Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-петербурге

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, а также конституционные принципы его организации, формирующие в общих чертах конституционную модель местного самоуправления. Это вызвало к жизни не только формирование целой отрасли законодательства, с развитием которой связывают возникновение в системе российского права самостоятельной отрасли права – муниципального права, но и положило начало новому этапу развития соответствующей отрасли научного знания – муниципально-правовой науки.

Практика реализации конституционной модели местного самоуправления и его организации на всей территории Российской Федерации выявила немало проблем и противоречий в этом процессе, что обусловило проведение муниципальной реформы в масштабах всей страны. Вместе с тем процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации дал необходимый эмпирический материал для развития научного знания, определения путей совершенствования правового регулирования местного самоуправления с учетом особенностей территорий.

В процессе становления местного самоуправления стало очевидным, что в системе муниципальной власти в Российской Федерации особое место занимает городское самоуправление. Городское самоуправление обладает значительной спецификой правового статуса, экономических, социальных и иных условий, кругом задач, стоящих перед органами городского самоуправления, и т. п. Необходимость учета этих особенностей, их адекватное отражение в правовом регулировании стали одной из причин проведения очередного этапа муниципальной реформы. Учитывая то, что большинство населения Российской Федерации проживает в крупных городах и городах-мегаполисах, проблематика местного самоуправления в них становится все более актуальной как для правовой науки, так и для практики государственно-правового строительства в Российской Федерации.

Города Москва и Санкт-Петербург обладают значительной спецификой не только с точки зрения их географических, экономических, социальных и т. п. характеристик, но и правового статуса. Поиски оптимальной модели организации власти и управления в городах федерального значения ведутся достаточно давно параллельно по двум направлениям – в научных исследованиях и в практике законодательного регулирования организации местного самоуправления.

Понятие «законодательство о городском самоуправлении» в настоящее время пока еще носит условный характер и не имеет своего нормативного определения. В то же время можно с уверенностью говорить о том, что в действующем российском законодательстве закреплено немало правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с организацией и осуществлением городского самоуправления. Несмотря на то, что эти правовые нормы закреплены в разных нормативных правовых актах, различных отраслях законодательства, они все больше проявляют качества системного единства. Это позволяет констатировать, что в российском законодательстве сформировался и активно развивается правовой институт городского самоуправления, который некоторые авторы называют более широко – институтом городского права. Предмет данного правового института также не имеет пока нормативного определения, хотя практическая необходимость введения в законодательство такого официального понятия становится все более очевидной.

Рассматривая, что представляет собой городское самоуправление в городах Москве и Санкт-Петербурге, двигаясь от общего к частному, решим сначала задачу определения родового понятия «городское самоуправление». А на его основе сформулируем понятие городского самоуправления, которое отражает особенности городского самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге.

Городское самоуправление традиционно рассматривается как определенный тип местного самоуправления. На основе обобщения теоретических воззрений отечественных и зарубежных ученых на проблему понятия и сущности городского самоуправления можно определить городское самоуправление как деятельность населения города по осуществлению публичной власти, обеспечивающую в пределах, установленных государством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы городского и внутригородского самоуправления вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городов исходя из интересов населения с учетом правового статуса города, задачи сохранения единства городского хозяйства, исторических и иных местных традиций.

Мировой и российский опыт организации городского самоуправления свидетельствует о том, что задача сохранения единства городского хозяйства и правовой статус города являются факторами, определяющими особенности городского самоуправления в конкретном городском поселении.

Содержание правового статуса города в специальной литературе определяется как совокупность следующих элементов:

цели, задачи и функции;
правовые основания образования города;
права, обязанности, ответственность города;
правовой режим управления городом;
правовой режим городской территории;
правовое положение городского населения;
правовой статус городской власти (государственная и муниципальная);
городское законодательство.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить три вида правового статуса городов в Российской Федерации:

общий – определяющий город как городское муниципальное образование, призванное решать ряд общих задач по обеспечению жизнедеятельности городского населения (жилье, транспорт, образование и т. п.);
специальный – для городов, обладающих определенными особенностями территориального, народнохозяйственного или оборонного характера (приграничные города, курортные, имеющие крупные военные объекты, и т. д.);
индивидуальный – выделяющий конкретные особенности того или иного города (город-столица, город федерального значения).

