Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления

Понятие и система форм прямой демократии

Под формами непосредственной демократии в системе местного самоуправления следует понимать группы отношений, складывающихся между жителями муниципального образования, с одной стороны, и органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти, с другой, при проведении выборов, местных референдумов, сходов, собраний, конференций, опросов, публичных слушаний, митингов, демонстраций и т. д.

Все формы непосредственной демократии составляют социальную основу местного самоуправления и являются в этой связи составными элементами институтов муниципального права. Одной из сторон в отношениях прямой демократии в любом случае выступают граждане, жители муниципального образования.

В результате использования обозначенных в законах форм путем волеизъявления граждане осуществляют свои властные полномочия и формируют органы, которые затем также осуществляют властные функции. Следовательно, социальная основа в основном раскрывается с помощью форм непосредственной демократии, о которых речь пойдет дальше.

Местный референдум

Впервые в нашей стране термин «местный референдум» как элемент системы местного самоуправления получил законодательное закрепление в ст. 2 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Затем он нашел закрепление в ст. 2 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Понятие «референдум» (от лат. referendum) – прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни. Референдумы по масштабу бывают всенародные, охватывающие территорию всей страны, и локальные, имеющие распространение на определенной части территории.

Воля всего народа находит свое выражение при решении важнейших вопросов общественной жизни на всенародных референдумах. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, выражают свою волю посредством местного референдума. Следует заметить, что разным является объем полномочий референдумов. Так, на всенародном референдуме в 1993 г. многонациональный народ России принял Конституцию страны. Эту задачу вправе решать только народ всей страны. Что касается местных референдумов, то они имеют локальный характер и ограничены решением задач местного значения.

В законодательстве используются различные определения понятия «местный референдум».

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) (ст. 2) местный референдум определен как голосование граждан по вопросам местного значения. Здесь диапазон влияния референдума ограничен вопросами местного значения. При этом слово «важным» не используется, как в предыдущем Законе.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) не закреплено определение понятия «местный референдум».

Институт местного референдума, как и другие формы осуществления местного самоуправления, обладает отличительными признаками.

Первый признак – это непосредственное осуществление гражданами власти. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.

Второй признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.

Третий признак указывает на локальность территории, где проводится местный референдум.

Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопросами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референдумах решаются или обсуждаются (консультативный референдум) вопросы местного значения.

Учитывая отличительные признаки местного референдума как одного из институтов реализации принципа народовластия, можно дать следующее его определение.

Местный референдум – это осуществляемое в пределах муниципального образования посредством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муниципального образования, по решению (обязательный референдум) или обсуждению (консультативный референдум) задач местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Виды местных референдумов. Местные референдумы можно разделить на две группы: обязательные и консультативные.

Под обязательным референдумом следует понимать местный референдум, результатом которого является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений, т. е. решение граждан, принятое на референдуме, имеет обязательный характер. Такая норма закреплена в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В соответствии со ст. 61 указанного Закона «решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении».

Консультативный референдум, наряду с обязательным, не имеет такого широкого распространения.

Конституция Российской Федерации предусматривает такую форму осуществления местного самоуправления, как учет мнения населения. В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции «изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускаются с учетом мнения населения соответствующих территорий». Обеспечить объективный учет мнения в пределах, например, городского района, города с районным делением практически не представляется возможным без проведения консультативного референдума. Провести сходы и собрания граждан в районе с населением 100 тысяч и более человек практически невозможно. Что касается социологических опросов, то они не всегда могут быть использованы для организации управления в сравнительно крупных муниципальных образованиях. К тому же это выборочная форма учета мнения. Право же на местное самоуправление имеют в равной степени все граждане, проживающие в пределах муниципального образования.

Федеральное законодательство не предусматривает проведение консультативных референдумов на местном уровне. Однако оно их и не запрещает.

Принципы проведения референдумов. Принципы проведения местных референдумов установлены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. Закон закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. В Законе учтены принципы гласности и законности.

Данные принципы определяют демократический характер проведения местного референдума и референдумов вообще. Аналогичные принципы нашли закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме субъектов Российской Федерации. Кроме того, в общем виде они нашли отражение в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов. Сравнительный анализ принципов, установленных федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации, свидетельствует о их единообразии.

В законодательстве наблюдаются два способа закрепления принципов подготовки и проведения местных референдумов. В законах о местном самоуправлении они содержатся, как правило, в статьях о местном референдуме. В специальных законах о местных референдумах они выделены в самостоятельные статьи или размещены по всему тексту закона. Рассмотрим принципы каждый в отдельности.

1. Право граждан на участие в местном референдуме закреплено в действующем законодательстве. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных действий по подготовке референдума. При этом гражданин может участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

2. Непосредственное участие граждан в референдуме. Этот принцип закреплен в ч. 1 ст. 22 названного Федерального закона. В соответствии с указанной статьей «граждане участвуют в местном референдуме непосредственно». В данной норме закреплен механизм прямого волеизъявления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конференции, а самостоятельно.

Принцип непосредственного участия граждан в местных референдумах предусмотрен в законах о местном референдуме, о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, принявших эти законы, в уставах муниципальных образований. Данный принцип как форма выражения власти сообщества граждан основывается на конституционных нормах о народовластии и, следовательно, обеспечивает наивысший авторитет решений, принимаемых на местном референдуме.

Развитие конституционного принципа о непосредственном участии граждан в осуществлении власти на всех уровнях, в том числе и в системе местного самоуправления, естественно, будет способствовать развитию инициативы граждан, активизации их позиций в построении гражданского общества. Непосредственное участие граждан в местном референдуме позволяет им осознать результат собственноручно принятых решений по тем или иным вопросам местной жизни, развивает интерес к проблемам местной жизни, к развитию территории. Кроме того, непосредственное участие призвано обеспечить повышение уровня правовой культуры каждого участника референдума, развить способность к осуществлению власти и управления.

3. Принцип добровольного участия граждан в местном референдуме. Новый Закон «Об общих принципах…» не предусматривает такого принципа. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: «никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие гражданина в референдуме» .

Участие в референдуме предполагает наличие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучастию в референдуме считается незаконным действием.

4. Принцип свободного волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеждением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их воле. Выбор решения – это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотношений.

5. Принцип тайного голосования тесно связан с предыдущим принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает гарантию реализации свободного волеизъявления.

В соответствии с ч. 6 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Для обеспечения тайного голосования в помещении для голосования размещаются кабины или иные специально оборудованные места, т. е. создаются условия для обеспечения тайного голосования. Принцип тайного голосования и механизм его осуществления закреплен и более подробно раскрыт в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», специальных законах о местном референдуме субъектов Российской Федерации, а иногда в уставах муниципальных образований.

