Право международной безопасности

Понятие безопасность. Объекты безопасности. Угрозы и вызовы безопасности государства и мирового сообщества

В понятие "безопасность" вкладывалось различное содержание. Этим, видимо, вызвано утверждение некоторых ученых о невозможности дать ему четкое определение.

Известные в прошлом юристы-международники внесли свой вклад в определение этого понятия. Эммер де Ваттель писал, что "нации, или государства, являются политическими единствами, обществами людей, объединившихся, чтобы обеспечить совместными усилиями свою безопасность". Профессор Л.В. Комаровский право государства на безопасность именовал "правом на сохранение, или правом беспрепятственного существования". Профессор В.М. Корецкий писал, что в международно-правовой доктрине наиболее часто упоминают пять основных прав государства: право на существование, на самосохранение, на независимость, равенство, право сношений и торговли, право на уважение и честь. При этом он подчеркивал, что "каждое право, которое относили (в декларациях и в правовой литературе) к основным правам, рождалось в конкретных исторических условиях борьбы народов за мир и безопасность".

Значительное внимание праву государства на безопасность уделено в международно-правовых актах, например в ст. ст. 2 и 51 Устава ООН.

Существуют различные определения понятия "безопасность". Согласно утратившему ныне силу Закону РФ "О безопасности" 1992 г. безопасность определялась как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз". Однако интересы подлежат удовлетворению. Требуют обеспечения безопасности не интересы сами по себе, а объект безопасности (угрожаемый объект). Отметим, что эти теоретические положения справедливо не вошли в Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности". Видимо, авторы учли старую юридическую догму: omnis definitio in lege periculosa (всякое определение в гражданском праве опасно).

В общем виде под безопасностью следует понимать двоякое положение дел: отсутствие угроз объекту безопасности и (или) наличие уполномоченных систем противодействия им. Таким образом, понятие безопасности включает в себя объект безопасности, угрозы безопасности, субъект обеспечения безопасности и системы безопасности, а также нормативно-правовую основу функционирования последних.

Объектами безопасности являются социальные объекты - личность (индивид), национальное общество каждого государства, само государство как политико-правовое образование и мировое сообщество. Существуют также природные, технические и природно-технические объекты, которые тоже подлежат защите, в том числе правовой и международно-правовой. Деление объектов безопасности на социальные, природные и технические позволяет преодолеть хаос в понятийном аппарате, существующий в различных науках, когда нередко определяющим в названии со словом "безопасность" является не сам защищаемый объект, а его свойство, например "энергетическая безопасность", "экологическая безопасность", "продовольственная безопасность" и т.п., - названия, которые получили широкое распространение в социально-политических науках и практике. Согласно правилам русского языка словосочетание "будучи средством наименования... как и слова, обладает системой форм, обусловленной грамматической природой главного слова, служащего стержнем словосочетания". Главным словом в словосочетаниях этой группы является именно "безопасность", а другое слово выступает в качестве его признака. Соответственно, в таких словосочетаниях речь идет не об объекте безопасности, а о характеристике области жизнедеятельности объекта.

Среди социальных объектов безопасности значительное внимание уделяется государству, научные и практические вопросы обеспечения безопасности которого связаны с такими понятиями, как "национальная безопасность", "государственная безопасность" и "безопасность государства".

Оптимальным является использование словосочетания "безопасность государства". Оно встречается более чем в 30 международных документах, например в ст. 34 Устава Международного союза электросвязи 1992 г., в ст. 29 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г., в преамбуле Договора о зоне, свободной от ядерного оружия, в Юго-Восточной Азии 1995 г. В отечественном законодательстве оно упоминается примерно в 400 правовых актах, например в ст. ст. 13, 55 и 82 Конституции РФ, в Уголовном кодексе РФ, в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" и др.

При обозначении государства в качестве объекта безопасности наиболее адекватным является использование понятия "безопасность государства", так как в отличие от понятий "национальная безопасность" и государственная безопасность" оно непосредственно называет сам объект. Вместе с тем исторически сложившееся понимание безопасности государства как его защищенности главным образом от военных угроз в настоящее время требует переосмысления.

Определяя понятие "безопасность государства", необходимо опираться на понимание безопасности как отсутствие угроз объекту безопасности в целом и (или) наличие систем противодействия этим угрозам.

Устоявшимся в международном праве является понимание государства как единства населения, территории и суверенной публичной власти над ними. Современные исследователи теории государства предлагают выделять также такие составляющие, как правовая система, правоохранительные органы, армия, налоговая система, единый государственный язык, единая дорожно-транспортная система, единая энергетическая система, единая денежная единица, единое экономическое пространство, единая информационная система, единая внешняя политика, государственные символы.

Понятие "безопасность мирового сообщества" следует рассматривать наряду с понятиями "международная безопасность", "безопасность международного сообщества". В литературе международная безопасность определяется как безопасность отношений между государствами, в основном от военных угроз.

В сущности понятие "международная безопасность" сводится к безопасности такого объекта, как государство (группа государств, союз государств), что подтверждается международно-правовыми актами и доктриной международного права.

Уставные документы международных организаций безопасности нацелены на обеспечение международной безопасности и налагают на государства обязательство не совершать действий, которые представляют угрозу, в основном военную, для безопасности другого государства. Существующая в международном праве концепция неделимости безопасности опирается на признание того, что международная безопасность достигается посредством достижения безопасности каждого отдельного государства.

Наряду с понятием "международная безопасность" существует и понятие "безопасность международного сообщества", связанное с образованием ООН. В настоящее время это понятие упоминается более чем в 50 международно-правовых документах в контексте приверженности правам человека, содействия формированию и функционированию международного права, в том числе как залог мира, безопасности и сотрудничества. Нередко в международно-правовой доктрине международное сообщество рассматривается как мировое сообщество либо понимается как совокупность всех государств Земли или большинства из них.

На наш взгляд, под международным сообществом необходимо понимать действительно группу государств, но не простую их совокупность как существующих на данный период времени. Обязательным признаком международного сообщества должно быть наличие оформленных, в том числе правовых, связей между данными государствами. То есть, по сути, международное сообщество представляет собой международную межправительственную организацию (ММПО). Это подтверждается тем, что многие ММПО, согласно своим учредительным документам, именуются международными сообществами.

В период расширения и диверсификации международных связей и появления (понимания) единства мирового сообщества международное сообщество необходимо рассматривать как один из важнейших элементов мирового сообщества.

Термин "мировое сообщество" упоминается во многих международных правовых актах. Например, в Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 г., в Договоре между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях 1996 г., в Совместной декларации Российской Федерации и Китайской Народной Республики по основным международным вопросам 2008 г. и др. Термин "мировое сообщество" можно встретить более чем в 50 нормативных правовых актах Российской Федерации, из которых наиболее важным является Конституция РФ.

Несмотря на сравнительно частое употребление термина "мировое сообщество" в правовых актах, в научных трудах он пока достаточно не идентифицирован, хотя в отличие от понятий "международная безопасность" и "безопасность международного сообщества" он может быть определен более точно.

Мировое сообщество в наиболее общем виде - это человечество и среда его обитания. Однако для определения мирового сообщества как объекта безопасности необходимо, как и в случае с государством, указать на его составляющие - элементы мирового сообщества. Такими элементами являются государства и институты глобального гражданского общества. Что собой представляют государства, мы определили выше.

Глобальное гражданское общество, согласно классификации, выработанной Группой видных деятелей для анализа взаимоотношений ООН с гражданским обществом (создана в 2002 г. Генеральным секретарем ООН), включает следующие элементы:

А. Государственные акторы: парламенты, ассоциации парламентариев и местные власти;

Б. Сектор частного бизнеса: 1) частный сектор: фирмы, транснациональные корпорации, 2) бизнес-федерации: промышленные федерации, промышленные лобби, которые представляют несколько фирм, торговые палаты, 3) фонды, 4) СМИ и федерации, представляющие их;

В. "Гражданское общество", представляющее собой ассоциации граждан вне рамок их семейных, дружественных и деловых отношений, добровольно создаваемые для продвижения своих интересов, кроме коммерческой и управленческой (государственной) деятельности. В него включены: 1) массовые организации, имеющие членство и представляющие интересы отдельных групп населения, 2) профессиональные организации: профсоюзы и их международные зонтичные федерации, профессиональные ассоциации и союзы, кооперативы производителей, 3) организации, основанные на вере, в том числе международные религиозные объединения, межрелигиозные организации, 4) академические организации: сообщества ученых, исследователей, интеллектуалов и других академических кругов, 5) общественно полезные НПО, включая их международные сети, 6) социальные движения и сеть компаний;

Г. Глобальное общественное мнение.

Таковы элементы мирового сообщества как объекта безопасности.

Мировое сообщество обладает сущностной характеристикой, на разрушение которой направлены угрозы. Его сущность выражается в целостности и единстве многообразия отношений как в рамках самих элементов мирового сообщества, так и между ними. В идеале элементы мирового сообщества должны достичь внутренне и между собой такой степени интегрированности, которая позволит разрешать конфликтные ситуации только мирными способами в соответствии с международным правом.

Современные угрозы безопасности государства и мирового сообщества делятся на внутренние и внешние.

Внутренние и внешние угрозы безопасности государства зафиксированы в политических и правовых документах на национальном и международном уровнях. При этом наиболее опасные угрозы безопасности государства одновременно выступают внутренними угрозами безопасности мирового сообщества.

Основным документом оперативной фиксации угроз и вызовов безопасности государства в Российской Федерации является ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Кроме того, угрозы и вызовы безопасности государства в стратегическом аспекте фиксируются и оцениваются в стратегиях, концепциях и доктринах: в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., в Военной доктрине РФ 2010 г., в Государственной стратегии экономической безопасности РФ 1996 г., Доктрине информационной безопасности РФ 2000 г., в Стратегии государственной антинаркотической политики РФ до 2020 г., в Основах пограничной политики 1996 г., в Концепции внешней политики РФ 2008 г. О существующих угрозах и вызовах безопасности государства можно судить также и по его законодательству. В данном случае можно упомянуть, к примеру, Федеральные законы "О противодействии терроризму", "О противодействии экстремистской деятельности", "О противодействии коррупции" и др. Однако законы не столько фиксируют угрозы и вызовы безопасности государства, сколько являются нормативными правовыми актами, которыми наряду с политико-правовыми актами руководствуются субъекты обеспечения безопасности.

В национальном праве преимущественно зафиксированы внутренние угрозы и вызовы безопасности государства.

