Имплементация международно-правовых норм по охране окружающей среды в законодательстве Российской Федерации

Экологическая безопасность России и ее экологическая доктрина

В теории и практике международных отношений отмечается эволюция понятия "безопасность", которое с 80-х годов XX в. все в большей мере не столько отождествляется с национальной военной безопасностью, сколько связывается с множественностью причин, угрожающих безопасности, и с взаимозависимостью государств. Данное явление нашло отражение в концепции Всеобъемлющей системы международной безопасности (ВСМБ). Появление этой концепции было позитивно встречено российскими учеными - специалистами международного права. С тех пор отечественная наука потеряла интерес к данному явлению, хотя за рубежом дискуссии по поводу концепции экологической безопасности ведутся и сегодня, о чем свидетельствует подборка статей, опубликованных в Ежегоднике международного экологического права за 2009 г.

Концепция ВСМБ не ограничивается вопросами безопасности в военной сфере, включая иные основные направления развития международного правопорядка, среди которых в качестве приоритетных выделяются: политическое, экономическое, экологическое, гуманитарное. Значительная роль при создании ВСМБ отводится международному праву, поскольку такая безопасность представляет собой систему межгосударственных отношений, основанную на строгом соблюдении международно-правовых принципов и норм. При этом всеобъемлющая международная безопасность будет наиболее эффективной, когда появятся договоренности по всем ее составляющим, которые получат закрепление в принципах и нормах международного права. К таковым относятся: отказ ядерных держав от войны, конкретные меры по разоружению, справедливое политическое урегулирование международных кризисов, укрепление доверия, меры по обеспечению неприкосновенности границ, предотвращение терроризма, сотрудничество в области прав человека и решение других глобальных проблем, в числе которых - проблема обеспечения экологической безопасности.

Некоторые современные аспекты международной безопасности уже анализировались в отечественной международно-правовой науке.

Экологическая безопасность в то же время важна для обеспечения безопасности в военной, политической, экономической и гуманитарной областях. В отечественной юридической литературе понятие "экологическая безопасность" определяется по-разному:

• устойчивое состояние глобального характера, которое представляет собой сложное политико-правовое единство, систему отдельных, но взаимосвязанных элементов;
• безопасность жизненно важных для человечества экологических компонентов нашей планеты и поддержание надлежащего природного равновесия между ними;
• комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды каждого государства от вредоносного воздействия, источники которого расположены за пределами данного государства;
• состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, а также гарантированность экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

В самом общем виде экологическую безопасность можно определить как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду.

В российском природоохранном законодательстве (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды") под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Юридическими средствами защиты перечисленных в определении экологической безопасности интересов являются нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, контроль, применение мер юридической ответственности, а также правовые средства защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Концепция экологической безопасности нашла свое отражение в Экологической доктрине Российской Федерации, принятой в 2002 г. Согласно приведенной в § 3 гл. II настоящего учебника классификации источников международного экологического права Экологическая доктрина РФ относится к так называемым источникам мягкого права. Не случайно поэтому некоторые исследователи называют ее "важнейшим документом, отражающим идеологию государства и общества".

Идея разработки Экологической доктрины РФ впервые стала предметом обсуждения в верхних эшелонах власти в 1994 - 1995 гг. Именно в этот период она была детально проработана и одобрена на десяти парламентских слушаниях, проведенных в Совете Федерации первого созыва. Этой работой занимался специально созданный Экспертный совет по стратегии устойчивого развития.

Принятие отечественной Экологической доктрины было приурочено к важному событию - проведению Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (Всемирный саммит Земли) в Йоханнесбурге с 26 августа по 4 сентября 2002 г. Проект доктрины разрабатывался неправительственными экологическими организациями совместно с Министерством природных ресурсов РФ. В феврале 2002 г. рабочий вариант проекта прошел апробацию на заседании Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, образованию и культуре, а также на Всероссийском совещании Министерства природных ресурсов, Российской академии наук и Московского государственного университета по проблемам науки. Эта синхронность в работе различных органов государственной власти и общественности - лучшее свидетельство социальной значимости проекта и готовности гражданского общества России к его принятию.

Экологическая доктрина РФ - это прежде всего синтез научного знания и политической воли при определении долгосрочной национальной стратегии. Разумеется, качество этого синтеза еще далеко от идеала, что и неудивительно, поскольку нашему государству и формирующемуся гражданскому обществу еще предстоит период длительного социального становления на пути к устойчивому развитию.

Экологическая доктрина - стратегический документ, определяющий государственную экологическую политику России на долгосрочный период. В преамбуле Экологической доктрины к основным факторам деградации природной среды России отнесены в числе прочих "резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды", а также "низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны".

В тексте Доктрины справедливо подчеркивается, что масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем. Именно этот подход позволяет выделить основные факторы деградации природной среды на мировом уровне (рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов; увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей; деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и как следствие - невозможность существования человеческой цивилизации; возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли; возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф; недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации; продолжающиеся военные конфликты и террористическая деятельность), а также факторы деградации природной среды Российской Федерации (преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды; низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами; резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды; высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов; низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов; последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения; низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны).

Согласно разд. 2 Экологической доктрины РФ "стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны". При этом далее в Доктрине перечислены принципы государственной политики, реализация которых будет способствовать достижению этой цели:

• устойчивое развитие;
• приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;
• справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;
• предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;
• отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;
• природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;
• открытость экологической информации; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

В разд. 3 Доктрины выделены три основных направления государственной политики в области экологии: 1) обеспечение устойчивого природопользования; 2) снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение; 3) сохранение и восстановление природной среды.

Раздел 4 Экологической доктрины полностью посвящен вопросам экологической безопасности, о чем свидетельствует его название "Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации". Опуская подробный перечень мер реализации, приведем пять основных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности, закрепленных в указанном разделе:

1) обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях (основной задачей является обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду);

2) экологические приоритеты в здравоохранении (основными задачами являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды);

3) предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций (основной задачей является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);

4) предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды (основной задачей является предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды);

5) контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов (основной задачей является организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов).