Тайное голосование является одним из важнейших достижений демократии и гарантирует свободный выбор гражданина.

6. Принцип гласности при подготовке и проведении местного референдума имеет важное значение. Он закреплен в федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок подготовки и проведения референдумов.

Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто, и что граждане муниципального образования систематически и всесторонне информируются о решениях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местного референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляемых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных образований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обратиться в суд за восстановлением нарушенного права. Это право закреплено в ст. 45 Конституции Российской Федерации.

7. Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законность выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами. Принцип законности закреплен в Конституции Российской Федерации. Его действие распространяется на все государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц, различные организации, объединения. Статья 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, определяя главенствующую роль закона в обществе, провозглашает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Обеспечение законности при подготовке и проведении местного референдума означает, что:

а) подготовка и проведение местного референдума должны осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

б) нормативные правовые и другие акты, издаваемые в связи с проведением местного референдума органами местного самоуправления, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти, должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и принятым в соответствии с ними уставам муниципальных образований;

в) требованиям закона должны быть подчинены действия всех субъектов, принимающих участие в подготовке и проведении местного референдума, в том числе и граждан.

Принцип законности действует тогда, когда за его реализацией осуществляется контроль. За соблюдением законов при проведении местного референдума контроль осуществляют органы местного самоуправления, органы государственной власти и сами граждане муниципальных образований, представители политических партий, иных общественных организаций и движений, инициативных групп по проведению местного референдума, депутаты представительных органов различных уровней. Кроме того, комиссия по проведению местного референдума контролирует деятельность участковых комиссий в части соблюдения закона о местном референдуме. Данный перечень субъектов, осуществляющих контроль за соблюдением принципа законности, установлен в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном референдуме.

Изучение принципов подготовки и проведения местных референдумов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, свидетельствует о сформировавшейся концепции единообразия этих принципов и об их взаимодействии между собой.

Единство принципов, на которых базируется осуществление форм непосредственной демократии, предназначенных для организации управления общественными процессами, создает благоприятные предпосылки для укрепления связей граждан и государства, центра и регионов. Следует заметить, что единство принципов – явление не случайное. Оно основано на единстве власти многонационального народа Российской Федерации, являющейся фундаментом реальной демократии.

Назначение местного референдума. Решение о проведении местного референдума, согласно ч. 3 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), принимается представительным органом местного самоуправления.

Инициативой по проведению местного референдума согласно ст. 22 указанного Закона обладают:

1. представительный орган совместно с главой местной администрации;
2. граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования;
3. избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, которые зарегистрированы в порядке и в сроки, установленные федеральным законом.

Условием назначения местного референдума по инициативе избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных в п. 2 ч. 3 ст. 22, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, указанными в п. 2 ч. 3 ст. 22, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта избирательной комиссии, субъекта РФ или прокурора. Если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительно-распорядительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, указанным в решении суда.

Комиссии местного референдума. Для подготовки и проведения местного референдума формируются комиссии местного референдума и участковые комиссии.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» комиссии референдума формируются представительным органом местного самоуправления. Формирование комиссии референдума осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 1/3 состава комиссии референдума на основе поступивших предложений каждого из объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительном органе местного самоуправления. Аналогичный порядок формирования предусмотрен в законах субъектов Российской Федерации о местном референдуме.

Участковые комиссии по проведению референдума формируются в том же порядке, что и комиссии местного референдума. В 16 субъектах Российской Федерации, где проводились местные референдумы, на которых приняты уставы муниципальных образований, в состав участковых комиссий референдума включалось от 5 до 15 человек. Их формирование осуществлялось в одних регионах представительными органами местного самоуправления по предложению общественных объединений, собраний граждан по месту работы, службы, учебы, жительства, в других комиссии местного референдума назначали членов участковых комиссий, в третьих – использовался и тот, и другой порядок.

Полномочия комиссий по проведению референдума. В соответствии с законами субъектов Российской Федерации о местном референдуме полномочия комиссий по проведению местного референдума возникают с момента их образования.

Прекращаются полномочия комиссии по проведению местного референдума согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 13 ст. 23) через 10 дней со дня опубликования результатов референдума.

Наличие органов, принимающих участие в подготовке и проведении местного референдума, механизм осуществления подготовки и проведения референдума свидетельствуют о глубине демократических начал, содержащихся в этой форме осуществления прямого народовластия. И внутреннее его содержание, и внешнее проявление дают основание сделать вывод о том, что это одна из главнейших основ конституционного строя в Российской Федерации, от реализации которой во многом зависит судьба демократических преобразований в целом.

При проведении местного референдума, равно как и выборов, территория муниципального образования делится на участки, которые образуются из расчета не более чем 3 тысячи участников референдума на каждом участке не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Такая норма предусмотрена Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 2 ст. 20). Данный Закон устанавливает только верхнюю планку численности участников референдума, проживающих на территории участка. Участки образуются, как правило, главой исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления с учетом местных условий с целью создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме в пределах границ муниципального образования. Границы участков местного референдума могут совпадать с границами избирательных участков.

Списки граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, составляются по каждому участку референдума участковой комиссией по проведению референдума и подписываются ее председателем и секретарем. Составление списков осуществляется на основе данных, представляемых главой муниципального образования.

В списки включаются все граждане Российской Федерации, обладающие на день проведения референдума правом участия в нем и проживающие на день голосования в данном муниципальном образовании.

В списки участников местного референдума, согласно международным договорам Российской Федерации и соответствующим им федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Не включаются в списки граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Не подлежат включению в списки военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования. Список составляется в двух экземплярах.

Гражданин, имеющий право на участие в местном референдуме, может быть включен не более чем в один список.

Списки представляются для всеобщего ознакомления в помещении участковой комиссии по проведению местного референдума за 20 дней до голосования. Соответствующие положения содержатся в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном референдуме.

Гражданин имеет право заявить в участковую комиссию, комиссию по проведению местного референдума о невключении его в список участников референдума, о любой ошибке или неточности в списке участников референдума. Соответствующая комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования устранить ошибку или неточность и дать заявителю письменный ответ. Решение комиссии может быть обжаловано в суде в случае отклонения требования гражданина о включении его в список участников референдума.

Голосование на местном референдуме проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается законом субъектов Российской Федерации о местном референдуме или уставом муниципального образования.

Голосование является тайным. Каждый гражданин, имеющий право на участие в местном референдуме, голосует лично. Голосование за других лиц не допускается. Граждане самостоятельно заполняют бюллетени в кабине для тайного голосования. Гражданин, который не может это сделать сам, вправе по своему выбору пригласить в кабину другое лицо, не являющееся членом участковой комиссии или наблюдателем. Заполненный бюллетень гражданин опускает в ящик для голосования.

