Роль межправительственных организаций в сфере охраны окружающей среды

Универсальные международные организации по охране окружающей среды

Механизм международного управления в сфере охраны окружающей среды в рамках системы ООН образуют различные органы, учреждения, организации. ООН в соответствии с Уставом призвана осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и быть центром для согласования действий государств в достижении этой цели.

Центральное место в системе организации международного природоохранного сотрудничества занимает Генеральная Ассамблея, которая может обсуждать любые вопросы, в том числе касающиеся охраны окружающей среды. ООН, в лице Генеральной Ассамблеи, выступает надлежащим форумом для осуществления согласованных политических действий по решению глобальных экологических проблем, что находит отражение в принимаемых Резолюциях: Международная ответственность государств в отношении окружающей среды (1972); Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешнего и будущих поколений (1980); Экологическая перспектива до 2000 г. и далее (1987); Охрана глобального климата в интересах нынешнего и будущих поколений человечества (2008) и др. При Генеральной Ассамблее имеется Научный комитет по действию атомной радиации, Комитет по использованию космического пространства в мирных целях и др.

В докладах Генерального секретаря акцентируется внимание на угрозах состоянию окружающей среды и определяются задачи международного сотрудничества в сфере ее охраны. Наиболее значимыми по данным вопросам являются доклады "Обновление Организации Объединенных Наций: Программа реформ" (A/51/950); "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" (A/59/2005), ряд докладов, посвященных проблемам Мирового океана и морского права.

Комиссия международного права (КМП) содействует осуществлению кодификации и прогрессивному развитию международного права, в том числе по охране окружающей среды. Проблемы охраны окружающей среды обсуждались на заседаниях КМП при разработке темы международно-правовой ответственности за правонарушения, а также ответственности за вредные последствия видов деятельности, не запрещенных международным правом. Комиссией были подготовлены Проекты статей о предотвращении трансграничного ущерба от опасных видов деятельности (2001) и о распределении убытков в случае трансграничного ущерба, причиненного в результате опасных видов деятельности (2006). Комиссия также разработала Проект статей о несудоходных видах использования международных водотоков. В 2002 г. в программу работы была включена тема "Разделяемые природные ресурсы", по которой Комиссия предполагала сосредоточиться на вопросах, связанных с водными ресурсами, особенно замкнутых грунтовых водах, а также единых геологических структурах, включая залежи нефти и газа. В 2008 г. КМП представила Генеральной Ассамблее доклад, содержащий Проекты статей по праву трансграничных водоносных горизонтов.

Основным органом в области окружающей среды, который призван обеспечить координацию в рамках системы ООН и содействовать сотрудничеству в интересах окружающей среды, является ЮНЕП, штаб-квартира которой расположена в Найроби (Кения).

ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) была учреждена на основании Резолюции Генеральной Ассамблеи 2997 "Организационные и финансовые мероприятия по международному сотрудничеству в области окружающей среды" (XXVII) от 15 декабря 1972 г. Мандат и роль ЮНЕП были подтверждены целым рядом международных документов. В гл. 38 Повестки дня на XXI век (1992) указывается на необходимость того, чтобы ЮНЕП играла более масштабную и активную роль в реализации решений Конференции по окружающей среде и развитию. В принятой Советом управляющих ЮНЕП и одобренной Генеральной Ассамблеей ООН Найробийской декларации о роли и мандате ЮНЕП 1997 г. говорится, что ЮНЕП является "основным органом ООН в области окружающей среды", и прямо указывается, что она должна выполнять роль "ведущего глобального природоохранного органа, определяющего глобальную экологическую повестку дня, содействующего согласованному осуществлению экологического компонента устойчивого развития в рамках системы ООН и являющегося авторитетным защитником интересов глобальной окружающей среды". Мандат ЮНЕП рассматривался на 19-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН 1997 г. и в Декларации Мальме 2000 г.

Главным органом ЮНЕП является Совет управляющих, который состоит из представителей государств, - 58 членов избираются Генеральной Ассамблеей на четырехлетний срок по принципу справедливого географического представительства. Совет управляющих ЮНЕП через ЭКОСОС представляет свои доклады Ассамблее. В структуру ЮНЕП также входят Комитет постоянных представителей и Секретариат.

Среди основных функций Совета управляющих:

• осуществление содействия международному сотрудничеству в области окружающей среды и предоставление по мере необходимости рекомендаций относительно проводимой с этой целью политики;
• обеспечение общего руководства по направлению и координации программ по окружающей среде в рамках системы Организации Объединенных Наций;
• проведение анализа состояния окружающей среды, с тем чтобы возникающие экологические проблемы важного международного значения соответствующим образом рассматривались правительствами;
• содействие тому, чтобы сообщества ученых и другие профессиональные сообщества вносили свой вклад в получение и оценку знаний по окружающей среде и обмен ими и информацией, а также, по мере необходимости, в технические аспекты разработки и осуществления природоохранных программ в рамках системы ООН;
• рассмотрение и одобрение программы использования ресурсов Фонда по окружающей среде.

ЮНЕП возглавляется Директором-исполнителем в ранге Заместителя Генерального секретаря ООН.

В круг полномочий Комитета постоянных представителей входят следующие вопросы:

• в пределах политических и бюджетных рамок, установленных Советом управляющих, анализировать, контролировать и оценивать выполнение решений Совета по административным и бюджетным вопросам и по вопросам программ;
• анализировать проект программы работы и проект бюджета в ходе их подготовки секретариатом;
• анализировать доклады, запрашиваемые от Секретариата Советом управляющих, на предмет эффективности, действенности и транспарентности функций и работы Секретариата и предлагать по ним свои рекомендации Совету управляющих;
• готовить проекты решений для рассмотрения Советом управляющих на базе получаемых от Секретариата данных и на основании результатов осуществления указанных функций.

Финансирование ЮНЕП осуществляется из регулярного бюджета ООН, Фонда окружающей среды, целевых фондов, параллельных взносов на конкретные мероприятия и услуги по проектам.

Необходимым условием для обеспечения способности ЮНЕП осуществлять руководство и продвигать реализацию своей глобальной повестки дня в области устойчивого развития и защиты окружающей среды является широкое участие регионов. ЮНЕП имеет свои представительства для регионов Африки, Азии и Тихого океана, Западной Азии, Латинской Америки и Карибского бассейна, Северной Америки и Европы.

С 1972 по 1982 гг. деятельность ЮНЕП в сфере международного экологического права осуществлялась главным образом ad hoc в форме принятия разовых актов в отношении той или иной проблемы. Начиная с 1982 г. ЮНЕП функционировала в соответствии с 10-летней стратегической программой, принятой Советом управляющих (программа Монтевидео). Одна из последних программ (Монтевидео III) посвящена эффективности международного экологического права; сохранению и управлению природными ресурсами; взаимодействию между международным экологическим правом и другими областями права и политики.

В 1998 г. в рамках общей реформы по обновлению ООН Генеральный секретарь учредил целевую группу по окружающей среде и населенным пунктам ООН, которая завершила свою работу представлением Доклада в 1999 г. Рекомендацией целевой группы стало предложение об учреждении Глобального форума по окружающей среде на уровне министров, который будет проводить свои совещания ежегодно в рамках сессий Совета управляющих ЮНЕП.

В 2005 г. государства утвердили Балийский стратегический план технологической поддержки и создания потенциала, который был направлен на то, чтобы сделать деятельность ЮНЕП, включая поддержку развивающихся стран, более целенаправленной, поскольку это должно служить достижению стоящей перед ЮНЕП общей цели борьбы с нищетой за счет продвижения концепции охраны окружающей среды в интересах развития.

В Резолюции 61/205 от 20 декабря 2006 г. Генеральная Ассамблея вновь подтвердила роль Программы ООН по окружающей среде как главного органа системы ООН в области окружающей среды, которому следует, в рамках своего мандата, учитывать потребности развивающихся стран и стран с переходной экономикой в области устойчивого развития. На конференции в Париже (февраль 2007 г.) будущее ЮНЕП оценивалось с более радикальных позиций в плане создания на ее основе новой международной организации - ЮНЕО (United Nations Environment Organisation).

Усиление мандата ЮНЕП необходимо с целью принятия эффективных мер для решения глобальных экологических проблем путем управления и определения тех аспектов деятельности, которые в настоящее время стали наиболее востребованными:

• анализ состояния глобальной окружающей среды и оценка глобальных и региональных экологических тенденций, заблаговременное предупреждение об экологических угрозах, активизация международного сотрудничества по этим вопросам;
• стимулирование развития международного экологического права в интересах устойчивого развития, включая развитие согласованного взаимодействия между существующими международными природоохранными конвенциями, ответственность за эффективное договорное развитие в сфере охраны окружающей среды;
• мониторинг и стимулирование соблюдения принципов и международных соглашений в области окружающей среды и поощрение совместной деятельности по решению возникающих экологических проблем;
• укрепление роли в обеспечении координации природоохранной деятельности в рамках системы ООН, а также функций учреждения - исполнителя Фонда глобальной окружающей среды.

Деятельность ЮНЕП охватывает широкий круг вопросов и проблем, связанных с окружающей средой и устойчивым развитием. В настоящее время рабочие программы ЮНЕП сосредоточены на следующих основных направлениях: 1) информация, оценка и изучение состояния окружающей среды, включая потенциал реагирования на чрезвычайные ситуации, а также усиление функций раннего оповещения и оценки; 2) улучшение координации деятельности конвенций по вопросам окружающей среды и разработка документов по экологической политике; 3) пресноводные ресурсы; 4) передача технологий и промышленность; 5) оказание поддержки Африке.

Функциональными программами ЮНЕП являются: оценка состояния глобальной окружающей среды, прогнозирование возникающих проблем и раннее оповещение о них; разработка политики в области окружающей среды и вопросы права окружающей среды; проведение политики в области окружающей среды; технология, промышленность и экономика; региональное сотрудничество и представительство; многосторонние соглашения по вопросам окружающей среды; вопросы связи и информирования общественности.

В среднесрочной стратегии ЮНЕП (United Nations Environment Programme Medium-term Strategy) на 2010 - 2013 гг. "Окружающая среда для развития" выделены шесть стратегических направлений, выбор которых был обусловлен: научными знаниями и теми областями, в которых ЮНЕП обладает сравнительными преимуществами и ее деятельность может сыграть решающую роль; установленным мандатом; приоритетами, озвученными на глобальных и региональных форумах. В качестве приоритетных объектов обозначены: a) изменение климата; b) катастрофы и конфликты; c) экосистемное управление; d) экологическое руководство; e) вредные вещества и опасные отходы; f) эффективность использования ресурсов - устойчивое потребление и производство.

Широкой компетенцией по реализации международной природоохранной деятельности обладает Экономический и Социальный совет (ЭКОСОС), которому непосредственно представляют доклады функциональные комиссии (Комиссия по устойчивому развитию), Региональные комиссии (ЕЭК, ЭСКАТО и др.), экспертные органы (Комитет экспертов по перевозке опасных грузов и согласованной на глобальном уровне системе классификации и маркировке химических веществ).

Особая роль среди этих органов принадлежит Комиссии по устойчивому развитию. Комиссия состоит из 53 членов, которые избираются ЭКОСОС на основе географического критерия. Основной формой работы Комиссии являются ежегодные, начиная с 1993 г., сессии. В известном смысле Комиссия сотрудничает с Генеральной Ассамблей, поскольку через ЭКОСОС предоставляет ей рекомендации на основе обзора деятельности по имплементации Повестки дня на XXI век.

