be5.biz

Международное экологическое право (Валеев Р.М., 2012)

Гражданское общество в процессе охраны окружающей среды

  1. Роль неправительственных организаций в сохранении объектов природы
  2. Участие общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды

Роль неправительственных организаций в сохранении объектов природы

Главенствующая роль в разрешении глобальных проблем человечества, поддержании мира на планете, обеспечении всеобщей безопасности принадлежит государствам и международным правительственным организациям (МПО), обладающим значительными финансовыми возможностями и властными полномочиями. Тем не менее становится очевидным, что решить экологические проблемы невозможно усилиями одних государств и правительственных организаций без широкого и решительного участия гражданского общества.

Охрана окружающей среды - одна из актуальнейших проблем современности. Именно этот фактор предопределил участие в решении экологических проблем подавляющего большинства международных организаций. Их количество постоянно возрастает, главным образом за счет организаций, специально ориентированных на природоохранительную проблематику. Некоторые из них целенаправленно созданы для охраны окружающей среды, другие - выполняют специфические функции по ее охране.

С точки зрения правового статуса международные экологические организации можно разделить на межправительственные и неправительственные (МНПО).

В данном разделе будет подвергнута анализу деятельность неправительственных организаций, занимающихся вопросами охраны окружающей среды.

В современном мире насчитывается более 200 МНПО как специализированных на вопросах охраны окружающей среды, так и проявляющих интерес к экологическим проблемам помимо вопросов их основной сферы деятельности (науки, образования, здравоохранения, экономики, религии и др.).

В доктрине международного права отсутствует признаваемое всеми определение МНПО. Более того, в юридической литературе можно встретить утверждение, что понятие "неправительственная организация" является неточным и что вместо него следует употреблять понятие "международные общественные организации", которое точнее отражает их сущность. Не случайно поэтому И.Б. Малкина в одной из своих работ предлагает "принять международный акт в форме резолюции ГА ООН, содержащей единое для всех учреждений системы ООН понятие МНПО..".

В Энциклопедии общественного международного права дано следующее определение неправительственной организации: "Неправительственными организациями являются частные организации (объединения, федерации, союзы, общества), группы, не учрежденные правительством или межправительственными соглашениями, но способные играть определенную роль в международных отношениях своей деятельностью, члены которых обладают независимым правом голоса. Членами МНПО могут быть как индивидуальные лица (частные граждане), так и юридические лица. В том случае, если членство или деятельность организации ограничивается пределами определенного государства, можно говорить о национальной МНПО, в случае же выхода за пределы одного государства - о международной МНПО".

По мнению Ф. Брайар и М.Р. Джалили, МНПО отвечают трем критериям:

  • международный характер состава и целей;
  • частный характер учредительства;
  • добровольный характер деятельности.

Ф. Брайар и М.Р. Джалили под МНПО понимают структуру сотрудничества в специфических областях, объединяющего негосударственные институты и индивидов нескольких стран: религиозные организации (например, Всемирный совет церквей); организации ученых (например, Пагуошское движение); спортивные (ФИФА); профсоюзные (МФП); правовые (Международная амнистия) и тому подобные организации, учреждения и ассоциации. Кроме всего прочего, политическая воля МНПО к сотрудничеству должна быть зафиксирована в учредительных документах; должно быть наличие постоянного аппарата, обеспечивающего преемственность в развитии организации и автономность компетенции и решений.

Исходя из этого Ш. Зоргбиб считает, что термин МНПО включает три вида организаций или институтов. Во-первых, это "силы общественного мнения". Они не могут составить реальную конкуренцию государствам как международным акторам с точки зрения влияния на мировую политику, но оказывают существенное воздействие на международное общественное мнение. Сюда относятся разного рода "интернационалы": политические (например, Социнтерн); религиозные (например, Экуменический совет церквей); гуманитарные (Международный комитет Красного Креста). Во-вторых, это "частные транснациональные власти", т.е. организации и институты, символизирующие появление на мировой арене новых "экономических, оккультных и неконтролируемых" сил. Они выражают расхождение между политической и экономической властью в международных отношениях и серьезно влияют на организацию "мирового общества".

Консультативный статус при межправительственной организации (например, при ЭКОСОС) предоставляет МНПО право участвовать в выработке повестки дня Совета, передавать ему письменные информационные заявления, специальные научные и технические исследования, обследования, разрабатывать по поручению Совета специальные документы, выступать с устными заявлениями. И самое главное, МНПО имеют возможность участвовать в международных конференциях, созываемых ООН, работать, в частности, на стадии их подготовки, что представляется немаловажным с точки зрения участия МНПО в международном правообразовательном процессе.

Консультативные отношения с межправительственными организациями дают МНПО практическую возможность оказывать непосредственное влияние на процесс международного правообразования в рамках МПО. Для этого существуют несколько путей: выявление МНПО пробелов в правовом регулировании в различных областях международного права; доведение информации о выявленных пробелах до соответствующего органа МПО или государства; оказание содействия межправительственным организациям в разработке проектов резолюций и конвенций; формирование общественного мнения и доведение до сведения государств и межправительственных организаций мировой общественной позиции относительно проблем, требующих международно-правового регулирования.

Подобным консультативным статусом при ЭКОСОС обладают следующие МНПО по охране окружающей среды: Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), Консультативный комитет по охране моря (АКОПС), ЭкоМир - форум неправительственных организаций Среднего Востока по защите окружающей среды, Международный экологический центр связи (ЕЛСИ), Всемирная организация законодателей за сбалансированную окружающую среду (ГЛОБЕ международная), Гринпис международный, Международные сообщества возрождения Земли (ИКРЕ), Международный фонд защиты животных (ИФАВ), Международная ассоциация нефтяной промышленности по охране окружающей среды (ИПИЕКА), международное общество "Врачи за охрану окружающей среды" (ИСДЕ).

В настоящее время при всем разнообразии схем взаимодействия с МНПО наиболее широкое международное признание получило определение МНПО, заложенное в:

  • Резолюции Экономического и Социального Совета ООН 228 (X) от 27 февраля 1950 г., принятой с целью конкретизации признаков МНПО, для проведения в соответствии со ст. 71 Устава ООН соответствующих консультаций, содержащей следующее определение МНПО: "Любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения, считается неправительственной";
  • Европейской конвенции о признании правосубъектности МНПО, принятой Советом Европы 24 апреля 1986 г., которая выделяет три главных признака МНПО: "некоммерческая цель деятельности, создание в соответствии с внутренним актом какого-либо государства, осуществление деятельности по крайней мере в двух государствах".

