Понятие местного самоуправления и его основ

Понятие местного самоуправления

Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.

Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Одно дело, когда местное самоуправление обладает полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции государственного и местного значения.

Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления, или же оно есть продолжение государственного управления на местах.

Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию.

Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Весь ход истории свидетельствует об этом. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал: «Вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников». В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. В силу ряда обстоятельств они вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него. Общины жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезают абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она нашла применение в бельгийской Конституции 1831 года, которая содержала статью об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти власть муниципальную.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Выделение муниципальной ветви власти в самостоятельную могло иметь далеко идущие отрицательные последствия. Подобное наличие разделения властей опасно для целостности и единства общества и государства.

Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления.

Хозяйственная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины – это дела общинного хозяйства, и что самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.

Но в жизни деятельность органов местного самоуправления не ограничивалась хозяйственными делами. Изучение исторического опыта самоуправления в России свидетельствует о том, что почти повсеместно органам местного самоуправления помимо дел чисто хозяйственного характера предоставлялись также заведование местной полицией, призрение бедных, руководство противопожарными и санитарными мерами и ведение других дел, носящих явно не частноправовой, не хозяйственный характер. Осуществление всех этих функций несомненно сообщало органам самоуправления значение органов публичной власти.

Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины и общественная теория, основывалась на противопоставлении государства обществу. «Самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространный список негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть» . Этот вывод, сделанный Н. И. Лазаревским в начале столетия, актуален и в настоящее время.

Анализируя точки зрения сторонников свободной общины, русские ученые Н. И. Лазаревский, Б. Чичерин, В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, И. Д. Беляев, Н. М. Коркунов доказывали, что эта теория несостоятельна и нежизнеспособна. Однако исторический опыт развития местного самоуправления свидетельствует о том, что общественная теория самоуправления, объединенная с хозяйственной и юридической, имеет практическое применение в ряде государств.

Близкой по своей сущности к общественной теории местного самоуправления является уже названная нами юридическая теория самоуправления. Юридическая теория предполагает, что органы самоуправления не являются органами государственной власти. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируются независимость и неприкосновенность. Данная теория построена на разделении функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Ее придерживались Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин.

Вторая концепция – европейская континентальная – построена на основе государственной теории самоуправления.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И. Д. Беляевым, В. П. Безобразовым, А. И. Васильчиковым, А. Градовским, Н. И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов.

Германский ученый в области права Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» . Данное понятие местного самоуправления было сформулировано, по-видимому, на основе государственной и политической теорий местного самоуправления. В нем использованы элементы государственной и политической теорий. Это объясняется следующим.

Во-первых, местное самоуправление рассматривается в качестве государственного управления. Это означает, что оно задействовано на осуществление государственных функций.

Во-вторых, оно, по мнению Г. Еллинека, осуществляется лицами, не являющимися профессиональными государственными должностными лицами. Его осуществляют заинтересованные лица, т. е. жители, проживающие на соответствующей территории.

Выводы ученых о соотношении государственных органов и местного самоуправления, сделанные еще в XVI–XVIII веках, свидетельствуют о том, что взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:

– во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

– во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти в формировании местных исполнительно-распорядительных органов;

– в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

– в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земщина постоянно находились в тесном контакте с общегородским вече и княжеской властью. Они как бы дополняли друг друга.

Вот что писал на этот счет Н. И. Лазаревский, отстаивая государственную теорию самоуправления:

1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и что, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

2) в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления;

3) в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не самим государством, а какими-либо другими публично-правовыми юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и что, следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

4) сущность самоуправления нельзя видеть в том, что государство действует через лиц, принадлежащих не к правительственному организму, а к местному обществу, и что, следовательно, органы самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства.

Под местным самоуправлением Н. И. Лазаревский понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением».

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, входящие в компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. И поскольку одни и те же задачи выполняют государство и органы местного самоуправления, нельзя говорить в таком случае о негосударственном характере местного самоуправления.

Н. И. Лазаревский писал: «Земства заведуют практически всеми делами государственного управления, за исключением заведования капиталами самого земства, которые им принадлежали».

Рассуждая о единстве государства и местного самоуправления, В. П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти – раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических».