В тех случаях, когда граждане, имеющие право участвовать в референдуме, не могут по уважительным причинам прибыть на участок для голосования, участковая комиссия при наличии их письменного заявления поручает двум (или более) членам комиссии организовать голосование по месту нахождения этих граждан.

После окончания голосования участковая комиссия проводит подсчет голосов «за» и «против», обсуждает итоги голосования и вносит их результаты в протокол голосования.

Комиссия по проведению местного референдума на основании протоколов всех участковых комиссий определяет итоги референдума. Решение по вынесенным на местный референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Итоги референдума доводятся до сведения населения через средства массовой информации или иным способом в сроки, определенные законами о местном референдуме субъектов Российской Федерации.

Принятое на референдуме решение вступает в силу со дня его опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме.

Институт местного референдума сочетает в себе элементы единства и многообразия. Основные положения законов о местном референдуме субъектов Российской Федерации соответствуют федеральному законодательству. Можно ли сегодня считать, что законодательная база для этого института уже создана и действует? Нормативная база в большинстве субъектов Российской Федерации создана. Есть и практика реализации прямого волеизъявления граждан муниципальных образований.

Местные референдумы были проведены в 24 субъектах Российской Федерации. В ряде муниципальных образований (2 %) на них были приняты уставы.

В Курской области, например, местные референдумы были проведены в 510 территориях по обсуждению положений уставов о порядке формирования муниципальных органов, их наименованиях и структуре. Только в одном муниципальном образовании (сельсовете) местный референдум не состоялся. В 16 муниципальных образованиях граждане проголосовали против уставов. На остальных территориях уставы были одобрены.

В Астраханской, Мурманской, Рязанской областях, Еврейской автономной области прямым волеизъявлением граждан были решены вопросы об организации муниципальных образований на соответствующих территориях. В сельских населенных пунктах Алтайского края на всеобщее голосование был вынесен вопрос о целесообразности вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в гражданский оборот.

В результате 80 % граждан муниципальных образований высказались против такого предложения. Можно привести и другие примеры активного участия в местных референдумах. Это свидетельствует о том, что этап становления института местного референдума состоялся, конституционные нормы о прямом волеизъявлении граждан находят конкретное воплощение в жизни. Люди стали постепенно осознавать свою роль в управлении общественными делами местного значения. Возрождение инициативы граждан в решении задач местного значения дает основание сделать вывод о том, что в ближайшем будущем она окажет существенное влияние на все сферы общественных отношений не только в масштабе отдельно взятых муниципальных образований, но и в масштабе всей страны. Ибо муниципальные образования – это элементы единого целого – многонациональной России.

С учетом понятия и структуры системы муниципального права местный референдум представляет собой институт муниципального права в силу того, что элементами местного референдума являются группы норм и регулируемых ими отношений, складывающихся при осуществлении прямой демократии жителями муниципального образования. Эти отношения формируются между органами местного самоуправления и жителями, между органами местного самоуправления и должностными лицами, между должностными лицами и жителями муниципального образования, между государственными органами и жителями муниципального образования и т. д. Эти отношения регулируются нормами права, принимаемыми на уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, муниципально-правовой институт местного референдума есть совместный продукт муниципальной власти и власти государственной, равно как и другие муниципально-правовые институты.

Выборы в системе местного самоуправления

Второй важнейшей формой непосредственного волеизъявления граждан являются выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Выборы в системе местного самоуправления предназначены для формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления.

Участие граждан, проживающих на территории муниципального образования, в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления является непреложным признаком демократического государства.

Выбирая депутатов, а также глав муниципального образования из числа сограждан, избиратели определяют свой выбор в деле организации управления на своей территории. От этого выбора во многом зависит судьба каждого гражданина и судьба муниципального образования в целом.

Состав представительных органов зависит как от выбора избирателей, так и от законодательства, на основе которого проводятся выборы.

Законодательную основу составляют: Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Принципы проведения выборов закреплены как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в системе местного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборы в системе местного самоуправления проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Принципы проведения выборов органов местного самоуправления – и выборных должностных лиц закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Они те же, что и при проведении местного референдума: равное право граждан на участие в выборах при достижении возраста, установленного законодательством; непосредственное участие граждан в голосовании; добровольное участие граждан в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; свободное волеизъявление граждан при голосовании; тайное голосование граждан; гласность проведения выборов; законность при проведении выборов.

Все граждане, достигшие возраста 18 лет, вправе избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Главой исполнительно-распорядительной власти муниципального образования может быть избран гражданин, которому исполнился на день выборов 21 год.

Закон не допускает ограничения пассивного избирательного права, связанного с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Такие ограничения могут быть установлены только Конституцией Российской Федерации. Гражданин вправе избирать и быть избранным в органы местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не обладают активным правом лишь граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В основном законодательство о выборах и практика их проведения свидетельствуют о том, что названные принципы соблюдаются.

Что касается принципов добровольного участия и свободного волеизъявления граждан, тайного голосования, гласности и законности, то их содержание совпадает с содержанием и при проведении выборов, и при проведении местного референдума.

Принципы гласности и тайного голосования в основном обеспечиваются всеми органами, принимающими участие в подготовке и проведении выборов.

Назначение выборов осуществляют представительные органы местного самоуправления, а также в определенных случаях, предусмотренных федеральным законом, – избирательная комиссия муниципального образования или суд.

Списки избирателей составляются на основании данных регистрации граждан, обладающих активным избирательным правом, представленных главой муниципального образования или уполномоченным на то органом. Как правило, списки избирателей составляются участковыми избирательными комиссиями.

В списки избирателей включаются все граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. В соответствии с ч. 4 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, не ограниченные в избирательных правах и проживающие постоянно или преимущественно на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы. После закрепления этой нормы в федеральном законе в законодательство субъектов Российской Федерации были внесены такие изменения.

Не включаются в списки избирателей муниципального образования военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях, учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если они до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования.

Списки избирателей после их составления представляются для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее чем за 20 дней до дня голосования. Такие сроки предусматривает федеральный закон. Законы субъектов Российской Федерации о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления увеличивают эти сроки в основном от 20 до 30 дней. Ознакомление со списками избирателей проводится в помещении участковой избирательной комиссии. Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом, вправе ознакомиться со списками избирателей и при необходимости заявить в участковую избирательную комиссию свои претензии, которые могут быть основаны на невключении гражданина в списки избирателей по данному участку, на допущенных ошибках, имеющихся в данный момент об избирателе, и т. д. Участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление избирателя и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. При этом заявление должно быть рассмотрено в течение 24 часов, а в день голосования – в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования. Если избиратель считает, что решение участковой избирательной комиссии является незаконным или необоснованным, он имеет право на обращение в вышестоящую избирательную комиссию или в суд общей юрисдикции.