Заключительный разд. 5 Экологической доктрины РФ посвящен вопросам реализации государственной политики в области экологии. Определены следующие пути и средства реализации Доктрины: развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием; нормативное правовое обеспечение и правоприменение; экономические и финансовые механизмы; экологический мониторинг и информационное обеспечение; научное обеспечение; экологическое образование и просвещение; развитие гражданского общества как условие реализации государственной политики в области экологии; региональная политика в области экологии; международное сотрудничество.

Реализация положений Доктрины предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. В целом сложно оценить эффективность Экологической доктрины, особенно в условиях, когда План действий по реализации Экологической доктрины РФ утверждался Приказом Министра природных ресурсов России лишь на 2003 - 2005 гг., а с 2006 г. по настоящее время подобных документов не принималось.

Вместе с тем стоит отметить, что в проекте Доктрины было закреплено, что в 2010 г. должна была бы проводиться оценка результатов выполнения Экологической доктрины и влияния ее реализации на социально-экономическое развитие страны, но данное положение, к сожалению, выпало из окончательного текста Доктрины.

Важный вклад в реализацию концепции экологической безопасности на нормативном уровне внес принятый 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ Федеральный закон "О безопасности", который устанавливает основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной и экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ. Текст Закона недвусмысленно указывает на то, что в России признается экологический императив и поставлены на один уровень безопасность государства, общественная и экологическая безопасность и безопасность личности.

Согласно ст. 2 Федерального закона "О безопасности" основными принципами обеспечения безопасности являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. В соответствии со ст. 3 Закона в содержание деятельности по обеспечению безопасности включены:

1. прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;
2. определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
3. правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
4. разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
5. применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
6. разработка, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;
7. организация научной деятельности в области обеспечения безопасности;
8. координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
9. финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;
10. международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;
11. осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону "О безопасности" государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент РФ. Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом РФ. Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности. Вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами.

Вслед за Федеральным законом "О безопасности" был принят Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации". Этот Указ утвердил Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности.

На Комиссию Совета Безопасности РФ по экологической безопасности возлагаются следующие функции:

• выявление и оценка внутренних и внешних угроз экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их нейтрализации;
• оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации;
• подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;
• рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;
• анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;
• подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по проектам его решений, а также подготовка информационно-аналитических материалов к заседаниям Совета Безопасности по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;
• подготовка предложений Совету Безопасности по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях решения оперативных, среднесрочных и долгосрочных задач разработки и реализации концептуальных и доктринальных документов в области экологической безопасности Российской Федерации;
• участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по вопросам организации стратегического планирования в Российской Федерации;
• анализ эффективности работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению решений Совета
• Безопасности, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;
• подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;
• организация проведения по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности Российской Федерации.

В состав Комиссии входят представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, органов местного самоуправления, а также организаций. Заседания Комиссии проводятся не реже одного раза в квартал, при необходимости могут проводиться внеочередные заседания Комиссии.

Комиссия для осуществления своих функций имеет право:

• взаимодействовать по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии, с самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ, с соответствующими органами и организациями, запрашивать и получать от них в установленном порядке необходимые материалы и информацию;
• пользоваться в установленном порядке банками и базами данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;
• использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
• привлекать в установленном порядке для осуществления аналитических и экспертных работ ученых и специалистов;
• подготавливать предложения о заключении в установленном порядке договоров с научно-исследовательскими организациями, учреждениями и специалистами на выполнение работ и проведение исследований в области обеспечения безопасности общества и государства в экономической и социальной сфере;
• обобщать и представлять в Совет Безопасности информацию по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии.

В августе 2011 г. в Ямало-Ненецком автономном округе состоялось выездное заседание Комиссии Совета Безопасности по вопросам экологической безопасности при реализации крупных инфраструктурных проектов и ликвидации накопленного экологического ущерба на примере Ямало-Ненецкого автономного округа. Были рассмотрены вопросы развития и использования арктической (в первую очередь транспортной) инфраструктуры, повышения качества жизни населения, проживающего в условиях Крайнего Севера, геополитики, связанной с обеспечением присутствия России в Арктике, развития особого режима рационального природопользования и охраны окружающей среды в Арктике, создания единой системы прогнозирования и предупреждения чрезвычайных ситуаций в Арктике и ликвидации их возможных последствий.

Как отмечается в Концепции внешней политики Российской Федерации 2008 г., Российская Федерация рассматривает устойчивое социально-экономическое развитие всех стран как необходимый элемент современной системы коллективной безопасности и исходит из того, что содействие международному развитию должно быть нацелено на поиск эффективных путей поддержки усилий по ликвидации дисбалансов в развитии различных регионов.

В этих целях Россия, используя свой донорский потенциал, проводит активную и целенаправленную политику в сфере содействия международному развитию как на многостороннем, так и на двустороннем уровне; поддерживает международное сотрудничество в области охраны здоровья при ведущей роли Всемирной организации здравоохранения в качестве одного из приоритетов глобальной повестки дня, неотъемлемого компонента обеспечения устойчивого развития (разд. 4 Концепции).

Относительно новым вызовом международной экологической безопасности и в целом ВСМБ и глобальной безопасности является изменение климата. На то, что последствия изменения климата угрожают безопасности человека и международному миру в целом, в очередной раз указал Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, выступая 20 июля 2011 г. на заседании Совета Безопасности ООН по вопросу "Поддержание международного мира и безопасности: последствия изменения климата".

"Пакистан.. Тихоокеанские острова.. Россия.. Западная Европа.. Филиппины.. Колумбия.. Австралия.. Бразилия.. США.. Китай.. страны Африканского Рога.. эти примеры должны напоминать нам о неотложности решения проблем изменения климата", - заявил Генеральный секретарь ООН.