Внешние угрозы и вызовы безопасности государства в основном формулируются в международных политических документах и закрепляются в международном праве, где они условно делятся на "старые" и "новые". К первой группе относится ядерный конфликт или война с применением оружия массового уничтожения (ОМУ). "Старые" угрозы в современных условиях - это также нарушение экологического равновесия на Земле, голод и эпидемии. О новых угрозах и вызовах говорится в ряде международных документов: например, в ст. 1 Хартии Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) 2002 г., ст. 8 Устава ОДКБ 2002 г., гл. I Хартии европейской безопасности 1999 г., конвенциях по противодействию актам международного терроризма, незаконной торговле оружием, незаконному обороту наркотиков. Угрозы и вызовы способны изменить сущность мирового сообщества. К числу угроз безопасности государства следует отнести также глобальные угрозы, глобальные вызовы и глобальные проблемы человечества, которым уделено внимание в ряде международных документов. Например, о них идет речь в двух одноименных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН "Реагирование на глобальные угрозы и вызовы" 2003 и 2004 гг., в Делийской декларации о принципах свободного от ядерного оружия и ненасильственного мира 1986 г., в Декларации РФ и Республики Индия о глобальных вызовах и угрозах международной безопасности и стабильности 2003 г., в Декларации глав государств - членов ШОС 2003 г. и др.

Внешние угрозы безопасности государства и мирового сообщества формируются в окружающей среде, в ближнем и дальнем космосе, исходят из недр Земли.

Природные угрозы приносят мировому сообществу значительный ущерб и поэтому напрямую связаны с вопросами обеспечения безопасности. На это обращено внимание во многих международных соглашениях, например в Соглашении между правительствами государств - членов ШОС о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций 2005 г. В ряде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН подчеркивается, что противодействие природным угрозам требует участия многих элементов мирового сообщества.

Наиболее точно отражающим содержание природной угрозы является понятие "опасное природное явление", раскрытое в ст. 1 Конвенции Тампере о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи 1998 г.

Мировое сообщество в лице таких элементов, как государства и международные сообщества, по наиболее масштабным и опасным природным угрозам одобрило отдельные международные документы: Хиогскую декларацию 2005 г., Конвенцию ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, 1994 г., Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в области изучения землетрясений и прогнозирования сейсмической опасности 1993 г., Международную конвенцию о взаимной защите от лихорадки денге 1934 г., Декларацию о приверженности делу борьбы с ВИЧ/СПИДом 2001 г. и др. Опасные природные явления представляют собой реальную угрозу, поэтому продолжается процесс международно-правовой регламентации общественных отношений в указанной сфере. Так, на стадии подготовки находятся такие международные соглашения, как Хартия по защите прав человека в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Конвенция о скоординированной помощи в случае чрезвычайных ситуаций различного характера. Кроме того, подписываются двусторонние международные соглашения приграничных государств.

Среди внешних угроз безопасности мирового сообщества особо следует отметить космические, способные уничтожить нашу планету. В октябре 2012 г. космический пришелец-астероид диаметром 30 м пронесся в 90 тыс. км от Земли, создав ей непосредственную угрозу. От этих угроз пока нет выработанных и апробированных механизмов. Возможности мирового сообщества ограничены лишь способностью фиксации и краткосрочного прогноза. Из известных космических угроз серьезную обеспокоенность вызывает астероид Апофиз, который 13 апреля 2036 г. может столкнуться с Землей.

Космические угрозы не получили пока должного внимания в международном праве. Отметим лишь ст. V Договора о космосе 1966 г., а также ст. 5 Соглашения о Луне 1979 г., согласно которым государства информируют о любых явлениях в космосе, угрожающих жизни и здоровью человека.

Вызовом безопасности мирового сообщества следует признать также внеземную форму жизни, возможность существования которой предусматривают ст. ст. 5 и 7 Соглашения о Луне. Статья IX Договора о космосе, ст. 7 Соглашения о Луне, ст. 5 Соглашения о спасании космонавтов 1967 г. требуют принимать также "меры во избежание внесения неблагоприятных изменений в окружающую среду Земли вследствие доставки внеземного вещества".

В качестве космической угрозы безопасности мирового сообщества рассматривается враждебно настроенный внеземной разум.

Субъекты и правовые основы обеспечения безопасности государства

Следующая составляющая понятия "безопасность" - субъект обеспечения безопасности объекта и (или) его элементов (элемента). Под субъектом имеется в виду физическое или юридическое лицо как носитель юридических прав и обязанностей (в нашем случае - орган (система органов)), имеющий права и обязанности для защиты объекта (объектов) безопасности, а также семантическая категория со значением производителя действия или носителя. Опять-таки речь идет об органе (системе органов), действующем или имеющем право действовать (носитель состояния) в сфере обеспечения безопасности конкретного социального объекта.

Субъектами обеспечения безопасности социальных объектов являются как сами объекты безопасности: личность (индивид), национальное общество, через своих членов и членов гражданского общества, государство, элементы объектов (например, международные сообщества - ММПО как элементы мирового сообщества), так и системы национальных и (или) международных органов, учреждений, организаций, созданных специально для обеспечения безопасности объекта.

Юридическая база создания, деятельности и ответственности субъектов, обеспечивающих безопасность объекта, включает:

а) национально-правовые основы обеспечения безопасности государства.

Основной Закон государства и законы о безопасности определяют возможности и структуры обеспечения собственной безопасности этого публичного объекта.

Конституция РФ определила системы органов государства, обеспечивающие безопасность России. Согласно ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся оборона и безопасность, а в соответствии со ст. 72 борьба с природными и техногенными угрозами отнесена к совместному ведению РФ и ее субъектов.

В Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" определены статус Совета Безопасности РФ, основные принципы и содержание его деятельности по обеспечению безопасности государства, а также полномочия и функции органов государства и местного самоуправления. Закон также определяет: а) системы, формирующие и утверждающие политику и стратегию обеспечения безопасности; б) системы, созданные для обеспечения безопасности личности, общества, государства, мирового сообщества; в) правоохранительные и судебные органы, борющиеся с криминальными угрозами объектам безопасности; г) международные органы и организации, правовое и международно-правовое обеспечение учреждения и функционирования национальных и международных институциональных систем по защите социальных объектов безопасности.

К субъектам обеспечения безопасности государства в целом, определяющим стратегию обеспечения его безопасности и ее реализацию, относятся глава государства, глава исполнительной власти и органы, осуществляющие подготовку решений в области безопасности, проводящие анализ вопросов внутренней и внешней политики государства и выносящие рекомендации. К последним относятся, например, такие органы, как Совет национальной безопасности США, Генеральный секретариат национальной обороны Франции, Национальный совет безопасности Японии, Совет национальной безопасности Израиля, Совет Безопасности РФ.

Конституция РФ и ст. ст. 8, 9, 10 Федерального закона "О безопасности" определяют полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Статьи 11 и 12 говорят о полномочиях и функциях органов государственной власти и местного самоуправления в этой важнейшей общегосударственной сфере; б) органы и право, обеспечивающие безопасность отдельных элементов государства.

Конституция РФ, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г., а также Федеральный закон "О безопасности" определили основные полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ как субъектов, обеспечивающих безопасность государства в целом и его отдельных сущностных составляющих.

К органам, создаваемым для обеспечения безопасности элементов государства, относятся учреждения (органы) военной и гражданской обороны, органы, осуществляющие разведывательную и контрразведывательную деятельность (ФСБ в России, Служба безопасности в Великобритании, Агентство национальной безопасности в США), а также занимающиеся правоохранительной деятельностью. В России к органам, обеспечивающим безопасность элементов государства, относятся органы, руководители которых входят в Совет Безопасности РФ. Эти органы созданы и функционируют с целью обеспечения безопасности составляющих государства посредством противодействия конкретным наиболее опасным угрозам, носящим "профильный" характер для данных ведомств. Так, согласно ст. 13 Федерального закона "Об обороне" Министр обороны РФ через Минобороны осуществляет управление Вооруженными Силами РФ, которые в соответствии со ст. 10 Закона предназначены "для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации". Использование Вооруженных Сил, согласно Закону, допускается и за пределами страны для отражения вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории РФ, для защиты граждан РФ за ее пределами от вооруженного нападения на них. В соответствии с п. 7 Положения о Министерстве обороны РФ данное ведомство "организует взаимодействие с иными федеральными органами исполнительной власти, в составе которых имеются войска, воинские формирования и органы, по вопросам обороны, а также в пределах своей компетенции организует мероприятия в целях обеспечения безопасности государства". Таким образом, Минобороны России непосредственно обеспечивает безопасность таких основных составляющих государства, как территория, население, публичные органы власти. ФСБ России в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" и Положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее структуре 2003 г., Положением об управлениях (отделах) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности в войсках) 2000 г. и регламентом ФСБ России 2008 г. обеспечивает безопасность таких элементов государства, как территория (включая водное пространство, континентальный шельф, ресурсы и исключительную экономическую зону), население, суверенитет, публичные органы власти.

Важную роль в обеспечении безопасности элементов государства играют органы разведки и правоохранительной деятельности.

Государство создает отдельные органы для противодействия конкретным видам угроз, которые являются наиболее опасными для безопасности его элементов. Например, ФСКН России, согласно п. 1 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, является органом, обеспечивающим безопасность населения от наркоугрозы. МЧС России в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий обеспечивает безопасность населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Обеспечение безопасности элементов государства возлагается как непосредственно на весь орган, так и на его структурные подразделения и на конкретных должностных лиц. Все они в своей деятельности наряду с национальными нормативными правовыми актами руководствуются также общепризнанными принципами международного права и международными договорами; в) международно-правовые основы обеспечения безопасности государства и его элементов.

Органы государства, участвующие в международных связях, делятся на три группы: 1) конституционные органы - глава государства, парламент, глава правительства, министр иностранных дел; 2) правительственные - министерства, комитеты и ведомства; 3) специальные, действующие как на основе национального законодательства, так и на основе международных договоров (например, Минобороны).

Статья 7 Федерального закона "О безопасности" установила основные цели международного сотрудничества в области обеспечения безопасности: а) защита суверенитета и территориальной целостности РФ; б) защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом; в) укрепление отношений со стратегическими партнерами РФ; г) участие в деятельности международных организаций, занимающихся проблемами обеспечения безопасности; д) развитие двусторонних и многосторонних отношений в целях выполнения задач обеспечения безопасности; е) содействие урегулированию конфликтов, включая участие в миротворческой деятельности. В Законе также указано, что международное сотрудничество РФ в области обеспечения безопасности осуществляется на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ.

Научное обоснование существования социальных, природных и технических объектов безопасности, определение закономерной связи "объект безопасности - угроза безопасности - субъект обеспечения безопасности" помогает по-новому взглянуть на международные органы и системы органов, обеспечивающие безопасность государства, а также на международно-правовые основы обеспечения безопасности государства и его элементов.

Государство - основной субъект международного права и участник международных отношений. Потому основное в деятельности ООН по обеспечению безопасности связано с ним, особенно в борьбе с такой угрозой, как агрессивная война.

Возможны два варианта политико-правового и организационно-теоретического развития систем, обеспечивающих безопасность государства и мирового сообщества: 1) неовестфальский порядок - ООН остается в центре событий, с опорой на основные регионы и региональные организации; 2) поствестфальский порядок - ООН дополняется новой системой, где основную роль играют регионы и глобальное гражданское общество.