Особенности индивидуального правового статуса городов Москвы и Санкт-Петербурга обусловлены следующими обстоятельствами.

Во-первых, это города федерального значения, являются субъектами Российской Федерации. В этом плане они наделяются всеми правами, характерными для любого субъекта Российской Федерации, в том числе предметами совместного ведения с Российской Федерацией и собственными предметами ведения. Кроме того, как субъекты Российской Федерации города Москва и Санкт-Петербург участвуют предусмотренными в Конституции РФ и законодательстве способами в реализации компетенции Российской Федерации.

Во-вторых, Москва – столица государства. Она призвана выполнять функции, которые принято называть столичными, имеющими как внутренний, так и международный аспекты. Внутренний связан с тем, что Москва – центр размещения федеральных властей и представительств всех субъектов Российской Федерации. Подобный аспект возникает и в отношении Санкт-Петербурга, в связи с переводом туда Конституционного Суда РФ. Международный фактор обусловлен тем, что здесь сконцентрированы дипломатические представительства иностранных государств. Не меньшее значение имеет и то обстоятельство, что Москва и Санкт-Петербург стали одними из центров мировой политики.

В-третьих, Москва и Санкт-Петербург – это города, характеризующиеся всеми необходимыми признаками городского поселения, в том числе (несмотря на значительное пространство и большую численность населения) единством хозяйства, позволяющим говорить о нем как о городском народнохозяйственном комплексе, и общностью интересов горожан, дающей ей если не право, то фактическую возможность считать себя частью городского сообщества.

В-четвертых, огромные города-мегаполисы являются одновременно и административными центрами Московской и Ленинградской областей, размещают на своей территории их органы власти и управления и сотрудничают с ними.

Исследуя природу и сущность самоуправления в городах-мегаполисах, используя мировые модели городского самоуправления в городах-столицах, мы приходим к выводу о том, что в отношении Москвы (города федерального значения, столицы Российской Федерации, городского поселения) и Санкт-Петербурга (города федерального значения, субъекта Российской Федерации, городского поселения) – городов, обладающих индивидуальным правовым статусом, приведенное выше определение понятия городского самоуправления утрачивает свой универсальный характер. Оно не может быть применено к городскому самоуправлению в Москве и Санкт-Петербурге ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Необходим принципиально иной подход к пониманию и построению городского самоуправления в этих городах.

Местное самоуправление определяется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как самостоятельная и ответственная форма народовластия. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти и создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления основополагающих начал (основ) деятельности населения по осуществлению местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации.

Главное, на что надо обратить внимание, это появление в тексте гл. 3 Закона особой статьи 16 «Вопросы местного значения городского округа», т. е. впервые в России законодательно закреплена различная компетенция городских и сельских населенных пунктов. Надо признать это как серьезный шаг по пути более правильного понимания и закрепления территориальных особенностей местного самоуправления.

Рассмотрим более подробно положения статей, регулирующих городское самоуправление.

Статья 2 Закона устанавливает основные термины и понятия:

городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
поселение – городское или сельское поселение;
городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;
депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Статья 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ регулирует особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге следующим образом.

1. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

2. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с ч. 1–3 ст. 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Анализ законодательных основ городского самоуправления в Российской Федерации и в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в исторической ретроспективе позволяет выявить причины и факторы становления городского самоуправления в них, проследить динамику и закономерности его формирования. В развитии законодательства о местном самоуправлении в Москве и Санкт-Петербурге четко прослеживается тенденция к построению государственно-муниципальной модели власти и управления в городе. Конечным результатом этого процесса должно стать формирование в городе стабильной двухуровневой системы власти: государственной – на уровне города и административных округов и муниципальной – на уровне районов.