В соответствии с рекомендациями Генеральной Ассамблеи Комиссия среди прочего:

a) следит за прогрессом в осуществлении Повестки дня на XXI век и деятельностью, связанной с учетом целей охраны окружающей среды и развития в рамках всей системы ООН, на основе анализа и оценки докладов всех соответствующих органов и организаций системы ООН;

b) рассматривает информацию, предоставляемую правительствами, например, в форме периодических сообщений или национальных докладов о проводимых ими мероприятиях по осуществлению Повестки дня на XXI век;

c) оценивает прогресс в деле выполнения обязательств, изложенных в Повестке дня на XXI век;

d) регулярно проводит обзор и оценку в области достижения целевого показателя ООН для официальной помощи в целях развития, составляющего 0,7% валового национального продукта развитых стран;

e) регулярно анализирует адекватность финансовых средств и механизмов;

f) получает и анализирует соответствующую информацию, поступающую от компетентных неправительственных организаций, включая научный и частный секторы, в контексте общего осуществления Повестки дня на XXI век;

g) расширяет диалог в рамках ООН с неправительственными организациями и независимым сектором, а также с другими учреждениями вне рамок системы ООН.

Главная задача Комиссии состоит в том, чтобы обеспечить имплементацию положений документов, принятых на Конференции Рио, прежде всего Повестки дня на XXI век. Учреждение Комиссии объяснялось необходимостью укрепления международного сотрудничества и более рационального использования механизмов принятия решений по учету вопросов окружающей среды и развития и для анализа хода осуществления Повестки дня на XXI век на национальном, региональном и международном уровнях. Она должна проводить обзор относительно выполнения документов, принятых на конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.), а также обеспечивать диалог самых различных субъектов.

Будучи функциональной комиссией ЭКОСОС, она не обладает какими-либо механизмами для обеспечения имплементации своих решений.

Комиссия открыта для обсуждения в том числе проблем охраны окружающей среды, не только непосредственно в рамках, но и вне самой системы ООН, имея в виду другие межправительственные и неправительственные организации. С точки зрения функционирования Комиссии как форума для взаимодействия и обмена идеями ее работа признается успешной. Однако в плане обеспечения оправдания надежд на применение комплексного подхода к вопросам окружающей среды и развития ее деятельность оценивается как гораздо менее эффективная.

ЮНЕП и Комиссия - не единственные органы ООН, занимающиеся решением проблем по охране окружающей среды. Однако если деятельность данных органов направлена на организацию международного управления в сфере охраны окружающей среды в целом, то деятельность многих международных организаций системы ООН сосредоточивается непосредственно на осуществлении управления в отдельных экологических областях.

Общий обзор деятельности специализированных учреждений ООН позволяет прийти к однозначному выводу о том, что вопросы охраны окружающей среды интегрируются в программы развития практически всех таких учреждений.

Защита морской среды остается одним из главных вопросов в повестке дня Международной морской организации (ИМО), созданной для координации усилий государств по проблемам судоходства. В 1948 г. была созвана конференция, которая одобрила Конвенцию, фактически являющуюся Уставом ИМО (вступила в силу в 1958 г.). Руководящими органами ИМО являются Ассамблея, Совет (состоит из 40 членов). В ее структуру также входят Комитет по безопасности на море, Юридический комитет, Комитет по техническому сотрудничеству, Подкомитет по упрощению формальностей в морском судоходстве. Вопросами защиты окружающей среды активно занимается Комитет по защите морской среды. В состав Комитета по защите морской среды входят все члены ИМО, Комитет уполномочен рассматривать любые вопросы, входящие в компетенцию Организации и касающиеся предотвращения загрязнения с судов и контроля над ним.

Все более интенсивное использование пространств Мирового океана выдвигает в число наиболее серьезных проблем его загрязнение нефтепродуктами и иными веществами. Охрана морской среды обеспечивается укреплением безопасности мореплавания, что связано с управленческой деятельностью ИМО, усилия которой направлены на разработку норм по безопасности, в частности в отношении судов, перевозящих опасные или загрязняющие окружающую среду грузы, и обеспечение выполнения и применения международных стандартов государствами флага.

В стратегический план ИМО на период с 2004 по 2010 гг. включен раздел, содержащий положения, направленные на повышение экологического сознания. Проблемами для ИМО являются усиление активности по регулированию деятельности судов, которая может оказывать неблагоприятное воздействие на окружающую среду, развитие эффективной ответственности в случае инцидентов с судами, для того чтобы уменьшить их негативное воздействие на окружающую среду. В Стратегическом плане Организации на период с 2008 по 2013 гг. в качестве приоритетных интересов также обозначено усиление ответственного отношения к окружающей среде. В плане акцентов на устойчивое развитие ИМО выделяет в своей деятельности следующие проблемы: 1) необходимость действовать на опережение в определении всех рисков, связанных с судовой деятельностью, которая может оказывать вредное воздействие на окружающую среду; 2) вносить вклад в международные усилия по уменьшению загрязнения из атмосферы и глобального потепления; 3) развивать эффективные меры в случае аварии судов с целью смягчения их воздействия на окружающую среду; 4) делать новые суда максимально соответствующими экологическим требованиям, имея в виду "всю жизнь" (the "cradle to grave" concept) новых судов.

В последние годы деятельность ИМО в сфере охраны окружающей среды охватывает самые разные проблемы: от введения обязательности двойного корпуса для нефтяных танкеров до проблемы водных микроорганизмов, которые могут быть перевезены в балластовых водах и, будучи помещены в чуждые им локальные экосистемы, нарушая их баланс, стать причиной огромного ущерба. Под эгидой Программы управления водяным балластом ИМО/Глобального экологического фонда (ГЭФ)/ПРООН разрабатываются совместные мероприятия по сокращению масштабов переноса вредных водных и патогенных организмов в судовых балластных водах во исполнение Руководства ИМО по контролю водяного балласта судов и управлению им для сведения к минимуму переноса вредных водных и патогенных организмов и новой Международной конвенции о контроле судовых балластных вод и осадков и управлении ими.

Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО) была создана в 1945 г. и является специализированным учреждением ООН. Мандат ФАО позволял ей стать форумом для широкого обсуждения проблем сельскохозяйственной политики. Термин "сельское хозяйство" включает рыболовство, морские продукты, лес и первичные лесные продукты ( ст. 1 Устава ФАО). Целями ФАО являются улучшение питания и повышение жизненного уровня народов; повышение продуктивности сельского хозяйства и улучшение системы распределения продовольствия и продукции сельского хозяйства; улучшение условий жизни сельского населения и способствование мировому экономическому росту.

Высшим органом ФАО является Конференция, определяющая основные принципы и направления деятельности Организации, рассматривающая и анализирующая общую ситуацию с продовольствием и положением в сельском хозяйстве, принимающая рекомендации по национальным и международным мероприятиям в рамках своей компетенции, утверждающая бюджет. Исполнительным органом ФАО является Совет, состоящий из 49 членов.

ФАО активно занимается вопросами продовольственной безопасности и безопасности продуктов питания. В 1963 г. совместно ФАО и ВОЗ была образована Комиссия Codex Alimentarius, которая устанавливает стандарты по качеству питания, служащие основой для разработки национальных стандартов. Стратегия ФАО на 2001 - 2015 гг. включает несколько направлений по обеспечению продовольственной безопасности в мире, в том числе поддержку охраны, улучшения и рационального использования земельных, водных, рыбных, лесных, генетических и других природных ресурсов.

В настоящее время данная Организация уделяет особое внимание устойчивому развитию как в сельском хозяйстве, так и в использовании лесов и морских ресурсов. Осуществляя ответственное управление природными ресурсами, ФАО естественно столкнулась с проблемой необходимости обеспечения их охраны (например, Кодекс об ответственном рыболовстве) и в конечном счете потребности в организационном механизме для такого управления. В рамках ФАО в 2007 г. был создан новый Департамент по управлению природными ресурсами и окружающей среде, который призван стать ведущей управленческой структурой в таких областях, как биоэнергетика, изменение климата, водные и земельные ресурсы, биоразнообразие для сельского хозяйства и решение продовольственной проблемы.

Посредством международных механизмов осуществляется управление для реализации предосторожного подхода в отношении малоизученных экологических проблем. Специальная Комиссия ФАО с 2006 г. занимается вопросом о рыбных генетических ресурсах, проводя обзор их состояния и динамики в морском промысловом рыболовстве, глубоководных акваториях и аквакультуре. В соответствии с политикой ФАО очень важной задачей является сохранение видов растений и животных в специальных генетических банках. Международный договор ФАО по растительным генетическим ресурсам для пищевой промышленности и сельского хозяйства (вступил в силу в 2004 г.) имеет большое значение для управления в области охраны и рационального использования генетических ресурсов растений и будущих усилий по достижению продовольственной стабильности и устойчивого развития сельского хозяйства. Но не менее важным продолжает оставаться сохранение разнообразия видов, культивируемых человеком и произрастающих в дикой природе, где вид может естественно развиваться, адаптируясь к изменяющимся условиям и конкурируя с другими видами.

21 - 23 сентября 2011 г. состоялась 93-я сессия Комитета по уставным и правовым вопросам, на которой обсуждались проблемы относительно перспектив ФАО, действующей в качестве третьей стороны бенефициария в контексте Международного договора по растительным генетическим ресурсам.

Обеспечение качества окружающей среды является одной из основных целей долгосрочного плана Всемирной метеорологической организации (ВМО), которая должна способствовать посредством научно обоснованного мониторинга и исследований предотвращению деградации атмосферы, морской среды и путем использования имеющихся возможностей обеспечить эффективное предупреждение грозящих экологических катастроф посредством создания глобальной сети их изучения с учетом данных геодинамики. Высшим органом ВМО является Всемирный метеорологический конгресс, который проводится с целью определения общих направлений деятельности Организации, рассмотрения вопросов членства, принятия положений регламентов, утверждения долгосрочных планов и бюджета.

Исполнительный совет состоит из 37 директоров - руководителей национальных метеорологических и гидрометеорологических служб, действующих в личном качестве. Совет отвечает за выполнение решений Конгресса, осуществляет координацию программ Организации, рассматривает и принимает меры по рекомендациям региональных ассоциаций и технических комиссий.

ВМО создана объединенная Глобальная система наблюдения (ГСН), которая включает сложные сети в космосе, атмосфере, на земле и на море. ВМО является признанным и наиболее полным источником научных данных уникальных систематических наблюдений, которые неизменно используются государствами и другими субъектами в различных критических экологических ситуациях.

ВМО составляет отчеты по состоянию глобальной климатической системы и атмосферы, обеспечивает непосредственную поддержку значительному числу многосторонних соглашений по окружающей среде, к примеру Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. ВМО организует работу по управлению озоновыми исследованиями для реализации положений Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г., а также участвует в деятельности вспомогательных научных и технических органов, которые созданы для реализации международного сотрудничества в соответствии с положениями конвенций, к примеру Европейской конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. Данные о погоде, климате и атмосфере, которые собираются через системы ВМО, передача данных и прогнозирующие системы позволяют информировать государства о состоянии окружающей среды для предупреждения ее дальнейшей деградации.

ВМО вносит вклад в международное управление в сфере охраны окружающей среды в рамках системы ООН, ориентируясь главным образом на тщательное изучение и получение данных по трем глобальным темам: погода, климат и вода.

ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), являясь специализированным учреждением, также играет заметную роль в управлении в сфере охраны окружающей среды. Устав этой

Организации был одобрен на конференции министров образования в 1945 г. (вступил в силу 4 ноября 1946 г.). Руководящими органами ЮНЕСКО являются Генеральная конференция, Исполнительный совет, в который входят 58 членов. Генеральная конференция определяет общую линию деятельности Организации, принимает ее программу развития и утверждает бюджет, избирает членов Исполнительного совета и назначает Генерального директора. В структуру постоянных органов ЮНЕСКО также входит Секретариат.

Одним из главных направлений в работе ЮНЕСКО является направление "Наука на службе развития", в рамках которого реализуются следующие программы: человек и биосфера; программа межправительственной океанографической комиссии; программа международной гидрологической и международной геологической корреляции. Определяющим фактором программ, осуществляемых ЮНЕСКО, остается тенденция повышения роли естественных наук в устойчивом развитии. Основное внимание уделяется созданию потенциала в таких областях, как охрана всемирного природного наследия; устойчивое использование природных ресурсов, включая водные ресурсы; управление окружающей средой; воздействие климатических изменений и возобновляемые источники энергии.

ЮНЕСКО обладает полномочиями разрабатывать конвенции, определяющие права и обязанности государств по сотрудничеству в сфере охраны окружающей среды, выполняя в отношении их функции Секретариата.

Охрана окружающей среды рассматривается в качестве стратегических целей Международной организации гражданской авиации (ИКАО) и заключается в минимизации неблагоприятного воздействия гражданской авиации на окружающую среду, в частности авиационного шума и эмиссии (выбросов) авиационных двигателей, путем:

1) разработки, принятия и содействия применению новых или скорректированных мер по ограничению или уменьшению влияния эмиссии авиационных двигателей на качество воздуха в населенных пунктах; ограничению или сокращению воздействия на глобальный климат эмиссии парниковых газов авиацией;

2) сотрудничества с другими международными органами, в частности созданными в соответствии с Рамочной конвенцией ООН по изменению климата, относительно значения и влияния авиации на изменение климата.

ИКАО относится к числу специализированных учреждений ООН, действует на основе Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. и занимается вопросами обеспечения безопасного и надлежащего развития международной гражданской авиации. Со временем ИКАО неизбежно столкнулась с проблемами охраны окружающей среды, прежде всего от шумового загрязнения.

Приложение 16 к Чикагской конвенции 1944 г., касающееся защиты окружающей среды от авиационного шума и выбросов (эмиссии) двигателей воздушных судов, а именно на этих двух проблемах сосредоточена деятельность ИКАО в области окружающей среды, было одобрено в 1971 г.

Одной из наиболее значимых рекомендаций стало учреждение Комитета по авиационному шуму для помощи ИКАО в разработке требований к сертификации по шуму (шумовых сертификационных стандартов) для различных классов воздушных судов. Резолюция 18-й сессии Ассамблеи ИКАО по защите окружающей среды также привела среди прочего к детальным предложениям по стандартам ИКАО для контроля за выбросами двигателей применительно к определенным типам авиационных двигателей. Эти стандарты были одобрены Советом в 1981 г. Они устанавливают пределы для выбросов дыма и определенных газообразных токсичных веществ, а также запрещают слив неочищенного топлива.

В 1983 г. Комитет по авиационному шуму и Комитет по авиационной эмиссии были объединены в Комитет по охране окружающей среды от воздействия авиации, имеющий статус технического комитета Совета ИКАО. Совет ИКАО является постоянным органом, ответственным перед Ассамблеей, и состоит из 36 членов, совместно со вспомогательными органами обеспечивая постоянное руководство работой Организации. Высшим органом ИКАО является Ассамблея, которая на своих сессиях рассматривает отчеты Совета о деятельности в технической, экономической и юридической областях и принимает по ним соответствующие меры, выносит решения по любому вопросу, переданному ей Советом, дает указания другим органам ИКАО относительно их будущей деятельности, утверждает бюджет.

Отмечая непосредственное воздействие деградации окружающей среды и расточительного использования природных ресурсов на здоровье людей, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) настаивает на включении проблем здравоохранения в программы устойчивого развития. ВОЗ является специализированным учреждением ООН, действующим на основании Устава (вступил в силу 7 апреля 1948 г.), в котором определено, что здоровье является состоянием полного физического, душевного и социального благополучия. Обладание наивысшим достижимым уровнем здоровья признается одним из основных прав человека. Качество окружающей среды, безусловно, выступает фактором серьезного влияния на состояние здоровья человека.

Всемирная ассамблея здравоохранения является высшим органом ВОЗ, которая определяет общие политические направления деятельности Организации, контролирует финансовую политику, рассматривает доклады Исполнительного комитета (состоит из 34 членов) и дает ему указания по соответствующим вопросам. Главной функцией Исполнительного комитета является осуществление политики и решений Ассамблеи, а также общее содействие и оказание консультативной помощи в ее работе.

По мнению этой Организации, во взаимосвязи проблем охраны здоровья и окружающей среды к областям, заслуживающим внимания, относятся:

• оказание помощи неимущим в деле уменьшения вредного воздействия небезопасных и грязных видов домашнего топлива;
• уменьшение рисков для здоровья, связанных с водой, посредством лучшего управления водными ресурсами, борьба с болезнями, передаваемыми с водой;
• укрепление здоровья посредством содействия лучшему удалению отходов, в том числе промышленных;
• обеспечение лучшего питания и безопасных пищевых продуктов, а также поощрение здорового питания и образа жизни.

Группа Всемирного банка (ВБ), объединяющая несколько специализированных учреждений, осуществляет экологическую стратегию, которая требует серьезной аналитической и консультативной деятельности для определения приоритетов в области окружающей среды, а также учета экологических требований при выдаче займов. Всемирный банк принимает во внимание необходимость помощи для выполнения целей международных соглашений и дополнительных протоколов в сфере охраны окружающей среды, в частности, путем поддержки государственного и частного партнерства, позволяющего создать условия для технической помощи, передачи финансовых ресурсов и экологически чистых технологий.

Защита окружающей среды является одним из шести главных принципов миссии ВБ по уменьшению бедности и достижению устойчивого развития. Стратегия Всемирного банка фокусируется на трех главных целях:

• улучшение качества жизни, в том числе посредством воздействия на экологические условия;
• поддержка регулирования и создания институциональных рамок устойчивого экологического менеджмента;
• защита региональных и глобальных интересов с учетом проблем изменения климата, охраны лесов, водных ресурсов и биоразнообразия.

Конференция по окружающей среде и развитию 1992 г. отметила дальнейшие шаги в направлении интеграции экономических и природоохранных аспектов международного права. В соответствии с Декларацией Рио государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая приведет к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах и к более эффективному решению проблем ухудшения состояния окружающей среды (Принцип 12). При этом меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли.

Глобальными правилами международной торговли занимается Всемирная торговая организация (ВТО). Она не является специализированным учреждением, но у нее существуют механизмы и практика сотрудничества с ООН, в том числе с ЮНЕП.

В Соглашении об учреждении ВТО от 15 апреля 1994 г. государства признали, что их отношения в области торговли и экономическая политика должны осуществляться с целью повышения жизненного уровня, а также расширения производства и торговли товарами и услугами при оптимальном использовании мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития, и выразили стремление к охране и сохранению окружающей среды и к расширению возможностей для этого путями, совместимыми с их соответствующими потребностями и интересами на различных уровнях экономического развития.

Высшим органом ВТО выступает Конференция министров. Конференция министров обладает полномочиями принимать решения по всем вопросам, входящим в сферу действия любого из многосторонних торговых соглашений, если об этом попросит какое-либо государство-участник.

Конференция министров может образовывать комитеты с такими функциями, которые она сочтет необходимыми. В перерывах между заседаниями Конференции министров ее функции осуществляет Генеральный совет, который в соответствующих случаях созывается для разрешения споров. Под общим руководством Генерального совета действуют Совет по торговле товарами, Совет по торговле услугами и Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности.

По правилам ВТО никакой стране нельзя запретить проводить национальную политику в области охраны природы и здоровья населения, а также экологическую политику на всех уровнях при условии, что такая политика не вызывает произвольной или неоправданной дискриминации между странами с аналогичными условиями, не создает скрытых барьеров для торговли и не противоречит условиям других соглашений ВТО. В ст. XX Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) установлено, что, за исключением произвольной или неоправданной дискриминации, ничто не препятствует принятию или применению сторонами мер, необходимых для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений, а также относящихся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления.

Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) способствует освоению и внедрению экологически чистых технологий. Охрана и реализация прав интеллектуальной собственности должны содействовать техническому прогрессу и передаче и распространению технологии, способствуя социально-экономическому благосостоянию (ст. 7). Вместе с тем государственные органы имеют право отказывать в выдаче патентов и лицензий, опасных для жизни и здоровья людей, растений и животных либо представляющих угрозу окружающей среде (ст. 27).

В 1994 г. в Марракеше министры торговли стран - участниц совещания Уругвайского раунда приняли решение о координации политики в области торговли и окружающей среды в рамках многосторонней торговой системы. В Декларации, принятой по итогам Уругвайского раунда, министры подтвердили, что создание ВТО возвещает новую эру в международном экономическом сотрудничестве, отражая широкое стремление работать в рамках более справедливой и более открытой многосторонней системы торговли в интересах благосостояния всех народов, включая сотрудничество с международными финансовыми и экономическими организациями, а также приняли решение по вопросам торговли и окружающей среды.

Учитывая международные документы и соглашения по вопросам торговли и окружающей среды и стремление координировать политику по данным вопросам, не выходя при этом за рамки компетенции многосторонней системы торговли, первому заседанию Генерального совета было поручено учредить

Комитет по торговле и окружающей среде с открытым членством для всех членов ВТО.

Круг полномочий Комитета по торговле и окружающей среде включает рассмотрение следующих вопросов:

a) выявление взаимосвязи между мерами в области торговли и окружающей среды с целью содействия устойчивому развитию;

b) подготовка соответствующих рекомендаций в отношении необходимости внесения изменений в положения многосторонней системы торговли, которые отвечали бы открытому, справедливому и лишенному дискриминации характеру такой системы, в частности, в отношении следующего:

• необходимости разработки правил, направленных на позитивное взаимодействие между мерами в области торговли и окружающей среды в целях содействия устойчивому развитию, особое внимание при этом уделяя потребностям развивающихся стран и, в частности, наименее развитых из них;
• предотвращения протекционистских мер в торговле и соблюдения эффективной многосторонней дисциплины в целях обеспечения большего соответствия многосторонней системы торговли целям охраны окружающей среды;
• контроля за торговыми мерами, используемыми для целей окружающей среды, торговыми аспектами мер в области окружающей среды, которые имеют значительные последствия для торговли.

Если Комитет констатирует какие-либо проблемы в данной области, то принимаемые меры должны по-прежнему основываться на принципах торговой системы ВТО. Комитет подчеркивает, что торговые ограничения не являются единственно возможной и самой эффективной мерой по защите окружающей среды. В качестве иных возможных мер выступают меры по оказанию помощи другим странам в освоении экологически чистых технологий, предоставлению им финансовой помощи, проведению обучения и др.