При рассмотрении возможностей ООН по обеспечению безопасности государства отметим центральное место Совета Безопасности (СБ ООН), который может исследовать угрозу и предпринять практические шаги по обеспечению безопасности государства - защите от агрессии, от вмешательства в его внутренние дела, от иных международных преступлений, как государства, так и физических лиц. В последнее время СБ ООН уделяет значительное внимание такой угрозе, как международный терроризм, причем прослеживается положительная тенденция учитывать закономерную связь между объектом безопасности - государством, качеством и особенностями угрозы - терроризмом и определением уполномоченных субъектов безопасности. СБ ООН Резолюцией 1373 (2001) учрежден Контртеррористический комитет (КТК), что является реакцией мирового сообщества на это международное уголовное преступление.

Резолюция требует, чтобы процесс борьбы с террористической угрозой был постоянным и охватывал: а) национальные усилия в антитеррористическом законодательстве; б) внутригосударственные исполнительно-распорядительные механизмы; в) международное сотрудничество. Таким образом, СБ ООН самостоятельно и в лице КТК как вспомогательного институционального органа участвует в обеспечении безопасности государства как социального публичного объекта безопасности.

Генеральная Ассамблея ООН (ГА) обладает следующими полномочиями в сфере противодействия угрозам безопасности государства: 1) рассматривает общие принципы сотрудничества по поддержанию мирных отношений между государствами, обсуждает любые вопросы в этой области и делает соответствующие рекомендации, кроме случаев, находящихся на рассмотрении СБ; 2) организует исследования и выносит рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в политической, экономической, социальной областях, а также в сфере развития и кодификации международного права, культуры, образования, здравоохранения, прав человека.

На сессиях ГА ООН было одобрено большинство международных договоров, направленных на обеспечение безопасности государств, групп государств и международных объединений.

Роль других главных органов ООН видна в следующем. Экономический и социальный совет, участвуя в осуществлении различных программ укрепления сотрудничества государств, содействует укреплению их безопасности (например, Программа ООН по контролю над наркотиками). Международный суд ООН решает юридические споры между государствами, содействуя тем самым мирным отношениям между ними. Генеральный секретарь ООН содействует разрешению международных споров и конфликтов. Таким образом, весь механизм ООН уполномочен в соответствии с Уставом содействовать обеспечению безопасного и мирного сожительства государств.

Следует также назвать организационные структуры и международные правовые основы деятельности таких региональных организаций, обеспечивающих безопасность государства и его элементов, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Североатлантического договора (НАТО), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).

Постановления Устава ООН, предусматривающие возможность создания региональных организаций, отразили диалектическое сочетание ответственности ООН за поддержание мира и безопасности в любом районе земного шара и относительной самостоятельности действий участников региональных соглашений.

Субъекты, международное право и международно-правовые средства обеспечения безопасности мирового сообщества

К началу XXI в. сложился ряд глобальных системных направлений действия международного права, среди которых укрепление и защита международного правопорядка и международной законности и обеспечение международного мира и безопасности всех субъектов международного права являются приоритетными. Однако ныне, на втором десятилетии 3-го тысячелетия от Рождества Христова обеспечение безопасности мирового сообщества возможно не только специальными средствами, через право международной безопасности и разоружения, мирное разрешение международных споров, но и через содействие обеспечению и защите прав и свобод человека, противодействие уголовной преступности, международное сотрудничество в экономической, гуманитарной и межцивилизационной областях, а также через формирование, совершенствование и применение санкционных форм международного принуждения и международно-правовой ответственности. То есть через международное право в целом.

К системообразующим началам международного права в сфере безопасности мирового сообщества относятся: 1) принципы международного права, в частности принцип мирного сосуществования и сотрудничества; 2) нормы и принципы таких отраслей международного права, как право международной безопасности, право мирных средств разрешения международных споров, международное уголовное право. Иные отрасли современного международного права также содействуют налаживанию сотрудничества, поддерживая правопорядок и законность.

Специальная роль в обеспечении функционирования всех элементов мирового сообщества принадлежит международным межправительственным организациям. Они (в плане участия в обеспечении безопасности мирового сообщества) могут быть подразделены на две группы: 1) специально создаваемые (учреждаемые) для борьбы с угрозами безопасности социальных объектов, включая мировое сообщество в целом и его элементы (ООН, региональные организации коллективной безопасности и др.); 2) международные межправительственные организации, учреждаемые для осуществления и развития жизненно важных и необходимых процессов существования и деятельности мирового сообщества. Договорно-правовые (уставные) основы таких международных организаций должны соответствовать принципам современного международного права, включая принципы, направленные на безопасное существование и развитие человека.

Значительна роль специализированных учреждений ООН (их 17) и связанных с ними органов. Их договорно-правовые основы, обеспечивая соответствие их деятельности закономерностям социально-экономического, политического, технологического развития и деятельности, обеспечивают тем самым и успешное решение соответствующих региональных и глобальных проблем безопасности "изнутри". Важнейшим для безопасного и успешного развития их деятельности являются учет и сочетание с интересами жизни и деятельности всех элементов мирового сообщества, человечества и природы в целом.

Ныне в учредительных документах большинства специализированных учреждений ООН отражена их морально-политическая ответственность перед мировым сообществом.

Должна быть повышена ответственность (включая международно-правовую) тех специализированных учреждений, которые не только содействуют развитию (стабилизации) в определенной сфере общечеловеческой деятельности, но и отвечают за безопасность стран и народов, например МАГАТЭ.

Необходимы изменения и международно-правовой ответственности специализированных учреждений в сфере безопасности мирового сообщества в тех положениях, где речь идет о содействии, поощрении или информировании государств и организаций в специальных сферах. Безопасность мирового сообщества неделима.

Особо ответственна роль международно-правовых средств обеспечения безопасности мирового сообщества в целом и его отдельных элементов.

Политико-правовые аспекты коллективной безопасности универсального характера

К международно-правовым средствам обеспечения безопасности государства и мирового сообщества относится ряд мер, центральное место среди которых занимает система коллективной безопасности.

Основные цели создания системы коллективной безопасности - предотвращение войн и вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера, поддержание или восстановление международного мира. В самом широком плане почти весь нормативный материал современного международного права призван способствовать достижению указанных целей. В более узком смысле решению задач обеспечения мира служат нормы права международной безопасности - отрасли международного права, основу которой составляют принципы неприменения силы и угрозы силой; разрешения международных споров исключительно мирными средствами; суверенного равенства государств; невмешательства во внутренние дела и др.

Как одна из организационно-правовых форм обеспечения международной безопасности, концепция коллективной безопасности является наиболее разработанной в теоретическом и практическом плане. Под коллективной безопасностью понимается такая система межгосударственного сотрудничества, при которой акт агрессии против одного из участников расценивается как агрессия против всего сообщества государств, учредивших соответствующую систему.

Для системы коллективной безопасности характерно организационное единство государств - участников системы. Это или организация (ООН), или иное выражение единства: учреждение консультативных или координационных органов, обеспечение систематических встреч, совещаний.

Система коллективной безопасности может быть универсальной и региональной, т.е. системой коллективной безопасности определенного географического района.

Прежде чем идея коллективной безопасности получила свое международно-правовое закрепление в Уставе ООН, потребовался сложный и длительный процесс формирования в общественном правосознании представлений о средствах и методах обеспечения международной безопасности, военно-политическом и правовом содержании этого понятия, необходим был процесс осмысления проблем войны и мира, соотношения права и силы в международных отношениях, особенностей взаимосвязи международной и национальной безопасности.

Особое значение в осмыслении и практическом решении проблем войны и мира имела состоявшаяся в 1899 г. 1-я Гаагская конференция мира. Это был форум, который изначально мыслился инициатору его проведения - Правительству России - как международная конференция по ограничению гонки вооружений.

Гаагская конференция 1899 г. не достигла своей изначальной цели. Вместе с тем она явилась по существу первой попыткой решения вопроса о разоружении на базе многосторонней дипломатии. Впервые вопрос о разоружении увязывался с проблемой обеспечения мира.

В 1919 г. была учреждена Лига Наций - первая в истории межгосударственная организация по поддержанию мира. Создание Лиги Наций внесло существенные изменения в систему международных отношений. Впервые в истории была предпринята попытка заменить практику создания военно-политических союзов государств, основанных на балансе сил, системой коллективной безопасности.

Статут Лиги Наций, не только ограничивший право государств - членов Лиги прибегать к войне, но и предусмотревший применение санкций в отношении тех членов, которые вступили бы в войну в нарушение его постановлений, стал важным этапом формирования принципа неприменения силы, запрещения агрессивной войны.

Следующим шагом в этом направлении стало принятие в 1928 г. парижского Договора об отказе от войны в качестве орудия национальной политики. В ст. 1 Договора говорится, что его участники "осуждают обращение к войне для урегулирования международных споров и отказываются от таковой в своих взаимных отношениях в качестве орудия национальной политики".

В Уставе ООН принцип неприменения силы получил свое дальнейшее развитие. Согласно п. 4 ст. 2 Устава ООН все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях "от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций". В послевоенный период приведенное положение приобрело характер императивной нормы современного международного права и легло в основу правового механизма обеспечения международной безопасности универсального характера, закрепленного в Уставе ООН. Вместе с тем содержание п. 4 ст. 2
до сих пор остается, пожалуй, одним из наиболее спорных положений Устава ООН.

Сама ООН является универсальной организацией системы коллективной безопасности. Основной задачей ООН, согласно ее Уставу, является поддержание международного мира и безопасности, для чего она уполномочена "принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира" (п. 1 ст. 1 Устава ООН). В Уставе предусмотрены как предупредительные, так и принудительные меры по отношению к государствам - нарушителям мира.

Функции поддержания международного мира и безопасности, согласно Уставу ООН, возложены в первую очередь на Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности ООН, полномочия которых в этой области четко разграничены. Генеральная Ассамблея вправе обсуждать любые вопросы или дела, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, в том числе рассматривать общие принципы сотрудничества в этой области и делать в их отношении рекомендации государствам и Совету до или после обсуждения (ст. 10).

На Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности (ст. 24). Он является единственным органом, который, основываясь на положениях гл. VII Устава, вправе предпринимать меры принудительного характера: временные меры по пресечению нарушения мира, которые Совет Безопасности найдет необходимыми или желательными: прекращение огня, отвод войск и т.п. (ст. 40); меры, не связанные с применением вооруженных сил: полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений (ст. 41); меры, связанные с использованием вооруженных сил подавления агрессора и восстановления международного мира и безопасности (ст. 42).

В соответствии со ст. 43 все члены ООН обязаны представлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями (в которых определяются, в частности, численность и род войск, их положение) необходимые для поддержания международного мира и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода.

Соглашения в возможно кратчайший срок заключаются Советом Безопасности и членами Организации или между Советом Безопасности и группами членов Организации и подлежат ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционной процедурой.

В соответствии с Уставом ООН все вопросы, связанные с созданием и применением вооруженных сил, Совет Безопасности решает, опираясь на помощь и советы Военно-штабного комитета (ВШК), состоящего из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей (ст. 47). При этом только Совет Безопасности "определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со ст. ст. 41 или 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности" (ст. 39).

Все государства обязаны подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их (ст. 25).