Специальная комиссия ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО) отмечает, что МНПО, как правило, представляет собой частные и некоммерческие организации с относительно небольшими и гибкими структурами. Они обычно создаются для целей обслуживания, религиозных и благотворительных целей и в значительной степени финансируются за счет добровольных взносов. Однако ЭСКАТО также отмечает, что в различных ситуациях возникают различные виды МНПО, играющие в значительной степени разные роли, и поэтому они не поддаются единому определению ввиду огромного разнообразия в их происхождении, структурах, целях и функциях.

Большинство МНПО, обладающих специальной природоохранительной компетенцией, занимаются вопросами охраны отдельных природных объектов или видов природных ресурсов. Среди них - Международный совет по охране птиц, Всемирная федерация по защите животных, Международная федерация по охране альпийских районов, Европейская федерация по охране вод и т.д.

Наиболее крупной и авторитетной МНПО является Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), созданный в 1948 г., штаб-квартира в Гланде (Швейцария). В соответствии со ст. 1 Устава МСОП содействует сотрудничеству между правительствами, национальными и международными организациями, а также между отдельными лицами, занимающимися вопросами охраны природы и сохранения природных ресурсов путем проведения соответствующих национальных и международных мероприятий. Членами МСОП могут быть как правительства стран, так и отдельные государственные органы, учреждения, общественные организации, другие коллективы, вносящие свой вклад в дело охраны природы. От Российской Федерации членами МСОП являются Государственный комитет по охране окружающей среды, Всероссийское общество охраны природы и др.

Высшим органом МСОП является Генеральная ассамблея, сессии которой проводятся один раз в три года. В период между сессиями Генеральной ассамблеи делами Международного союза управляют Совет МСОП во главе с Президентом МСОП и бюро Совета (7 человек).

Союз объединяет 82 государства (в том числе и Российскую Федерацию в лице Министерства природных ресурсов и экологии), 111 правительственных учреждений, более 800 неправительственных организаций и около 10000 ученых и экспертов из 181 страны мира. Миссия организации состоит в том, чтобы влиять, поощрять и помогать обществам во всем мире сохранять целостность и разнообразие природы и гарантировать, что любое использование природных ресурсов равноправно и экологически жизнеспособно. В состав Союза кроме его организаций-членов входят шесть научных комиссий и профессиональный секретариат.

Природоохранительная деятельность МСОП ведется в шести основных направлениях, каждое из которых возглавляется комиссией (по национальным паркам, по политике, праву и управлению и др.), членами которой являются государственные и общественные деятели, ученые и другие лица, активно сотрудничающие в достижении целей охраны окружающей среды.

В рамках своей деятельности МСОП подготовил проекты международных конвенций об охране водно-болотных угодий, об ограничении международной торговли видами животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и провел ряд мероприятий: одно из первых - целенаправленная работа по сбору данных о редких и исчезающих видах животных. В 1996 г. собранные данные были опубликованы под названием "Красная книга фактов", в которую были внесены исчезающие и редкие животные, разделенные на четыре категории: исчезающие виды, редкие, сокращающиеся виды и виды, степень угрозы для которых не установлена. Позже добавилась еще одна категория: виды, которым угрожало исчезновение.

Деятельность МСОП направлена на сохранение почвы, вод, атмосферного воздуха, растений, животных и других природных богатств. Союз стремится предотвратить ухудшение окружающей природной среды, в том числе нетронутых участков природы, разрабатывает методы, с помощью которых можно было бы наилучшим образом разрешить эти проблемы. МСОП играет ведущую роль в охране редких видов животных и растений, особенно тех, которые находятся под угрозой вымирания и исчезновения, в сохранении условий обитания диких животных, в развитии заповедного дела, поддерживая создание национальных парков и резерваторов.

Тот факт, что охрана природы неуклонно превращается в одну из самых животрепещущих проблем человечества, неразрывным образом связанную с борьбой за мир и социально-экономическим прогрессом, вынуждает МСОП разрабатывать естественнонаучные принципы и методы охраны природы.

В деле разработки естественнонаучных принципов и методов охраны природы и бережливого использования природных ресурсов исключительно важная роль принадлежит регулярно проводимым МСОП с Генеральной Ассамблеей ООН научно-техническим конференциям, "являющимся фактически сессиями "Всемирного парламента" по охране природы".

Первая из подобных конференций, созванная при содействии ЮНЕСКО 22 - 29 августа 1949 г. в Лейк-Саксессе (США), была посвящена развитию природоохранительного просвещения, расширению экологических исследований в решении вопросов сбережения природных ресурсов, усилению охраны редких и исчезающих видов животных. В работе конференции приняли участие председатель ЭКОСОС ООН и ряд глав делегаций стран - членов ООН.

Из 40 резолюций, принятых на VIII сессии Генеральной ассамблеи МСОП в 1963 г., только три резолюции относительно установления более строгого правового режима охраны некоторых заповедников на Суматре, введения абсолютной защиты ряда уникальных видов животных, обитающих на Занзибаре, не были выполнены правительствами Индонезии и Танзании. Сам круг затрагиваемых в резолюциях Генеральной ассамблеи МСОП вопросов непрерывно расширяется главным образом за счет рекомендаций, касающихся международных, а не внутригосударственных природоохранных проблем. Почти все рекомендации IX Генеральной ассамблеи МСОП по усилению межгосударственного сотрудничества и контактов с другими международными организациями, совершенствованию охраны китов, анчоусов у побережья Перу, мигрирующих птиц, установлению строгой регламентации использования ядохимикатов дали положительные результаты.

В 1962 г. XII сессией Генеральной конференции ЮНЕСКО и XVII сессией Генеральной Ассамблеи ООН деятельность МСОП по охране природы получила всеобщее признание. В 1949 - 1961 гг. ЭКОСОС, ЮНЕСКО и ФАО предоставили Союзу статус консультативной организации категории "В", что предполагает обмен консультациями, информацией и взаимную помощь.

МСОП в процессе своей деятельности разрабатывает не только научные концепции, но и проекты международных нормативных актов. По просьбе Организации африканского единства МСОП разработал проект нового международного договора по охране фауны и флоры африканского континента взамен Лондонской конвенции по охране фауны и флоры Африки 1933 г.