Все эти выводы свидетельствуют о том, что самоуправление не должно быть самоцелью и абсолютной автономией, что отделение его от государства может привести к серьезным политическим противоречиям в обществе, сопровождающимся раздвоением власти и гибелью государства.

Исторический опыт свидетельствует о том, что если государственная жизнь здорова, то и самоуправление действует эффективно. В нестабильном государстве самоуправление не действует или плохо действует.

Ныне действующая правовая основа местного самоуправления в основном подтверждает, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. Об этом свидетельствует, например, п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, который гласит, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Связь самоуправления с государством выражена через осуществление им государственных дел, налоговой политики, принятие законов о самоуправлении, выборы, содействие в военной мобилизации, обеспечение общественного порядка, социальное обеспечение.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Европейской хартии осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Органы самоуправления, названные в Европейской хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях.

Кроме того, государственность самоуправления, согласно ст. 9 Европейской хартии, проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов, и т. д.

Государственная теория самоуправления оказалась самой близкой к реальной жизни. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Если государство принимает реальный закон о становлении местного самоуправления – оно есть, не принимает – самоуправления быть не может. Особенно это характерно для современного периода в России, когда люди привыкли к организующей роли государства, к «команде сверху».

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, по которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Н. И. Лазаревский писал: «Согласно некоторым теориям этого типа основное отличие органов самоуправления от органов обшей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно».

Сторонники рассматриваемого направления склонны видеть в этом привлечении общественных элементов к участию в местном управлении результат или проявление не столько какого-либо юридического начала, сколько известного политического приема.

Теория эта заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые должны работать бесплатно. Но сущность самоуправления этим раскрыть невозможно. Как видно, самоуправление рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности. В России такое самоуправление нашло в свое время выражение в работе органов общественной самодеятельности улиц, микрорайонов и т. д. Политическая теория местного самоуправления используется частично и в англосаксонской и европейской концепциях.

В современной научной литературе авторы в основном предпринимают попытку ввести универсальное определение местного самоуправления без указания на то, на какой концепции оно построено.

Так, Г. В. Барабашев отмечает следующее: «В почтенных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных революций емкая формула: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, – обросла плотью реальной практики» . Для англосаксонской концепции это оригинальное определение понятия местного самоуправления. Оригинальность его состоит в том, что оно основано на практическом опыте местного самоуправления США и Великобритании.

Во-первых, местное самоуправление определяется как власть, причем власть публичная, которая принадлежит местному населению.

Во-вторых, власть эта осуществляется гражданами, проживающими в границах муниципального образования. Никто иной (ни государственные органы, ни граждане, проживающие в пределах других территорий) не имеет права на осуществление такой власти на данной территории. Граждане, обладая властью, решают задачи местного значения. Власть эта ограничена рамками территории муниципального образования.

В-третьих, власть эта предназначена только для решения задач местного значения. Здесь не упоминается, например, о функциях государственного значения, как это предусматривает европейская континентальная концепция местного самоуправления.

В-четвертых, граждане непосредственно и через выборные органы местного самоуправления осуществляют эту власть.

В-пятых, осуществление власти гражданами ограничено рамками закона. Это означает, что в основу деятельности местного населения положен закон.

В-шестых, центральная власть, т. е. государственная власть, не имеет права вмешиваться в деятельность, осуществляемую местным населением при решении задач местного значения.

Данное определение понятия местного самоуправления содержит все признаки только англосаксонской концепции местного самоуправления.

Определения понятия местного самоуправления на основе англосаксонской концепции имеют и сходства, и различия. В них можно также обнаружить преемственность различных исторических эпох.

Сходство состоит в том, что местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно или через создаваемые ими органы, что граждане решают задачи местного значения, что государство не вправе вмешиваться в дела местного самоуправления и т. д.

Различия также очевидны. Г. В. Барабашев считает, например, что местное самоуправление есть «власть» местного населения… осуществляемая гражданами…» .

Этим самым Г. В. Барабашев определяет местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, осуществляемой гражданами, проживающими в пределах муниципального образования.

Слова «местное самоуправление есть власть местного населения» являются ключевыми в определении понятия местного самоуправления.