В Концепции внешней политики РФ 2008 г. отмечается (разд. 2): "Новые вызовы и угрозы (прежде всего, изменение климата) носят глобальный характер и требуют адекватного ответа со стороны всего международного сообщества и солидарных усилий для их преодоления.. Сложность стоящих перед международным сообществом задач требует выработки сбалансированной стратегии их решения, исходящей из взаимосвязанности проблем безопасности, социально-экономического развития и защиты прав человека". В Концепции отмечается, что "Российская Федерация выступает за расширение международного сотрудничества в целях обеспечения экологической безопасности и противодействия изменению климата на планете, в том числе с привлечением новейших энерго- и ресурсосберегающих технологий, в интересах всего мирового сообщества" (разд. 4).

Среди приоритетов в данной сфере - дальнейшие разработки научно обоснованных подходов к сохранению благоприятной природной среды и наращивание взаимодействия со всеми государствами мира по вопросам охраны окружающей природной среды для обеспечения устойчивого развития нынешнего и будущих поколений.

Как отмечается в Экологической доктрине РФ 2002 г., к числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относятся в том числе и "возможные изменения климата". При этом отмечается, что необходимо развивать научные знания об экологических основах устойчивого развития, выявлять новые экологические риски, порождаемые развитием общества, а также природными процессами и явлениями. Для этого необходимо в том числе исследование возможного глобального и регионального изменения климата и его последствий для природной среды.

В целом Совет Безопасности ООН выразил обеспокоенность по поводу возможных пагубных последствий изменения климата, отметив, что они могут в долгосрочной перспективе усугубить некоторые существующие угрозы международному миру и безопасности, а также по поводу возможного возникновения последствий для безопасности, вызванных утратой территории некоторыми государствами в результате повышения уровня моря, особенно малыми низинными островными государствами. Совет Безопасности отметил, что при рассмотрении им вопросов, касающихся поддержания международного мира и безопасности, большое значение имеет анализ информации о возможных последствиях изменения климата для безопасности в случаях, когда такие факторы способствуют развитию конфликта, затрудняют выполнение мандатов Совета или ставят под угрозу процесс укрепления мира.

Несмотря на некоторую неопределенность международно-правовых основ борьбы с изменением климата после 2012 г., многие государства продолжают активно развивать свою национальную правовую базу в этой сфере. Рассмотрим подробнее деятельность России в области борьбы с изменениями климата.

Хотя Россия ратифицировала Киотский протокол 1997 г., его механизмы в течение первого года действия Протокола (2005 г.) на территории России не заработали - создание национальной биржи по торговле квотами на выбросы парниковых газов фактически было приостановлено на неопределенный срок, отсутствовали и проекты совместного осуществления замены оборудования российских предприятий на более эффективное и экологически чистое. Причина заключалась в отсутствии документов, необходимых для создания национального реестра выбросов парниковых газов.

Основная задача Российской Федерации по Киотскому протоколу - не превысить в среднем в 2008 - 2012 гг. уровень выбросов парниковых газов базового 1990 г. Несмотря на интенсивный рост экономики начиная с 1999 г., общий уровень антропогенных выбросов парниковых газов в России в настоящее время на 30% ниже, чем в 1990 г. Поэтому количественные обязательства по ограничению выбросов парниковых газов в первый период действия Киотского протокола Россия выполнит, даже не прибегая к каким-либо специальным мерам.

Тем не менее разработка и осуществление мер по ограничению и сокращению антропогенных выбросов парниковых газов в России, безусловно, необходимы. Во-первых, поэтапное разумное введение мер государственного регулирования выбросов парниковых газов, вне зависимости от Киотского протокола, будет способствовать внедрению более прогрессивных и эффективных энерго- и ресурсосберегающих технологий, что в любом случае будет экономически выгодным для страны и приведет к дополнительному росту валового внутреннего продукта. Во-вторых, стимулирование предприятий к сокращению выбросов даст России возможность достичь дополнительных сокращений, которыми страна и ее отдельные предприятия смогут оперировать в качестве продавцов на международном рынке единиц установленных количеств и единиц сокращенных выбросов. И наконец, России приходится задумываться о будущем, поскольку она является полноправной участницей переговоров о новом международном режиме регулирования выбросов парниковых газов после 2012 г.

Осознавая это, Российская Федерация, в соответствии с основными принципами и положениями Рамочной конвенции 1992 г. ООН об изменении климата (РКИК ООН) и Киотского протокола, разрабатывает свою национальную политику по предотвращению климатических изменений и их негативных последствий, а также по ограничению и сокращению антропогенных выбросов и увеличению поглощения парниковых газов.

В 2006 г. Российская Федерация представила в Секретариат РКИК ООН два важных документа: "Четвертое национальное сообщение Российской Федерации" и "Доклад об очевидном прогрессе в выполнении обязательств Российской Федерации по Киотскому протоколу". В этих двух документах представлена детальная информация по реализуемым в России политике и мерам в области изменения климата. В частности, описаны национальные условия, имеющие отношение к выбросам и абсорбции парниковых газов, дана информация по российской макроэкономической и структурной политике, содержатся данные по отраслевой политике и инициативах субъектов Российской Федерации, приводится информация о реализации различных мер в области снижения негативного антропогенного воздействия на климатическую систему на федеральном, региональном и секторальном уровне (крупные отраслевые предприятия - ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России").

Начиная с 2007 г. был принят ряд нормативных правовых актов, направленных на дальнейшую реализацию мер в области смягчения изменения климата и адаптации к климатическим изменениям, в том числе: Указ Президента РФ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики"; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.; распоряжение Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 1-р "Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергоэффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 г."; Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г.; Климатическая доктрина Российской Федерации; План реализации Климатической доктрины Российской Федерации; Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Энергетическая стратегия России до 2020 г.; Энергетическая стратегия России до 2030 г. и др.

Меры, принимаемые российским правительством в последнее время, демонстрируют важность и приоритетность задачи развития новой низкоуглеродной экономики, а также повышения ее устойчивости перед прогнозируемыми климатическими изменениями на национальном уровне.