МСОП оказывал содействие Межправительственной морской консультативной организации в создании улучшенной редакции Лондонской конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. В тесном сотрудничестве с Международным советом по охране птиц был подготовлен проект Парижской конференции по охране птиц 1950 г., подписанный некоторыми странами. Кроме того, в 1961 г. Международным бюро по изучению водоплавающих птиц, Международным советом по охране птиц и МСОП была разработана программа учета сохранения и улучшения водно-болотных угодий (проект MAR).

Таким образом, МСОП, являясь смешанной МНПО, не обладая правами субъекта международного права на создание норм международного права, тем не менее принимал участие в подготовке проектов международных нормативных документов, что свидетельствует об увеличении роли международной общественности, выступающей в лице МНПО, в международных отношениях и праве.

Как мы видим, МНПО оказывают активное влияние на нормотворческую деятельность в области международного и национального экологического права. Хотя формально-юридически их решения не являются обязательными для государств, тем не менее в определенных случаях, особенно с учетом роста масштабов и значения народной дипломатии, эти организации оказывают существенное воздействие на государства и международные отношения путем подготовки для принятия правительствами и МНПО текстов международных конвенций и соглашений, парламентами - национальных законодательных актов в области экологического права, силой общественного мнения, организованностью своих массовых мероприятий и все более возрастающей компетентностью своей деятельности.

Как отмечал в марте 2000 г. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, "сегодня глобальные вопросы уже не являются исключительной прерогативой министерств иностранных дел, а государства перестали быть единственным инициатором решений для многочисленных проблем нашей небольшой планеты. Вместе с национальными механизмами принятия решений в творческой разработке новых форм глобального управления принимают участие многочисленные, разнообразные и все более влиятельные негосударственные субъекты. Чем сложнее проблема - будь то переговоры о введении запрета на наземные мины, введение ограничений на выбросы, которые способствуют глобальному потеплению, или учреждение Международного уголовного суда, - тем чаще мы видим, что в поиске консенсусных решений вместе с государствами участвуют неправительственные организации, учреждения частного сектора и многосторонние агентства".

Тенденции к решению проблемы охраны природы с учетом естественнонаучных, социально-экономических и политико-правовых ее аспектов становятся все более отчетливыми и во всех международных ассоциациях - членах МСОП. Данное обстоятельство представляется особенно важным в настоящее время, когда вопросы охраны природы настоятельно требуют совершенствования правовой основы деятельности международных специальных учреждений, консолидаций их усилий и программ. Международный союз охраны природы и природных ресурсов неуклонно развивает свои связи с международными правительственными организациями системы ООН. Данный процесс отражает тенденции к упрочению сотрудничества государств, межправительственных организаций, международной общественности в решении обостряющихся вопросов разумного отношения общества к естественным богатствам мира, в частности в рамках ООН. ЭКОСОС в ответ на неоднократные обращения МСОП признал заповедники одним из методов комплексной охраны природы, разумной формой использования земли. XXVII и XXXI сессии ЭКОСОС (1959, 1961 гг.), выразив единодушное убеждение в том, что "национальные парки и другие заповедники служат источником вдохновения для человека и способствуют развитию его культуры и подъему его благосостояния, а также имеют ценность с экономической и научной точек зрения", приняли решения о составлении Генеральным секретарем ООН в сотрудничестве с МСОП, ФАО и ЮНЕСКО полного перечня природных резерватов государств, входящих в ООН. Подготовленный МСОП "Список национальных парков и аналогичных заповедников" стран - участниц ООН получил одобрение ЭКОСОС и опубликован в качестве документа ООН в 1967 г.

Из числа международных неправительственных организаций юридического профиля, вносящих существенный вклад в решение проблем в сфере охраны окружающей среды, можно также выделить:

- Консультативный комитет по охране моря, АКОПС (The Advisory Committee on Protection of the Sea, ACOPS), создан в 1952 г. Это одна из первых природоохранных всемирных неправительственных организаций, основной целью которой является изучение, исследование проблем загрязнения морской среды. Штаб-квартира АКОПС находится в Лондоне (Великобритания);

- ЭкоМир - форум неправительственных организаций Среднего Востока по защите окружающей среды (The EcoPeace - Middle East Environmental NGO Forum), образованный в 1994 г. и занимающийся вопросами повышения способности природоохранных неправительственных организаций работать совместно с правительствами для решения вопросов охраны окружающей среды; совместного решения общих для регионов проблем; помощи в сборе информации и участии в деятельности по защите окружающей среды и публичному обучению; решения трансграничных или общих региональных проблем в области охраны окружающей среды путем эффективного сотрудничества природоохранных неправительственных организаций; содействия рациональному использованию природных ресурсов и наследия региона, а также достижения устойчивого развития и мира в регионе. Штаб-квартира находится в Иерусалиме (Израиль);

- Форум средиземноморских неправительственных организаций по экологии и устойчивому развитию, созданный в 1995 г. (The Forum of Mediterranean NGO's for Ecology and Sustainable Development, MED Forum), является сетью неправительственных организаций стран бассейна Средиземного моря. Основными целями Форума являются содействие защите окружающей среды в рамках устойчивого развития и совместное управление районом Средиземного моря и его побережья на основе содружества. Штаб-квартира находится в Барселоне (Испания);

- Международный фонд защиты животных, ИФАВ (The International Fund for Animal Welfare, IFAW), создан в 1969 г. Цели ИФАВ: защита диких и домашних животных во всем мире путем сокращения их коммерческого использования; оказание помощи животным при стихийных бедствиях и чрезвычайных ситуациях; поощрение альтернатив в использовании диких животных в традиционной медицине; мониторинг торговых переговоров, которые затрагивают животных и места их обитания. Штаб-квартира находится в Ярмут-Парке (США);

- международное общество "Врачи за охрану окружающей среды", ИСДЕ (The International Society of Doctors for the Environment, ISDE), создано в 1990 г. Цели организации: содействие здоровью человека через защиту и восстановление окружающей среды; проявление осторожности врачами и представителями других профессий в принятии решений и обнародовании сведений о воздействии на здоровье человека ухудшения окружающей среды в регионах и во всем мире; содействие устойчивому развитию. Штаб-квартира находится в Женеве (Швейцария);

- Средиземноморский совет по пожарам, МБК (The Mediterranean Council for Burns and Fire Disasters, MBC), создан в 1983 г. Цели организации: поддержание постоянного сотрудничества по вопросам предотвращения пожаров и преодоления их последствий между специалистами из средиземноморских государств, с тем чтобы внедрить высокие стандарты противопожарной безопасности во всех государствах; обеспечить сотрудничество между всеми государствами посредством информационного обмена с использованием всех доступных средств. Штаб-квартира находится в Палермо (Италия);