На основании сделанных выводов сформулируем понятие городского самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которое отражает их индивидуальность.

Городское самоуправление в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации деятельность населения города по осуществлению публичной власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы внутригородского самоуправления вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности города федерального значения, исходя из интересов населения, с учетом правового статуса города, задачи сохранения единства городского хозяйства, исторических и иных местных традиций.

Для реализации этой модели особое значение имеют взаимосвязь и эффективное взаимодействие государственного управления и внутригородского местного самоуправления.

Анализируя опыт формирования системы власти и управления в городах Москве и Санкт-Петербурге в постсоветский период, увидим, что природа и формы этой взаимосвязи менялись с течением времени: от наделения городских органов власти двуединым правовым статусом – органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления до формирования органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований и разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, развития форм их взаимодействия.

Реализация государственно-муниципальной модели власти и управления в городах Москве и Санкт-Петербурге требует оптимального соединения в структуре компетенции органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований трех видов полномочий: а) полномочия органов местного самоуправления, необходимые для самостоятельного решения вопросов местного значения; б) полномочия органов местного самоуправления, необходимые для решения вопросов местного значения совместно с органами государственной власти; в) отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления. Преобладание в этой структуре отдельных государственных полномочий объективно обусловлено задачей организации городского самоуправления в этих городах и особенностью реализуемой модели.

Государственно-муниципальная модель городского самоуправления определяет особенности взаимосвязи и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Содержание взаимосвязи и формы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления обусловлены содержанием их компетенции. Именно поэтому основным направлением реформы городского самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге на современном этапе является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Природа связи государственного управления и местного самоуправления в реализуемой в городах Москве и Санкт-Петербурге модели городского самоуправления обусловливает необходимость расширения круга полномочий органов государственной власти этих городов в области местного самоуправления. Следует исключить из компетенции органов местного самоуправления те функции, которые объективно не могут быть ими реализованы в условиях города федерального значения, и дополнить существующий перечень вопросов местного значения, включив в него вопросы, которые эффективно могут решаться на уровне внутригородских муниципальных образований.

Территориальная основа местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге непосредственно связана с административным делением города, но не тождественна ей. Местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории города, что полностью соответствует требованиям федерального законодательства и не противоречит конституционным принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Гарантированное Конституцией РФ право муниципальной собственности является необходимым условием осуществления местного самоуправления. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, является необходимой составляющей экономической основы местного самоуправления. Право государственной и муниципальной собственности имеет как общие черты (публичный характер, специфические субъекты, виды имущества и порядок их определения), так и особенности в отношении каждой из этих форм. Характерной особенностью для городов Москвы и Санкт-Петербурга является преобладание государственной собственности. В целях обеспечения стабильного и эффективного городского самоуправления, несмотря на разграничение объектов государственной и муниципальной собственности в городах Москве и Санкт-Петербурге, имущество города используется для удовлетворения муниципальных нужд и решения вопросов местного значения. Такой подход к использованию имущества города позволяет решать задачи сохранения единства городского хозяйства и обеспечивать соблюдение прав, свобод и законных интересов жителей города.

В составе имущества, находящегося в муниципальной собственности внутригородских муниципальных образований, можно выделить три вида имущества:

имущество, предназначенное для решения установленных законом вопросов местного значения;
имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами муниципального образования.

Экономическую основу местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге составляют: а) находящееся в муниципальной собственности имущество; б) средства местного бюджета; в) имущественные права муниципального образования.

Подводя итог рассмотрению особенностей организации местного самоуправления в федеральных городах Москве и Санкт-Петербурге, можно сделать вывод о том, что организовано оно в полном соответствии с федеральным законодательством, но в силу вышеназванных причин имеет определенные ограничения и специфические условия своего осуществления, ввиду особого правового статуса, экономического, политического и социального положения этих городов в современной России.