Из этого следует, что местное самоуправление – это муниципальная публичная власть, имеющая основные признаки, характеризующие государственную власть.

Во-первых, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, оно имеет свой собственный механизм осуществления функций. Власть осуществляют жители, органы местного самоуправления и должностные лица путем принятия управленческих решений.

В-третьих, властные полномочия реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления. Постоянно проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются и проводятся местные референдумы, сходы, собрания и т. д.

В-четвертых, власть эта действует на территории муниципального образования и в равной степени распространяется на всех лиц, находящихся в пределах этой территории.

В-пятых, муниципальная власть, как и государственная, имеет рычаги принудительного характера. У нее имеется свой аппарат принуждения.

В-шестых, муниципальная власть имеет свою муниципальную собственность, свой бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособленность.

В-седьмых, эта власть, согласно Конституции РФ, выполняет такую важнейшую функцию, как установление местных налогов и сборов и их мобилизация в доходную часть бюджета. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» разрешает для этого создание налоговых инспекций в системе органов местного самоуправления.

Кроме того, муниципальная власть осуществляется в рамках закона.

Впервые официально термин «муниципальная власть» как разновидность публичной власти был использован в Российской Федерации в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.

В частности, в постановлении Конституционного Суда по Республике Коми отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. В связи с этим профессор В. И. Васильев замечает, что это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления.

Таким образом, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть.

Местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти. Оно является разновидностью социальной власти. Помимо властных отношений местному самоуправлению присущи управленческие отношения, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью – решением задач местного значения.

Все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности» , основанной на отношениях властного характера, а также на отношениях социального характера. Наличие термина «власть» обусловливает наличие термина «управление». Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для получения определенных результатов. Управление как организационная деятельность базируется на материальной основе – это процесс реализации, функционирования власти… В свою очередь, власть – это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления. Следовательно, термины «власть местного населения» и «управление» взаимообусловлены. Управление как деятельность существует только при наличии власти у жителей, проживающих в пределах муниципального образования. Носителями власти являются все дееспособные жители муниципального образования. Поэтому именно они, обладатели власти, осуществляют управление в целях решения задач местного значения. Власть эта дана жителям законом и осуществляется в рамках закона.

Местное самоуправление как публичная власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется ими в результате сознательной деятельности, направленной на достижение определенной цели. Управление – это «не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации» . Следовательно, деятельность, осуществляемая жителями в границах муниципального образования, состоит в том, что «управляющая подсистема, субъект управления систематически, целенаправленно воздействует на управляемую подсистему, объект управления, с тем чтобы привести его к заданному результату, поставленной цели» .

Дееспособные жители, являясь субъектом управления, принимают решения на местном референдуме, которые обязательны к исполнению всеми физическими и юридическими лицами, если они приняты в пределах компетенции. Жители формируют путем выборов органы местного самоуправления, т. е. помимо того, что они, принимая решения на референдуме, сходе, собрании, непосредственно осуществляют управление, они еще и создают рядом с собой другой субъект управления – органы местного самоуправления, которые также осуществляют управление в интересах жителей. Причем жители не только создают эти органы, но и воздействуют на них путем осуществления за ними контроля.

Из этого следует, что местное самоуправление как разновидность публичной власти, принадлежащей жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется путем управления (деятельности) жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления, в соответствии с законом и на основе соответствующей материально-финансовой базы. К тому же органы местного самоуправления должны действовать в интересах всего населения. По отношению к жителям органы местного самоуправления выступают, с одной стороны, объектом управления, с другой – субъектом управления. Как объект управления органы местного самоуправления формируются жителями, они им подотчетны и подконтрольны. Как субъект управления органы местного самоуправления сами постоянно осуществляют управление на территории муниципального образования путем принятия решений, организации их исполнения и других действий. Все решения, принятые ими в пределах компетенции, обязательны к исполнению физическими и юридическими лицами, в том числе и жителями, избравшими эти органы.

Таким образом, местное самоуправление осуществляется путем управления. Для осуществления такого управления субъекты местного самоуправления должны обладать следующими свойствами:

• во-первых, уметь ставить цели, принимать решения и определять средства, необходимые для достижения этих целей;
• во-вторых, уметь прогнозировать и планировать свою деятельность, комбинировать и соединять отдельные ее акты в единый процесс для достижения поставленной цели;
• в-третьих, уметь предвидеть результаты своей деятельности ;
• в-четвертых, жители должны обладать способностью формировать органы местного самоуправления, осуществляющие управление в пределах муниципального образования.