В дальнейшем Комитету было предписано уделить особое внимание в своей работе следующим вопросам:

- влиянию экологических программ на рыночную сферу, особенно для развивающихся стран и наименее развитых стран; обсуждению ситуаций, когда устранение или уменьшение ограничений на торговлю окажет благотворное влияние на торговлю, окружающую среду и развитие;

• существенным в данном контексте условиям Соглашения по торговым аспектам прав на интеллектуальную собственность;
• требованиям экологической маркировки товаров.

Одним из важных документов ВТО, предусматривающим дополнения относительно учета требований защиты окружающей среды, стала Декларация министров, принятая на четвертой сессии Конференции 14 ноября 2001 г. (Дохинская декларация). В Декларации государства признали приверженность целям устойчивого развития и выразили убеждение, что программы защиты и поддержки открытой и равноправной системы международной торговли, защиты окружающей среды и перехода к устойчивому развитию могут и должны дополнять друг друга.

В соответствии с п. 31 Декларации проводятся переговоры по вопросам взаимосвязи между существующими правилами ВТО и конкретными обязательствами в сфере торговли, которые оговариваются в международных соглашениях по охране окружающей среды (МСООС); процедуры регулярного обмена информацией между секретариатами МСООС и соответствующими комитетами ВТО и критерии получения статуса наблюдателя; уменьшение и, если возможно, устранение тарифов и нетарифных барьеров для экологических товаров и услуг.

Важным аспектом взаимодействия по вопросам торговли и охраны окружающей среды является требование принимать торговые меры в соответствии с национальными целями по защите здоровья человека, животных и растений. Эти вопросы также регулируются Соглашением ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер.

Региональное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды

В настоящее время вопросы охраны окружающей среды выдвигаются на первый план среди глобальных приоритетов международного сообщества. Значительный вклад в сохранение благоприятных условий окружающей среды вносят региональные организации, являясь наиболее подходящим форумом для обсуждения и решения актуальных экологических проблем на региональном уровне. Принципиально важным в деятельности региональных организаций является достижение устойчивого баланса между сохранением окружающей среды и экономическим развитием.

Содружество Независимых Государств (СНГ). Сотрудничество в сфере охраны окружающей среды было включено в повестку дня в самом начале деятельности СНГ. Первым вопросом, который рассматривался на заседании Совета глав правительств (СГП), было обсуждение и принятие Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (принято 8 февраля 1992 г., изменено Протоколом от 7 октября 2002 г.). В соответствии с Соглашением государства "вырабатывают и проводят согласованную политику в области экологии и охраны окружающей природной среды (охраны и использования земель, почв, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, естественных ресурсов континентального шельфа, экономической зоны и открытого моря за пределами действия национальной юрисдикции)".

Соглашение также стало основой создания Межгосударственного экологического совета (МЭС), который долгое время являлся единственной структурой, координирующей деятельность стран Содружества в области охраны окружающей среды. По его предложению были приняты соглашения о книге редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений - Красной книге государств - участников СНГ, о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов, об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов, о сотрудничестве в области экологического мониторинга и др. Со временем активность МЭС значительно снизилась, его последнее заседание состоялось в 2005 г. Впоследствии в результате длительного обсуждения данного вопроса и понимания, что в деле обеспечения координации действий в области экологии и охраны окружающей природной среды должна сохраниться площадка для сотрудничества в решении возникающих вопросов, государства согласились с тем, что требуется реформировать МЭС, а также внести соответствующие изменения и дополнения в Соглашение 1992 г. и Положение о МЭС.

В настоящее время экспертами разработаны новая редакция проекта Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и проект Положения о МЭС СНГ. В Исполнительном комитете СНГ в Минске 23 - 24 ноября 2010 г. состоялось шестое заседание экспертной группы по доработке и согласованию проекта Соглашения. Оно предусматривает принятие мер для воспроизводства живых ресурсов, сохранения и восстановления биологического разнообразия, развития сети заповедников, заказников, национальных парков. Страны СНГ намерены сотрудничать в области охраны и использования земель, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, озонового слоя и климата, растительного и животного мира, в достижении устойчивого, безопасного и бесконфликтного водопользования. Для реализации указанных и других задач стороны согласились создать МЭС, Положение о котором является неотъемлемой частью Соглашения. Решено после получения позиций от государств - участников СНГ внести их в установленном порядке на рассмотрение Совета глав правительств СНГ.

В 2000 г. Межпарламентская ассамблея (МПА) СНГ постановила принять Модельные законы "Об экологическом страховании" и "Об основах экологического предпринимательства". С начала деятельности и по настоящее время в рамках СНГ был принят еще целый ряд модельных законов и кодексов по вопросам использования и охраны окружающей среды.

Советом глав государств от 5 октября 2007 г. было принято решение о Концепции дальнейшего развития СНГ и Плане основных мероприятий по ее реализации. Существенной составной частью сотрудничества в рамках СНГ является взаимодействие в экологической сфере, предупреждении чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Государства-участники будут активизировать совместную деятельность по предупреждению и противодействию природным и техногенным катастрофам.

Решением СГП от 14 ноября 2008 г. была утверждена Стратегия экономического развития СНГ на период до 2020 г., в которой общей целью обозначено обеспечение экономической, энергетической, продовольственной и экологической безопасности. Для решения проблемы экологизации экономики предполагается:

• формирование системы экономических механизмов природопользования и охраны природной среды, введение платного природопользования; развитие финансово-кредитной системы по сохранению окружающей среды; стимулирование развития рынка экологических услуг, продукции, технологий и оборудования;
• внедрение инновационных проектов, энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий, малоотходных, безотходных и экологически безопасных технологических процессов;
• внедрение международной системы экологической маркировки товаров и пищевых продуктов;
• введение экономической ответственности природопользователей за загрязнение окружающей природной среды;
• проведение совместных исследований в целях точной фиксации происходящих перемен и прогнозов их последствий;
• разработка систем по охране водных ресурсов и повышению качества питьевой воды;
• организация разработки научно обоснованных экологических норм и стандартов (предельно допустимые концентрации выбрасываемых вредных веществ и физические факторы воздействия оборудования на человека), а также обоснование требований к экологической безопасности выпускаемой продукции;
• взаимодействие в области разработки, производства и взаимных поставок необходимой техники и приборов природоохранительного назначения, специальных технических средств и средств индивидуальной защиты для мониторинга, предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф;
• объединение и концентрация совместных усилий и ресурсов государств - участников СНГ для реализации межгосударственных приоритетных направлений развития образования, науки и техники в области рационального использования природных ресурсов, предотвращения загрязнения окружающей природной среды и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При разработке и реализации национальной стратегии экономического развития государства - участники СНГ будут учитывать направления, предусмотренные Стратегией, а также другие направления, обеспечивающие развитие человеческого капитала, энергетическую, продовольственную, демографическую и экологическую безопасность.

Важным шагом в развитии сотрудничества по охране окружающей среды стала разработка проекта новой редакции Конвенции об экологической безопасности государств - участников СНГ от 25 ноября 2008 г., которая определяет межгосударственный правовой статус системы коллективной экологической безопасности государств - участников СНГ. Стороны принимают меры и сотрудничают в рамках настоящей Конвенции для достижения целей укрепления интеграционных процессов между государствами - участниками СНГ и дальнейшего развития норм международного экологического права.

Стороны совместно разрабатывают и принимают правила, касающиеся вопросов ответственности за нанесенный ущерб окружающей среде и здоровью населения, причиненный в результате действий или бездействия, в нарушение положений настоящей Конвенции.

Государства выработали понятийный аппарат, связанный с обеспечением экологической безопасности (ст. 1), согласовав целый ряд определений: аудит экологической безопасности, баланс трансграничных загрязнений окружающей среды, гарантии экологической безопасности, деятельность по обеспечению гарантий экологической безопасности, источники повышенной экологической опасности, меры предосторожности, мониторинг экологической безопасности, негативное воздействие на окружающую среду, негативное трансграничное воздействие и др.

Для реализации Конвенции действует Конференция сторон, которая на регулярной основе проводит совещания полномочных представителей. В случае необходимости Конференция создает тематические комитеты, рабочие группы для рассмотрения вопросов, связанных с осуществлением и развитием положений настоящей Конвенции, и для подготовки соответствующих исследований и другой документации, а также для представления рекомендаций на ее рассмотрение. Основным исполнительным органом, непосредственно отвечающим за ход реализации Конвенции, является Комиссия по коллективной экологической безопасности государств СНГ, которая функционирует на постоянной основе и состоит из членов, исполнительного секретаря и председателя. Комиссия осуществляет постоянное наблюдение за выполнением Конвенции; разрабатывает рекомендации по вопросам, относящимся к целям Конвенции; осуществляет анализ содержания Конвенции и подготовку рекомендаций о внесении необходимых поправок в Конвенцию и приложения к ней, а также о принятии новых положений, координацию совместных действий в рамках Конвенции, подготовку и публикацию текущей информации и отчетных документов по Конвенции, а также в пределах своей компетенции выполняет и другие обязанности.

В мае 2010 г. в Санкт-Петербурге состоялся третий Невский международный экологический конгресс "Экологизация природопользования - основа модернизации экономики в равновесии с природой", в котором участвовали представители различных органов и организаций государств - участников СНГ. В итоговой резолюции конгресса участники отметили необходимость следующих действий для успешного решения экологических проблем в СНГ: содействие изучению и распространению успешных практических наработок в области экологизации экономики и природосбережения, реализованных в странах Содружества; повышение координации совместных действий государств - участников СНГ в рамках международных экологических организаций и соглашений; продолжение трансграничного сотрудничества в сфере сохранения и охраны природных объектов, внедрения экологических инноваций, альтернативных технологий и источников энергии; активизация разработки международных и национальных законодательных актов в сфере природопользования, энергоэффективности и охраны окружающей среды; ускорение разработки МПА модельных законов "О стратегической оценке состояния окружающей среды", "Об экологическом аудите", "О рациональном использовании и охране трансграничных вод" и "Об экологическом страховании"; возобновление практики ежегодных сессий МЭС.

Во исполнение решений конгресса МПА государств - участников СНГ Постановлением от 16 мая 2011 г. приняла Модельный закон "О стратегической экологической оценке", который рекомендован для использования в национальном законодательстве. Целью настоящего Закона является создание системы стратегической экологической оценки (СЭО) стратегических планов территориального развития и комплексных территориальных программ социально-экономического развития, гармонизированной с международными требованиями и нормативами обеспечения экологической безопасности результатов их реализации. Под СЭО понимается высокоуровневая процедура, применяемая на стадиях разработки, корректировки или пересмотра проектов стратегических планов территориального развития и комплексных территориальных программ социально-экономического развития на муниципальном, региональном и национальном уровне, включающих инвестиционные проекты хозяйственной и иной деятельности в различных секторах экономики, в рамках которой, с использованием принципов и методов ОВОС, оцениваются и представляются в докладе по стратегической экологической оценке прогнозируемое состояние окружающей среды, а также возможные экологические и другие последствия их этапной реализации для окружающей среды и здоровья населения. Объектами СЭО являются проекты стратегических планов территориального развития и проекты комплексных программ социально-экономического развития территорий на муниципальном, региональном и национальном уровнях, включающие инвестиционные проекты хозяйственной и иной деятельности в различных секторах экономики.

Четвертый Невский международный экологический конгресс, состоявшийся 17 мая 2011 г., был организован МПА государств - участников СНГ и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Официальным партнером конгресса стала ООН по промышленному развитию (ЮНИДО). На нем было сделано Совместное заявление о сотрудничестве между МПА СНГ и ЮНИДО, цель которого - создание основ, регулирующих взаимодействие сторон в сфере защиты окружающей среды, и разработка новой ответственной промышленной политики в странах СНГ.

