Однако работа по его приближению, несомненно, будет продолжаться во всех возможных международных форматах.