Суд обязан рассмотреть заявление в течение трех дней, а в день голосования немедленно, и принять соответствующее решение.

В соответствии с федеральным законом и законами субъектов – Российской Федерации для проведения муниципальных выборов образуются избирательные округа на основании данных, представляемых органами или должностными лицами местного самоуправления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом округе определяются территориальной избирательной комиссией муниципального образования и утверждаются, как правило, представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 60 дней до дня выборов.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Следует заметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные участки образуются главой муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня голосования.

Избирательные участки для граждан Российской Федерации, находящихся на территориях иностранных государств, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания.

Избирательные участки образуются из расчета не более 3000 избирателей на каждом участке. Это требование может не применяться при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации.

Для организации и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления образуются избирательные комиссии.

При проведении выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления образуются территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. При проведении выборов глав муниципальных образований в небольших муниципальных образованиях окружные комиссии могут не образовываться. Эти вопросы решаются в субъектах Российской Федерации исходя из местных условий и особенностей, из нагрузки на территориальные избирательные комиссии.

Территориальные и окружные избирательные комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего состава выборным органом местного самоуправления. Предложения по формированию участковых избирательных комиссий вносятся теми же субъектами, кроме избирательных комиссий предыдущего состава.

Выборный орган местного самоуправления обязан назначить не менее одной трети состава всех названных комиссий на основе предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительном органе местного самоуправления. При этом Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ч. 2 ст. 23 предусматривает, что от каждого избирательного блока, избирательного объединения может быть назначено в эти комиссии только по одному представителю. На основании ч. 10 этой статьи сроки полномочий территориальных и окружных избирательных комиссий по выборам органов местного самоуправления предусматриваются законами субъектов Российской Федерации. Они, как правило, создаются на период подготовки и проведения выборов. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. В этом случае срок полномочий территориальной избирательной комиссии не может быть более пяти лет и менее срока полномочий представительного органа местного самоуправления.

Полномочия участковой избирательной комиссии прекращаются через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, если на ее действия не поступили жалобы в вышестоящие избирательные комиссии или в суд. В последнем случае участковая избирательная комиссия работает до завершения рассмотрения жалобы.

В соответствии с действующим законодательством о выборах органов местного самоуправления каждая избирательная комиссия наделена конкретными полномочиями. Деятельность территориальной избирательной комиссии ограничена рамками муниципального образования.

Не ограничивается законодатель и перечнем названных нами избирательных комиссий. В ряде случаев законы о выборах органов местного самоуправления предусматривают образование районных территориальных избирательных комиссий, которые координируют деятельность избирательных комиссий муниципальных образований, обобщают итоги выборов на основе данных муниципальных избирательных комиссий.

В г. Москве наряду с территориальными, окружными и участковыми комиссиями создается городская избирательная комиссия, которая согласно ст. 9 Закона г. Москвы «О выборах советников районного собрания в городе Москве» наделена весьма обширными полномочиями.

Комиссия осуществляет свою деятельность коллегиально, путем проведения заседаний. На заседаниях комиссий вправе присутствовать кандидаты в депутаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и блоков, средств массовой информации. По рассматриваемым вопросам избирательные комиссии принимают решения, как правило, простым большинством от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса, и они подписываются председателем и секретарем комиссии.

Выдвижение кандидатов в депутаты и на другие выборные должности органов местного самоуправления начинается с момента образования избирательных комиссий и продолжается не менее 20 дней. Заканчивается выдвижение кандидатов не менее чем за 30 дней до дня выборов.

Выдвижение кандидатов избирательными объединениями. Избирательными объединениями при выборах органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления являются зарегистрированные в установленном порядке местные отделения общефедеральных и региональных избирательных объединений, их блоки, а также местные (муниципальные) избирательные объединения, уставы которых предусматривают право на участие в выборах органов местного самоуправления.

Решение о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) от избирательного объединения принимается на собрании его местного отделения и на собрании местного (муниципального) избирательного объединения путем тайного голосования.

При выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам избирательные объединения и блоки вправе выдвигать по одному кандидату в каждом округе (в том числе по единому многомандатному округу) при выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления.

При выдвижении кандидатов по многомандатным избирательным округам, а также в случае проведения выборов по пропорциональной или смешанной избирательной системам избирательные объединения и блоки выдвигают списки кандидатов по количеству мандатов.

Выдвижение кандидатов избирателями осуществляется либо инициативной группой, либо путем самовыдвижения.

Инициативная группа в письменной форме уведомляет окружную избирательную комиссию о своей инициативе. В уведомлении должны быть указаны фамилия, имя, отчество кандидата, дата рождения, место работы, занимаемая должность и место жительства кандидата. К заявлению должны быть приложены протокол собрания инициативной группы по выдвижению кандидата, список присутствующих на собрании граждан, решение о назначении уполномоченного инициативной группы избирателей.

Подписные листы изготавливаются инициаторами сбора подписей по форме, установленной законами о выборах органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. В каждом подписном листе указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, место работы, занимаемая должность (род занятий), место жительства кандидата и наименование избирательного округа, в котором он выдвигается.

Регистрация кандидатов в депутаты осуществляется окружными избирательными комиссиями. Для регистрации кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков уполномоченные их представители представляют в окружную избирательную комиссию не позднее чем за 30 дней до дня выборов: подписные листы в поддержку кандидатов в депутаты; данные о кандидате; заявление кандидата о его согласии баллотироваться по данному округу; копию свидетельства о регистрации избирательного объединения, его устав; решение об образовании на территории субъекта РФ отделений общефедеральных партий, движений, объединений; оформленную в установленном порядке доверенность уполномоченного представителя избирательного объединения.

Уполномоченные представители избирательных блоков одновременно с подписными листами представляют в окружную избирательную комиссию решения общественных объединений о создании избирательного блока, решение совместного съезда (конференции) блока, на котором были выдвинуты кандидаты.

Кандидат, выдвинутый непосредственно избирателями округа, представляет в окружную избирательную комиссию не позднее чем за 30 дней до дня выборов подписные листы и личное заявление о согласии баллотироваться по данному избирательному округу.

Окружная избирательная комиссия проверяет документы и принимает решение о регистрации кандидата в депутаты либо об отказе в регистрации.

Решение окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации может быть обжаловано в территориальную избирательную комиссию или в суд.

Вопросы об отказе в регистрации кандидатов в депутаты или кандидатов на пост главы муниципального образования все чаще становятся предметом рассмотрения в судах. Так, Ирбитская городская избирательная комиссия (Свердловская область) отказала в регистрации одному из кандидатов на пост главы города Ирбита.

Основанием для отказа явилось недостаточное, по мнению комиссии, количество подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения гражданки С. кандидатом на пост главы города. Для регистрации в избирательную комиссию было представлено 1056 подписей, из которых 557 комиссия признала недействительными, а оставшихся подписей якобы не хватало до необходимого количества.