Готовность Российской Федерации исполнять взятые обязательства в одностороннем порядке подтверждается принятием в 2009 г. Климатической доктрины Российской Федерации. Именно официальная позиция по конкретной проблеме будет являться определяющим фактором. Не формальная юридическая сила международно-правовой нормы, не то, что она является обязательной нормой, а именно содержание этой нормы определяет в подобных случаях ее значение для правотворчества и для ее использования во внутреннем правоприменительном процессе в Российской Федерации.

Климатическая доктрина России представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики РФ в отношении изменений климата.

Учитывая стратегические ориентиры РФ, Доктрина является основой формирования и реализации политики в области климата (п. 1). В названном документе впервые определены его статус и правовая основа, которую составляют "Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, Рамочная конвенция 1992 г. ООН об изменении климата и другие международные договоры РФ, в том числе по проблемам окружающей среды и устойчивого развития" (п. 2).

Доктрина как политический документ признает, что проблемы, связанные с изменениями климата, в частности обеспечение баланса между эффективностью экономики и социальной справедливостью, устранение потенциальных конфликтов интересов в связи с экстремальными проявлениями изменений климата (тепловые волны, наводнения, засухи и другие явления), не могут быть решены при помощи только научных методов. В подобных ситуациях поиск баланса является предметом политического выбора (п. 5).

Доктриной определены следующие основные принципы политики в области климата:

1. глобальный характер интересов Российской Федерации в отношении изменений климата и их последствий;
2. приоритет национальных интересов при разработке и реализации политики в области климата;
3. ясность и информационная открытость политики в области климата;
4. признание необходимости действий как внутри страны, так и в рамках полноправного международного партнерства Российской Федерации в международных исследовательских программах и проектах, касающихся изменений климата;
5. всесторонность учета возможных потерь и выгод, связанных с изменениями климата;
6. предосторожность при планировании и реализации мер по обеспечению защищенности человека, экономики и государства от неблагоприятных последствий изменений климата.

Вместе с тем отмечено, что необходимым условием политики в области климата являются государственная поддержка и обеспечение соответствия мировому уровню: систематических наблюдений за климатом; фундаментальных и прикладных исследований в области климата и смежных областях науки; применения результатов исследований для оценки рисков и выгод, связанных с последствиями изменений климата, а также возможности адаптации к этим последствиям.

Доктрина раскрывает содержание политики Российской Федерации в области климата следующим образом: "Российская Федерация участвует в выработке коллективных мер международного сообщества по смягчению антропогенного воздействия на климат и оказывает совместно с другими членами международного сообщества содействие развивающимся странам, в том числе наиболее уязвимым по отношению к отрицательным последствиям изменений климата, в реализации мер по адаптации и смягчению негативных последствий изменений климата. При этом Российская Федерация исходит из того, что всеобъемлющее и ориентированное на долгосрочную перспективу решение климатической проблемы возможно лишь при условии обеспечения универсального характера соответствующего международного режима и участия в нем всех основных стран - эмитентов парниковых газов на основе принципов Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, в том числе принципа общей, но дифференцированной ответственности, подразумевающего справедливую нагрузку на страны с учетом их уровня социально-экономического развития и природно-климатической специфики" (п. 25).

В разд. IV Доктрины "Особенности Российской Федерации при решении проблемы изменений климата" представлены плюсы и минусы глобального изменения климата для России.

К отрицательным последствиям ожидаемых изменений климата для Российской Федерации

Доктрина относит:

• повышение риска для здоровья (увеличение уровня заболеваемости и смертности) некоторых социальных групп населения;
• рост повторяемости, интенсивности и продолжительности засух в одних регионах, экстремальных осадков, наводнений, опасного для сельского хозяйства переувлажнения почвы - в других;
• повышение пожароопасности в лесных массивах;
• деградацию вечной мерзлоты в северных регионах с ущербом для строений и коммуникаций;
• нарушение экологического равновесия, в том числе вытеснение одних биологических видов другими;
• распространение инфекционных и паразитарных заболеваний;
• увеличение расходов электроэнергии на кондиционирование воздуха в летний сезон для значительной части населенных пунктов.

К возможным положительным для Российской Федерации последствиям ожидаемых изменений климата, с которыми связан значительный потенциал эффективного отраслевого и регионального экономического развития, Доктрина относит:

• сокращение расходов энергии в отопительный период;
• улучшение ледовой обстановки и, соответственно, условий транспортировки грузов в арктических морях, облегчение доступа к арктическим шельфам и их освоения;
• улучшение структуры и расширение зоны растениеводства, а также повышение эффективности животноводства (при выполнении ряда дополнительных условий и принятии определенных мер);
• повышение продуктивности бореальных лесов.

Доктрина не является исключительно теоретическим документом, фиксирующим для мира видение Россией проблематики изменения климата. В анализируемом документе четко определен порядок реализации политики в области климата (разд. V), а также указаны субъекты - исполнители Доктрины (разд. VI), к которым, в частности, относятся: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; организации, включая общественные организации (объединения); средства массовой информации; домашние хозяйства. В целом реализация политики в области климата предполагает разработку на ее основе федеральных, региональных и отраслевых программ и планов действий.

Полтора года спустя после одобрения Доктрины было принято распоряжение Правительства РФ "Об утверждении комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года". В этом документе расписаны поэтапно действия федеральных органов исполнительной власти. Данный План может быть рекомендован органам государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании региональных программ социально-экономического развития.

Вместе с тем важно отметить, что в России разработаны не только документы стратегического характера по борьбе с изменениями климата. Так, в Федеральной российской целевой программе "Мировой океан" отмечается важность изучения и оценки роли Мирового океана в резких изменениях климата в интересах эффективного стратегического планирования и безопасности страны. В Программе отмечается, что последние достижения науки показывают, что успешность долгосрочных прогнозов климатических условий на континентах определяется достоверностью учета климатообразующих процессов в Мировом океане, который является наиболее инерционным звеном климатической системы. Особо важен анализ роли Мирового океана в прогнозировании экстремальных климатических событий на континентах (сильные осадки, наводнения, засухи, ураганные ветры и т.п.). Их частота и интенсивность возросли в последние годы, приводя к многочисленным человеческим жертвам и ущербу, исчисляемому миллиардами рублей.