В заявлении были определены приоритетные сферы сотрудничества, в частности: содействие трансграничному сотрудничеству и его развитие на пространстве СНГ; разработка программ и проектов защиты окружающей среды; повышение уровня экологического образования и воспитания; мобилизация финансовых активов и прочих внутренних и международных ресурсов, включая Глобальный экологический фонд. На конгрессе в рамках подготовки к саммиту "Рио+20" была принята Санкт-Петербургская декларация по "зеленой промышленности" для сохранения окружающей среды.

Принятие Декларации прежде всего связано с осознанием неблагоприятного воздействия изменений климата и необходимостью решать проблему путем принятия мер по адаптации и смягчению последствий этих изменений, включая переход к "зеленой промышленности" и "зеленой экономике" в целом. На основе Декларации была достигнута договоренность о намерении активизировать работу по осуществлению ряда действий и мер: укреплять региональное и международное сотрудничество в области принятия стратегии "зеленого" роста с целью продвижения долгосрочной и экологически устойчивой модели развития; проработать механизмы сотрудничества на двух- и многосторонней основе в области развития и передачи технологий и практики экологически чистого производства и промышленности; ускорять сельскохозяйственное и промышленное развитие с целью ликвидации бедности и охраны окружающей среды; посредством принятия необходимых политических и иных мер способствовать формированию условий для разработки экологически безопасных производственных процессов, экологичной продукции и продвижения других "зеленых" инноваций; содействовать созданию здоровой среды для бизнеса с целью привлечения инвестиций в "чистую" энергетику, "чистые" производства, ресурсоэффективную и низкоуглеродную промышленность и иные сферы "зеленой экономики"; принять меры по увеличению использования источников возобновляемой энергии и применению экологически более чистых технологий; уменьшать поступление вредных веществ в окружающую среду путем развития безотходных производств, утилизации и переработки отходов; поддерживать проведение постоянного мониторинга выброса вредных веществ в атмосферу; активнее привлекать к решению экологических проблем, разработке планов и программ перехода к "зеленому" развитию экономики общественность, средства массовой информации и др.

Совет Европы был основан в 1949 г. и в настоящее время объединяет 47 европейских государств.

На конференции "Охрана окружающей среды в Европе" (София, 1995 г.), в работе которой приняли участие министры 55 стран, была принята Общеевропейская стратегия биологического и ландшафтного разнообразия, продвижением которой для остановки деградации потенциала биологического и ландшафтного многообразия занимается Совет Европы. В соответствии с этой Стратегией создается Панъевропейская экологическая сеть в целях координации деятельности по сохранению и развитию европейской природы и ландшафтов, для того чтобы: добиться существенного снижения угроз исчезновения европейского биологического и ландшафтного разнообразия; повысить выживаемость европейского биологического и ландшафтного разнообразия; укрепить в Европе взаимодействие в области экологии; привлечь широкие слои населения к работе по сохранению биологического и ландшафтного разнообразия.

В Астане (Казахстан) 21 - 23 сентября 2011 г. состоялась седьмая Конференция министров "Окружающая среда для Европы". На Конференции рассматривались две основные темы: 1) устойчивое управление водой и связанными с водой экосистемами и 2) продвижение интересов охраны окружающей среды в экономическое развитие.

Одним из главных документов, реализуемых Советом Европы, являются "Основополагающие (руководящие) принципы устойчивого пространственного развития европейского континента", окончательный вариант которого был принят 7 - 8 сентября 2000 г. (Ганноверский документ). В разд. II установлены принципы политики устойчивого планирования Европы, среди которых: сокращение ущерба, причиняемого окружающей среде; развитие и защита природных ресурсов и природного наследия; развитие энергетических ресурсов при поддержании безопасности; ограничение воздействий природных бедствий.

В рамках Совета Европы приняты конвенции и документы, направленные на охрану и бережное отношение к окружающей среде в Европе, сохранение и улучшение среды обитания и деятельности человека, разработку концепций комплексного обустройства и планирования развития территорий, создание сети охраняемых заповедников. Совет Европы последовательно занимается вопросами доступа к информации о состоянии окружающей среды. В преддверии Орхусской конвенции 1998 г.

Комитетом министров была разработана рекомендация для государств-членов по вопросу о доступе к информации, которая есть в распоряжении государственных органов (1981), а затем Постоянной конференцией местных и региональных органов Европы была принята Резолюция по проблемам регионов, окружающей среды и участия (1986).

Первым международным соглашением, в котором сделана попытка разработать правила доступа к национальным судам в порядке обеспечения принудительного исполнения решений, стала Конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный в результате деятельности, опасной для окружающей среды, 1993 г. В 1998 г. была принята Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного законодательства.

Европейский союз (ЕС). В настоящее время в соответствии со ст. 3 Амстердамского договора 1997 г. политика ЕС в отношении окружающей среды относится к одному из приоритетных направлений его деятельности. Римский договор 1957 г. не выделял окружающую среду как сферу интеграции, хотя в нем рассматривались отдельные вопросы по обеспечению экологической безопасности при осуществлении товарного оборота.

В 1972 г. Совет глав государств/правительств стран-членов принял решение о расширении компетенции Сообщества в новых областях, в том числе и в области окружающей среды. ЕЭС присоединилось к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, таким как Конвенция об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе 1979 г., Международное соглашение по тропической древесине 1983 г., Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. и др. Данный период знаменуется становлением политики Сообщества в отношении окружающей среды и способов ее правового регулирования.

В ст. 130r - t Единого европейского акта 1986 г. были определены цели и задачи, принципы и направления политики Сообщества в области окружающей среды.

В настоящее время целями и задачами политики ЕС в отношении окружающей среды являются:

• сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды;
• забота о защите здоровья людей;
• достижение разумного и рационального использования природных ресурсов;
• содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и общемировых проблем охраны окружающей среды.

Маастрихтский договор 1992 г. определил основные требования к текущим программам действий ЕС в области экологии, некоторые положения о финансировании мероприятий такого рода.

Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе, Договор об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с этим акты 1997 г. заложили новые возможности для совершенствования правового регулирования в области экологии. Договор подтвердил приверженность ЕС идеям устойчивого развития и намерение в дальнейшем проводить соответствующие мероприятия по охране окружающей среды (ст. 6).

Вторичное право ЕС в сфере охраны окружающей среды насчитывает около 300 актов. К важнейшим относятся Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 г. по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 г. об учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой, Директива 90/313/ЕЭС от 7 июня 1990 г. о свободе доступа к информации об окружающей среде.

Деятельность ЕС в области охраны окружающей среды основывается на программах действий.

Программа представляет собой политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия организации на ближайшую перспективу. Всего было принято шесть таких программ.

Первая из них появилась в 1973 г. Последующие экологические программы действий принимались соответственно в 1977 г. (Вторая программа), в 1983 г. (Третья программа) и в 1987 г. (Четвертая программа). Фундаментальной по содержанию стала Пятая программа действий Сообщества в области окружающей среды, принятая в 1993 г. и получившая название "В направлении устойчивости". Пятая программа действий по окружающей среде взяла на вооружение ЕС концепцию устойчивого развития.

Решением Европейского парламента и Совета N 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г. была утверждена Шестая программа Европейского сообщества в области окружающей среды, которая рассчитана сроком на 10 лет. Программа была принята в связи с необходимостью чистой и здоровой окружающей среды для благополучия и процветания общества, к продолжающемуся давлению на которую приводит непрерывный рост на глобальном уровне. Вновь была подтверждена приверженность предупреждению и имплементации принципа предосторожности и концепции устойчивого развития. Программа должна содействовать интеграции экологических интересов во все политики Сообщества и способствовать достижению устойчивого развития при текущем состоянии и будущем расширении Сообщества.

В качестве экологических приоритетов Сообщества обозначены:

• изменение климата;
• природа и биологическое разнообразие;
• окружающая среда, здоровье и качество жизни;
• природные ресурсы и отходы.

В рамках Программы были разработаны мероприятия для выполнения установленных целей и задач. К таким мероприятиям относятся разработка нового законодательства Сообщества и соответствующее изменение существующего законодательства; стимулирование более эффективной имплементации и обеспечения принудительной силой законодательства Сообщества в области окружающей среды; усилия по интеграции потребностей защиты окружающей среды в подготовку, определение и имплементацию политик и действий Сообщества в различных политических сферах; содействие устойчивой структуре производства и потребления, эффективной имплементации установленных принципов, постановке под контроль негативного, а также позитивного воздействия на окружающую среду путем использования набора инструментов, включая базирующиеся на рыночных отношениях и экономические инструменты; укрепление сотрудничества и партнерства с предприятиями и их представителями, а также привлечение социальных партнеров, потребителей и их организаций соответственно с точки зрения улучшения экологической политики предприятий и нацеливания на структуру устойчивого производства; помощь, обеспечивающая, чтобы индивидуальные потребители, предприятия и общественные органы как покупатели были лучше информированы о процессах и продуктах в смысле их воздействия на окружающую среду с точки зрения достижения структуры устойчивого потребления; поддержка экологической интеграции в финансовом секторе; создание режима ответственности на уровне Сообщества; укрепление сотрудничества и партнерства с обществами потребителей и неправительственными организациями, а равно содействие лучшему пониманию и участию в экологических исследованиях европейских граждан; поощрение и содействие эффективному, устойчивому использованию и управлению землями и морем, принимая во внимание экологические проблемы.

В соответствии с Лиссабонским договором, который вступил в силу 1 декабря 2009 г., Европейский союз стал единственной интеграционной структурой. В Договоре отражены постулаты концепции устойчивого развития. Область охраны окружающей среды относится к сфере совместной компетенции Союза и государств-членов. Приоритетное значение в новом Договоре отдается борьбе с изменением климата, подчеркивается необходимость принимать соответствующие меры на международном уровне (ст. 174). С учетом необходимости сохранять и улучшать окружающую среду должна строиться политика ЕС и в энергетической сфере (ст. 176 А).

Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) было заключено между Канадой, Соединенными Штатами Америки и Мексикой и вступило в силу 1 января 1994 г. Центральным институтом НАФТА является Комиссия по свободной торговле, в которую входят представители на уровне министров торговли. Министры согласились, что Комиссии в ее работе будет оказывать содействие Координирующий секретариат.

Охрана окружающей среды относится к той области, в которой страны - члены НАФТА осуществляют активное сотрудничество. В 1994 г. в соответствии с Североамериканским соглашением о сотрудничестве в области охраны окружающей среды была создана Комиссия по сотрудничеству в сфере охраны окружающей среды. Основными задачами ее деятельности являются усиление регионального сотрудничества, снижение возможных конфликтов и способствование эффективному исполнению законодательства в этой сфере. Комиссия содействует сотрудничеству и участию общественности в ускорении процессов сохранения, защиты и улучшения состояния окружающей среды в Северной Америке.

Организационно Комиссия включает в себя три основных элемента: Совет, Совместный общественный консультативный комитет и Секретариат. Совет является руководящим органом Комиссии и состоит из представителей на уровне министров от каждой из трех стран. Совместный общественный консультативный комитет насчитывает 15 членов, по пять представителей от каждой страны. Он консультирует Совет по любым вопросам в рамках Соглашения. Секретариат обеспечивает административную, техническую и оперативную помощь Совету и несет ответственность за осуществление ежегодной рабочей программы.