- Фонд Рейнфорест (The Reinforest Foundation) создан в 1998 г. Цели Фонда: оказание помощи коренным народам и населению тропических лесов в их усилиях защитить свою окружающую среду и использовать свои права путем оказания им содействия в обеспечении контроля над естественными ресурсами, необходимыми им для их благосостояния, и управления этими ресурсами таким образом, чтобы не причинять вред окружающей среде и их культуре; разработка средств защиты их индивидуальных и коллективных прав. Деятельность Фонда проводится в соответствии с проектами, разработанными для зоны тропических лесов. Такие проекты имеются для Африки (из них три реализуются в Демократической Республике Конго), Мадагаскара, Перу, Венесуэлы. Штаб-квартира находится в Лондоне (Великобритания);

- Всемирный фонд дикой природы, ВВФ (The World Wide Fund for Nature International, WWF), основан в 1961 г. Основная цель создания и деятельности ВВФ - остановить нарастающую деградацию природной среды планеты для достижения гармонии человека и природы.

Исходя из цели важнейшими направлениями деятельности Фонда являются: защита наземных биологических ресурсов внутри экосистем; создание и поддержание уникальной системы особо охраняемых природных территорий; охрана редких животных и растений; развитие программ по сохранению лесов и устойчивому лесопользованию; поддержка природоохранного просвещения и образования; развитие возможностей достижения "баланса интересов" человека и окружающей его среды. Штаб-квартира находится в Швейцарии;

- Гринпис международный (Greenpeace International) - международная экологическая организация, созданная в 1971 г. в Канаде. Основная задача Гринпис - изменение отношения людей к природе, воздействие на общественное мнение. Штаб-квартира находится в Амстердаме (Нидерланды). Гринпис появился как группа единомышленников, готовых своим примером, протестом изменить ситуацию, способствовать решению экологических проблем. Сегодня Гринпис - это мощная международная сила, опирающаяся на поддержку более 2,5 млн. человек. Таким образом, организация способна оказывать давление на правительства и корпорации, оставаясь при этом независимой общественной организацией. Национальные организации Гринпис существуют более чем в 40 странах мира, объединяя людей, живущих на разных континентах, с различным цветом кожи, говорящих на множестве языков.

Основная цель - добиться решения глобальных экологических проблем, в том числе путем привлечения к ним внимания общественности и властей. Гринпис существует только за счет пожертвований сторонников и принципиально не принимает финансовую помощь от государственных структур, политических партий или бизнеса.

Гринпис известен своими громкими акциями, нацеленными на привлечение внимания СМИ к экологическим проблемам. Свидетельствование - один из принципов Гринпис. Организация стремится побывать на месте экологического преступления и предоставить людям независимую и достоверную информацию. В 1970-е годы Гринпис проводил множество кампаний против коммерческой охоты на китов. Первая экспедиция Гринпис отправилась из канадского города Ванкувер, чтобы провести акцию протеста возле советских китобойных кораблей. Активисты Гринпис маневрировали на небольших надувных лодках между кораблями и животными, на которых были направлены гарпуны, прикрывая исполинов своими телами. Впервые в истории китобойной индустрии охотники на китов столкнулись с противостоянием против их жестокого промысла. Гринпис продолжал подобную тактику протеста перед исландскими, испанскими и японскими охотниками на китов. В 1982 г. Гринпис добился рассмотрения Международной китобойной комиссией моратория на коммерческую охоту на китов, который с 1986 г. вступил в силу. В 1994 г. зона антарктических морей была объявлена заповедником для китов.

В 1996 г. Гринпис начал кампанию против генетически модифицированных продуктов питания.

Начались акции против импорта генетически измененной сои в Европу из США, против выращивания генетически модифицированной кукурузы во множестве стран мира.

В 1990-х годах Гринпис привлекал внимание общественности к проблеме загрязнения воздуха и разрушения озонового слоя. В 1992 г. по инициативе Гринпис немецкие ученые разработали технологию Green freeze, которую можно использовать в производстве экологически безопасных охлаждающих автоматов. В 2000 г. компания Coca-Cola использовала подобные установки на летней Олимпиаде в Сиднее (Австралия).

Сразу после избрания в 1992 г. Сиднея местом проведения Олимпийских игр 2000 г. Гринпис обнародовал свои Руководства по окружающей среде, объединяющие нормы "мягкого" международного экологического права. Документ состоит из 34 руководящих принципов, сгруппированных в 15 разделов: потребление энергии; транспорт; охлаждение и кондиционирование; истощение озонового слоя; использование древесины; защита естественной среды обитания живых организмов; загрязнение воздуха, воды и почвы; сохранение водных запасов; качество воздуха в закрытых помещениях; потребление природных ресурсов; предупреждение появления отходов и их минимизация; генетически модифицированные организмы; качество жизни; культурный и исторический контекст; транспарентность руководящих принципов и контроль за их соблюдением.

Национальные офисы Гринпис открыты в 43 странах мира как самостоятельные единицы, работающие над достижением целей своих национальных проектов. Управление каждым таким отделением, во главе которого стоит исполнительный директор, осуществляет национальное правление.

Общая политика и стратегия международных проектов определяются на ежегодных встречах исполнительных директоров и директоров всех офисов Гринпис.

Подводя итоги, можно сделать вывод, что неправительственные организации играют ключевую роль в формировании и внедрении демократических структур, основанных на их участии, в том числе по проблемам охраны окружающей среды. Их авторитет объясняется той ответственной и конструктивной ролью, которую они играют в обществе. Официальные и неофициальные организации, а также низовые движения должны быть признаны в качестве партнеров в деле осуществления Повестки дня на XXI век, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Сегодня, когда мировое сообщество стремится отойти от нерациональных моделей развития и встать на путь экологически безопасного и устойчивого развития, одна из основных стоящих перед ним задач заключается в том, чтобы содействовать пониманию общей цели во всех слоях общества. Возможность обеспечения понимания такой цели будет зависеть от готовности всех слоев общества участвовать в подлинно широком сотрудничестве и диалоге и от признания самостоятельной роли, обязательств и особого потенциала каждого.

Место и роль МНПО в международном механизме определяются прежде всего тем, что они имеют неправительственную, негосударственную природу и призваны выражать интересы общественности.

Воздействуя на позиции и работу правительств, международные неправительственные организации своим моральным авторитетом и общественным мнением, а также высоким уровнем компетентности в обсуждаемых вопросах являются определенным стимулом продвижения договоренностей между государствами.