К сожалению, в послевоенный период в условиях холодной войны положения ст. ст. 42, 43, 47 Устава в полной мере реализовать на практике не удалось. Распад СССР в начале 1990-х годов и связанное с этим известное изменение соотношения сил на международной арене также не привели к их реанимации. Тогда же проявилась тенденция дальнейшего отхода руководства США и их союзников по НАТО от модели коллективной безопасности, предусмотренной в Уставе ООН, и тех новых параметров миротворческой деятельности ООН, которые были определены в ее официальном документе "Повестка дня для мира", одобренном Советом Безопасности 31 января 1992 г.

Отметим вместе с тем, что ст. 41 применялась Советом Безопасности ООН для введения санкций в отношении Родезии в 1966, 1968, 1970 гг., ЮАР - в 1977 г., Ирака - в 1990 г., Югославии - в 1991 - 1996 гг., Ливии - в 1992 - 1996 гг., Сомали - в 1992 г., Руанды - в 1994 г. и др.

На основании ст. 42 Совет Безопасности принимал решения о применении силы, в частности в 1950 г., когда КНДР напала на Южную Корею, в 1990 г., когда Ирак совершил нападение на Кувейт.

В ООН был принят ряд резолюций и деклараций, направленных на укрепление правовых основ и повышение эффективности механизма ООН по поддержанию мира. Среди них следует отметить Декларацию об укреплении международной безопасности 1970 г., Определение агрессии, принятое Резолюцией Генеральной Ассамблеи 3314 (XXIX) от 14 декабря 1974 г., Декларацию о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области 1988 г., Резолюцию Генеральной Ассамблеи 44/21 от 15 ноября 1989 г. об укреплении международного мира, безопасности и международного сотрудничества во всех его аспектах в соответствии с Уставом ООН, Декларацию о совершенствовании сотрудничества между ООН и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности 1994 г. и др.

В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. впервые было дано развернутое толкование основных элементов принципа неприменения силы. В ней, в частности, отмечается, что: а) применение силы противоречит не только Уставу ООН, но и международному праву; б) запрещение применения силы не распространяется на правомерное использование силы в соответствии с Уставом ООН (действия ООН, самооборона, национально-освободительные войны); в) агрессивная война является преступлением против мира и влечет за собой международную ответственность; г) случаи косвенного применения силы (иррегулярными формированиями) в той же мере противоречат Уставу ООН, как и прямое применение силы (регулярными вооруженными силами); д) военная оккупация или приобретение территории другого государства в результате применения силы или угрозы силой в нарушение Устава противоречат принципу неприменения силы; е) репрессалии, связанные с применением вооруженной силы, рассматриваются как несовместимые с Уставом ООН.

Значительный вклад в развитие и конкретизацию принципа неприменения силы внесло принятие Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г. Определения агрессии, явившегося результатом более чем 40-летнего периода непрекращавшихся усилий отечественной дипломатии по разработке понятия этого наиболее опасного международного преступления.

Согласно Определению агрессией является "применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН" (ст. 2).

В ст. 3 Определения перечислены действия, которые могут быть квалифицированы Советом Безопасности как агрессия, среди них: вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, или любая аннексия с применением силы против территории другого государства или части ее; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства или применение любого оружия государством против территории другого государства; блокада портов или берегов государства вооруженными силами другого государства и др.

Приведенный в ст. 3 перечень актов не является исчерпывающим. Совет Безопасности может определить, что другие акты представляют собой агрессию согласно положениям Устава.

Одним из наиболее важных критериев для Определения агрессора является принцип первенства, согласно которому "применение вооруженной силы государством первым в нарушение Устава является prima facie свидетельством акта агрессии" (ст. 2). Вместе с тем на основании этой же статьи Определения "Совет Безопасности может в соответствии с Уставом сделать вывод, что определение о том, что акт агрессии был совершен, не будет оправданным в свете других соответствующих обстоятельств, включая тот факт, что соответствующие акты или их последствия не носят достаточно серьезного характера".

Критерий серьезности характера актов незаконного применения вооруженной силы позволяет Совету Безопасности провести грань между актом агрессии и таким применением вооруженной силы, которое ввиду его ограниченного или случайного характера не может быть расценено как угроза миру или нарушение мира.

Содержание ст. 2 свидетельствует, что Совет Безопасности при анализе конкретной ситуации, кроме принципа первенства, должен учитывать критерий агрессивного намерения конфликтующих сторон. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 5 Определения "никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного, не могут служить оправданием агрессии".

Определение квалифицирует агрессию как преступление против международного мира, влекущее международную ответственность. Оно устанавливает, что никакое территориальное приобретение или особая выгода, полученные в результате агрессии, не являются и не могут быть признаны законными.

Как известно, Определение агрессии, представляющее собой авторитетное толкование и конкретизацию ряда положений Устава ООН, было принято на основе консенсуса. Учитывая это, а также то, что на протяжении почти 30-летнего периода существования этого документа ни одно государство не подвергло сомнению его значимость, содержащиеся в нем положения, в частности ст. 3, могут рассматриваться в качестве обычно-правовых норм, имеющих обязательную юридическую силу как для государств, так и для Совета Безопасности.

Вместе с тем Международный уголовный суд, как известно, отложил осуществление юрисдикции в отношении преступления агрессии до принятия положения, содержащего определение этого преступления. В июне 2010 г. конференция государств - участников Римского статута консенсусом приняла Резолюцию "Преступление агрессии", которая начала процедуру включения в Римский статут Международного уголовного суда ст. 8-bis, определяющей данное преступление.

Заметим, что основу положения указанной статьи составляет Определение агрессии 1974 г.

Несмотря на существование целого ряда документов, раскрывающих и уточняющих содержание принципа неприменения силы, сформулированного в п. 4 ст. 2 Устава ООН, споры по поводу толкования этого принципа не стихают.

О сохраняющихся различиях в представлениях о правомерном применении силы свидетельствует, в частности, практика использования силы государствами - членами НАТО в Югославии, Ираке, в Ливии во время событий 2010 - 2011 гг., получивших название "Арабская весна". При этом основные усилия направлены на выработку аргументации, которая позволила бы оправдать использование силы в обход Совета Безопасности. Например, Устав ООН толкуется в пользу использования силы без соответствующего решения Совета Безопасности на основании так называемого подразумеваемого права в том случае, когда Совет не в состоянии решать стоящие перед ним задачи.

С толкованием принципа неприменения силы в конечном итоге связано использование последней в целях восстановления демократии, защиты собственных граждан, осуществления гуманитарной интервенции и т.п.

Спорным является вопрос о концепции превентивной самообороны, которой на протяжении многих лет придерживаются США. Трудности возникают при определении правомерности подобных действий и установлении момента возникновения права на самооборону. Вопрос, на который до сих пор нет ответа, заключается в том, следует ли государству ждать, пока на него совершится вооруженное нападение, и только после этого воспользоваться правом на самооборону, как об этом говорится в ст. 51 Устава ООН, или не будет нарушением международного права со стороны этого государства упреждающее применение вооруженной силы. Другими словами, отвечают ли в полной мере современным военно-техническим реалиям положения ст. 51, сформулированные более 60 лет назад.

На функционирование системы коллективной безопасности оказывает влияние то, что в последние десятилетия произошли изменения в ряду субъектов вооруженной борьбы и объектов применения вооруженной силы. Большинство современных вооруженных конфликтов происходит внутри государств, а не между ними. Использование террористических средств и методов ведения боевых действий на международной арене затрудняет задачу определения сторон, вовлеченных в эти действия, и крайне усложняет проблему установления их международно-правового статуса.

Существование ядерного оружия и возникновение с ним угрозы уничтожения самой жизни на Земле поставило человечество перед новым пониманием безопасности, потребовав критического переосмысления всего комплекса вопросов войны и мира. В современных условиях под национальной безопасностью уже недостаточно понимать лишь физическую и морально-политическую способность государства защитить себя от внешних источников угрозы своему существованию, поскольку обеспечение национальной безопасности оказалось в диалектической взаимосвязи с международной безопасностью, с поддержанием и упрочением всеобщего мира. Объективный научный анализ характера и особенностей современных средств и методов ведения военных действий свидетельствует о невозможности обеспечить национальную безопасность только военно-техническими средствами, созданием мощной обороны.

Устав ООН, возложив на членов мирового сообщества обязанность "обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооруженные силы применялись не иначе как в общих интересах", закрепил так называемый принцип централизованного использования вооруженных сил. Лишь в качестве исключения из него предусмотрено право государств на индивидуальную и коллективную самооборону (ст. 51). Однако в политической действительности послевоенного периода как раз исключение из уставного принципа и стало правилом, а сам принцип - исключением. Именно право на коллективную самооборону послужило основанием для создания противостоявших друг другу военно-политических союзов - НАТО и Организации Варшавского Договора (ОВД), что нанесло ущерб универсальной системе безопасности, правовые параметры которой были закреплены в Уставе ООН.

Новое видение системы коллективной безопасности в XXI в. изложено, в частности, в Докладе, подготовленном в конце 2004 г. Группой высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, учрежденной Генеральным секретарем ООН.

В нем определены следующие шесть блоков угроз международному миру и безопасности, которыми необходимо заниматься сейчас и в предстоящие десятилетия: войны между государствами; насилие внутри государств, включая гражданские войны, массовые нарушения прав человека и геноцид; нищета, инфекционные болезни и экологическая деградация; ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие; терроризм; транснациональная организованная преступность.

В Докладе содержатся четкое объяснение и подтверждение права на самооборону; руководящие принципы в отношении применения силы, которые должны помочь Совету Безопасности в случае необходимости действовать более решительно и своевременно; единое мнение относительно определения терроризма; предложения, направленные на предотвращение лавинообразного ядерного распространения и на повышение уровня биологической безопасности. В нем также содержится ряд практических предложений по обновлению органов ООН и повышению эффективности этой организации в решении стоящих перед ней задач.

Операции по поддержанию мира

Операции по поддержанию мира (далее - ОПМ) - одна из мер, выработанных практикой ООН и принимаемых во исполнение положений Устава ООН о поддержании или восстановлении международного мира и безопасности.

Поддержание международного мира и безопасности есть главная цель ООН, сформулированная в ее Уставе. Достижение этой цели - задача Организации и всех ее органов. ОПМ - всего лишь одно из средств достижения главной цели ООН.

Особенность именно этого средства в том, что содержание его не раскрывается ни в Уставе, где оно даже не упомянуто, ни в каком-либо ином юридически обязывающем акте.

Главой VII Устава ООН предусмотрено создание коалиционных сил, формируемых из воинских контингентов государств - членов ООН и применяемых по решению Совета Безопасности ООН и под его руководством при осуществлении принудительных мер для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Для этой цели Устав ООН обязывает всех членов Организации предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания. Такие коалиционные силы, как следует из Устава, не являются постоянными и формируются по требованию Совета Безопасности и на основании его решения о применении силы в конкретной ситуации.