На Совете лежит ответственность за утверждение рабочей программы Комиссии, он также оказывает поддержку Секретариату в ее осуществлении. Рабочие группы, включающие представителей из трех стран, работают над развитием региональных планов действий по запрету использования ряда химикатов; оказанию помощи в основании первого национального мексиканского реестра выбросов в атмосферу; развитию североамериканской инициативы по охране птиц, которая обеспечивает ресурсы для программ по сохранению птиц в трех странах; содействию наилучшей практике взаимодействия между окружающей средой, экономикой и торговлей. В настоящее время приоритетными направлениями деятельности Комиссии являются оздоровление экосистем, участие в борьбе с изменением климата, развитие "зеленой экономики".

Одной из обязанностей Секретариата также является рассмотрение жалоб от неправительственных организаций или частных лиц, в которых содержатся утверждения о нарушении в странах - участницах Соглашения законодательства в области охраны окружающей среды. Кроме этого он готовит отчеты по любым вопросам, связанным с окружающей средой и имеющим отношение к функциям сотрудничества в рамках Североамериканского соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды.

Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) была создана на основе Декларации от 8 августа 1967 г. Деятельность АСЕАН в сфере охраны окружающей среды является все более последовательной по мере того, как экологические проблемы этого одного из самых богатых биологическим разнообразием регионов становятся более сложными и неизбежно интегрируются в социально-экономическое развитие. Ранние инициативы АСЕАН по экологическому сотрудничеству связаны с разработкой Программы по окружающей среде 1977 г., определившей рамки регионального сотрудничества. На саммите АСЕАН в 1992 г. в Сингапуре явно выраженное признание получила концепция устойчивого развития, взаимосвязи экономических и экологических аспектов, которую "необходимо поощрять и развивать".

На саммите Ассоциации в 1998 г. с целью поэтапного продвижения к реализации концепции "Видение АСЕАН 2020 г." был принят Ханойский план действий, который предполагал в том числе мероприятия по охране окружающей среды, а также создание специализированных агентств по метеорологии и предупреждению лесных пожаров; укрепление Центра по сохранению биоразнообразия путем создания сети соответствующих учреждений и совместной подготовки и проведения научных исследований; содействие координации для защиты природного наследия региона; разработку программ и улучшение координации по комплексному управлению прибрежными зонами; укрепление институциональной и правовой базы для реализации положений Повестки дня на XXI век и международных природоохранных соглашений; гармонизацию экологических баз данных стран-членов; создание регионального центра для развития и внедрения экологически чистых технологий; принятие и реализацию региональной программы сохранения водных ресурсов; разработку и принятие Протокола о доступе к генетическим ресурсам; разработку Регионального плана действий по защите морской среды от загрязнения; расширение региональных усилий в борьбе с изменением климата; повышение информированности общественности и обеспечение ее участия в обсуждении вопросов по охране окружающей среды и устойчивому развитию.

К числу наиболее острых экологических проблем, усилия по разрешению которых АСЕАН предпринимает в первую очередь, относятся: проблемы трансграничного загрязнения и задымления, связанные с пожарами, - по борьбе с ними был принят Региональный план действий, который постоянно обновляется; сохранение биоразнообразия; охрана прибрежных районов и морской среды. Для решения этих проблем АСЕАН необходимо укреплять институциональный потенциал, содействовать передаче технологий; ускорять развитие информационных сетей, а также бороться с отрицательными последствиями глобализации.

Главную свою задачу АСЕАН видит в том, чтобы поддерживать оптимальный баланс между развитием и охраной природных ресурсов в регионе в интересах нынешнего и будущих поколений, находясь в поисках оптимальных моделей управления.

Для обеспечения целенаправленного и плодотворного сотрудничества министры по окружающей среде на 7-й неформальной встрече в 2002 г. определили 10 приоритетных направлений по охране окружающей среды стран АСЕАН. К ним относятся: 1) глобальные экологические проблемы; 2) трансграничное загрязнение; 3) экологическое образование и участие общественности; 4) экологически чистые технологии; 5) управление экологией городов; 6) гармонизация экологической политики и баз данных; 7) охрана прибрежной и морской среды; 8) устойчивое управление природными ресурсами и биоразнообразие; 9) источники питьевой воды; 10) изменение климата.

В настоящее время деятельность АСЕАН по охране окружающей среды осуществляется на основе Плана по социально-культурной общности (ASEAN Socio-Cultural Community) на период с 2009 по 2015 гг., который был принят на 14-м саммите АСЕАН 1 марта 2009 г.

Организационная структура АСЕАН по сотрудничеству в сфере охраны окружающей среды включает: саммит глав государств АСЕАН, Совет по социально-культурной общности, Координирующий совет, встречи министров по окружающей среде, старших должностных лиц по окружающей среде, секретариат, рабочие группы, а также другие площадки для деятельности по вопросам охраны окружающей среды. В рамках АСЕАН функционируют следующие рабочие группы: по сохранению природы и биоразнообразия; по охране прибрежных районов и морской среды; по экологически устойчивым центрам; по многосторонним соглашениям по охране окружающей среды; по управлению водными ресурсами; по экологическому образованию.

Африканский союз (АС) был учрежден на историческом саммите глав государств и правительств стран - членов Организации африканского единства в 2001 г. в результате усиления процессов региональной интеграции. С созданием АС были заложены основы для большинства будущих начинаний, в том числе в сфере охраны окружающей среды.

В соответствии с Учредительным актом институциональный механизм АС включает три органа, которым поручено заниматься вопросами охраны окружающей среды: Исполнительный совет координирует деятельность и определяет политику в областях, представляющих интерес для всех государств-членов, включая такие области, как охрана окружающей среды, гуманитарная деятельность, преодоление последствий стихийных бедствий и оказание чрезвычайной помощи (ст. 13 e); Технический комитет по промышленности, науке и технике, энергетике, природным ресурсам и окружающей среде (ст. 14 d), при этом в состав специализированных технических комитетов входят министры или другие высокопоставленные должностные лица, отвечающие за сектора, относящиеся к сфере деятельности таких комитетов; Комиссия в качестве административного органа Союза выполняет ряд обязанностей и в данной области.

Начатый по инициативе глав ряда африканских государств процесс подготовки всеобъемлющей программы развития для континента завершился принятием на 37-й сессии Ассамблеи глав государств и правительств, состоявшейся в Лусаке в июле 2001 г., Новой африканской инициативы. Эта Инициатива, которая была впоследствии скорректирована на состоявшемся в Абудже в октябре 2001 г. совещании с участием руководителей 10 африканских государств, сейчас известна миру как "Новое партнерство в интересах развития Африки" (НЕПАД). В целях обеспечения согласованного и полного осуществления НЕПАД была создана система руководящих органов, объединяющая Комитет по осуществлению в составе глав государств, Руководящий комитет и Секретариат.

В рамках деятельности НЕПАД рассматриваются вопросы окружающей среды, охватывающие ряд ключевых областей. Инициатива предусматривает восемь приоритетных направлений деятельности, среди которых борьба с опустыниванием, сохранение водно-болотных угодий, борьба с инвазивными чужеродными видами, рациональное использование ресурсов прибрежных районов, глобальное потепление, трансграничные природоохранные зоны, экологическое руководство и финансирование.

Она охватывает также сквозные вопросы, такие как нищета и окружающая среда, охрана здоровья и окружающая среда и т.д.

Особую поддержку АС и НЕПАД в области охраны окружающей среды оказывает ЮНЕП. В последние годы Африка стала для ЮНЕП одним из наиболее приоритетных регионов. Так, ЮНЕП поддерживает усилия по охране прибрежной и морской среды, которая относится к числу основных аспектов инициативы в области окружающей среды в рамках НЕПАД, путем помощи в осуществлении как Абиджанской конвенции о сотрудничестве в области охраны и развития морской и прибрежной среды региона Западной и Центральной Африки 1981 г., так и Найробийской конвенции о защите, рациональном использовании и освоении морской и прибрежной среды региона Восточной Африки 1985 г.

Дополнительные усилия предпринимаются с целью содействовать рациональному использованию окружающей среды городов, развитию права окружающей среды и природоохранных учреждений и консультативных услуг. К ключевым областям относятся: программы сохранения природных ресурсов, региональные проекты оценки уязвимости источников пресной воды, чрезвычайные экологические ситуации, ликвидация последствий стихийных бедствий и постконфликтное управление природоохранной деятельностью, а также усилия по формированию понимания связей между нищетой и окружающей средой, здоровьем и окружающей средой и торговлей и окружающей средой.

Также на африканском континенте действуют и другие структуры. В 1985 г. правительствами африканских стран была учреждена Африканская конференция по окружающей среде на уровне министров (АМСЕН). АМСЕН представляет собой стратегический форум, призванный помогать министрам, отвечающим за вопросы окружающей среды, в планировании, согласовании и координации их деятельности и программ. Благодаря ее усилиям была принята Бамакская конвенция о запрете ввоза в Африку опасных отходов и о контроле за их трансграничным перемещением и удалением в пределах Африки (1991 г.), выработана общая позиция африканских стран по проблемам окружающей среды и развития (1991 г.). Конференция сыграла ключевую роль в разработке и осуществлении конвенций, принятых после Конференции по окружающей среде и развитию 1992 г.

Создание механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды

Международное управление в сфере охраны окружающей среды может осуществляться государствами непосредственно или в рамках международных межправительственных организаций.

Глобализация и необходимость сохранения биосферы способствуют усилению управленческой роли международных организаций. В принятой на Стокгольмской конференции 1991 г., посвященной глобальной безопасности и управлению, Резолюции, в частности, говорилось: "Мы считаем, что подлинный общий интерес в новом глобальном порядке сотрудничества наших дней состоит в том, чтобы рационально убедить государства учредить систему глобального управления".

Прекращение деградации окружающей среды требует общих усилий, эффективное приложение которых обусловливает развитие сотрудничества в рамках международных организаций и управления с их стороны. Еще на Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 г. государства признали необходимость содействия тому, чтобы международные организации играли согласованную, эффективную и динамичную роль в деле охраны и улучшения окружающей человека среды (Принцип 25 Декларации). Деятельность региональных организаций также может способствовать международному управлению в сфере охраны окружающей среды.

Основными причинами активизации обсуждения проблем международного управления в сфере охраны окружающей среды являются:

1. кризисное состояние в сфере международных экологических отношений;
2. изменения глобальной повестки дня по охране окружающей среды, которые требуют адекватных организационных механизмов;
3. проблемы деятельности ранее созданных международных органов в сфере охраны окружающей среды;
4. появление новых органов, обладающих компетенцией по вопросам охраны окружающей среды;
5. определение перспектив формирования механизма международного управления, поскольку без создания эффективной системы управления в сфере охраны окружающей среды решать международные экологические проблемы практически невозможно.

Главная роль в многостороннем механизме управления должна принадлежать ООН. В условиях глобализации роль ООН кардинально возрастает "как основной организации, регулирующей международные отношения и обладающей уникальной легитимностью".

Система ООН как единое целое, функционирующая согласованно и целенаправленно, является тем механизмом, без которого в современном мире управление немыслимо. Именно ООН обеспечивает государствам платформу для обсуждения и решения наиболее критических международных проблем по охране окружающей среды: изменения климата, опустынивания, деградации экосистем, распространения опасных химических веществ и др. Международное управление в сфере охраны окружающей среды со стороны ООН должно осуществляться в соответствии с четко разработанным стратегическим курсом при эффективном распределении ресурсов и осуществлении контроля за таким управлением.