Управление при реализации жителями властных полномочий не является самоцелью.

Организация деятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов и конституируется в местное управление, т. е. управление – это не особая, сверхъестественная потребность. Люди не преследуют специальной цели – управлять. Наоборот, люди вынуждены управлять, чтобы достичь производственных, бытовых, духовных и иных целей. Они заинтересованы в улучшении своего собственного благосостояния и именно в этих целях вынуждены управлять всеми процессами на своей территории.

При этом управление осуществляется в рамках закона. Правовая форма является основной формой внешнего выражения местного управления.

В современной юридической литературе имеются определения понятия местного самоуправления, основанные на европейской континентальной концепции. В них есть элементы сходства и различия, прослеживается историческая преемственность. Кроме того, при определении понятий местного самоуправления сторонниками англосаксонской и европейской континентальной концепций часто используются следующие термины: «власть», «публичная власть», «управление», «деятельность», осуществляемая гражданами, проживающими в границах муниципального образования, «вопросы местного значения», «интересы местного населения» и т. д.

Научные определения понятия местного самоуправления, данные в различные исторические периоды, следует изучать и применять при разработке новых теоретических конструкций.

С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции, можно определить следующим образом.

Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

В определении понятия местного самоуправления обозначены основные его признаки.

Во-первых, это разновидность публичной власти, которая установлена органами государственной власти в законах. Следовательно, введение местного самоуправления в обществе зависит от органов государственной власти, принимающих законы. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть. Здесь прослеживается неразрывная связь органов государственной власти с местным самоуправлением, а также с жителями, которые составляют одну из его основ.

Во-вторых, наличие этой публичной власти, закрепленной в законе за жителями, дает им возможность осуществлять управление значительной частью государственных дел, реализовывать государственные функции в пределах границ соответствующего муниципального образования. Государственная власть доверяет жителям самостоятельно реализовывать часть государственных функций на местах, что способствует сближению центральной государственной власти с обществом. Иначе говоря, местное самоуправление выступает в роли пограничного института между государством и обществом, сближающим их интересы. А это важнейшее условие для обеспечения единого процесса управления в стране.

В-третьих, пределы властных полномочий жителей, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ограничиваются территорией муниципального образования. Все решения, принимаемые при реализации различных форм осуществления местного самоуправления, действуют только в границах муниципального образования.

В-четвертых, публичная муниципальная власть принадлежит жителям и осуществляется ими непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Это очень важно, так как человек, сообщество людей составляют одну из первооснов местного самоуправления, являются основными субъектами отношений, возникающих при становлении, развитии и осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, власть эта установлена законом и должна осуществляться в рамках закона.

Тем самым подчеркивается, что местное самоуправление осуществляется на основе действующего закона, но не исходя из целесообразности или каких-либо иных условий. Такой подход позволяет оградить местное самоуправление от внутреннего произвола и защитить от произвола государственных органов.

Осуществление публичной власти на местах должно быть подчинено только закону, который является главным нормативным актом, составляющим правовую основу местного самоуправления. Это означает, что и жители, проживающие в границах муниципального образования, и должностные лица местного самоуправления действуют и принимают решения только в соответствии с законом.

Закон выступает в качестве согласующего средства деятельности небольшого сообщества жителей с деятельностью всего общества. В федеральном законе, например, выражена воля большинства граждан общества. Местная публичная власть, выполняя эту волю, решает задачи не только местного значения, но и значительную часть задач общегосударственного масштаба (образование, здравоохранение, утилизация вредных отходов, часть социальных функций).

Такой подход обеспечивает установление единого правового поля в масштабе всей страны, способствует повышению уровня правовой культуры граждан и органов местного самоуправления, формирует реальную возможность для создания правового государства, развития основ народного представительства.