Правовой основой для выделения национальных контингентов в распоряжение Совета Безопасности должны быть упомянутые соглашения, заключаемые между Советом, с одной стороны, и отдельными членами или группами членов ООН - с другой, подлежащие ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционными процедурами.

В том, что касается планирования применения коалиционных сил и их использования и командования ими, Совету Безопасности ООН должен оказывать содействие Военно-штабной комитет (ВШК), состоящий из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей.

На практике положения Устава ООН о порядке формирования и использования вооруженных сил под командованием ООН до настоящего времени не применялись, ни одного соглашения между Советом Безопасности и членами ООН о предоставлении воинских контингентов не было подписано, а ВШК не исполняет возложенных на него Уставом функций. Это произошло во многом из-за политико-идеологических противоречий периода холодной войны, а позднее - в силу финансовых и организационных проблем, с которыми столкнулась ООН. В этих условиях были выработаны способы формирования и использования воинских контингентов под флагом ООН, отличные от предусмотренных Уставом.

В своем изначальном смысле ОПМ предполагали ненасильственное применение воинских контингентов для сдерживания конфликта и содействия в его урегулировании, что отличает такие операции от принудительных действий, как они определены в Уставе ООН. Проведение ОПМ так называемого первого поколения осуществлялось группами военных наблюдателей.

Миссии военных наблюдателей состоят из невооруженных военнослужащих, как правило офицеров, выделяемых различными государствами в распоряжение ООН. Они создаются решением Совета Безопасности ООН для наблюдения за выполнением соглашений о перемирии или прекращении огня, за разъединением вооруженных сил враждующих сторон, их отводом из зон соприкосновения и т.п. путем выяснения фактов и представления докладов непосредственному командованию и Совету Безопасности ООН.

Военным наблюдателям местными властями или органами сторон конфликта должна обеспечиваться свобода передвижения, однако осуществление функций военных наблюдателей зависит от сотрудничества противостоящих сторон.

На деле группам наблюдателей нередко отказывают в свободе передвижения местные власти; они становятся объектами нападения преступных групп, завладевающих их имуществом и средствами транспорта; их захватывают в заложники, нередки случаи их гибели.

Впервые в практике ООН военные наблюдатели были направлены на Ближний Восток в 1948 г. для действий в составе Органа по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине. В настоящее время военные наблюдатели не образуют самостоятельных миссий, как правило, они являются составной частью комплексной операции.

Первые воинские контингенты, привлекавшиеся к ОПМ, имели только легкое вооружение, которое они могли применять исключительно для самозащиты (так называемое второе поколение ОПМ). Перед ними ставилась задача разъединения сторон вооруженного конфликта для обеспечения соблюдения перемирия. Впервые такие контингенты, получившие наименование "Чрезвычайные вооруженные силы ООН", или ЧВС-1, были сформированы в 1956 г. и играли роль буфера между израильскими и египетскими войсками. Они развертывались с согласия сторон конфликта и после достижения соглашения о прекращении огня и осуществляли свою деятельность, руководствуясь принципами беспристрастности, нейтральности и невмешательства во внутренние дела противостоящих сил.

Позднее войска стали наделяться правом применения силы в случае вооруженного воспрепятствования исполнению ими своих обязанностей, соответственно менялось и их оснащение. В операциях ООН стали применяться тяжелая бронетехника (например, танки в составе Сил ООН по охране в бывшей Югославии) и ударные вертолеты (например, российская вертолетная группа в составе Миссии ООН в Сьерра-Леоне).

Современные ОПМ носят комплексный, многокомпонентный характер и включают решение не только военных, но и политических, гуманитарных, социальных и экономических задач. Наряду с военнослужащими в них участвуют гражданские лица - полицейские, наблюдатели за соблюдением прав человека и проведением выборов, специалисты по оказанию гуманитарной помощи, разминированию и т.п. Особенностью современных ОПМ стало то, что они учреждаются для содействия урегулированию не только межгосударственных, но, причем все чаще, и внутренних конфликтов. Некоторые миссии наделяются функциями временной администрации, правоохранительных органов и правосудия в переходный период. Расширяются и допустимые пределы применения силы военным компонентом ОПМ. Нередко полномочия, которыми наделяются миссии, основаны одновременно на гл. VI и VII Устава ООН, т.е. включают как дипломатические и иные ненасильственные методы урегулирования конфликта, так и принудительные меры с использованием силы. Из учреждаемых ныне операций едва ли можно выделить хотя бы одну, которую можно отнести к тому или иному "поколению".

Даже сам термин "операции по поддержанию мира" в документах ООН все чаще соседствует с понятием "операции в пользу мира", которое, по мнению сторонников его употребления, лучше отражает комплексность и многокомпонентность современных миссий.

ОПМ учреждается решением Совета Безопасности ООН, которым определяется мандат операции, а силы и средства предоставляются государствами на добровольной основе. В практике ООН имели место случаи, когда вместо Совета Безопасности, неспособного принять необходимое решение, оно принималось Генеральной Ассамблеей. Так были учреждены ЧВС-1 в 1956 г. и ОНУК (Операция ООН в Конго) в 1960 г.

Общее руководство ОПМ осуществляет Генеральный секретарь ООН, политическое руководство на месте - специальный представитель Генерального секретаря, оперативное военное командование - командующий силами миссии.

Финансирование ОПМ осуществляется путем участия в расходах всех государств - членов ООН. Для каждой ОПМ устанавливается обычно собственный бюджет. Для определения размеров взносов применяется специальная шкала, предусматривающая более высокие уровни взносов для пяти постоянных членов Совета Безопасности и значительные сокращения для наименее развитых стран. В некоторых случаях финансирование осуществляется за счет добровольных взносов.

На международный персонал, участвующий в операциях, распространяется действие применимых положений Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г., а также соглашений о статусе операций (сил), подлежащих заключению между ООН и принимающей стороной. Специальная правовая защита предоставляется персоналу в соответствии с Конвенцией о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала от 9 декабря 1994 г. и Факультативным протоколом к ней от 8 декабря 2005 г. Персонал, участвующий в операции, обязан подчиняться правилам поведения и дисциплины, разработанным Секретариатом ООН; лица, нарушающие их, могут быть репатриированы с последующим запретом участвовать в операциях ООН. Специальный административный акт - бюллетень Генерального секретаря ООН "Соблюдение силами ООН норм международного гуманитарного права" от 6 августа 1999 г. - обязывает военнослужащих, участвующих в операциях, руководствоваться указанными нормами в тех случаях, когда мандат операции допускает применение вооруженной силы для самозащиты или обеспечения исполнения ее задач. Порядок применения оружия регулируется Правилами применения силы и Директивами о применении силы, которыми руководствуются соответственно военные и полицейские компоненты операции. Секретариат ООН заключает с правительствами государств-членов двусторонние соглашения, предусматривающие заблаговременное резервирование государствами национальных военных контингентов, полицейского и гражданского персонала, других ресурсов и поддержание их на условленном уровне готовности в качестве возможного вклада в операции.

Что касается принудительных действий с применением вооруженных сил, ни одна из операций, так или иначе санкционированных ООН (предоставление флага ООН силам, выступавшим на стороне Южной Кореи во время конфликта на Корейском полуострове, разрешение на применение силы многонациональной коалицией против Ирака после его вооруженного нападения на Кувейт, осуществление стабилизации и мирного урегулирования в Боснии и Герцеговине многонациональными силами под контролем НАТО), не являлась операцией ООН, проводимой в строгом соответствии с ее Уставом.

На своей 19-й сессии Генеральная Ассамблея ООН учредила в качестве своего вспомогательного органа Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (Комитет 34), поручив ему всесторонне рассмотреть вопрос об ОПМ. Специальный комитет продолжает функционировать, время от времени представляя Генеральной Ассамблее доклады о проделанной работе по разработке согласованных руководящих принципов проведения операций. В свою очередь Совет Безопасности выработал ряд оперативных принципов, в соответствии с которыми должны осуществляться ОПМ. Это "наличие ясной политической цели и точного мандата, подвергаемого регулярному обзору и изменению в той части, которая касается его характера и срока действия, только самим Советом; согласие правительства и, где это уместно, соответствующих сторон, кроме случаев, носящих исключительный характер; содействие политическому процессу или мирному разрешению спора; беспристрастность в осуществлении решений Совета Безопасности; готовность Совета Безопасности принимать соответствующие меры против сторон, не соблюдающих его решения; право Совета Безопасности санкционировать все необходимые средства осуществления силами ООН своего мандата и неотъемлемое право сил ООН принимать меры в целях самообороны" (Док. ООН S/25869, 28 мая 1993 г.).

В составе Секретариата ООН образованы Департамент операций по поддержанию мира и Департамент полевой поддержки, руководители которых занимают должности заместителя Генерального секретаря ООН.

Концептуальные и практические вопросы подготовки и проведения ОПМ разрабатывались и в более поздних документах ООН, в частности в Докладе Группы по операциям ООН в пользу мира (Док. ООН A/55/305-S/2000/809, 21 августа 2000 г.), известной также как "Группа Брахими", и Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (Док. ООН A/59/565, 2 декабря 2004 г.).

Следует различать ОПМ, учреждаемые Советом Безопасности ООН, с одной стороны, и санкционируемые им - с другой. Последние одобряются Советом, но проводятся под командованием иных организаций или государств. Так, в 2001 г. Совет Безопасности уполномочил международную коалицию осуществлять военное присутствие в Афганистане, одновременно учредив собственную политическую миссию по оказанию содействия переходному правительству. Ранее, в 1999 г., Совет санкционировал операцию по восстановлению безопасности в Восточном Тиморе, первоначально проводившуюся Австралией, позднее возглавившей международную коалицию, на смену которой пришла ОПМ, учрежденная и руководимая ООН.

С 1990-х годов все более активную роль в проведении ОПМ играют региональные организации, осуществляющие их во взаимодействии с ООН или самостоятельно. Параллельно и в сотрудничестве с ООН ОПМ проводило Содружество Независимых Государств, а в настоящее время продолжают проводить Европейский союз, НАТО, Африканский союз, Экономическое сообщество западноафриканских государств. Такие региональные организации, как Африканский союз, Европейский союз, Организация Договора о коллективной безопасности, Содружество Независимых Государств, имеют развитую нормативную основу для проведения ОПМ. Их уставными документами, договорами, прочими актами предусмотрены порядок подготовки и проведения ОПМ, полномочия главных органов в этой области, создание специальных органов для решения этих вопросов.

К наиболее актуальным прикладным правовым проблемам подготовки и проведения современных ОМП можно отнести проблемы статуса сил миссии, применения силы военным и полицейским компонентами, обеспечения безопасности персонала организации, проводящей ОПМ, и привлекаемого персонала, применения норм международного гуманитарного права, ответственности организации за действия своего персонала.

Политико-правовые особенности региональных систем коллективной безопасности

Наряду с универсальной системой коллективной безопасности, Устав ООН дает основание для создания аналогичных систем регионального характера "для разрешения таких вопросов по поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий" (ст. 52).

В международном праве слово "регион" связано с разработкой правового статуса международных региональных соглашений и организаций, обеспечивающих в соответствии с Уставом ООН международный мир и безопасность.