Система международного управления в сфере охраны окружающей среды включает прежде всего институты и механизмы, ответственные за процесс устойчивого развития в целом, интегрируя все его аспекты. В то же время она включает институты, специализирующиеся в трех ключевых областях, прежде всего в сфере охраны окружающей среды.

Вышесказанное предопределяет многообразие организационных форм международного управления в сфере охраны окружающей среды - это собственно международные организации с их сложной структурой, разветвленными внутренними и внешними связями, экспертные группы, функциональные комиссии, научно-технические комитеты, конвенционные секретариаты и другие органы. Тот факт, что нынешняя система международного управления становится все более сложной, отчасти объясняется именно увеличением числа организаций, включающих в свои повестки вопросы, касающиеся охраны окружающей среды.

Международное управление, осуществляемое ООН, можно определить как целенаправленное воздействие на основе норм международного права со стороны Организации на международные экологические отношения посредством регулирования, контроля и координации международного сотрудничества с целью обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности.

Задачи международного управления ООН в сфере охраны окружающей среды состоят в том, чтобы:

1. добиваться более эффективного выполнения международно-правовых и иных международных обязательств в сфере охраны окружающей среды;
2. обеспечивать сотрудничество международных экономических и финансовых учреждений для достижения устойчивого развития;
3. координировать политику и обеспечивать согласованность программ различных органов и учреждений системы ООН для их взаимодействия и предупреждения дублирования усилий;
4. инкорпорировать национальные стратегии развития во всеобъемлющую политику по обеспечению устойчивого развития.

Вся деятельность по организующему, упорядочивающему воздействию ООН на международные отношения в сфере охраны окружающей среды представляет собой целенаправленный и постоянный процесс влияния с целью создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Под системой управления, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т.е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно.

Для координации глобальных усилий по решению экологических проблем ООН следует стремиться к построению более совершенной системы управления в сфере охраны окружающей среды.

Следовательно, механизм международного управления предполагает создание организационных структур, координирующих осуществление международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды и обеспечивающих принятие обязательных решений. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 45/94 сделала акцент на том, что соответствующие органы ООН должны предпринимать активные усилия в целях содействия улучшению состояния и оздоровлению окружающей среды.

Действенность усилий по решению проблем охраны окружающей среды можно повысить путем укрепления сотрудничества между ООН и другими организациями и субъектами, особенно в связи со все более ощутимым воздействием негосударственных акторов на глобальную политику по охране окружающей среды. В разработке новых форм и норм глобального управления вместе с государствами и межправительственными организациями принимают участие "многочисленные, разнообразные и все более влиятельные негосударственные субъекты" - неправительственные организации, учреждения частного сектора и многосторонние учреждения. Целостность окружающей среды и возникающие угрозы, взаимозависимость разнообразных экосистем, необходимость научных исследований и наблюдений, взаимосвязь между проблемами охраны окружающей среды и другими жизненно важными для международного сообщества проблемами, прежде всего экономическими и социальными, объективно обусловливают необходимость все более глубокого и разностороннего сотрудничества между различными органами, учреждениями, организациями.

Эффективность международного управления непосредственно зависит от интернационализации научных знаний. Поэтому важно выявлять центры передового опыта для установления между ними связей в интересах содействия научным исследованиям в развитых и развивающихся странах, создания базы данных о совместных усилиях, предпринимаемых с целью облегчения обмена информацией об их эффективности. Следовательно, международное управление в сфере охраны окружающей среды необходимо основывать на качественных и адекватных научных данных и рекомендациях, которые должны переводиться в практическую плоскость, в том числе обретая форму международно-правовых норм.

Существующие в настоящее время международные структуры управления деятельностью в экологической сфере оказываются недостаточно приспособленными для решения задач охраны окружающей среды, которые нужно рассматривать в контексте устойчивого развития.

Необходимость рационализации процесса международного управления в сфере охраны окружающей среды предполагает проведение реформ, направленных на преобразование международных экологических отношений, в том числе посредством принципиального изменения существующего механизма управления. Именно объективные потребности в таком благе, как здоровая окружающая среда, ее роль в социальном и экономическом прогрессе определяют необходимость реформирования современной системы международного управления в сфере охраны окружающей среды. Постепенно формируется общее мнение государств относительно усиления управления в сфере охраны окружающей среды.

Возможности ООН, как представляется, остаются оптимальными для инициирования новых договоров и механизмов по охране окружающей среды с учетом необходимости реформирования ООН, которое осуществляется по нескольким направлениям, связанным с изменением структуры и состава ее органов, функций, усиления транспарентности деятельности.

В Итоговом документе Всемирного саммита от 16 сентября 2005 г. признана необходимость более эффективной экологической деятельности в системе ООН, требующей усиления координации, улучшения консультативного обслуживания и руководства по вопросам политики, укрепления научного и аналитического потенциала и сотрудничества, более строгого соблюдения договоров при уважении их правовой автономии и лучшей интеграции экологической деятельности в более широкий контекст устойчивого развития на уровне оперативной деятельности, в том числе за счет наращивания потенциала. Участники саммита согласились изучить возможность создания в качестве ответа на эту необходимость более целостных институциональных рамок, включая более интегрированную структуру, опираясь на существующие учреждения и принятые на международном уровне документы, а также на договорные органы и специализированные учреждения.

Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун 17 февраля 2006 г. объявил о создании новой группы высокого уровня для анализа путей повышения согласованности и эффективности работы системы ООН во всем мире в области развития, оказания гуманитарной помощи и решении вопросов охраны окружающей среды. Одна из основных рекомендаций в докладе группы дана относительно системы международного управления в экологической области в целях повышения эффективности природоохранной деятельности системы ООН.

Процесс международного управления в сфере охраны окружающей среды должен быть составной частью процесса по обеспечению устойчивого развития. Имплементация Повестки дня на XXI век, очевидно, предполагает активное вовлечение всех соответствующих международных институтов как в пределах, так и за пределами системы ООН, которые имеют дело со специфическими экономическими, социальными или экологическими проблемами устойчивого развития.

В Докладе Генерального секретаря ООН 2010 г. "Достигнутый до настоящего времени прогресс и сохраняющиеся пробелы в осуществлении решений крупных конференций на высшем уровне по устойчивому развитию, а также анализ тем Конференции" анализируются институциональные рамки устойчивого развития. В нем отмечается, что при проведении дискуссий по вопросам управления с точки зрения реформирования институтов, которые в настоящее время задействованы в реализации повестки дня в области устойчивого развития в системе ООН, особое внимание следовало бы уделить Комиссии по устойчивому развитию и ЮНЕП. На протяжении последних четырех десятилетий имели место серьезные изменения в характере деятельности и масштабах работы занимающихся экологическими вопросами учреждений, включая прежде всего создание ЮНЕП в 1972 г., а также формирование секретариатов все большего числа экологических конвенций в последующие годы.

Степень институциональной эффективности и адекватности проявляется в способности продемонстрировать результаты. В этом плане существует несколько вызывающих озабоченность аспектов. В частности, имеются свидетельства того, что экологические показатели по-прежнему ниже необходимого уровня, и то же самое можно сказать о показателях обеспечения увязки между тремя элементами устойчивого развития. Ключевой вопрос состоит в том, могут ли институциональные или структурные преобразования содействовать ускорению достижения результатов в области устойчивого развития в контексте каждого из его трех компонентов.

За прошедшие годы был создан ряд учреждений, которые должны были заниматься вопросом обеспечения более тесной увязки между целями в экономической, социальной и экологической областях. На глобальном уровне главным учреждением, занимающимся вопросами разработки политики, является Комиссия по устойчивому развитию. Комиссия, в частности, активно содействовала привлечению основных групп к участию в разработке политики и формированию особой формы межинституциональных отношений - партнерств с участием многих заинтересованных сторон в интересах практической реализации концепции устойчивого развития.

После проведения в 2002 г. Всемирной встречи на высшем уровне в Йоханнесбурге в интересах социального развития Комиссии по устойчивому развитию было поручено выносить директивные рекомендации в отношении последующей деятельности по осуществлению Йоханнесбургского плана выполнения решений. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно подчеркивала (последний раз - в своей Резолюции 64/236), что Комиссия по устойчивому развитию должна выступать в качестве комиссии высокого уровня по устойчивому развитию в рамках системы ООН и служить форумом для рассмотрения вопросов, связанных с комплексной увязкой всех трех компонентов устойчивого развития.

Практика ООН по формированию нормативной основы международного управления в сфере охраны окружающей среды не однородна. Примером документа, не имеющего обязательной юридической силы, который заложил основу всеобъемлющего подхода в одном из чрезвычайно важных секторов, является Резолюция 2000/35 ЭКОСОС о создании Форума ООН по лесам. Он действует в качестве вспомогательного органа, главная цель которого заключается в обеспечении "рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех типов лесов и в укреплении с этой целью необходимой долгосрочной политической воли" на основе положений Рио-де-Жанейрской декларации 1992 г., не имеющего обязательной силы заявления с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов (Принципы лесоводства) и гл. 11 Повестки дня на XXI век.

С 50-х годов прошлого века в системе ООН стали создаваться механизмы секторальной координации и консультаций в экономической, социальной и экологической областях, входившие в главный механизм межучрежденческой координации на уровне исполнительных глав. После реформирования Административного комитета по координации в 2000 г. (он был переименован в Координационный совет руководителей системы ООН), цель которого состояла в создании более "легкой" постоянной структуры со специальными целевыми группами, которые в рамках установленных сроков должны были заниматься конкретными вопросами, появились лишь три секторальных органа, взявших на себя обязанности ранее существовавших подкомитетов Комитета, имевших аналогичные секторальные мандаты: "ООН - водные ресурсы", "ООН - энергетика" и "ООН - океаны", которые занимаются конкретными аспектами устойчивого развития. Если говорить о деятельности на региональном уровне, то региональные комиссии организовывали конференции и совещания на уровне министров.

В число других заметных механизмов общесистемной координации входят Исполнительный комитет по экономическим и социальным вопросам, возглавляемый заместителем Генерального секретаря по экономическим и социальным вопросам, Группа ООН по вопросам развития, возглавляемая ПРООН, и Группа по рациональному природопользованию, которую возглавляет ЮНЕП.

Целью реформирования является адаптация ООН к современным условиям международной жизни, повышение ее эффективности, усиление авторитета международного права. Все это, в случае реализации, положительно отразится и на решении вопросов охраны окружающей среды. Однако представления о том, каким должен быть такой механизм международного управления, существенно различаются.

Конечно, нельзя отрицать ту положительную роль, которую сыграла ЮНЕП, обладая координационными полномочиями в сфере охраны окружающей среды. Однако признание достижений ЮНЕП имеет место в контексте гораздо менее сложной экологической ситуации и отношения к ней международного сообщества, которое только формировалось в период с 70-х по 90-е годы прошлого столетия. Характер международных отношений и экологическая ситуация с того времени очень изменились, ЮНЕП оказалась не способна адекватно управлять решением глобальных экологических проблем. Таким образом, в настоящее время даже при осуществлении известной координации со стороны ЮНЕП или весьма широком мандате Комиссии по устойчивому развитию в силу своего статуса и полномочий ни тот, ни другой орган не обладают необходимыми возможностями для эффективного управления.