По мнению В.А. Чичварина, во всех без исключения международных научных союзах, большинстве международных специальных природоохранных объединений представлены только частные, общественные и государственные научные центры, институты, ассоциации, а в ряде случаев и отдельные лица. Решения вышеперечисленных международных неправительственных организаций не имеют никакой юридической силы для государств и межправительственных организаций и носят рекомендательный, морально-политический характер. Все же их влияние на межгосударственные отношения в сфере охраны природы и регулирования использования природных ресурсов неуклонно возрастает, что связано с усилением роли науки в жизни современного общества, интернациональным характером ее развития, значительной морально обязывающей силой их рекомендаций, выражающих единое всестороннее научно обоснованное мнение крупнейших ученых-специалистов, с которым государства просто не могут не считаться.

Участие общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды

История формирования права на участие общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Во второй половине XX в. в международном сообществе стали складываться и получать распространение базовые демократические ценности и стандарты, предусматривающие участие народа в решении широкого круга вопросов на международном и национальном уровне. Наряду с проблемами мира, безопасности и защиты прав человека данный процесс стал охватывать также и вопросы, касающиеся окружающей среды. Этому во многом способствовали Стокгольмская 1972 г. и другие международные конференции по проблемам окружающей человека среды.

В конце 1960-х - начале 1970-х годов в отдельных государствах стали появляться положения о допуске общественности к обсуждению вопросов, касающихся окружающей среды, при планировании и осуществлении различных проектов, включая возведение промышленных и иных объектов. К 1990-м годам "консультации" и "участие общественности" стали ключевыми словами успешной выработки решений по окружающей среде и обеспечили переход к более обширным рассуждениям о "хорошем управлении", "экологической справедливости" и "экологическом гражданстве".

Последующая практика государств, международных организаций, участие ученых, экспертов, представителей неправительственных организаций при рассмотрении экологических проблем в целом способствовали достижению международным сообществом консенсуса относительно понимания тесной взаимосвязи между защитой прав человека, развитием и охраной окружающей среды. Важной вехой в данном контексте стала Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проведенная в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

Тем не менее, несмотря на определенные достижения, состояние окружающей среды и социальные факторы при принятии основных экономических решений учитывались недостаточно. Как результат состояние окружающей среды продолжало ухудшаться, уровень бедности населения не уменьшался и разрыв в качестве жизни между развитыми и развивающимися странами увеличивался. Интеграция вопросов окружающей среды и развития остается одним из главных вызовов управлению устойчивым развитием во всем мире. Одним из главных условий хорошего управления является участие общественности.

Понятие и содержание участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Как известно, участие общественности является достаточно широким понятием и охватывает различные сферы жизни, в которых соприкасаются интересы государства и общества, в особенности если принятые решения могут отразиться на положении граждан. В широком смысле понятие "участие общественности" может быть определено как реальное вовлечение гражданского общества, особенно активной его части, в процессы принятия значимых социально-политических решений и программ, реализация которых потенциально способна оказывать влияние на социальную среду проживания и жизнедеятельности такого общества и его членов. Участие общественности определяется как все взаимосвязи между правительством и гражданским обществом, включая процесс, посредством которого правительство и гражданское общество устанавливают диалог, создают партнерства, делятся информацией и иным образом взаимодействуют, чтобы планировать, осуществлять и оценивать политику, проекты и программы развития.

Безусловно, участие общественности наиболее остро проявляется в сфере окружающей среды, поскольку она затрагивает интересы широкого круга лиц. Концепция участия общественности в решении задач, касающихся окружающей среды, завоевавшая в последние десятилетия прочные позиции среди господствующих политических и правовых течений, стала важным элементом многих регулирующих систем в области охраны окружающей среды в мире в целом. Отчасти это обусловлено также и тем, что "участие общественности способно привлечь очень разные мнения о том, что неверно в регулировании окружающей среды".

Сложная правовая и политическая природа многих проблем, касающихся окружающей среды, диктует необходимость достаточно широкого участия общественности на различных уровнях. Формы общественного участия могут варьироваться, но основными являются доступ общества к информации об окружающей среде, участие в принятии решений, а также доступ к судопроизводству.

Международно-правовые основы регулирования участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Возрастающая активность общественности в сфере экологии подтолкнула международное сообщество к осознанию степени влияния человеческой деятельности на окружающую среду и способствовала активизации деятельности универсальных и региональных международных организаций в данном направлении. ООН впервые обратилась к данной теме на 45-й сессии ЭКОСОС, на которой была принята Резолюция 1346 (XLV) от 30 июля 1968 г., рекомендовавшая Генеральной Ассамблее рассмотреть вопрос о созыве конференции по проблемам окружающей человека среды. Резолюция Генеральной Ассамблеи 2398 (XXIII) от 3 декабря 1968 г. постановила созвать конференцию по проблемам окружающей человека среды.

Важным документом, устанавливающим связь между правами и свободами человека, социальным прогрессом, развитием и окружающей средой и непосредственно заложившим основы участия общественности в решении вопросов окружающей среды, стала Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2452 (XXIV) от 11 декабря 1969 г. "Декларация социального прогресса и развития". В Резолюции, в частности, провозглашалось, что "социальный прогресс и развитие требуют полного использования людских ресурсов", включая, в частности: "a) поощрение творческой инициативы в атмосфере просвещенного общественного мнения; b) распространение информации национального и международного характера в целях развития у личности сознания перемен, происходящих в обществе в целом; c) активное участие всех элементов общества, в индивидуальном порядке или через ассоциации, в определении и осуществлении общих целей развития в условиях полного уважения основных свобод, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека" (ст. V). При этом в качестве одной из главных целей социального прогресса и развития в резолюции определялись "защита и улучшение окружающей человека среды" (п. "c" ст. XIII). Наконец, в качестве одного из средств и методов достижения целей социального прогресса и развития указывалось "принятие мер для обеспечения надлежащим образом эффективного участия всех элементов общества в разработке и выполнении национальных планов и программ экономического и социального развития" (ст. XV).

Целый ряд резолюций, принятых впоследствии в рамках международных универсальных и региональных организаций и конференций, в той или иной форме выражали идею зависимости осуществления прав человека, достижения социального прогресса и развития от состояния окружающей среды и упоминали об участии общественности в вопросах, касающихся окружающей среды. Так, в Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды 1972 г. было формально провозглашено право на окружающую среду как один из аспектов прав человека.