Решение комиссии об отказе в регистрации было обжаловано в суд, который установил, что избирательная комиссия не в полной мере выполнила закон в части проверки подписных листов и подписей избирателей. Вместо конкретных фактов комиссия в качестве доказательств использовала свои сомнения в достоверности подписей, что недопустимо. Суд отменил решение комиссии и восстановил нарушенное право гражданки С, выдвинутой кандидатом на пост главы города.

Если после завершения срока регистрации кандидатов в избирательном округе остается один кандидат или не зарегистрировано ни одного кандидата, в этом округе выборы откладываются решением территориальной комиссии на срок, установленный законодательством о выборах органов местного самоуправления. В Нижегородской области этот срок составляет 12 недель. В г. Москве в таком случае на две недели продлеваются сроки выдвижения кандидатов в депутаты, сбор подписей и регистрация кандидатов. Каждому кандидату выдается удостоверение.

Кандидат в депутаты в главы местного самоуправления вправе в любое время до дня выборов снять свою кандидатуру, поставив в известность об этом окружную (территориальную) избирательную комиссию. При этом заявление кандидата о снятии своей кандидатуры оформляется в письменном виде.

Законодательство закрепляет за кандидатами равные права и обязанности. Кандидаты после регистрации по их личному заявлению освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. Работодатель обязан предоставить кандидату по его желанию неоплачиваемый отпуск с момента регистрации его в качестве кандидата до момента опубликования результатов выборов.

В течение этого срока кандидату выплачивается единовременная денежная компенсация в размерах, предусмотренных законами о выборах субъектов Российской Федерации.

Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть уволен с работы или переведен на другую работу по инициативе администрации без его согласия.

Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия на привлечение к уголовной ответственности, арест прокурор обязан поставить в известность окружную избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата.

Кандидаты вправе иметь доверенных лиц, регистрируемых окружной избирательной комиссией, которая зарегистрировала кандидата в депутаты. Доверенные лица получают удостоверение и оказывают кандидату содействие в ведении избирательной кампании. Они также имеют право на неоплачиваемый отпуск.

Важнейшим средством при проведении выборов является агитация. Предвыборная агитация гарантируется государством и может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий в виде собраний, встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных материалов и публикаций и т. д.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения, политические партии вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, «за» или «против» любого зарегистрированного кандидата.

Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Контроль за выполнением этих условий осуществляют окружные и территориальные избирательные комиссии.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата и прекращается в 0 часов за сутки до дня голосования. Сроки проведения агитации на телерадиовещании определяются законодательством субъектов Российской Федерации.

Средства массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам равные возможности проведения предвыборной агитации. Это означает, что если одному кандидату предоставлена возможность выступить по местному радио в течение двух часов, то и остальные кандидаты вправе потребовать о предоставлении им такого же эфирного времени.

Финансирование выборов осуществляется из средств местного бюджета. Эти средства поступают в территориальную избирательную комиссию, которая распределяет их по окружным и участковым избирательным комиссиям.

Окружные и участковые избирательные комиссии представляют территориальной комиссии отчет о расходовании средств. В свою очередь территориальная избирательная комиссия отчитывается перед органом местного самоуправления, которым были выделены денежные средства.

В ходе проведения выборов в органы местного самоуправления финансирование осуществляется за счет местных бюджетов. В некоторых законах о выборах предусматривается помощь из бюджета субъектов Российской Федерации.

Голосование на выборах проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается законами субъектов Российской Федерации и выборах органов местного самоуправления. Как правило, голосование проводится с 8 до 22 часов по местному времени. О времени и месте голосования территориальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом. Избирателям могут быть направлены информационные материалы о дне голосования по месту жительства или работы.

Каждый избиратель голосует лично. Голосование проводится в помещении избирательного участка в том же порядке, что и при проведении местного референдума. После окончания голосования участковая избирательная комиссия проводит подсчет голосов по каждому кандидату. Итоги голосования рассматриваются на заседании участковой комиссии и вносятся в протокол участковой избирательной комиссии. Протокол подписывается всеми членами участковой избирательной комиссии.

Протокол составляется не менее чем в трех экземплярах. Один экземпляр представляется в окружную избирательную комиссию, второй – на хранение в территориальную избирательную комиссию. Третий экземпляр предназначен для ознакомления избирателей, инициативных групп с результатами голосования по данному участку.

Окружная избирательная комиссия на основе протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования путем сложения содержащихся в них данных устанавливает результаты выборов по данному избирательному округу и включает их в составляемый ею протокол.

В протокол окружной избирательной комиссии, дополнительно ко всем требованиям, предъявляемым к протоколу участковой избирательной комиссии, включаются данные о количестве участковых избирательных комиссий, о количестве поступивших протоколов участковых избирательных комиссий. В протоколе указывается одно из следующих решений:

• признание кандидата избранным депутатом;
• признание выборов по избирательному округу недействительными;
• признание выборов по избирательному округу несостоявшимися.

Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном количестве полученных кандидатами голосов в г. Москве избранным считается кандидат, в поддержку которого было собрано наибольшее число подписей избирателей. При равенстве числа подписей избирателей избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее других. В Нижегородской области при равенстве голосов считается избранным кандидат, зарегистрированный раньше. В Ленинградской области при равенстве голосов, поданных избирателями, проводится повторное голосование по этим кандидатам.

Окружная избирательная комиссия признает выборы по данному округу недействительными, если допущенные при их проведении нарушения закона о выборах не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.

Окружная избирательная комиссия признает выборы по данному избирательному округу несостоявшимися:

а) если в выборах приняло участие менее 25 % зарегистрированных избирателей;
б) если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышает число голосов, поданных за депутата, получившего наибольшее число голосов.

Факты, когда выборы были признаны несостоявшимися в связи с низкой явкой избирателей, имели место в городах Абакане и Саяногорске Республики Хакасия, а также в городе Калуге.

Протокол окружной избирательной комиссии представляется в территориальную избирательную комиссию муниципального образования.

Окружные, территориальные избирательные комиссии после установления результатов голосования информируют о них избирателей через средства массовой информации или иным способом.

Выборы органов местного самоуправления в системе муниципального права можно рассматривать в качестве его института. Структурно данный институт состоит из групп однородных норм, которые регулируют отношения, складывающиеся между жителями муниципального образования и кандидатами для избрания в представительные органы местного самоуправления и на должности главы муниципального образования, между жителями и органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, должностными лицами местного самоуправления.

Институт выборов – это совокупность норм муниципального права, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу формирования представительных органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления.