В Федеральной программе фиксируется постулат, что в последние годы проблема возможных быстрых изменений климата, в том числе в Арктике, является предметом широкого обсуждения на межправительственном уровне. Наряду с обоснованным беспокойством резкими климатическими изменениями и их возможными катастрофическими последствиями существует немало спекулятивных заключений, часто основанных на ключевой роли Мирового океана в таких изменениях. В этой ситуации выработка взвешенной внешнеполитической позиции России по широкому спектру вопросов напрямую зависит от достоверного исследования роли Мирового океана в климатических изменениях. В ближайшем будущем придется решать внешнеполитические проблемы, связанные с поиском и добычей энергоносителей, использованием морских транспортных путей, национальной безопасностью, использованием морских биоресурсов, делимитацией континентального шельфа, состоянием окружающей среды, применением морского права к арктическим районам, и ряд других проблем. Эти проблемы существуют и в настоящее время, однако климатический фактор может стать причиной их обострения, особенно в условиях глобализации и ограниченности невозобновляемых ресурсов. При этом наряду с международными усилиями по оценке и предвидению последствий климатических изменений необходимо осуществлять независимую национальную оценку, учитывающую последствия океанских климатических изменений для России.

В рамках реализации этого направления Федеральной программы намечено осуществление следующих основных мероприятий:

• изучение резких изменений океанской термохалинной циркуляции в Атлантическом океане и их влияния на предсказуемость европейского климата, включая экстремальные климатические явления;
• оценка текущих и будущих климатических изменений в Арктике, их воздействия на морскую деятельность и разработка мероприятий по минимизации негативных последствий климатических изменений;
• определение роли процессов в северной части Тихого океана (потепление поверхностных и распреснение промежуточных вод) в межокеанском обмене, формировании устойчивых режимов океанской термохалинной циркуляции и климатических аномалиях Дальневосточного региона.

Таким образом, можно констатировать: реализация как среднесрочной, так и долгосрочной национальной цели по сокращению выбросов парниковых газов потребует принятия новых, более жестких мер, которые могли бы повысить энергоэффективность экономики России и тем самым внести вклад страны в глобальные усилия по смягчению последствий изменения климата, а следовательно, вклад в поддержание международной экологической безопасности.

Внутригосударственные акты Российской Федерации по охране окружающей среды

Охрана окружающей среды на международном уровне и в Российской Федерации обеспечивается многочисленными нормативными актами. При этом по своей отраслевой принадлежности нормативные акты Российской Федерации являются не только природоохранными, природоресурсными, но относятся к конституционному, гражданскому, административному, уголовному законодательству.

Особый интерес представляет вопрос о влиянии международно-правовых актов на российское законодательство, посредством которого происходит изменение действующих или принятие новых федеральных законов. Основополагающая норма содержится в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". При этом не всегда международный договор Российской Федерации непосредственно изменяет положения российского законодательства.

Конституционное положение о приоритете международных договоров перед национальным законодательством получило развитие в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". В соответствии с указанным Законом для того, чтобы международный договор оказал влияние на национальное российское законодательство посредством его изменения или принятия новых федеральных законодательных актов, он должен пройти процедуру ратификации. Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона (ст. 14 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").

В науке международного права к определению указанного процесса имеются различные подходы, которые находятся в плоскости различных форм согласования международного и внутригосударственного права. Можно выделить две основные теории по реализации международных норм в национальной правовой системе: теорию трансформации и теорию имплементации.

Теория трансформации заключается в том, что международно-правовые нормы применяются в рамках внутренней правовой системы только после придания им силы национального права путем принятия соответствующего внутригосударственного правового акта. Посредством "трансформационного" национально-правового акта, по мнению сторонников данной теории, международные правовые акты приобретают силу национального права.

Посредством этого акта нормы международного права становятся неотъемлемой частью национальной правовой системы. Трансформационные нормы национального права по своей правовой сущности могут носить различный характер. Во-первых, они могут придавать силу всем международным договорам, заключенным и вступившим в действие. Во-вторых, они могут регламентировать вопрос о порядке введения в действие заключенных международных договоров внутри государства.

Однако принятие только соответствующего "трансформационного" национально-правового акта как правило является недостаточным. Для реализации международно-правовых норм необходимы не только правовые меры, но и организационные мероприятия, осуществляемые соответствующими органами.

Таким образом, процесс реализации норм международного права необходимо рассматривать как единство правотворческой и организационной деятельности государств. В науке международного права его обозначают термином "имплементация" (от англ. implementation - осуществление, реализация).

Имплементации международных норм в научной литературе уделяется достаточно много внимания и как следствие формулируются различные определения, в которых акцентируется внимание на отдельных элементах этого процесса.

Под имплементацией в широком смысле понимается реализация международно-правовых и внутригосударственных норм во исполнение норм международно-правовых, а также создание на международном и внутригосударственном уровне условий для такой реализации.

Российская Федерация принимает активное участие в правотворческом и правореализационном процессе, в том числе в области охраны окружающей среды. В целях повышения эффективности правовых норм по охране окружающей среды актуальным является вопрос о соотношении международно-правовых норм в области охраны окружающей среды с национальным экологическим законодательством. Соотношение целесообразно рассмотреть в следующих аспектах: а) сравнительный анализ системы международных актов и российского экологического законодательства; б) имплементация международных соглашений по охране окружающей среды в российское экологическое законодательство по решению глобальных экологических проблем.

На международном уровне действуют более тысячи договоров, конвенций, соглашений, регулирующих отношения по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Россия участвует в 78 многосторонних соглашениях.