При создании Организации Объединенных Наций в проекте Устава ООН, выработанном в Думбартон-Оксе (США), определялось, что ни одно региональное соглашение не может действовать в вопросах поддержания мира и безопасности без предварительного согласования своих действий с Организацией Объединенных Наций. Тем самым предусматривалось нормативное закрепление права ООН на окончательное решение всех вопросов в любой части мира. Была сделана попытка исправить ненормальное положение, установленное Статутом Лиги Наций, фактически способствовавшее созданию под видом региональных объединений военных союзов. Однако полностью это направление не было поддержано по различным причинам большинством делегаций, собравшихся в Сан-Франциско (США) в апреле 1945 г. для принятия и подписания Устава Организации, хотя в главном идея соподчиненности региональных соглашений с Уставом ООН была проведена в жизнь.

Характеризуя положения гл. VIII и ст. 51 Устава ООН, можно сказать, что в них отразилось стремление учредителей всемирной организации безопасности найти обоснования для возможности диалектического сочетания принципов, устанавливающих главную ответственность ООН за поддержание мира и безопасности в любом районе земного шара, и норм, дающих возможность для относительно самостоятельных действий участников региональных соглашений.

Из положений Устава ООН вытекают следующие требования к региональным соглашениям:

• соглашения регионального характера должны создаваться и действовать на основе и в соответствии с целеполагающими принципами учредительных документов Организации Объединенных Наций и конкретными постановлениями гл. VIII и ст. 51 Устава ООН;
• государства определенного района мира могут быть их субъектами;
• сфера действия соглашений строго ограничена.

При анализе Устава ООН к подобным выводам о требованиях, предъявляемых всемирной организацией безопасности к региональным соглашениям, приходит большинство авторов, но необходимо отметить, что если ряд ученых настаивали на безусловном соответствии региональных соглашений всем трем вышеуказанным требованиям, то большинство западных авторов ставили во главу угла второе и третье условия, касающиеся определения круга членов и сферы действия соглашения (да и то со значительными "интерпретациями"), лишь отмечая первое требование.

Таким образом, слова "регион", "региональное соглашение" в международном праве наполняются юридическим смыслом, связаны с вопросами обеспечения международного мира и безопасности, с проблемами соотношения полномочий международного сообщества в лице ООН и региональными международными объединениями.

Важнейшими элементами указанных систем являются следующие региональные организации коллективной безопасности: на Американском континенте - Организация американских государств (ОАГ); на Африканском континенте - Африканский союз (АС, бывшая Организация африканского единства - ОАЕ); на Ближнем и Среднем Востоке - Лига Арабских Государств (ЛАГ); в Европе - ОБСЕ, СНГ; в Северной Атлантике - НАТО; в Евразии ныне действуют Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) - современные модели регионализма в сфере безопасности. Уставы указанных организаций содержат правовой механизм обеспечения безопасности на региональном уровне.

Для того чтобы исключить возможность подмены Совета Безопасности, Устав четко определяет положение региональных организаций безопасности по отношению к органу ООН, на который возлагается главная ответственность за поддержание международного мира. Совет Безопасности должен быть полностью информирован о действиях не только предпринятых, но и намечаемых в силу региональных соглашений для поддержания международного мира и безопасности (ст. 54). Кроме этого, последствия деятельности региональных организаций не должны затрагивать интересы как государств, принадлежащих к другим регионам, так и мирового сообщества в целом.

Одной из важнейших задач региональных организаций является обеспечение мирного разрешения споров между их членами до передачи споров в Совет Безопасности, который в свою очередь должен поощрять такой метод разрешения споров.

Принудительные меры с применением вооруженной силы могут приниматься только для отражения уже совершенного нападения на одного из участников системы коллективной безопасности, т.е. в соответствии со ст. 51 Устава ООН.

Создание современной системы общеевропейской безопасности связано с Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), состоявшимся в Хельсинки в 1975 г. В принятом на нем Заключительном акте содержится свод международно-правовых принципов, определены практические меры по обеспечению европейской безопасности. Положения Заключительного акта, касающиеся проблем безопасности, получили дальнейшее развитие в документах, принятых в ходе хельсинкского процесса.

Так, в документе, принятом в 1994 г. на Будапештской встрече СБСЕ на высшем уровне, преобразовавшей Совещание в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), отмечается, что целью преобразования явилось "увеличение вклада СБСЕ в безопасность, стабильность и сотрудничество региона СБСЕ, с тем чтобы оно играло центральную роль в развитии пространства общей безопасности, основанной на принципах хельсинкского Заключительного акта".

В ноябре 1999 г. в Стамбуле на саммите ОБСЕ была принята Хартия европейской безопасности. В ней подчеркивается, что уважение прав человека и основных свобод, демократии и верховенства закона, разоружение, контроль над вооружениями и меры укрепления доверия и безопасности занимают центральное место в принятой ОБСЕ концепции всеобъемлющей безопасности; Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) должен оставаться краеугольным камнем европейской безопасности.

Закрепив положение о том, что в рамках ОБСЕ ни одно государство, ни группа государств или организация не могут быть наделены преимущественной ответственностью за поддержание мира и стабильности в регионе ОБСЕ или рассматривать какую-либо часть этого региона в качестве сферы своего влияния, создатели Хартии особо отметили первоочередную роль Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, его ключевое значение в обеспечении безопасности и стабильности в регионе ОБСЕ. В Хартии подтверждаются права и обязанности государств-членов по Уставу ООН, включая обязательство относительно неприменения силы или угрозы силой.

Целям создания правовой основы системы коллективной безопасности Содружества Независимых Государств (СНГ) служат Устав СНГ 1993 г., Договор о коллективной безопасности (ДКБ) 1992 г., а также ряд соглашений, принятых в его развитие.

Вопросам военно-политического сотрудничества и обеспечения коллективной безопасности посвящен разд. III Устава СНГ. В нем, в частности, подчеркивается, что в случае возникновения угрозы суверенитету, безопасности и территориальной целостности одного или нескольких государств-членов либо международному миру и безопасности государства-члены незамедлительно прибегнут к использованию механизма взаимных консультаций с целью координации позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы. Такими мерами могут быть миротворческие операции, а также использование в случае необходимости вооруженных сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно ст. 51 Устава ООН. Решение о совместном использовании вооруженных сил принимается Советом глав государств Содружества или заинтересованными государствами - членами Содружества с учетом их национального законодательства (ст. 12).

Одним из важных направлений в рамках военно-политического сотрудничества стран Содружества, где были достигнуты ощутимые результаты, были операции по поддержанию мира.

Отношения, связанные с осуществлением таких операций, регламентируются Соглашением о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ от 20 марта 1992 г. (Соглашение 1992 г.) и тремя протоколами к нему, принятыми в Ташкенте 15 мая и 16 июля 1992 г.: о статусе Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о комплектовании, структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о временном порядке формирования и задействования Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов между государствами и в государствах - участниках СНГ.

НАТО занимает особое место среди региональных организаций коллективной безопасности, что связано как с целями и задачами, которые НАТО ставит ныне в вопросах обеспечения общей и региональной безопасности, так и с ее субъектным составом, а также с изменяющейся геополитической обстановкой в Европе, Азии, на Ближнем Востоке.

Если в 50 - 60-е годы XX в. НАТО опиралась на концепцию блокового военного противостояния, то с 90-х годов страны - члены этой организации концептуально переориентировались на обеспечение безопасности через сотрудничество, что подразумевает: переговоры вместо противостояния, отказ от устрашения, открытость вместо секретности и закрытости, предупреждение вместо пресечения и, наконец, опору на взаимодействие вместо силового диктата. На практике не все у стран - членов НАТО получается, но определенные позитивные сдвиги видны: НАТО опирается на идеи и принципы коллективной безопасности и коллективной обороны и исходит из необходимости обеспечивать индивидуальную безопасность (права человека) и распространять стабильность в регионе и мире.

Недостатком этих подходов является то, что разработчики этой концепции считают НАТО единственно верной моделью системы безопасности на основе сотрудничества, а западный образ жизни в странах - членах Организации - единственно достойным подражания и распространения. Отсюда и используемые методы обеспечения международной безопасности: попытки расширить круг членов НАТО за счет бывших республик СССР (Украина и Грузия) и создание системы ПРО в Европе без Российской Федерации, а также вмешательство во внутренние дела разных государств под предлогом защиты прав человека и обеспечения стабильности в европейском регионе, в районе Средиземноморья, на Ближнем Востоке.

Таким образом, НАТО, формально оставаясь региональной организацией по поддержанию международной безопасности и внося известный вклад в выработку и осуществление концепции обеспечения безопасности через сотрудничество, остается прежде всего военно-политическим блоком, обеспечивающим безопасность США и других стран - членов Организации.

О своей опоре на концепцию обеспечения международной безопасности через сотрудничество заявили также Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС).

Согласно ст. 4 Договора о коллективной безопасности (ДКБ), в случае если одно из государств-участников подвергнется агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, то это будет рассматриваться как агрессия против всех государств - участников Договора.

В случае совершения акта агрессии против любого из государств-участников все остальные государства-участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а также окажут ему поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления права на коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН.

О мерах, принятых на основании ст. 4 Договора, государства-участники обязуются незамедлительно известить Совет Безопасности ООН. Документы, направленные на развитие военно-политического сотрудничества, зачастую носили декларативный характер вплоть до создания ОДКБ.

Устав и Соглашение о правовом статусе ОДКБ подписаны 7 октября 2002 г. в Кишиневе. Устав во многом повторяет уже принятые в рамках ДКБ документы. В частности, целями ОДКБ называются укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов, приоритет в достижении которых государства-члены отдают политическим средствам.

Для достижения целей организации государства-члены принимают совместные меры к формированию в ее рамках эффективной системы коллективной безопасности, созданию коалиционных (региональных) группировок войск и органов управления ими, военной инфраструктуры, подготовке военных кадров и специалистов для вооруженных сил, обеспечению их необходимым вооружением и военной техникой. В Уставе закреплено обязательство сторон координировать и объединять свои усилия в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотических средств.

23 июня 2006 г. на сессии Совета коллективной безопасности (СКБ) в Минске была принята важная Декларация о дальнейшем совершенствовании и повышении эффективности деятельности Организации. В Декларации подтверждается приверженность ранее принятым принципам и формулируются некоторые новые подходы к укреплению системы коллективной безопасности. В частности, в документе перечисляются следующие принципы:

• общность целей и задач в формировании системы коллективной безопасности в зоне ответственности ОДКБ;
• согласованность действий, ненанесение ущерба интересам коллективной безопасности;
• приоритетность союзнических обязательств государств - членов ОДКБ, уважение суверенитета, территориальной целостности и авторитета каждого из них;
• взаимное уважение и учет национальных интересов и позиций государств - членов ОДКБ в сфере внешней политики и безопасности;
• координация внешней политики, защита и обеспечение коллективных и национальных интересов государств - членов ОДКБ на международной арене.