Согласно Всемирной хартии природы, принятой Генеральной Ассамблей ООН 28 октября 1982 г., "каждый человек в соответствии с законодательством своей страны должен иметь возможность участвовать индивидуально или коллективно в процессе разработки решений, непосредственно касающихся окружающей его природной среды, а в случае нанесения ей ущерба или ухудшения ее состояния должен иметь право использовать все средства для ее восстановления" (Принцип 23).

В числе международно-правовых документов, касающихся участия общественности в рассмотрении экологических проблем, особо выделяются Декларация по окружающей среде и развитию и Повестка дня на XXI век, принятые на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. (ЮНСЕД, Рио-де-Жанейрская конференция). Так, Принцип 10 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию предусматривает рассмотрение вопросов окружающей среды при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. В указанном Принципе также конкретизируется право на участие заинтересованных граждан, которое охватывает: 1) доступ к информации, касающейся окружающей среды, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах; 2) возможность участвовать в процессах принятия решений; 3) эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты. При этом первые два положения касаются главным образом национального уровня, а третье имеет скорее общий характер. Помимо Принципа 10 право на участие в вопросах окружающей среды содержится также и в других положениях Рио-де-Жанейрской декларации, но в отношении отдельных групп, в частности женщин (Принцип 20), молодежи (Принцип 21), а также коренных народов и местных общин (Принцип 22).

Повестка дня на XXI век также предусматривает участие общественности в решении проблем, касающихся окружающей среды. В данном документе широкое участие общественности рассматривается как фундаментальное требование для достижения устойчивого развития. Это предполагает потребность индивидов, групп и организаций участвовать в процедуре оценки воздействия на окружающую среду, знать и участвовать в принятии решений, особенно тех, которые потенциально влияют на общины, в которых они живут и работают. Согласно Повестке дня на XXI век отдельные виды, группы и организации должны иметь доступ к информации, касающейся окружающей среды и развития, которая находится в распоряжении национальных правительств, включая информацию о продукции и видах деятельности, которые оказывают или могут оказывать существенное воздействие на окружающую среду, и к информации о мерах по охране окружающей среды (преамбула к гл. 23). При этом Повестка дня на XXI век также определяет основные группы лиц, участие которых необходимо. К ним, в частности, относятся: женщины, молодежь, коренные народы и местное население, негосударственные организации, местные власти, рабочие, бизнес и промышленность, ученые и фермеры (разд. III).

В Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию, принятой на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию, состоявшейся в Йоханнесбурге в 2002 г., прямо не упоминается участие общественности в вопросах, касающихся окружающей среды, тем не менее выражается приверженность глобальным программам Повестки дня на XXI век и Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию.

На состоявшемся в Мальме (Швеция) с 29 по 31 мая 2000 г. первом Глобальном форуме по окружающей среде на уровне министров, созванном в соответствии с Резолюцией 53/242 Генеральной Ассамблеи ООН от 28 июля 1999 г. с целью предоставить министрам охраны окружающей среды всех стран мира возможность собраться и рассмотреть важные и возникающие экологические проблемы, а также наметить направления действий в будущем, была принята Мальменская декларация. В Декларации, подтвердившей Рио-де-Жанейрские принципы, устанавливается, что гражданское общество играет важнейшую роль в решении экологических проблем, и при этом подчеркивается необходимость принятия мер национальными правительствами, ЮНЕП и международными организациями по активизации участия организаций гражданского общества в своей работе по вопросам, связанным с окружающей средой (п. 14). Мальменская декларация также провозгласила, что "гражданское общество играет важную роль в доведении возникающих экологических вопросов до сведения директивных органов, повышении осведомленности общественности, распространении новаторских идей и подходов и содействии обеспечению транспарентности, а также некоррумпированного процесса принятия решений по вопросам окружающей среды" (п. 15). Кроме того, в Декларации подчеркивается, что "необходимо повышать роль гражданского общества на всех уровнях путем обеспечения для всех свободного доступа к экологической информации, широкого участия в принятии решений по вопросам охраны окружающей среды, а также доступа к органам правосудия с целью разрешения экологических конфликтов. Правительствам следует способствовать созданию условий, при которых все сегменты общества имели бы возможность высказывать свое мнение и играть активную роль в деле обеспечения устойчивого будущего" (п. 16).

Право на участие общественности в решении экологических проблем не ограничивается исключительно актами резолютивного и декларативного характера, оно содержится также и в юридически обязательных международно-правовых документах. В целом ряде международных договоров в области охраны окружающей среды, подписанных в последние десятилетия, делается акцент на участие общественности в решении экологических проблем. К числу международных договоров, в которых упоминается такое право, относятся:

  • Протокол к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Конвенция по кислотным дождям) 1979 г., касающийся контроля над выбросами изменяющихся органических соединений и их трансграничной передачи (Женева, 18 ноября 1991 г.) (ст. 2);
  • Конвенция об охране и использовании трансграничных рек и озер (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) (ст. 16);
  • Конвенция о трансграничном влиянии промышленных происшествий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) (ст. 9);
  • Конвенция об охране морской окружающей среды Балтийского моря (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) (ст. 17);
  • Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) (преамбула, ст. ст. 13 и 14);
  • Конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный деятельностью, опасной для окружающей среды (Лугано, 21 июня 1993 г.) (ст. ст. 13 - 16);
  • Протокол к Барселонской конвенции 1975 г. об особо охраняемых зонах и биологическом разнообразии в Средиземном море (Барселона, 10 июня 1995 г.) (ст. 19);
  • Совместное коммюнике и Декларация об учреждении Арктического совета (Оттава, 19 сентября 1996 г.) (преамбула и ст. ст. 1 - 3);
  • Рамочная конвенция ООН об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.) (ст. ст. 4 и 6);
  • Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Киото, 11 декабря 1997 г.) (ст. 10);
  • Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке (Париж, 17 июня 1994 г.) (ст. ст. 3, 10, 13, 14, 19 и 25);
  • Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков (Нью-Йорк, 21 мая 1997 г.) (ст. 32);
  • Конвенция о стойких органических загрязнителях (Стокгольм, 22 сентября 2001 г.) (ст. 10);
  • Североамериканское соглашение о сотрудничестве в области окружающей среды (Вашингтон, 14 сентября 1993 г.) (ст. ст. 2, 8, 14);
  • Конвенция о сотрудничестве и устойчивом развитии вод Дуная (София, 29 июня 1994 г.) (ст. 14);
  • Конвенция о защите морской среды Северо-Восточной Атлантики (Париж, 22 сентября 1992 г.) (ст. 9), и др.