В-шестых, местное самоуправление как разновидность публичной власти имеет достаточную материально-финансовую базу в виде муниципальной собственности, местного бюджета, ценных бумаг и т. д., т. е. власть эта имеет материальную основу – базис. Она принимает решения и несет ответственность за свои действия своим имуществом. Объем реализации властных полномочий зависит во многом от объема материальных ресурсов. Реальность осуществления местного самоуправления зависит от состояния его материально-финансовой базы, т. е. от финансово-экономической основы.

При этом государственные функции реализуются, а задачи местного значения решаются на основе сочетания местных и общегосударственных интересов, без ущемления прав органов государственной власти, жителей и органов местного самоуправления.

Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются следующие важнейшие задачи.

1. Исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и снижению управляемости в обществе, а также к разрушению государственности.
2. Создаются возможности для большей части людей принимать участие в управлении делами общества и государства.
3. Достигается единая цель – сохранение и укрепление государства и местного самоуправления.
4. Государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, которые согласуются с интересами людей.
5. Порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни каждого человека и общества в целом.
6. Осуществление публичной власти преобразуется в единый созидательный процесс.

Понятие местного самоуправления в Конституции РФ и федеральном законодательстве

В Конституции Российской Федерации закреплена англосаксонская концепция местного самоуправления с отдельными элементами европейской континентальной концепции. При этом наличие элементов европейской континентальной концепции, с точки зрения теоретической, является малозначительным.

Конституция Российской Федерации не содержит отдельного полного определения понятия местного самоуправления. Признаки определения понятия содержатся в различных статьях Конституции РФ.

Статья 12 Конституции РФ установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 130 (п. 1), усиливая это положение, устанавливает самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий (владение, пользование и распоряжение) относительно муниципальной собственности. Из Конституции РФ прямо вытекает положение о том, что население является обладателем муниципальной собственности, т. е. собственником муниципального имущества. Тем самым подчеркивается материальная основа власти, которая предоставлена населению муниципального образования. А возможности власти, ее сила и реальное воплощение обусловлены наличием собственности. Собственность способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов, придает ему самостоятельность в действиях.

Для обеспечения самостоятельной деятельности, направляемой на решение задач местного значения, Конституция РФ наделила жителей правом на муниципальную собственность. Это один из главных критериев отделения власти муниципальной от власти государственной.

Вторым, не менее важным, критерием отделения муниципальной власти от государственной является то, что ст. 12, 131 (п. 1), 132 (п. 1) отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и через компетенцию.

А. Структурное обособление установлено в ст. 12. Оно состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Структурное обособление органов местного самоуправления выражено также в ст. 131 (п. 1) Конституции РФ через компетенцию населения. В ней прямо установлено, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Такой подход означает, что никто кроме населения не вправе вмешиваться в процесс создания структуры органов местного самоуправления. Хотя это спорный вопрос. Законодатель не предусмотрел такого механизма, который устанавливал бы порядок формирования населением, например, структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции. Можно только представить, каким образом в городе или районе население определяет структуру исполнительных органов местного самоуправления. Практически это невозможно сделать. Другое дело, что, например, жители, проживающие в пределах муниципального образования, формируют выборные органы местного самоуправления путем проведения выборов. Или, например, жители на сходе небольшого населенного пункта могут сформировать комитет территориального общественного самоуправления, или избрать старосту. Но жители не могут формировать структуру органов образования, здравоохранения и т. д. Следовательно, данная норма Конституции РФ действует избирательно, только относительно выборов в небольших муниципальных образованиях, где формируются на сходах какие-либо органы.

Такая норма требует уточнения. Ее целесообразно изложить, на наш взгляд, в следующей редакции: «Структура органов местного самоуправления общей компетенции определяется жителями, проживающими в пределах небольших муниципальных образований, самостоятельно». В противном случае эту норму можно было бы вообще исключить из Конституции РФ, так как она не реализуется на практике повсеместно. А лучше всего данное полномочие закрепить за представительным органом местного самоуправления.

Небольшое отступление по данному вопросу является важным в силу того, что Основной закон в данной части реализуется не в полном объеме.

Б. Конституция РФ отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти через осуществление самостоятельной компетенции первыми. Согласно ст. 132 (п. 1) Конституции РФ «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». В Конституции РФ делается акцент на то, что местное самоуправление «самостоятельно». Слово «самостоятельно» отнесено к институту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения (п. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции.