Данный институт является также продуктом совместной деятельности муниципальных сообществ и государства, так как нормы о выборах формируются на уровнях Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления

Отзыв выборных лиц местного самоуправления является одной из форм прямого волеизъявления граждан, присущих демократическому государству. Субъектами отношений по поводу отзыва являются избиратели и выборные должностные лица, органы местного самоуправления и комиссии по отзыву депутата. Наличие института отзыва депутата, другого выборного должностного лица местного самоуправления повышает ответственность каждого из них перед избирателями за порученное дело. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24) предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Согласно Закону голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законодательством и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц определяются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать возможность отзываемому дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Данная форма прямого волеизъявления граждан постепенно набирает силу и востребуется гражданами.

Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления является катализатором, определяющим силу власти сообщества граждан. В данном случае реализуется конституционный принцип о народе как естественном источнике власти. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, являясь частицей всего многонационального народа России, а следовательно, и частицей всеобщего источника власти, наделяют властью выборных должностных лиц и депутатов, они же и лишают их власти при определенных условиях.

Институт отзыва власти не является самоцелью. Являясь предупреждающим средством, он способствует более качественному отбору лиц, избираемых в органы местного самоуправления. Кроме того, отзыв способствует сокращению разрыва между гражданами и избранными ими органами и должностными лицами местного самоуправления.

Отзыв – сдерживающее средство от проникновения бюрократизма в систему местного самоуправления, он разрушает предпосылки возможного его проявления в широких масштабах.

Сходы граждан

Сходы граждан являются составным элементом форм прямого волеизъявления граждан. Они способствуют развитию инициативы граждан в решении вопросов местного значения, повышению уровня знаний граждан в деле управления. Принимая решения на собраниях (сходах), граждане вырабатывают чувство ответственности за последствия, которые несут в себе эти решения. Помимо этого каждый гражданин ощущает результаты своего участия в управлении делами местного значения.

Основы организации сходов граждан закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). Статья 25 этого Закона гласит: «в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан». Сход граждан:

• правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом;
• осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования;
• может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принцип равного права граждан на участие в сходах означает, что все граждане, проживающие на соответствующей территории, достигшие возраста 18 лет, в равной степени имеют доступ к работе сходов, обладают правом выдвигать и быть выдвинутыми кандидатами в депутаты на выборах в органы местного самоуправления и на выборную должность в системе местного самоуправления.

Все граждане, постоянно проживающие на данной территории, имеют право требовать проведения схода граждан. Каждый участник схода, проживающий на данной территории и достигший возраста 18 лет, обладает правом решающего голоса.

Не могут участвовать в сходе лица, недееспособные и отбывающие наказание по приговору суда.

Принцип добровольного участия граждан в сходе означает, что каждый гражданин решает самостоятельно, участвовать ему или не участвовать в проводимом сходе. Никто не может принудить граждан к участию или запретить им участвовать в сходе.

Принцип свободного участия граждан в сходе означает, что граждане принимают решение путем свободного волеизъявления, в силу своих внутренних убеждений. При голосовании по тем или иным вопросам участник схода ни от кого не зависит в своем решении. Попытки принудить гражданина голосовать в угоду кому-либо являются незаконными.

Гласность служит непреложным правилом такого массового мероприятия, как сход граждан. Принцип гласности реализуется в данном случае на трех этапах: подготовки схода, проведения и опубликования результатов проведенного схода.

Перед проведением схода уполномоченный на то орган делает объявление в местной печати, по радио, на досках объявлений, в местах наибольшего присутствия граждан о предстоящем сходе. В объявлении указываются муниципальное образование, в котором проводится сход, дата, время и место (адрес) его проведения, а также вопросы, которые предстоит обсудить участникам.

Сход граждан проводится в обстановке открытости и гласности. На него могут быть приглашены руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.

Присутствие руководителей на сходах дает им возможность более глубоко вникнуть в проблемы местного значения, а также каждого жителя в отдельности. Особенно это касается территорий с напряженной экологической обстановкой и слабой инфраструктурой местного хозяйства.

Итоги проведения сходов, согласно федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации и уставам ряда муниципальных образований, подлежат опубликованию в местной печати или должны быть доведены до сведения населения иным способом.

Распространением информации занимаются, как правило, местные радиоузлы, местные газеты. В отдельных местностях решения сходов размещаются на листовках и распространяются в домах культуры, клубах, предприятиях торговли и т. д.

Принцип законности означает, что сходы граждан должны проводиться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

При этом законы должны соблюдать и государственные органы, и органы местного самоуправления, и граждане муниципального образования в процессе подготовки и проведения сходов граждан. Решения, принятые на сходах, должны соответствовать действующему законодательству. Решения схода граждан, принятые в пределах их компетенции и соответствующие действующему законодательству, обязательны для исполнения органами местного самоуправления и территориального общественного самоуправления, а также всеми расположенными на соответствующей территории юридическими и физическими лицами.

Решения, принятые сходом граждан, могут быть отменены самим сходом граждан или судом.

Таковы основные принципы организации и деятельности сходов граждан. Они имеют сходство с принципами местного референдума и выборов в органы местного самоуправления.

Собрание (сход) граждан проводится либо по инициативе органов местного самоуправления, либо по инициативе жителей, если на его проведении настаивает не менее 10 % граждан, проживающих на данной территории и имеющих право в нем участвовать.

Подготовку и проведение собраний (сходов) граждан обеспечивает орган местного самоуправления или орган территориального общественного самоуправления.

Собрание (сход) граждан открывается руководителем органа местного самоуправления, руководителем органа территориального общественного самоуправления или уполномоченными на то другими должностными лицами.

Перед открытием схода в обязательном порядке проводится регистрация его участников. В регистрационных листах указываются фамилия, имя, отчество, дата и год рождения участников, место их постоянного проживания. Для ведения собрания избираются председатель и секретарь. Затем утверждается повестка дня.

На сходе ведется протокол, в котором указываются: дата и место проведения собрания (схода); общее число граждан, проживающих на соответствующей территории, обладающих правом на участие в собрании (сходе); количество зарегистрированных участников собрания (схода); повестка дня собрания (схода); краткое содержание выступлений и принятые решения.

Протокол подписывается председателем и секретарем собрания (схода) граждан и передается в соответствующий орган местного самоуправления или орган территориального общественного самоуправления.

Решения, принятые сходом граждан, исполняются органами местного самоуправления, либо органами общественного территориального самоуправления, а также должностными лицами местного самоуправления. Иными словами, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны организовывать работу по исполнению решений, принятых гражданами на сходах.

Таким образом, сходы граждан являются важнейшим институтом в системе муниципального права, связующим звеном между гражданами и органами местного самоуправления, формой проявления истинного народовластия, осуществляемого путем прямого свободного волеизъявления.