Шанхайская организация сотрудничества как региональная организация обеспечения безопасности через сотрудничество стран-участниц прошла два этапа своего формирования.

Образованию ШОС предшествовала работа механизма "Шанхайской пятерки", возникшего в 1996 г. на основе соглашения о выработке и укреплении мер доверия в военной сфере в пограничных районах, подписанного в Шанхае между Китаем, Россией, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном. Спустя год в Москве было подписано пятистороннее Соглашение о взаимном сокращении вооруженных сил в приграничных районах, которое дополнило документ 1996 г., а также способствовало усилению взаимного доверия в вопросах безопасности.

3 июля 1998 г. была одобрена Алма-Атинская декларация, в которой отмечалось, что развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества стран-участниц является важным фактором стабильности и безопасности всей Азии. В августе 1999 г. главы государств подписали Бишкекское коммюнике, в котором отмечается удовлетворенность результатами сотрудничества пяти стран за время после встречи в Шанхае в 1996 г., как положительные оцениваются практические шаги по укреплению региональной безопасности и сотрудничеству, и вновь заявили, что сотрудничество в рамках "Шанхайской пятерки" открытое и не направлено против других стран. На Душанбинском саммите 5 июля 2000 г. стороны провели обмен мнениями относительно обстановки в регионе, по международным вопросам, а также "достигли полного взаимопонимания относительно построения великого здания добрососедской дружбы и мирного сотрудничества в XXI веке". Деятельность "Шанхайской пятерки" подготовила и организационно-правовое оформление ШОС.

В июне 2001 г. в Шанхае Узбекистан присоединился к "Шанхайской пятерке" и были подписаны Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Иначе говоря, ШОС возникла из стремления государств решать вопросы безопасности и выработки мер доверия в приграничных регионах, а впоследствии ее деятельность распространилась на сферы политического, экономического и гуманитарного сотрудничества.

В 2002 г. в Санкт-Петербурге главы стран - участниц ШОС подписали три документа: Декларацию о создании ШОС, Хартию (Устав) и Соглашение о Региональной антитеррористической структуре (РАТС).

Хартия и Декларация основными принципами Организации назвали такие принципы международного права, как уважение независимости, суверенитета и территориальной целостности, невмешательство во внутренние дела, взаимное неприменение военной силы или угрозы применения силы; равноправие всех членов Организации. Они заявили также о неприсоединении к союзам, ненаправленности против других государств и организаций, открытости и готовности к проведению диалогов, обменов и сотрудничества в различных формах с другими государствами, соответствующими международными и региональными организациями.

Согласно основополагающим документам ШОС не направлена против других государств или многосторонних объединений и в Организации не предусматривается военной составляющей, что является довольно необычным для региональных организаций безопасности.

В политической сфере и сфере безопасности целями сотрудничества государств ШОС являются:

• развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе;
• взаимодействие в предотвращении международных конфликтов, их мирном урегулировании;
• совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех его проявлениях;
• координация усилий по вопросам разоружения и контроля над вооружениями и др.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с уставными документами ШОС и ее структуры не направлены против других государств и международных объединений и, главное, не предусмотрена военная составляющая сотрудничества. Более того, ШОС выступает за межгосударственные отношения нового типа: партнерство, а не союзничество.

Разоружение и ограничение вооружений

Понятие. Разоружением принято считать комплекс мер, направленных на прекращение наращивания средств ведения войны, их ограничение, сокращение и ликвидацию. Общая международно-правовая основа разоружения содержится в Уставе ООН. Пункт 1 ст. 11 относит "принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений" к числу "общих принципов сотрудничества в деле поддержания мира и безопасности". Рассмотрение указанных принципов входит в компетенцию Генеральной Ассамблеи, которая выносит по этим вопросам рекомендации Совету Безопасности и государствам - членам ООН. Совет Безопасности несет ответственность за формулирование "планов создания системы регулирования вооружений" (ст. 26); в решении этой задачи ему содействует Военно-штабной комитет, который дает советы и оказывает помощь по вопросам, относящимся к "регулированию вооружений и возможному разоружению" (п. 1 ст. 47).

Однако общепризнанного и универсального обязательства разоружаться в современном международном праве не существует. Международный суд ООН в своем решении по делу Никарагуа против США, принятом в 1986 г., записал: "В международном праве нет норм, за исключением таких, которые признаны заинтересованными государствами договорным или иным путем, в соответствии с которыми уровень вооружений суверенного государства может быть ограничен, и этот принцип применим ко всем государствам без исключения". Суть основного обязательства в данной области заключается в том, чтобы "в духе доброй воли вести переговоры... о договоре о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем" (ст. VI Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г.). Ссылка на такое обязательство или на ст. VI упомянутого Договора содержится во многих современных договорах об ограничении вооружений, как правило, в их преамбулах.

Основным источником норм в рассматриваемой области являются международные договоры: универсальные (например, Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.), региональные (например, Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г.), двусторонние (например, Договор между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 г.). Договоры в этой области можно классифицировать и по их целям и объекту (договоры об ограничении вооружений или об ограничении деятельности, с ними связанной; договоры, касающиеся оружия массового уничтожения или относящиеся к обычным вооружениям).

Повышение роли международных организаций обусловливает возрастание значения их резолюций в качестве вспомогательного источника права в области разоружения. Отдельные резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по вопросам разоружения допустимо рассматривать как содержащие нормы права, находящиеся в процессе формирования. В некоторых случаях резолюции Генеральной Ассамблеи ООН являются дополнительным средством имплементации договорных норм.

Международные организации нередко играют роль форумов, где вырабатываются нормы в области разоружения и ограничения вооружений. В рамках ООН этими вопросами занимается Генеральная Ассамблея и один из ее главных комитетов - Первый (по вопросам разоружения и безопасности). Генеральной Ассамблеей образован вспомогательный совещательный орган - Комиссия по разоружению. Самостоятельным органом, хотя и образованным Генеральной Ассамблеей и пользующимся услугами Секретариата ООН, является Конференция по разоружению. Возрастает внимание, которое уделяет вопросам разоружения Совет Безопасности ООН.

Определенные нормотворческие функции выполняют органы, учрежденные договорами о разоружении и ограничении вооружений, например Организация по запрещению химического оружия, созданная Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. или - на региональном уровне - Агентство по запрещению ядерного оружия в Латинской Америке и Карибском бассейне, образованное Договором о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке и Карибском бассейне 1967 г.

К настоящему времени сложился и действует свод норм, определяющих частичные меры по разоружению. Суть частичных мер заключается в запрещении и ликвидации отдельных видов оружия, запрещении их производства, накопления, развертывания и применения, ограничении некоторых видов вооружений в количественном и качественном отношении, сужении возможности качественного совершенствования оружия, сокращении сферы или районов размещения различных видов вооружений. К ним примыкают меры по укреплению доверия и безопасности, прямо не предусматривающие ограничения вооружений, но создающие благоприятные условия для его осуществления.

Оружие массового уничтожения. Наиболее развит комплекс норм, относящихся к оружию массового уничтожения. В соответствии с определением, выработанным ООН еще в 1948 г., такое оружие "должно быть определено таким образом, чтобы включать оружие, действующее атомным взрывом, оружие, действующее при помощи радиоактивных материалов, смертоносное химическое и биологическое оружие и любое разработанное в будущем оружие, обладающее характеристиками, сравнимыми по разрушительному действию с атомной бомбой и другим упомянутым выше оружием".

Действующее международное право запрещает испытывать ядерное оружие в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.). Это запрещение может стать полным в случае вступления в силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.

Любые ядерные взрывы, а также размещение ядерного оружия запрещены в Антарктике (Договор об Антарктике 1959 г.), в Латинской Америке (Договор о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке и Карибском бассейне 1967 г., известный как Договор Тлателолко), в южной части Тихого океана (Договор о безъядерной зоне в южной части Тихого океана 1985 г., известный как Договор Раротонга), в Юго-Восточной Азии (Договор о зоне, свободной от ядерного оружия в Юго-Восточной Азии, 1995 г., известный как Бангкокский договор), в Африке (Договор о зоне, свободной от ядерного оружия в Африке, 1996 г., известный как Договор Пелиндаба), в Центральной Азии (Договор о зоне, свободной от ядерного оружия, в Центральной Азии 2006 г., известный также как Семипалатинский договор), на морском дне и в его недрах (Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г.), на Луне и других небесных телах (Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г.).

Существующие нормы (Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.) направлены на то, чтобы предотвратить распространение ядерного оружия и не допустить приобретения его каким-либо государством помимо пяти, признанных обладающими им (США, Россия как государство - продолжатель СССР, Великобритания, Франция и Китай).

Актуальной проблемой является регулирование ядерных стратегических вооружений. Термин "стратегические вооружения" условен и охватывает межконтинентальные баллистические ракеты, тяжелые бомбардировщики как носители бомб, баллистических и крылатых ракет, баллистические ракеты, запускаемые с подводных лодок, а также средства стратегической противоракетной обороны. Сопоставимые задачи способны решать крылатые ракеты морского базирования большой дальности.

До 2002 г. в отношениях между Россией и США действовал запрет на развертывание систем противоракетной обороны территории страны либо создание основы для такой системы, а для разрешенных систем применялись определенные количественные и качественные ограничения (Договор между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. (Договор по ПРО)). США в одностороннем порядке вышли из этого Договора, что, в свою очередь, сделало невозможным для России быть связанной обязательством воздерживаться от действий, которые могли бы лишить объекта и цели российско-американский Договор о дальнейшем ограничении и сокращении стратегических наступательных вооружений 1993 г. Россия ратифицировала его в 2000 г., чего США так и не сделали.

Стратегические ядерные боеприпасы России и США ограничены определенными суммарными уровнями, в пределах которых каждая сторона определяет состав и структуру своих стратегических наступательных вооружений (Договор между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 г.).

Еще до прекращения существования СССР на основании его договора с США были ликвидированы их баллистические и крылатые ракеты средней и меньшей дальности, т.е. имеющие дальность полета в диапазоне от 500 до 5500 км (Договор о ликвидации ракет средней дальности и меньшей дальности 1987 г.).

Помимо ядерного к оружию массового уничтожения принято относить химическое и биологическое оружие.

Биологическое оружие находится под всеобъемлющим запретом: его нельзя не только применять на войне, но и разрабатывать, производить и накапливать, а запасы подлежат уничтожению или переключению на мирные цели (Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г.).

Начиная с 1925 г. химическое оружие противозаконно как средство ведения войны (Протокол о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или иных подобных газов и бактериологических средств 1925 г.). Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. предусмотрен уже не частичный, а всеобъемлющий запрет химического оружия, подобный тому, под которым находится бактериологическое оружие. Механизм Конвенции продемонстрировал свою работоспособность при осуществлении в 2013 - 2014 гг. по инициативе России химической демилитаризации Сирии.

Универсальная норма запрещает военное или любое иное враждебное использование средств воздействия на природную среду, обладающих разрушительным потенциалом, сопоставимым с оружием массового уничтожения (Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.).