Каковы возможные перспективы формирования механизма международного управления? На протяжении уже относительно длительного времени в международно-правовой доктрине и на различных международных форумах обсуждается идея международной универсальной организации как основного звена механизма глобального международного управления в сфере охраны окружающей среды.

Аргументы в пользу создания международной организации в сфере охраны окружающей среды находились в арсенале и влиятельных политических деятелей. На 19-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1997 г. государства выступили с предложением об изменении Устава ООН таким образом, чтобы устойчивое развитие и охрана окружающей среды были признаны как две новые цели ООН. Бывший канцлер Германии Г. Коль в своем выступлении акцентировал внимание на создании новой глобальной организации. Речь шла о целесообразности действий государств в отношении механизма международного управления на краткосрочную и долгосрочную перспективу.

Ближайшее время отводилось для реформирования и усиления ЮНЕП, а в более отдаленной перспективе в рамках системы ООН предлагалось создать глобальную экологическую организацию так называемого зонтичного характера. В первый же день саммита предложение Г. Коля поддержали представители Бразилии, Сингапура, Южной Африки. В 1998 г. Президент Франции Ж. Ширак также защищал идею всемирной экологической организации, охарактеризовав ее "как беспристрастный и бесспорный глобальный центр для оценки нашей окружающей среды". В 2000 г. вице-президент США А. Гор призвал к созданию новой международной межправительственной организации в сфере окружающей среды: развитые и развивающиеся страны несут общую ответственность в связи с неблагоприятным воздействием на окружающую среду, соответственно, решение международных экологических проблем требует участия и тех, и других.

Целью Парижской конференции (2007 г.) стала мобилизация поддержки для усиления роли ЮНЕП и ее трансформации в ООН по окружающей среде (ЮНЕО). Это должна быть организация, которая объединяет специальные знания и авторитет, играет в ООН лидирующую и координирующую роль в отношении природоохранных интересов. Речь идет о трансформации ЮНЕП в полноценную международную организацию, которая станет подлинно универсальной. Эта организация должна ставить целью достижение баланса между экономической глобализацией и императивами глобальной экологической политики, продвижение экологической компетенции в страны Юга и составление рекомендаций, которые действительно будут восприняты другими международными институтами, такими как Всемирный банк, и специализированными учреждениями ООН - ВОЗ, ИМО, ФАО и др. Таким образом, в Декларации "Граждане Земли" конференции по глобальному экологическому управлению "Парижский призыв к действию" (Paris Call for action: Conference for global ecological governance "Citizens of the Earth") от 3 февраля 2007 г. были поддержаны стремления тех государств, которые, в духе возможности передачи части своих полномочий международным организациям, стремятся к более сильной модели механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды.

Таким образом, определение перспектив международного управления в сфере охраны окружающей среды касается прежде всего обсуждения моделей его механизма. Институциональные преобразования являются одним из важных условий эффективности реформирования системы международного управления в сфере охраны окружающей среды. В международно-правовой доктрине и практике обсуждаются различные организационные проекты (модели) такого механизма.

Международные межправительственные организации, осуществляющие управление по экологическим проблемам, "обладают узкими мандатами, небольшими бюджетами и ограниченной поддержкой. Нет ни одной организации, которая бы имела такие полномочия и политическую силу, чтобы могла быть основным координирующим центром". Прозвучавшие на саммите в Йоханнесбурге в 2002 г. заявления о том, что для лучшего управления окружающей средой, для имплементации принципов Рио необходима глобальная экологическая организация, оживили дебаты по усилению международного управления в сфере охраны окружающей среды.

Анализ предложений по созданию международной природоохранной организации показывает, что многие из них основаны на заимствовании определенных характеристик уже существующих международных организаций. Обсуждаются варианты, предлагающие использовать при создании новой организации в качестве моделей ВОЗ, МОТ, ВТО.

Механизм, который рассматривается в отечественной доктрине международного права, известен под названием "Международная экологическая администрация" (МЭА), о которой говорил О.С. Колбасов.

В настоящее время М.Н. Копылов называет следующие базовые начала преобразования ЮНЕП в МЭА.

К ним относятся: право принятия обязательных для государств решений прямого действия; ведение Международного экологического кадастра; разработка и утверждение обязательных и рекомендательных Международных экологических регламентов по типу стандартов и рекомендуемой практики ИКАО; экспертиза и контроль; проблемы международного экологического правосудия; проблемы финансирования.

К принципиальным вопросам создания организации специальной компетенции, независимо от той или другой концепции, относятся следующие: какими функциями она будет обладать; будет ли она действовать в качестве головной организации для различных многосторонних природоохранных соглашений; какие ей будут предоставлены финансовые ресурсы и юридические полномочия.

Обеспеченность полномочий новой организации зависит главным образом от трех обстоятельств: достаточные средства, механизм реализации решений (в широком смысле, т.е. касающийся и преодоления разногласий), эффективное соотношение и разграничение функций с другими международными организациями и соглашениями.

Создание универсальной международной организации, обладающей специальной компетенцией в сфере охраны окружающей среды, не приведет к тому, что действующие в настоящее время международные органы и организации перестанут заниматься этими вопросами. Ни одно предложение в контексте проблемы развития международного управления в сфере охраны окружающей среды не игнорирует вопросы взаимодействия уже действующих институтов, которые, естественно, сохранятся.

При этом предстоит определить цели и основные направления деятельности, заимствуя опыт других международных организаций, что потребует определенной ревизии их полномочий, возможно - передачи некоторых функций. Однако это не предполагает оперативной роли такой организации по экологическим проблемам, которыми занимаются конкретные международные организации. Тем не менее в случае ее образования другие организации вынуждены будут изменяться и менять свою деятельность, встраиваясь в новую архитектуру управления в сфере охраны окружающей среды.

Что касается признания координирующего характера возможной организации в решении глобальных экологических проблем, то эта координация не подразумевает ни централизации, ни узурпации власти как существующих институтов, так и национальных правительств. Иными словами, речь не идет о том, что эта организация монополизирует всю деятельность и политику, относящуюся к охране окружающей среды, к тому же в противопоставление другим интересам.

Существующий механизм управления в сфере охраны окружающей среды недостаточно адекватно обеспечивает приоритеты как развитых, так и развивающихся стран. Глобализация требует поиска средств для усиления управления экологической взаимозависимостью, существующей на различных уровнях. Естественно, новая организация не решит всех проблем окружающей среды ни для развитых, ни для развивающихся государств (ее эффективность будет зависеть от множества факторов), но станет ключевым элементом механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды.

В 1992 г. Конференция ООН по окружающей среде и развитию привела к активизации обсуждения проблем международного управления. В декабре 2009 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла решение о проведении на высшем уровне Конференции ООН по устойчивому развитию, которая пройдет в 2012 г. в Бразилии ("Рио+20"). Одним из ключевых вопросов повестки дня этой встречи станет обсуждение институциональной базы устойчивого развития, проблем управления процессами устойчивого развития на международном и национальном уровне.

Решением Совета управляющих ЮНЕП 25/4, принятом на 25-й сессии Совета управляющих/Глобального форума министров по окружающей среде, состоявшейся в Найроби в 2009 г., была основана Консультативная группа по международному экологическому руководству. Эта Группа занималась подготовкой специального доклада о состоянии системы международного управления в сфере охраны окружающей среды и провела две встречи в Белграде и в Риме. Консультативной группой был инициирован так называемый Белградский процесс (Belgrade Process), основанный на определенных принципах, среди которых принцип, согласно которому "любая реформа основывается на постулате, что форма следует за функциями". Консультативная группа определила цели и соответствующие функции для международного экологического руководства в рамках системы ООН, в частности: необходимость создания сильной, заслуживающей доверия и доступной научной базы и координации науки с политикой; разработку общей авторитетной и реагирующей на вызовы стратегии по обеспечению экологической устойчивости; достижение эффективности и слаженности действий в рамках системы ООН; обеспечение достаточного и последовательного финансирования; гарантирование консолидированного подхода в ответ на нужды государств.

Решением Совета управляющих ЮНЕП SS.XI/1 от 26 февраля 2010 г. была создана новая Консультативная группа представителей высокого уровня, задачей которой стало рассмотрение реформы системы международного экологического руководства в более широком контексте, учитывая результаты Белградского процесса, но в то же время открытой поискам новых перспектив. Группа также провела две встречи. Вторая встреча Консультативной группы по вопросам реформирования международного экологического управления состоялась 21 - 23 ноября 2010 г. в Эспо, Финляндия (первая встреча прошла в Найроби, Кения). Группа призвана обсуждать общесистемные меры реагирования на вызовы в рамках функционирования нынешнего механизма управления: укрепление взаимодействия между наукой и политикой; развитие общесистемной стратегии охраны окружающей среды в системе ООН; поощрение взаимодействия между многосторонними экологическими соглашениями; создание прочной связи между глобальной экологической политикой и механизмами финансирования; разработку общесистемных рамок для укрепления потенциала по вопросам окружающей среды; усиление стратегического взаимодействия на региональном уровне в целях укрепления региональных отделений ЮНЕП.

В своем решении от 24 февраля 2011 г. Совет управляющих ЮНЕП предложил Подготовительному комитету Конференции ООН по устойчивому развитию ("Рио+20") при рассмотрении институциональных рамок устойчивого развития принять во внимание варианты более широкой институциональной реформы, указанные в документе "Итоги Найроби - Хельсинки", в качестве вклада в укрепление институциональных рамок устойчивого развития путем улучшения международного экологического руководства.

"Итоги Найроби - Хельсинки" определяют различные потенциальные меры в ответ на вызовы действующей системы международного экологического управления, которые включают:

a) усиление взаимодействия между наукой и политикой, предусматривая полноценное участие развивающихся стран; учет в этом плане потребностей развивающихся стран и стран с переходной экономикой, включая улучшение научных исследований и развития на национальном уровне; использование существующих международных оценок состояния окружающей среды, данных научных экспертных групп и информационных сетей;

b) разработку общесистемной стратегии по охране окружающей среды в рамках ООН, чтобы усилить эффективность действий и таким образом внести вклад в экологический компонент устойчивого развития. Такая разработка должна включать вовлечение правительств и представителей гражданского общества;

c) поощрение синергизма между совместимыми многосторонними соглашениями по охране окружающей среды и определение возможностей по осуществлению такого синергизма, уважая автономию конференций сторон;

d) усиление стратегического взаимодействия на региональном уровне путем расширения способности региональных отделений ЮНЕП более эффективно реагировать на нужды государств в сфере охраны окружающей среды.

Повышение эффективности механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды - ключевой компонент процесса более широкой институциональной реформы. Многочисленные предложения по совершенствованию механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды в конечном счете могут быть сведены к пяти возможностям: усиление ЮНЕП; создание новой организации по устойчивому развитию; создание специализированного учреждения, такого как всемирная организация; реформирование ЭКОСОС и Комиссии по устойчивому развитию; усиление институциональных реформ и модернизации существующих структур. Наиболее перспективными представляются варианты, связанные с улучшением деятельности ЮНЕП и созданием Всемирной организации по окружающей среде.

Гипотетически Конференция "Рио+20", в повестке дня которой рассматривается тема об институциональных рамках для устойчивого развития, могла бы стать подходящим форумом для обсуждения проблемы повышения эффективности механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды, в том числе его организационного оформления.