Система международных договоров отличается от системы российского экологического законодательства. Во-первых, международное экологическое законодательство формируется по мере правовой регламентации глобальных экологических проблем (например, по проблемам изменения климата, сохранения биологического разнообразия, охраны морской среды и др.). Основным назначением этих актов является решение поставленных экологических проблем и вопросов на основе взаимной воли государств. Во-вторых, в качестве основного источника выступает международный договор. В-третьих, неисполнение международных обязательств как правило не влечет наступления ответственности. В-четвертых, участие в международном сотрудничестве многих государств с разными правовыми системами и уровнем их проработанности не позволяет во многом устанавливать точные определения и вырабатывать четкие критерии. Например, на международном уровне понятия "охрана окружающей среды", "окружающая среда" являются собирательными и не имеют четко сформулированного определения. Справедливости ради необходимо отметить, что отсутствием законодательно сформулированных определений страдает не только международное, но и российское, а также и европейское экологическое право. Например, как отмечает С.А. Боголюбов, понятие "благоприятная окружающая среда" не раскрывается в российском законодательстве, равно как и в законодательстве европейских стран. Следствием этого является неоправданно узкое понимание этого термина на практике, для толкования которого используются санитарно-эпидемиологические требования.

Российское экологическое законодательство подвержено воздействию многих факторов. Во-первых, Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят 83 субъекта РФ.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ экологическое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, нормативные правовые акты по охране окружающей среды и природопользованию принимаются на двух уровнях: федеральном и региональном. Так, на федеральном уровне действует Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а в субъектах Российской Федерации - региональные природоохранные законы (в частности, Экологический кодекс Республики Татарстан, Закон Оренбургской области "Об охране окружающей среды" и др.). Федеральное законодательство закрепляет полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а последние осуществляют собственное правовое регулирование, но в пределах полномочий, предусмотренных федеральными законами. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон ( ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Однако, как отмечает М.И. Васильева, в настоящее время региональное законодательство еще не может считаться полностью отвечающим принципам федерализма как в части встречающихся несоответствий федеральному законодательству, так и по причине дублирования федеральных норм либо его инертности (непринятие действительно необходимого регионам собственного нормативного акта в отсутствие федерального).

Во-вторых, основная цель российского экологического законодательства - необходимость урегулировать все виды отношений, возникающих при взаимодействии общества и природы в процессе хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду. Круг регламентированных отношений, несомненно, шире, нежели подпадающих под международно-правовое регулирование. Обусловлено это тем, что только часть отношений являются природоохранными, другая часть связана с использованием природных ресурсов и их охраной (лесов, вод, недр). Последняя группа экологических отношений (природоресурсная) очень тесно соприкасается с рядом отношений других отраслей законодательства (гражданского, налогового, административного характера). Исходя из этого во внутригосударственном экологическом законодательстве учитываются положения других отраслей.

При этом необходимо отметить, что, по мнению многих ученых, в действующем российском законодательстве прослеживается преобладание экономических интересов над экологическими. В результате такого подхода экологическая напряженность наблюдается практически во всех регионах России. Около 15% ее территории, на которой проживает более половины населения, не соответствует экологическим нормам. От хронических заболеваний, вызванных тяжелой экологической обстановкой, ежегодно умирают от 300 до 350 тыс. человек. В данной ситуации законодатель не только не предпринимает экстренных мер, направленных на улучшение экологической обстановки, но порой даже усугубляет положение своими действиями. В качестве одного из ярких примеров деэкологизации законодательства можно привести сокращение перечня объектов экологической экспертизы.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из числа объектов государственной экологической экспертизы были исключены, в частности, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, проекты схем охраны и использования природных ресурсов и многие другие виды документации, обосновывающие экологически значимую хозяйственную деятельность. В научной литературе справедливо указывается, что отмена экологической экспертизы в отношении потенциально опасной деятельности исключила обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду. Все это происходит во время развития международно-правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду. В итоге российское законодательство остается вдали от мирового опыта в данной сфере и апробированных подходов и механизмов.

Данные шаги, очевидно, направлены на снижение роли государственной экологической экспертизы и участия общественности в принятии экологически значимых решений.

В-третьих, основными источниками международного права являются международные договоры, заключенные по тому или иному вопросу охраны окружающей среды (например, о водно-болотных угодьях, о биологическом разнообразии), а также нормы обычного права. Основными источниками экологического законодательства Российской Федерации являются федеральные законы (кодифицированные и некодифицированные). Охрана окружающей среды обеспечивается некодифицированными федеральными законами. Среди основных надо отметить Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", "О радиационной безопасности населения", "Об отходах производства и потребления" и др.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды", являющийся комплексным нормативным актом по вопросам охраны окружающей среды, предусматривает международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды (ст. 3). Правовой механизм по реализации данного принципа прописан в гл. XV Закона, который состоит из трех элементов. Во-первых, Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ст. 81). Во-вторых, международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к соответствующим отношениям непосредственно.

В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации (п. 1 ст. 82). В-третьих, если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

Данный Закон закрепляет права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды, устанавливает методы экономического регулирования (плата за негативное воздействие на окружающую среду, возмещение вреда и др.), предусматривает экологические нормативы, оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, вводит экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, распространяет меры особой охраны на природные объекты, имеющие природоохранное, научное, оздоровительное значение, содержит отсылочные нормы относительно видов юридической ответственности.

Учитывая, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды" является основополагающим актом экологического законодательства, то предусмотренные им правила применяются ко всем отношениям в сфере взаимодействия общества и природы, возникающим при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду. Таким образом, принцип международного сотрудничества РФ по вопросам охраны окружающей среды распространяется на перечисленные отношения, которые, в свою очередь, также регулируются соответствующими нормативными актами, например: проведение экологической экспертизы - Федеральным законом "Об экологической экспертизе", обращение с отходами производства и потребления - Федеральным законом "Об отходах производства и потребления", охрана ценных в экологическом смысле объектов - Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".

Вышеуказанный принцип реализован также в соответствующих законодательных актах. Например, согласно ст. 36 Федерального закона "Об экологической экспертизе" "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора".

Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации в области радиационной безопасности, применяются правила международного договора (п. 3 ст. 2).

Природоресурсная часть российского экологического законодательства посвящена правовому регулированию использования и охраны отдельных природных ресурсов и объектов. В качестве отличительных особенностей природоресурсного блока относительно международных и российских экологических актов можно выделить: 1) наличие кодифицированных законодательных актов (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ); 2) первостепенными выступают отношения по использованию соответствующих ресурсов и объектов. При правовом регулировании использования природных ресурсов на первое место выступают имущественные отношения. Нормы, регулирующие эти отношения, предусмотрены природоресурсными актами и являются специальными. Общие нормы содержатся в Гражданском кодексе РФ. Например, в соответствии с п. 2 ст. 3 Лесного кодекса РФ "имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами". Так, в Лесном кодексе РФ регламентированы такие аспекты имущественных отношений, как: а) право собственности на лесные участки; б) ограниченные вещные права на лесные участки; в) предоставление гражданам и юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; г) порядок заключения договоров купли-продажи лесных насаждений; д) организация и проведение аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Таким образом, включение в природоресурсные акты имущественных отношений происходит порой в ущерб охране соответствующих природных ресурсов и объектов.

Актуальным является вопрос о соотношении международных экологических актов с российским экологическим законодательством по решению глобальных экологических проблем.

К числу глобальных экологических проблем можно отнести, в частности, следующие:

• изменение климата;
• сокращение озонового слоя;
• сохранение биологического разнообразия;
• предотвращение загрязнения водных объектов;
• опустынивание.

Рассмотрим некоторые из экологических проблем с точки зрения международного и внутригосударственного правового регулирования путей их разрешения.

В отношении экологической проблемы изменения климата действует ряд международных актов:

Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г., Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1997 г. Конечная цель Рамочной конвенции ООН и всех связанных с нею правовых документов заключается в том, чтобы добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе. Одним из средств для достижения данной цели является разработка Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. В общем виде назначение Киотского протокола - установление лимитов для государств - участников Рамочной конвенции по выбросу антропогенных парниковых газов.

При этом государства - участники Рамочной конвенции и Киотского протокола могут участвовать в торговле выбросами для целей выполнения своих обязательств. Любая такая торговля дополняет внутренние действия по выполнению определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов.

Российская Федерация не только ратифицировала указанные международные правовые акты, но и приняла ряд организационно-исполнительных мер по их реализации.

Во-первых, распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2006 г. N 278-р (с изм. от 10 марта 2009 г.) создана российская система оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов для:

а) оценки объемов антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов;

б) представления ежегодно в соответствии с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата и Киотским протоколом к Конвенции соответствующих данных в форме кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов;

в) информирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций и населения об объемах антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов;

г) разработки мероприятий, направленных на ограничение (снижение) антропогенных выбросов из источников и (или) увеличение абсорбции поглотителями парниковых газов.

Во-вторых, Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2009 г. N 843 "О мерах по реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата" установлено, что Министерство экономического развития РФ утверждает проекты, направленные на сокращение антропогенных выбросов из источников или на увеличение абсорбции поглотителями парниковых газов в любом секторе экономики, а также разрабатывает и утверждает порядок определения предельного размера платы по договорам на осуществление операций с единицами сокращения выбросов парниковых газов. В соответствии с этим Постановлением Правительства на ОАО "Акционерный коммерческий сберегательный банк Российской Федерации" возложены полномочия по участию в действиях, ведущих к получению, передаче или приобретению единиц сокращения выбросов парниковых газов.

Однако с учетом вышеизложенного может сложиться неверное мнение о том, что в России стали бороться с проблемой изменения климата только с момента ратификации Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола. В экологическом законодательстве Российской Федерации существует ряд норм, в соответствии с которыми обеспечивается ограничение выбросов загрязняющих веществ. Основополагающим актом является Федеральный закон "Об охране окружающей среды", который предусматривает: а) плату за негативное воздействие на окружающую среду; б) лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ; в) нормативы допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ; г) экономическую оценку воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; д) налоговые и иные льготы при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды; е) поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Таким образом, ратификация Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола явилась дополнительным, в том числе экономическим, стимулом к ограничению и сокращению выбросов парниковых газов.

Следующей глобальной экологической проблемой является сокращение озонового слоя атмосферы Земли. В данном направлении действуют Венская конвенция 1985 г. об охране озонового слоя, Монреальский протокол 1987 г. по веществам, разрушающим озоновый слой. Основная цель Венской конвенции заключается в том, что стороны принимают надлежащие меры для защиты здоровья человека и окружающей среды от неблагоприятных последствий, которые являются или могут являться результатом человеческой деятельности, изменяющей или способной изменить состояние озонового слоя. По своей правовой сущности данная Конвенция являлась декларацией, так как не предусматривала определенных нормативов и не закрепляла обязательных мероприятий. Например, государства - участники Конвенции в соответствии с имеющимися в их распоряжении средствами и со своими возможностями:

а) сотрудничают посредством систематических наблюдений, исследований и обмена информацией, для того чтобы глубже познать и оценить воздействие деятельности человека на озоновый слой и последствия изменения состояния озонового слоя для здоровья человека и окружающей среды;

б) принимают надлежащие законодательные или административные меры и сотрудничают в согласовании соответствующих программных мероприятий для контролирования, ограничения, сокращения или предотвращения деятельности человека, подпадающей под их юрисдикцию или контроль, если будет обнаружено, что эта деятельность оказывает или может оказать неблагоприятное влияние, изменяя или создавая возможность изменения состояния озонового слоя;

в) сотрудничают в разработке согласованных мер, процедур и стандартов для выполнения Конвенции в целях принятия протоколов и приложений;

г) сотрудничают с компетентными международными органами в целях эффективного выполнения Конвенции и протоколов, участниками которых они являются.

Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, был принят в рамках реализации Венской конвенции об охране озонового слоя. Данный Протокол закрепил четкий механизм сокращения производства и потребления озоноразрушающих веществ, установленных в приложении к нему. В качестве расчетного уровня производства и потребления озоноразрушающих веществ установлен 1986 г. Предусмотрено несколько периодов по достижению поставленной цели, в частности: а) первый период: с момента подписания Протокола и по 30 июня 1993 г.; б) второй период: с 1 июля 1993 г. по 30 июня 1998 г.; в) третий период: с 1 июля 1998 г. по 30 июня 1999 г. и каждый последующий период 12 месяцев и т.д. По общему правилу в течение первого периода государства - участники Протокола не должны превышать уровня производства и потребления озоноразрушающих веществ, существовавшего в 1986 г. В рамках второго периода этот уровень не должен превышать 80% расчетного уровня их производства и потребления в 1986 г. В течение третьего периода расчетный уровень производства и потребления не должен превышать 50% от расчетного уровня 1986 г., за некоторыми исключениями. Монреальский протокол, аналогично Киотскому, предусматривает экономическую составляющую. Так, например, согласно п. 5 ст. 2 Монреальского протокола "любая Сторона, чей расчетный уровень производства регулируемых веществ группы I в приложении А в 1986 году составлял менее двадцати пяти килотонн в год, может передать любой Стороне или принять от нее в целях рационализации то производство, которое превышает пределы, указанные в пунктах 1, 3 и 4 Протокола, при условии, что общий суммарный расчетный уровень производства этих Сторон не выходит за пределы ограничений производства, установленные этой статьей. Уведомление о любой передаче такого производства направляется секретариату не позднее срока передачи". Таким образом, это означает возможность торговли невостребованными лимитами.

Российской Федерацией не только были приняты меры международно-правового характера об охране озонового слоя, но и осуществляется правовое регулирование данной проблемы на внутригосударственном уровне. В соответствии со ст. 54 Федерального закона "Об охране окружающей среды" "охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования производства и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательством Российской Федерации".

Правительством РФ были приняты меры по реализации положений Венской конвенции и Монреальского протокола. Во-первых, Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. N 563 было утверждено Положение о порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции. Во-вторых, было утверждено Постановление Правительства РФ от 5 мая 1999 г. N 490 "Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации".

В-третьих, Правительством РФ было принято Постановление от 9 декабря 1999 г. N 1368 "Об усилении мер государственного регулирования ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции".

Сохранение биологического разнообразия является одной их самых урегулированных проблем с международно-правовой точки зрения. Среди основных международных актов можно выделить следующие: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.), Конвенция по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (Вашингтон, 3 марта 1973 г.), и другие акты.

Целями Конвенции о биологическом разнообразии являются сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов, в том числе путем предоставления необходимого доступа к генетическим ресурсам и путем надлежащей передачи соответствующих технологий с учетом всех прав на такие ресурсы и технологии, а также путем должного финансирования. В данной Конвенции раскрывается содержание многих определений: биологическое разнообразие, биологические ресурсы, биотехнология, экосистема и др.

Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, предназначена для защиты водно-болотных угодий - естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров, и водоплавающих птиц, т.е. птиц, экологически связанных с водноболотными угодьями.

Каждое государство - участник Конвенции подбирает подходящие водно-болотные угодья на своей территории для включения в Список водно-болотных угодий международного значения. Критерием является международное значение водно-болотных угодий с точки зрения экологии, ботаники, зоологии, лимнологии и гидрологии. В первую очередь в указанный Список включаются водно-болотные угодья, имеющие международное значение в качестве местообитаний водоплавающей птицы в любой сезон. В данный Список включены следующие особо охраняемые природные территории, находящиеся в России: 12 государственных природных заповедников (Кандалакшский, Астраханский, Окский и др.), 11 государственных природных заказников федерального значения (Нижнеобский, Мшинское болото, Приазовский и др.).

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия направлена на международную и национальную охрану природного наследия. Под природным наследием понимаются:

• природные памятники, созданные физическими и биологическими образованиями или группами таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки;
• геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, представляющие ареал подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки или сохранения;
• природные достопримечательные места или строго ограниченные природные зоны, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, сохранения или природной красоты.

Каждое государство - участник Конвенции выявляет природные объекты на своей территории, которые по его представлению включаются в Список всемирного наследия. Например, на территории России находятся следующие объекты природного наследия: девственные леса Коми, озеро Байкал, вулканы Камчатки, золотые горы Алтая, Западный Кавказ, водохранилище Увс-Нуур, природная система заповедника острова Врангеля и др.

Российская Федерация приняла ряд правотворческих и организационных мер по реализации данной Конвенции. Во-первых, был принят Федеральный закон "Об охране озера Байкал". Во-вторых, в Уголовном кодексе РФ предусмотрена ст. 243 "Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры", предусматривающая ответственность за уничтожение или повреждение природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства.

Таким образом, на основе сравнительного анализа норм международного и российского права в области охраны окружающей среды можно сделать вывод о том, что международные акты по охране окружающей среды и российское экологическое законодательство представляют собой два различных правопорядка. Во-первых, это обусловлено различными объективными факторами принятия этих актов.

На международном уровне определяющим критерием является необходимость решения глобальных экологических проблем. Внутригосударственное право стремится урегулировать все отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. На национальное право оказывают влияние не только экологические факторы, но и экономические, социальные и др. Перечисленные обстоятельства сказываются на структуре и системе построения этих актов (международного экологического права и российского экологического права).

Во-вторых, международные акты по охране окружающей среды оказывают влияние на формирование национального экологического права. Для этого необходимы правотворческие меры (например, в виде ратификационного закона), а также организационно-исполнительные мероприятия (например, в виде распоряжения органов исполнительной власти: Правительства РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ).

В итоге сравнением двух систем в области охраны окружающей среды - международного экологического права и российского экологического права - подтверждаются основные постулаты теории имплементации об автономности двух отраслей и о реализации норм международного права в национальной системе посредством комплексных мер: правотворческих и организационно-исполнительских.