Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях

Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)

Самоуправление на таких территориях имеет определенные особенности, сложившиеся в связи с ее инфраструктурой. Закон устанавливает известные ограничения для местного самоуправления на таких территориях.

ЗАТО в соответствии со ст. 80 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) являются городские округа. Больше ничего в данном Законе, кроме отсылочной нормы к специальному закону, не имеется. Таковым является Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании в Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 г.).

Статус такого территориального образования вычленяется из статуса городского округа с некоторыми ограничениями связей с внешней средой. Обусловлено это нахождением на данной территории режимных объектов.

Ограничения распространяются на въезд, полеты над территорией летательных аппаратов, ведение хозяйственной, предпринимательской и коммерческой деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимостью, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание граждан.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных и муниципальных органов. Здесь очевидно разграничение компетенции между государством и местным самоуправлением.

В ведении федеральных органов находятся вопросы:

• установления административной подчиненности, границ и земель, отводимых предприятиям и иным объектам;
• формирования компетенции органов государственной власти субъектов РФ в отношении ЗАТО;
• обеспечения особого режима безопасного функционирования – объектов и предприятий.

Все эти отношения регулируются нормативными актами Правительства РФ.

Земли ЗАТО находятся в ведении органов местного самоуправления, за исключением тех, которые находятся в федеральной собственности.

Исключение составляют земли, занимаемые предприятиями, на основе которых были созданы ЗАТО. Управление этими землями осуществляет Правительство РФ. Для удовлетворения потребностей населения органами местного самоуправления с разрешения органов государственной власти субъектов РФ выделяются земли, находящиеся за пределами муниципального образования.

Свои особенности имеет приватизация недвижимого имущества, являющегося муниципальной и государственной собственностью. В ней могут участвовать только граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории ЗАТО, и юридические лица, имеющие регистрацию на данной территории.

Другие лица участвуют в приватизации имущества только по решению органов местного самоуправления, согласованному с органами государственной власти.

Финансово-бюджетная деятельность в ЗАТО осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом, иными федеральными нормативными актами, актами субъектов РФ и органов местного самоуправления, с учетом особенностей Закона о ЗАТО.

Таким образованиям из федерального бюджета выделяются межбюджетные трансферты для покрытия дополнительных расходов, обусловленных особым режимом ЗАТО.

Решения по межбюджетным трансфертам утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на каждый год.

Хотя компетенция органов местного самоуправления предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах…» (2003 г.), у них имеется также специфическая компетенция, характерная для территорий с особым статусом. Она закреплена в Законе РФ от 14 июля 1992 г. о ЗАТО.

Согласно названному Закону органы местного самоуправления:

• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, гражданской обороны и т. д.;
• осуществляют контроль за обеспечением санитарно-эпидемиологического, радиационного и экологического состояния в пределах своих полномочий;
• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе;
• вносят предложения в соответствующие государственные и военные органы о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима ЗАТО;
• принимают участие в определении пропускного режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на территории ЗАТО;
• по согласованию с органами ФСБ имеют право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, и т. д.

Как видно, компетенция органов местного самоуправления в основном совместная с органами государственной власти, за некоторыми исключениями. Обусловлено это закрытостью объектов, расположенных на определенной территории. Это вытекает из определения понятия ЗАТО, закрепленного в Законе РФ «О закрытом административно-территориальном образовании в Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 г.).

Местное самоуправление в наукоградах

В соответствии со ст. 81 Федерального закона «Об общих принципах…» (2203 г.) наукоградами являются городские округа. Особенности организации и осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 г.).

Под наукоградом понимается муниципальное образование с высоким научно-техническим потенциалом и градообразующим научно-производственным комплексом.

Вопрос о присвоении территории статуса наукограда решается Правительством РФ по предложению главы муниципального образования, согласованному с органами государственной власти субъекта РФ.

Вначале предложение вносится в Министерство образования и науки РФ. Министерство рассматривает его и вносит в Правительство РФ.

Для этого формируется пакет следующих документов:

1. решение представительного органа местного самоуправления муниципального образования, согласованное с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ;
2. программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования с обоснованием возможности создания наукограда.

Территория должна обладать признаками научно-производственного комплекса, т. е. это совокупность организаций, осуществляющих научную и научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Такие комплексы являются градообразующими, так как численность работающих на них жителей муниципального образования должна составлять не менее 15 % от численности всех работающих на данной территории.

В целом управление наукоградом осуществляют государственные органы. Правительство РФ утверждает приоритетные направления деятельности и осуществляет через свои органы контроль.

Финансирование таких муниципальных образований осуществляется из федерального бюджета в виде субвенций дополнительных расходов. При этом расходы на наукограды не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из бюджета Российской Федерации и бюджетов субъектов РФ. Порядок предоставления субвенций из федерального бюджета определен Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г.

Эту функцию осуществляет Министерство финансов РФ за счет федерального бюджета, на основе перечня мероприятий, представленного органом местного самоуправления Министерству образования и науки РФ. Перечень мероприятий включает в себя вопросы развития территориальной инфраструктуры, необходимой для жизнедеятельности населения.

Федеральные органы контролируют расходование таких средств. Органы местного самоуправления один раз в квартал отчитываются за использование субвенций. Средства должны иметь только целевое назначение. В противном случае они могут быть изъяты в федеральный бюджет.

Очевидным является ограничение органов местного самоуправления по использованию выделяемых ресурсов из федерального бюджета, а также в части определения стратегии развития науки.

Местное самоуправление в приграничных территориях

Особенности местного самоуправления в приграничных территориях устанавливаются Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 7 марта 2005 г.).

Эти особенности обусловлены режимом приграничных территорий, на которых действует пограничный режим, т. е. особые правила передвижения, выезда, въезда граждан, производства работ и т. д. В большей мере на данную территорию распространяется власть федерального центра, так как это связано с государственной безопасностью и неприкосновенностью границ Российской Федерации.

Тем не менее, органы местного самоуправления либо совместно с государственными органами, либо самостоятельно выполняют многочисленные функции на таких территориях. Ограничения связаны с расстоянием до Государственной границы РФ от места проведения работ, мероприятий и т. д. Для проведения различных хозяйственных работ, культурных мероприятий в пределах пятикилометровой полосы до линии Государственной границы РФ требуется уведомить пограничные органы, а при необходимости получить на это их разрешение.

Особенностью является то, что муниципальные образования, расположенные в приграничных территориях, обладают отдельными полномочиями по организации охраны и защиты Государственной границы РФ. Естественно, это не выражается в несении службы на линии границы. В большей мере органы местного самоуправления и должностные лица создают условия для надлежащей охраны границы. Они: принимают решения о выделении земельных участков для нужд защиты границы, контролируют использование земли и соблюдение законодательства об охране окружающей среды; содействуют погранорганам и другим госорганам в осуществлении контроля на Государственной границе РФ; привлекают граждан на добровольных началах к участию в защите Государственной границы РФ в пределах приграничной территории, используя различные формы (патрулирование, проверку документов и т. д.).

Осуществляя хозяйственную и социально-культурную функции, органы местного самоуправления организуют приграничное сотрудничество с органами сопредельного государства. Оно строится в соответствии с Соглашением об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1999 г., ратифицированным 6 декабря 2000 г.