Такие же нормы, а иногда и усиливающие положения об отделении органов государственной власти от местного самоуправления, содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, и Конституция РФ, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций.

Европейская хартия местного самоуправления основана на европейской континентальной концепции, по которой местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. В свою очередь, европейская континентальная концепция основана на государственной теории самоуправления. Статья 3 Европейской хартии устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею… действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения». Публичные дела могут быть делами как государственными, так и местного значения. Очевидно, что согласно Европейской хартии местное самоуправление задействовано на осуществление государственных функций.

Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г., 2003 г.) устанавливают, что местное самоуправление задействовано на решении только задач местного значения, но никак не государственных. В Конституции РФ (п. 2 ст. 132) имеются нормы о возможной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) этому вопросу посвящена гл. 4.

В соответствии с п. 2 ст. 19 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами или законами Российской Федерации. Никакие другие нормативные акты по данному вопросу не могут быть приняты.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.), в отличие от аналогичного закона 1995 г., предусмотрен механизм передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Он состоит в следующем. Отдельные государственные полномочия могут быть переданы на уровень не ниже органов местного самоуправления муниципального района и городского округа на неограниченный срок либо на определенный период. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам государством.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять также полномочия с помощью собственных материальных ресурсов по своему усмотрению, если таковые имеются.

В принимаемом федеральном законе, законе субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке должны быть установлены следующие положения:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) таким образом предпринята попытка приближения местного самоуправления к европейской континентальной концепции.

Как видно, понятия местного самоуправления, определенные Европейской хартией, и в законодательстве Российской Федерации, основаны на совершенно разных концепциях самоуправления.

История развития законодательства о местном самоуправлении

Понятие местного самоуправления не всегда определялось в законах и подзаконных актах. Так, Городовое Положение от 1785 г., Городовое Положение от 1870 г., Городовое Положение от 1892 г., Положение о земских учреждениях от 1864 г. и 1890 г. не имели статей, определяющих понятие местного самоуправления.

Впервые в нашей стране понятие местного самоуправления появилось в бывших республиках Союза ССР: в Эстонской ССР и Литовской ССР. В Эстонской ССР в 1989 году был принят Закон «Об основах местного самоуправления», с аналогичным названием в 1990 году был принят Закон Литовской ССР.

Затем понятие местного самоуправления было включено в Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

В 1991 г. определение понятия местного самоуправления было закреплено в законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон определяет местное самоуправление как «организацию деятельности граждан… для решения вопросов местного значения». В этих ключевых терминах, на наш взгляд, излишним является термин «организация». Он усложняет текст определения. Более точным является термин «деятельность» граждан без связи с термином «организация», что предполагает, как уже отмечалось ранее, управление, осуществляемое жителями непосредственно или через избираемые ими органы местного самоуправления.

Определение понятия местного самоуправления, основанного на англосаксонской концепции, дано в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). Указанная статья Закона установила: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В Законе сделаны акценты на том, что это «самостоятельная» деятельность населения и к тому же «деятельность под свою ответственность».

Это означает, что население без чьего-либо участия, в том числе и без участия государственных органов, осуществляет такую деятельность.

Отделяет ли такой подход деятельность местного самоуправления от деятельности государственных органов? Конечно же, отделяет.

Далее Закон устанавливает, что население решает только вопросы местного значения. Нацеленность на решение вопросов местного значения также позволяет сделать вывод об отделении дел местных от дел государственных.

Очевидно, что при определении местного самоуправления законодатель использовал англосаксонскую концепцию местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от исполнения государственных функций.

Сама формулировка ст. 2 данного Закона, на наш взгляд, не совсем удачна. Например, нелогичным является словосочетание «деятельность населения… исходя из интересов населения». Ясно, что граждане, проживающие в границах муниципального образования, при решении задач местного значения действуют в своих интересах. Также очевидно, что граждане сами способны учитывать свои исторические и иные местные традиции без упоминания об этом в законе. Граждане сами для себя решают задачи, и им виднее, каким образом это делать.

Одним из недостатков Закона является использование в нем термина «население». Более уместным, на наш взгляд, в данном случае является словосочетание «жители, проживающие в пределах муниципального образования». В других статьях используется термин «граждане». Хотя в самоуправлении принимают участие все дееспособные жители муниципального образования, даже не являющиеся гражданами.