Правотворческая инициатива граждан, как форма участия граждан в осуществлении местного самоуправлени

Под правотворческой народной инициативой следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в результате деятельности граждан по поводу разработки и внесения в органы местного самоуправления проектов правовых актов по вопросам местного значения.

Субъектами отношений выступают граждане и органы местного самоуправления.

Правотворческая инициатива означает, что граждане муниципального образования наделены правом на разработку правовых нормативных актов по вопросам местного значения и внесение их на рассмотрение в органы местного самоуправления. Проекты нормативных актов, внесенные гражданами, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании представительного органа или должностного лица местного самоуправления в течение трех месяцев со дня внесения с участием представителей населения. Данная норма нашла закрепление как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26), так и в законах о местном самоуправлении, о территориальном общественном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации.

В отдельных законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований установлена процедура осуществления правотворческой инициативы граждан. При этом она не является унифицированной. В соответствии со сложившейся нормативной правовой практикой порядок правотворческой инициативы предусматривает два способа ее осуществления.

Первый способ. Граждане, проживающие в пределах муниципального образования, вправе подготовить проект нормативного акта органа местного самоуправления или проекты дополнений и изменений в действующие нормативные акты и внести их на обсуждение схода или собрания граждан данного муниципального образования. При этом на сходе должны присутствовать граждане, проживающие в границах муниципального образования и достигшие возраста 18 лет. Сход или собрание обсуждает проект нормативного правового акта, составляет в соответствии с требованиями закона протокол, в который включается вопрос об обсуждении проекта нормативного акта для внесения его в представительный орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, а также решение, принятое относительно проекта нормативного акта. Протокол подписывается председателем и секретарем собрания или схода и передается соответствующему органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления через официальную регистрацию в органе местного самоуправления.

К протоколу прилагаются проект нормативного акта, пояснительная записка к нему, содержащая обоснования о необходимости принятия такого документа, сведения о количестве граждан, принявших участие в сходе или собрании.

Орган местного самоуправления обязан зарегистрировать документы и выдать инициаторам справку о их сдаче.

В сроки, установленные законом или уставом муниципального образования, представительный орган обязан включить данный вопрос в повестку дня и обсудить его.

Второй способ. Он состоит в том, что правотворческая инициатива выражается в форме сбора подписей граждан в поддержку предложений о принятии нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления или внесении дополнений и изменений в действующий нормативный правовой акт, а также об отмене того или иного нормативного акта. При этом процедура сбора подписей должна соответствовать нормам избирательного законодательства о сборе подписей при проведении местного референдума или выборов в органы местного самоуправления. Требования к подписным листам те же, что и при выборах, референдумах.

Численность инициативной группы, согласно ч. 1 ст. 26 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.), не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования. Таким образом граждане сами не принимают решение, но участвуют в его подготовке.

Обращение граждан в органы местного самоуправления как форма участия восуществлении власти на местах

Эта норма закреплена в Конституции Российской Федерации. В статье 33 Конституции прямо указано, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Более детальное развитие это конституционное установление получило в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В статье 32 указанного Закона зафиксировано, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Названный Закон устанавливает следующий порядок рассмотрения обращений граждан.

Согласно ст. 2 граждане имеют право на обращение как к органам, так и к должностным лицам местного самоуправления. При этом право на обращение реализуется свободно и добровольно. Осуществление таких прав не должно нарушать права и свободы других граждан. Обращения могут быть письменные и устные.

В соответствии со ст. 5 названного Закона при рассмотрении обращения органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 названного Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч. 4 ст. 11 названного Федерального закона. Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если в соответствии с запретом, предусмотренным законом, невозможно направление жалобы на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд. Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие обращение орган местного самоуправления или должностное лицо могут обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

Орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение; 2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; 4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 названного Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. Ответ на обращение подписывается руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного ч. 2 ст. 10 названного Федерального закона, руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Личный прием граждан в органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном названным Федеральным законом. Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, то расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

Иногда письма пересылаются для подготовки ответа тем должностным лицам, в адрес предприятия или организации которых поступила жалоба. Они готовят ответ заявителю и копию ответа направляют в орган местного самоуправления. В результате образуется замкнутый круг, и вопросы не решаются. Этот признак бюрократического отношения к жалобам, обращениям, заявлениям способствует увеличению разрыва между сообществом граждан и органами местного самоуправления.

Результатом такой работы в итоге являются инициативы граждан по отзыву депутатов или выборных должностных лиц местного самоуправления, о которых было сказано ранее.

Вопросы работы с обращениями, заявлениями граждан приобретают все большее значение для органов местного самоуправления и должностных лиц. Обращения граждан показывают настроения людей, их отношение к власти. Учитывая это, во многих исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления установлен порядок, предусматривающий изучение и обсуждение итогов работы с обращениями, заявлениями, жалобами граждан в подведомственных учреждениях. По данному вопросу проводятся проверки муниципальных учреждений и заслушиваются отчеты их руководителей на заседаниях исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Как правило, такие отчеты проводятся не реже одного раза в год. По итогам работы с обращениями, заявлениями граждан принимаются решения, содержащие соответствующие выводы и меры в отношении должностных лиц, допускающих факты нарушения законодательства.

Обращения, заявления граждан представляют собой важный источник сведений о состоянии общественной жизни, отражающий насущные проблемы малой Родины всего сообщества и каждого гражданина в отдельности, способствуют укреплению связей населения с органами местного самоуправления, являются важнейшим средством развития организационной основы местного самоуправления.

Митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, опросы

Эти формы участия в реализации непосредственной демократии используются в системе местного самоуправления для привлечения внимания органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к проблемам местной жизни. Субъектами отношений, складывающихся по поводу проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, опросов, являются граждане, общественные объединения, органы местного самоуправления.

На митингах граждане вправе обсуждать любые вопросы местного значения и принимать по ним соответствующие резолюции.

Резолюции могут быть направлены в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Резолюции носят рекомендательный характер. Содержащиеся в них требования и предложения могут быть учтены при подготовке проектов решений и других документов органов местного самоуправления.

Закон «Об общих принципах…» (2003 г.) не предусматривает такую форму, однако он ее и не запрещает.

Для изучения мнения населения при подготовке программ, планов застройки, проектов решений по вопросам местного значения используется такая форма, как опросы граждан, проживающих в границах муниципального образования.

В соответствии со ст. 31 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан проводится по инициативе:

• представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – по вопросам местного значения;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

• дата и сроки проведения опроса;
• формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
• методика проведения опроса;
• форма опросного листа;
• минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

• за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
• за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Данная форма волеизъявления граждан закреплена в нормах отдельных законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований. В одних законах об опросе только упоминается, в других имеются отдельные статьи, определяющие механизм проведения опроса.