Орхусская конвенция. Важнейшим специальным международно-правовым документом, касающимся участия общественности в решении экологических проблем, является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятая 25 июня 1998 г. в г. Орхус, Дания (Орхусская конвенция). В отличие от других международно-правовых документов, которые посвящены различным вопросам международного сотрудничества и лишь в отдельных своих положениях затрагивают участие общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды, Орхусская конвенция целиком посвящена исключительно данной теме. В этом заключается уникальность указанной Конвенции. Другой немаловажной особенностью Орхусской конвенции является то, что хотя Конвенция разработана и принята в рамках Европейской экономической комиссии, являющейся региональной комиссией ООН, она открыта для всех государств - членов ООН с согласия Совещания сторон.

Основное значение и ценность Орхусской конвенции в том, что она устанавливает основные стандарты участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. "Конвенция является всемирно значимым примером правовой консолидации мер роста участия общества в отношении принятия административных решений, свободы информации и доступа к правосудию".

Орхусская конвенция подтверждает и усиливает принципы Стокгольмской декларации 1972 г.

Конвенция определяет, что государства гарантируют права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния (ст. 1). При этом вместо использования "правоориентированного" стиля Конвенция предписывает сторонам "обеспечить", чтобы члены общества имели доступ к информации, были допущены к участию (в выработке решений. - Авт.) и имели доступ к судебному рассмотрению. Хотя термин "право" в целом обойден, цель, структура и содержание Орхусской конвенции правоориентированы.

Положения Орхусской конвенции предоставляют общественности права на участие в решении экологических проблем без дискриминации по признаку гражданства, национальной принадлежности или местожительства и, в случае юридического лица, без дискриминации по признаку его зарегистрированного местонахождения или фактического центра деятельности (ч. 9 ст. 3).

Содержащиеся в Орхусской конвенции основные положения можно условно разделить на несколько "опор".

К первой относится предусмотренная ст. 4 Конвенции обязанность государств обеспечить в рамках национального законодательства доступ общественности к запрошенной экологической информации. В Конвенции устанавливаются требования к форме и срокам для предоставления государственным органом информации. При этом согласно Конвенции отказ в предоставлении информации государственным органом может быть по исчерпывающему перечню оснований (ч. ч. 3 и 4 ст. 4).

Ко второй относится участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности. В соответствии с положениями ст. 6 Конвенции государства должны обеспечить участие общественности уже на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности.

К третьей относится доступ общественности к правосудию. Согласно ст. 9 Конвенции государства в рамках своего национального законодательства обеспечивают, чтобы любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации неправомерно отклонена или неадекватно удовлетворена, имело доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде или в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом. Кроме того, указанные государства обеспечивают, чтобы представители общественности, отвечающие предусмотренным в ее национальном законодательстве критериям, если таковые существуют, обладали доступом к административным или судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к окружающей среде.

Немаловажное значение для участия общественности в решении проблем, связанных с окружающей средой, имеет имплементация Орхусской конвенции. Участниками Конвенции являются главным образом государства, входящие в Европейскую экономическую комиссию, включая все государства - члены Европейского союза и сам Европейский Союз (при подписании и утверждении - Европейское сообщество), что говорит об определенном политическом весе участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Относительно большое количество государств - участников Конвенции позволяет предположить, что многие ее положения внедрены в национальное законодательство государств и тем самым обеспечивают участие общественности в решении экологических проблем. Кроме того, имплементация Конвенции осуществляется также на наднациональном уровне. Так, европейскими институтами приняты меры по имплементации Орхусской конвенции с целью приведения права ЕС в соответствие с положениями Конвенции.

Доступ к информации, касающейся окружающей среды. Важным аспектом участия общественности в решении экологических проблем является свобода доступа к экологической информации. Доступ к информации об окружающей среде является предпосылкой участия общественности в принятии решений и мониторинге за деятельностью правительства и частного сектора. Несомненно, доступ к информации способствует упрощению привлечения широкой общественности к участию в вопросах, касающихся окружающей среды, а главное, может повысить прозрачность и ответственность принятия решений.

В широком смысле под свободным доступом к информации об окружающей среде может пониматься как предоставленная индивидам и ассоциациям свобода поиска, получения, передачи и распространения информации об окружающей среде любым законным способом. Однако помимо этого доступ к информации предполагает корреспондирующий с государством широкий круг обязанностей.

Последние, в частности, могут предусматривать ограничения в отношении воспрепятствования усилиям индивидов и ассоциаций получить информацию от государственных или частных образований, а также потребовать у государства действий по получению и распространению всей соответствующей информации, касающейся как государственных, так и частных проектов, которые могут воздействовать на окружающую среду. Часто доступ общественности к информации понимается как адресованная преимущественно государственным органам обязанность предоставлять и обнародовать информацию определенного характера об их деятельности, за исключением установленных условий или перечня информации, являющихся основанием отказа в доступе к информации. В меньшей степени это затрагивает прямое упоминание обязанности по предоставлению информации о деятельности частного сектора, которая может воздействовать на окружающую среду. Примерно по такому принципу сформулированы положения Орхусской конвенции (ст. ст. 4 и 5). Однако информация о деятельности частного сектора, которая способна воздействовать на окружающую среду, может быть получена государством посредством законодательного установления системы лицензирования или обязательных требований о предоставлении информации о воздействии на окружающую среду. Затем государственные органы могут распространить, предоставить или обеспечить общественности доступ к обширной информации по вопросам окружающей среды, включающим не только государственные, но и частные проекты, потенциально способные оказать воздействие на окружающую среду.

Помимо гарантирования доступа к обширной информации обеспечение эффективного доступа к информации предполагает обязанность государственных органов по сбору и хранению соответствующей информации, своевременному предоставлению запрошенной информации и установлению возможно минимальных размеров сборов, взимаемых с заявлений о предоставлении информации, с тем чтобы они были посильны всем людям.

Обязанность государств обеспечить доступ к информации об окружающей среде содержится в различных международно-правовых документах универсального и регионального характера. К таковым, к примеру, относятся: Конвенция ООН о биологическом разнообразии 1992 г. (ст. ст. 13 и 14); Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. (ст. 6); Конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г. (ч. 1 ст. 10); Конвенция о защите морской среды Северо-Восточной Атлантики 1992 г. (ст. 9) и др.