В этой же статье неудачно используется словосочетание «решение вопросов местного значения». Решаются задачи, но не вопросы. Вопросы формулируются, ставятся и рассматриваются.

Неудачным является указание в определении понятия на «ответственность населения» за решение вопросов местного значения.

Во-первых, в законодательстве России пока нет определения ответственности относительно населения в целом как сообщества граждан. Население – это все жители, проживающие в границах муниципального образования, в том числе и несовершеннолетние и недееспособные. К ответственности можно привлечь только дееспособных жителей.

Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) в гл. VII предусматривает ответственность только для органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, в данной части определение понятия не соответствует содержанию закона.

В-третьих, мировая практика пока еще не выработала механизм коллективной ответственности всего населения территориального образования.

В определении понятия местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) отсутствуют важнейшие, на наш взгляд, отличительные признаки, позволяющие выделить местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придать ему локальный характер. Такими признаками являются следующие.

Во-первых, местное самоуправление – это муниципальная публичная власть, т. е. власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, и реализуемая ими путем деятельности (управления).

Во-вторых, местное самоуправление осуществляется дееспособными жителями, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования, а не просто «населением», как это установлено в Законе. Принадлежность жителей к соответствующей территории придает локальный характер местному самоуправлению. Именно эти жители и никто иной осуществляют деятельность по решению задач местного значения.

В-третьих, деятельность эта осуществляется только на территории муниципального образования. Властные полномочия жителей и органов местного самоуправления реализуются только в границах муниципального образования. Данный признак также обозначает локальный характер местного самоуправления. В определении этот признак также не закреплен.

В-четвертых, местное самоуправление обретает самостоятельность только тогда, когда оно имеет достаточную материально-финансовую базу, т. е. обладает муниципальной собственностью, собственным местным бюджетом. В определении понятия в Федеральном законе не обозначена материально-финансовая основа, обеспечивающая реальную возможность осуществления местного самоуправления.

В-пятых, в определении понятия не указано на то, что деятельность эта осуществляется на основе закона. Любой вид управления, в том числе и местное, должно осуществляться в рамках закона. Только наличие этих признаков наряду с другими, содержащимися в определении понятия местного самоуправления (ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») выделяет местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придает ему локальный характер.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) определяет местное самоуправление несколько иначе. В соответствии с ч. 2 ст. 1 данного Закона местное самоуправление – это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В отличие от определения понятия местного самоуправления, данного в Законе «Об общих принципах…» (1995 г.), новый Закон содержит иные отдельные термины, являющиеся ключевыми. Если в Законе 1995 г. самоуправление рассматривалось как «деятельность населения», то в Законе (2003 г.) оно определяется как «форма осуществления народом своей власти».

Ключевой термин «форма осуществления власти» уже ближе к естественному определению. Однако данный термин вносит наслоение, дублирование в определение понятия. Из определения является очевидным, и это сказано в Законе, что «форма осуществления власти народом» осуществляется «непосредственно» или через «органы местного самоуправления». Данные термины означают соответственно формы непосредственной демократии. Следовательно, из определения понятия местного самоуправления, закрепленного в ст. 1 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.), вытекает, что «форма» осуществляет «формы». Но такого не бывает ни в теории, ни тем более на практике.

Остальные несовершенства определения понятия остались прежними, т. е. фактически ничего не изменилось. Концепция по-прежнему осталась англосаксонская с элементами европейской континентальности.

Для России более приемлемой, на наш взгляд, является смешанная концепция. Местная муниципальная власть должна совместно с органами государственной власти управлять и государственными, и местными делами, исходя не только из местных интересов, особенностей и традиций, но и из общегосударственных. При этом управление на местах должно осуществляться на основе закона. Тогда будет достигнуто единство в управлении на территории всей страны, и произойдет сокращение разрыва между обществом и органами государственной власти. При определении понятия местного самоуправления – необходимо включить в него все его признаки, т. е. те основы, без которых оно не может реально функционировать.