Закон «О местном самоуправлении в Иркутской области» в ст. 50 устанавливает, что местный опрос – голосование граждан, проживающих на территории муниципального образования (части территории), по вопросам, представляющим общественный интерес, в целях выявления мнения населения.

Опросы бывают сплошные и выборочные. Сплошной опрос (анкетирование) означает, что все население или не менее 50 % граждан должны быть опрошены по тому или иному вопросу.

Выборочный опрос (анкетирование) предполагает изучение мнения небольшой группы респондентов.

В Законе «Об общих принципах…» (2003 г.) виды опроса не установлены. Это отнесено к компетенции муниципальных представительных органов.

Таким образом, обозначенные в законодательстве формы непосредственной демократии являются институтами муниципального права, представляющими собой совокупность норм муниципального права и регулируемых ими общественных отношений, складывающихся в результате осуществления власти непосредственно жителями муниципального образования.

Эти институты формируют систему муниципального права как отрасли права, и все они являются собственными институтами муниципального права.

Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление является одной из форм осуществления местного самоуправления. Согласно ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственной инициативы в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Пределы действия территориального общественного самоуправления ограничены территориями, не являющимися муниципальными образованиями. Ими могут быть микрорайоны, дома, кварталы, улицы, дворы, подъезды домов и т. д.

Институт территориального общественного самоуправления в 1990-е гг. получает свое развитие в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. В отдельных субъектах Российской Федерации приняты законы или положения о территориальном общественном самоуправлении. В Республике Тыва в 1996 г. принят Закон «О судах общественности (старейшин) в Республике Тыва». В Москве в 1996 г. принят Закон «О территориальном общественном самоуправлении». В г. Санкт-Петербурге, во Владимирской, Свердловской областях организация территориального общественного самоуправления достаточно подробно регламентирована законами о местном самоуправлении. В законах многих субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении лишь воспроизводятся те нормы, которые закреплены в Федеральном законе.

В соответствии с нормами действующего законодательства, положениями о территориальном общественном самоуправлении граждане вправе в различных формах участвовать в осуществлении территориального общественного самоуправления.

В Москве организационной основой территориального общественного самоуправления стали территориальные общины. Территориальная община – добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан – жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса. Границы территории, на которой образована община, устанавливаются самими жителями. Территория общины является частью территории района.

Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание (сход) или конференция граждан. Для организации работы общины граждане избирают комитет или совет территориального общественного самоуправления и ревизионную комиссию. Учреждение территориальной общины осуществляется на учредительном собрании (сходе) граждан или конференции.

Учредительное собрание (сход) или конференция принимает решение о создании территориальной общины, утверждает границы ее территории и избирает ее органы. Территориальная община имеет устав, который принимается гражданами на собрании (сходе) или конференции.

Территориальная община подлежит государственной регистрации.

Община имеет финансовые средства, которые состоят из собственных средств, а также средств, передаваемых районной управой комитетам на основе договоров. По решению Московской городской Думы или районного собрания территориальная община может финансироваться за счет бюджетных средств, если в бюджете такие средства предусмотрены отдельной строкой.

Община может иметь собственность в виде кооперированных средств населения, проживающего на ее территории, иных средств, сооруженных на эти средства детских, спортивных площадок, а также жилых, нежилых помещений и вновь созданных производственных площадей.

Свою деятельность община осуществляет на основе принципов коллегиальности, законности, гласности и ответственности. Деятельность территориальной общины прекращается на основании решения собрания (схода), конференции граждан либо на основании решения суда.

Органы территориального общественного самоуправления обладают правом юридического лица.

Различным является подход к определению силы решений, принимаемых органами территориального общественного самоуправления или самими гражданами. В Законе г. Москвы «О территориальном общественном самоуправлении» предусмотрено, что решения собраний (сходов), конференций общины, а также ее органов, принимаемые в пределах действующего законодательства и своих полномочий, для органов власти и граждан носят рекомендательный характер.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) действует на основании устава, зарегистрированного органом местного самоуправления соответствующего поселения. ТОС в соответствии с его уставом может быть юридическим лицом (Закон «Об общих принципах…» 2003 г., п. 5 ст. 27).

В соответствии со ст. 27 компетенция ТОС разделена на две части. Первую часть составляет исключительная компетенция собрания, конференции граждан. Вторую часть составляет компетенция органов территориального общественного самоуправления.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан относятся:

1. установление структуры органов ТОС;
2. принятие устава ТОС;
3. избрание органов ТОС;
4. определение основных направлений деятельности ТОС;
5. утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
6. рассмотрение отчетов о деятельности органов ТОС.

В основном это вопросы конструирования ТОС и стратегические направления его деятельности.

К компетенции органов ТОС относят:

1. представление интересов населения;
2. обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях, конференциях:
3. осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности по удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан и т. д.;
4. внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления.

В большей степени это вопросы представительского и исполнительно-распорядительного характера.

Все функции и полномочия, установленные законом, должны быть зафиксированы в уставе ТОС.

Собрания, конференции, публичные слушания

Под собранием следует понимать форму коллективного участия в осуществлении местного самоуправления, относящуюся к разновидности реализации непосредственной демократии.

Такая форма предусмотрена ст. 29 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Согласно Закону собрания граждан могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности местного самоуправления и должностных лиц.

Собрания проводятся по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования. Собрание соответственно может быть назначено представительным органом либо главой муниципального образования. Собрание, проводимое по инициативе граждан, назначается представительным органом.

Обращения, принятые собранием, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся задач.

Итоги собрания подлежат опубликованию (обнародованию).

Под конференцией следует понимать форму осуществления местного самоуправления через делегатов, выдвинутых на собраниях граждан для представления их интересов при решении задач местного значения.

Порядок назначения конференции, выдвижения делегатов на конференцию определяется уставом муниципального образования, иными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом территориального общественного самоуправления.

Конференция принимает, равно как и собрание граждан, обращения в адрес представительного органа либо главы муниципального образования, которые должны быть соответственно рассмотрены и на которые должны быть даны ответы в установленные законом сроки.

Итоги конференции подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в местной печати либо по местному телерадиовещанию.

Публичные слушания – это форма участия осуществления местного самоуправления, выраженная в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Они организуются и проводятся по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования (Закон «Об общих принципах…» (2003 г., ст. 28).

Предметом обсуждения на публичных слушаниях являются наиболее значимые вопросы местного значения. К ним названный Закон относит проекты устава, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросы о преобразовании муниципального образования.

Предложения и заключения обобщаются и могут быть внесены в проекты при их доработке.

Результаты публичных слушаний желательно опубликовывать (обнародовать) в целях обеспечения сокращения разрыва между населением и органами местной публичной власти, а также в целях усиления контроля за реализацией разумных предложений избирателей.

Учет мнения людей – это важный способ, обеспечивающий успешный процесс осуществления власти и управления.