Помимо договорных источников положения о доступе к экологической информации содержатся также и в актах, принятых в рамках международных организаций и конференций. Это, к примеру, Европейская хартия по окружающей среде и охране здоровья, принятая 8 декабря 1989 г. на 1-й Конференции министров окружающей среды и здравоохранения государств - членов европейского региона ВОЗ; Бангкокская декларация об экологически безопасном и устойчивом развитии в Азии и Тихом океане, принятая 16 октября 1990 г., и др.

Право на доступ к информации по вопросам окружающей среды может также рассматриваться и в контексте прав человека, в частности права на свободу информации, что закреплено в различных универсальных и региональных международных договорах. В этом смысле право на доступ к информации, касающейся окружающей среды, затрагивалось в судебных актах, к примеру в Постановлении Европейского суда по правам человека по делу "Анна Мария Гуэрра и 39 других против Италии".

Участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды. "Участие общественности базируется на праве лиц, чьи права могут быть затронуты, включая иностранцев и резидентов, иметь голос в определении будущего окружающей их среды. Участие также важно для эффективности права. Процесс появления норм, или вопрос о том, как предложенные правила становятся нормами, а нормы становятся правом, есть вопрос легитимности, а легитимность, в свою очередь, влияет на их соблюдение. Легитимность зависит от участия: управляемые должны осознавать, что они имеют голос в управлении через представительство, обсуждение или другие формы акций. Участие может иметь место через выборы, массовые акции, лоббирование, публичные обсуждения и другие формы управления, посредством которых различные интересы и общины участвуют в формировании законов и решений, которые затрагивают их". К проявлениям участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды, можно отнести право на подачу письменных представлений и право на участие в опросе общественного мнения при соответствующей обязанности органов и лиц, принимающих решение, учитывать мнение общественности. Участие в процессе принятия решений может выражаться во включении предложений в решения, касающиеся планов и программ развития, либо в процедурах выработки решений.

К примеру, участие общественности может оказать неоценимую помощь при определении потенциального воздействия на окружающую среду. Однако оценка экологической стратегии может быть гораздо предпочтительнее, поскольку предусматривает участие общественности на этапе выработки политики, планов и программ, которые, в свою очередь, формируют будущие проекты развития.

Неслучайно Орхусская конвенция предусматривает, что государства обеспечивают "участие общественности уже на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности" (ч. 4 ст. 6).

Положения об обеспечении участия общественности в процессе принятия решений, касающихся окружающей среды, содержатся в различных международно-правовых документах универсального и регионального характера. К таковым, к примеру, можно отнести: Конвенцию ООН 1994 г. по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке (п. "а" ст. 3); Конвенцию 1992 г. о биологическом разнообразии (п. "а" ч. 1 ст. 14); Североамериканское соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1993 г. (ст. 8) и др.

Положения об участии общественности в процессе принятия решений, касающихся окружающей среды, содержатся также и в актах, принятых в рамках международных организаций и конференций, к примеру в Рио-де-Жанейрской декларации ( Принципы 10, 20 - 22), а также в Повестке дня на XXI век (преамбула к гл. 23) и др.

Доступ к правосудию. Доступ к правосудию является одной из важнейших составляющих участия общественности в вопросах, касающихся окружающей среды. Данное право предусмотрено ст. 9 Орхусской конвенции. Право на доступ к правосудию содержится также в Принципе 10 Рио-де-Жанейрской декларации и в Повестке дня на XXI век. В силу положений указанных документов государства должны установить судебные и административные механизмы для защиты от действий, оказывающих воздействие на окружающую среду, которые могут быть незаконными и посягающими на права согласно закону. На государства возлагается обязанность обеспечить такой доступ индивидам, группам и организациям с признанными правовыми интересами. Международные договоры могут предусматривать также право равного доступа к судебным средствам защиты нарушенных прав для граждан и резидентов, как, например, Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. (ст. 32).

Право на доступ к правосудию в широком смысле, в том числе и по вопросам окружающей среды, может рассматриваться и в контексте прав человека, что закреплено в различных универсальных и региональных международных договорах.

Правовые основы регулирования участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды, в Российской Федерации. Несмотря на то что Российская Федерация не участвует в Орхусской конвенции, тем не менее она является стороной целого ряда международно-правовых документов, в которых в той или иной степени содержатся положения об участии общественности в решении экологических проблем. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Помимо указанной конституционной нормы во многих законодательных актах, посвященных непосредственно окружающей среде или имеющих общий характер, в той или иной формулировке содержатся положения, которые могут рассматриваться как предусматривающие участие общественности в вопросах, касающихся окружающей среды.

К законодательным актам, посвященным непосредственно окружающей среде и содержащим положения об участии общественности в решении экологических проблем, в частности, относятся Федеральные законы от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 27 декабря 2009 г.), от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 8 мая 2009 г., с изм. от 17 декабря 2009 г.) и др.

Так, к примеру, ст. 11 ("Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды") Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает положения об участии граждан в вопросах, касающихся окружающей среды, а именно:

  • направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;
  • принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
  • выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
  • оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
  • обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
  • предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
  • осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

В ст. 12 ("Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды") содержатся права объединений на участие в вопросах, касающихся окружающей среды, а именно:

  • организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;
  • обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;
  • участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
  • обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
  • организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
  • организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;
  • рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;
  • подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;
  • предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
  • осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" в числе принципов экологической экспертизы провозглашает принцип "гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения" (ст. 3). В ст. 4 ("Виды экологической экспертизы") указанного Федерального закона предусматривается осуществление в Российской Федерации государственной и общественной экологических экспертиз. Ряд прав по участию общественности в вопросах, касающихся окружающей среды, содержится в ст. 19 ("Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы") данного Федерального закона.

К числу законодательных актов общего характера, содержащих положения об участии общественности в различных вопросах деятельности государства и общества, можно отнести, в частности, Федеральные законы от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" (в ред. от 28 июня 2010 г.), от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в ред. от 29 июня 2010 г.) и др. Данные акты предусматривают права граждан и их объединений, которые могут способствовать в том числе реализации участия общественности в вопросах, касающихся окружающей среды.

Помимо указанных законодательных актов обеспечению реализации участия общественности способствуют также и подзаконные акты, к примеру Положение "Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации", утвержденное Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. N 372.

В Российской Федерации достаточно широкое распространение получила практика участия общественности в вопросах, касающихся окружающей среды, в виде проведения общественных обсуждений (в форме слушаний) материалов оценки воздействия на окружающую среду в связи с планируемым строительством различных объектов, о чем в СМИ делаются объявления.