К ним можно отнести социальную, организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую основы. При таком подходе определение понятия будет отражать все основные группы отношений, входящих в предмет муниципального права, а также содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Сущность местного самоуправления

Местная публичная власть, равно как и государственная власть, имеет свою сущность, которая является смыслом, главным политическим и идеологическим свойством, определяющим ее содержание, назначение, социальную ценность и осуществление.

Стержневым элементом сущности местного самоуправления является власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах – определяется сущность местного самоуправления.

1) Муниципальную власть осуществляет элита, т. е. люди, назначенные с участием органа государственной власти. В данном случае должностные лица имеют двойное подчинение. Это теория элит, к которой по сущности близка технократическая теория.

2) Муниципальную власть осуществляют специально подготовленные управленцы. Они могут быть избраны избирателями, представительными органами местного самоуправления либо назначены совместно органами государственной власти и местного самоуправления. Например, глава исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления – это смешанная теория сущности местного самоуправления. Она близка к теории элит. Здесь используется технократический подход.

3) Муниципальная власть осуществляется жителями муниципального образования и избираемыми ими органами и должностными лицами местного самоуправления в интересах населения. Единственным источником власти являются жители муниципального образования. Такая форма построения и осуществления власти порождает теорию демократизма, раскрывающую свою особую сущность местного самоуправления, заключающуюся в полном народовластии.

4) Муниципальная власть осуществляется преимущественно органами местного самоуправления и должностными лицами. Жители муниципального образования формируют представительные органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, формируют исполнительно-распорядительные органы и назначают должностных лиц. Деятельность жителей ограничивается только участием в выборах представительных органов. Сущность выражена в представительной демократии.

5) Муниципальная власть осуществляется на сходах и собраниях там, где нет представительных органов в связи с малочисленностью населения, а также старостой, избираемым этими сходами. Данная теория сущности может быть названа теорией народного самоуправления, или непосредственной, прямой демократии.

6) Сущность местного самоуправления также состоит в том, какие функции оно призвано осуществлять. По европейской континентальной концепции, оно осуществляет значительную часть государственных функций; по англосаксонской концепции – решает только задачи местного значения.

В первом случае местное самоуправление есть продолжение государственного управления на местах. Во втором – оно автономно от государственных функций.

Основы местного самоуправления: понятие, общая характеристика

Термин «основы местного самоуправления» впервые был введен на территории нашей страны в союзных республиках Литве и Эстонии. В названных республиках были приняты законы, которые так и назывались «Об основах местного самоуправления». В Эстонии закон был принят в 1989 г., в Литве в 1990 г.

Термин «основы местного самоуправления» был использован не только в названии Законов, но и в названиях разделов об экономической и финансовой основах местного самоуправления.

Затем этот термин был закреплен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В Союзном Законе раздел II называется «Экономическая основа местного самоуправления», раздел III – «Финансовая основа местного самоуправления».

В дальнейшем этот термин находит закрепление в ч. 3 ст. 138 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законами РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г. и Законами Российской Федерации от 21 апреля, 9 декабря и 10 декабря 1992 г. Конституция прямо установила, что «экономической «основой» местного самоуправления является муниципальная собственность…».

В литературе имеется утверждение о том, что впервые этот термин появился у нас в стране в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Как видим, это не точное утверждение.

Понятие «основы местного самоуправления» представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути это основы (отношения), присущие местной публичной власти.

Среди них можно выделить следующие группы отношений, возникающие:

• по поводу формирования статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, т. е. социальная и организационная;
• в связи с установлением территориального устройства как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти;
• в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;
• в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельностью органов местного самоуправления.

К основам местного самоуправления законодательство Российской Федерации и ее субъектов относит организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую, кадровую.

В научной, юридической и философской литературе рассматриваются также социальная, теоретическая, историческая, правовая и другие основы.

Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.

Первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, например, союза общин была своя территория, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории.

Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.

Развитие первых трех основ связано с развитием экономики, включающей в себя производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало людям рабочие места.

Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека.

Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого основы имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией.

С одной стороны, основы выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой, они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но для того, чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления.

Кроме того, основы местного самоуправления являются составными элементами институтов муниципального права. Именно относительно естественных отношений, т. е. основ, формируются группы норм, которые и регулируют эти отношения.