Режимы нераспространения оружия массового уничтожения. Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. не стал непреодолимым препятствием на пути государств, стремящихся к обладанию ядерным оружием. Например, в 1998 г. испытания боевых ядерных зарядов произвели Индия и Пакистан. Есть серьезные основания полагать, что ядерным оружием обладает ряд других государств, прежде всего Израиль и КНДР. Еще шире круг государств, чей промышленный и технологический потенциал может позволить им в сжатые сроки разработать и начать производство собственного ядерного оружия.

Усиление режима нераспространения ядерного оружия, как и других видов оружия массового уничтожения, достижимо путем универсализации участия в установивших их договорах, а также дополнения их средствами более надежного предотвращения распространения и принуждения по отношению к нарушителям.

Однако сами по себе Договор о нераспространении ядерного оружия и Конвенции о запрещении бактериологического и химического оружия ставят вне закона передачу и приобретение только соответственно ядерных боеприпасов, боевых возбудителей болезней и токсичных химикатов и некоторых видов технологий и сопутствующего оборудования, но не средства их доставки, прежде всего ракеты. Специально на решение проблемы ракетного нераспространения направлен так называемый Режим контроля за ракетной технологией (РКРТ), возникший в 1987 г., в основе которого лежат неюридические договоренности об ограничении поставок соответствующих изделий и технологий. Слабость РКРТ заключается в том, что он далеко не универсален с точки зрения участия (на конец 2014 г. - 34 государства), в нем представлены не все государства-экспортеры, а импортеры практически отсутствуют. Более широк круг участников (в 2014 г. - 137 государств) разработанного в рамках РКРТ Международного кодекса поведения по предотвращению распространения баллистических ракет 2002 г. - политического документа, который мог бы способствовать выработке международно-правового акта о глобальном режиме ракетного нераспространения.

На противодействие незаконному распространению оружия массового уничтожения, его компонентов, технологий, средств доставки путем перехвата и задержания морских и воздушных судов, подозреваемых в перевозке указанных грузов, направлена неформальная договоренность, именуемая Инициативой по безопасности в области распространения 2003 г.

Механизмом по согласованию мер экспортного контроля, направленных на недопущение передачи материалов, технологий и оборудования двойного назначения, которые могут использоваться для производства химического и бактериологического оружия, является Австралийская группа, образованная в 1984 г.

Обычные вооружения. Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. ДОВСЕ обязывает европейские государства - участники сократить свои обычные вооружения и технику в пределах Европы до определенных согласованных уровней, не позволяющих осуществить внезапное нападение и начать крупномасштабные наступательные действия. Одновременно с Договором вступил в силу Итоговый акт переговоров о численности личного состава обычных вооруженных сил в Европе 1992 г. - политический документ, устанавливающий пределы на численность военнослужащих, размещенных каждым государством-участником в пределах района применения Договора.

Для того чтобы Договор отвечал изменившимся с момента его заключения условиям (роспуск Организации Варшавского договора, прекращение существования СССР, возникновение новых государств в районе применения Договора), в 1999 г. было подписано Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе, предполагавшее внесение в Договор значительных изменений, поправок и дополнений. Однако затягивание вступления Соглашения в силу в условиях продолжения расширения НАТО, в том числе за счет государств, чьи вооружения и военная деятельность не регулировались Договором, активные мероприятия США по подготовке к развертыванию ПРО в Европе, вынудили Россию приостановить, начиная с 12 декабря 2007 г., действие для себя ДОВСЕ, не выходя из него и оставляя возможность для возобновления действия договорного режима в случае, если партнеры примут во внимание ее обеспокоенность.

Всеобъемлющий запрет в отношении одного из видов обычного оружия предусмотрен Конвенцией о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении 1997 г.

При том что Конвенция о запрещении или ограничении применения конкретных видов оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, 1980 г. и Протоколы к ней в основном относятся к кругу норм, устанавливающих правила ведения вооруженных конфликтов, некоторые из предусмотренных ею мер примыкают к мерам ограничения вооружений.

Растущую актуальность приобретает усиление контроля за распространением легкого и стрелкового оружия. В этой области действует ряд рекомендаций и правил, не имеющих свойства юридических обязательств, выработанных в рамках ООН и других организаций. В связи с опасностью террористических актов против воздушного транспорта в отдельную проблему выделяется ограничение распространения портативных зенитно-ракетных комплексов (ПЗРК). На противодействие этой угрозе направлена наряду с некоторыми многосторонними решениями Договоренность РФ и США о сотрудничестве в области усиления контроля за ПЗРК 2005 г.

Демилитаризация и нейтрализация. Наряду с ограничением и сокращением вооруженных сил и вооружений цель разоружения может достигаться путем демилитаризации и (или) нейтрализации территории.

Демилитаризация - это договорно установленный международно-правовой режим определенной территории или пространственной сферы, запрещающий их использование в военных целях в мирное время. Эта мера предполагает ликвидацию в данном районе военных укреплений и сооружений и запрет содержать там вооруженные силы.

Под нейтрализацией понимается договорно установленное запрещение ведения военных действий на определенной территории или в пространственной сфере и использования их в качестве базы для военных операций. Цель нейтрализации - предотвращение развязывания войны в данном районе или из него либо, если военные действия где-то поблизости не удалось предотвратить, изъятие такого района из театра военных действий.

Меры доверия. К ограничению вооружений и разоружению примыкают меры по укреплению доверия и безопасности, которые в общем плане можно определить как специальные, договорным или иным образом обусловленные меры, принимаемые для обеспечения уверенности в том, что действия одной стороны не имеют целью нанесение ущерба безопасности другой стороны, в особенности если эти действия могут быть поняты и оценены как подготовка к внезапному нападению или его начало, и действительно не наносят такого ущерба. Такие меры не являются мерами реального разоружения и не подменяют их, но, принимаемые сами по себе или в качестве сопутствующих мер, они создают благоприятные условия для открытия переговоров или способствуют прогрессу в уже ведущихся переговорах.

Меры доверия и безопасности, первоначально сводившиеся к улучшению связи между сторонами, обеспечению морской навигационной безопасности, со временем стали включать уведомления и иную информацию о военной деятельности, обмен наблюдателями и инспекции на местах проведения военной деятельности. Функциями по укреплению доверия стали наделяться органы, создаваемые в соответствии с договорами о мерах по ограничению и сокращению вооружений.

Меры, согласованные в 1960 - 1970-х гг., в основном были нацелены на уменьшение опасности вооруженного конфликта с применением ядерного оружия, последующие же меры предназначались также и для снижения риска столкновения обычных сил. В последнее время меры доверия и безопасности трансформируются из военно-технических мер, ограниченных предоставлением информации об отсутствии подготовки к внезапному нападению, в комплексные меры, характеризуемые наличием такой степени доверия, которая позволяет партнерам разрабатывать и применять не только уведомительные, но и сдерживающие, а в перспективе и ограничивающие меры. Этому, в частности, способствует режим наблюдения с воздуха за обширными участками территорий 34 государств - участников Договора по открытому небу 1992 г.

Полезный опыт осуществления мер по укреплению доверия и безопасности, приобретенный в Европе, используется и в других регионах. Так, образованию в 2001 г. Шанхайской организации сотрудничества предшествовало заключение Соглашения между СССР и КНР о руководящих принципах взаимного сокращения вооруженных сил и укрепления доверия в военной области в районе советско-китайской границы 1990 г., за которым последовали Соглашение между Россией, Казахстаном, Киргизией, Китаем и Таджикистаном об укреплении доверия в военной области в районе границы 1996 г. и Соглашение между теми же государствами о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы 1997 г.

Цель формирования общеазиатского форума, подобного ОБСЕ, преследует Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии, в основе которого лежат Декларация принципов 1999 г. и Алма-Атинский акт 2002 г.

Проверка соблюдения обязательств. В самом общем виде проверку можно определить как совокупность методов наблюдения за осуществлением договорных обязательств и анализ полученных данных. Проверка осуществляется путем предоставления каждому участнику договора сведений о выполнении обязательств другими участниками, содействуя достижению целей договора, предупреждению и выявлению нарушений его положений и обеспечивая уверенность в соблюдении его положений.

В период после Второй мировой войны на протяжении длительного времени разногласия между государствами по вопросам проверки были препятствием на пути реального разоружения, а также использовались как предлог против принятия значимых мер в этой области.

Частичное разрешение противоречия между необходимостью ограничения вооружений и трудностью согласования мер проверки стало реальным с развитием национальных технических средств сбора данных об объектах, находящихся в пределах государственных территорий. Под этими средствами прежде всего понимались искусственные спутники Земли, хотя к ним относились также сейсмические станции и иное оборудование, позволяющее вести наблюдение за деятельностью государств извне (за данной территорией, вне ее пределов). Эти средства получили название "национальные технические средства контроля" (НТСК). Долгое время они являлись основным методом проверки соблюдения соглашений об ограничении вооружений. В дальнейшем нашли применение и другие средства, в частности инспекции на месте, осуществляемые как национальными, так и международными по составу группами инспекторов.

К настоящему времени накоплен опыт выработки, согласования, воплощения в договорную норму и функционирования различных механизмов проверки выполнения обязательств по соглашениям об ограничении и сокращении вооружений. По мере технического совершенствования повышается и надежность НТСК. Действующие соглашения запрещают создание помех этим средствам, применение преднамеренных мер маскировки, затрудняющих наблюдение за выполнением договорных обязательств. В ряд договоров включены дополнительные меры, например оснащение регулируемых систем вооружений особыми опознавательными знаками, демонстрация отличительных признаков новых и переоборудованных стратегических наступательных вооружений. Предусматривается также содействие проверяемой стороной НТСК другой стороны в определенных договором ситуациях.

Опыт, полученный при применении ряда договорных и иных мер, демонстрирует возможность разработки и применения инспекций на месте, т.е. посещения группами инспекторов одной стороны территории другой стороны или принадлежащих ей объектов на иной территории для проверки соблюдения согласованных обязательств. По мере развития процесса разоружения, охвата им новых систем, детализации обязательств при одновременном росте доверия между партнерами, их уверенности в целесообразности и реальности сокращения вооружений государства проявляют растущую готовность к принятию все более проникающих инспекций. Так, Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия 1993 г. предусматривает среди прочих видов инспекций инспекции любого объекта по запросу без права отказа.

В ряде договоров предусмотрено сочетание национальных и международных средств проверки. Положения на этот счет содержатся, например, в Договоре о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г., в соответствии с которым система проверки состоит из нескольких ступеней и может осуществляться в одностороннем порядке, коллективно несколькими участниками или посредством международных процедур в рамках ООН и в соответствии с ее Уставом. Этим же Договором, так же как и Конвенцией о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., предусмотрено обращение для целей проверки к консультативным механизмам, в которых эксперты выступают в личном качестве.

Имеется опыт применения многосторонних форм проверки выполнения договорных обязательств. Так, в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 г. проверка его соблюдения государствами-участниками, не обладающими ядерным оружием, возложена на МАГАТЭ, предоставляющее гарантии и осуществляющее международные по составу инспекции. В других случаях участники Договора создают специальный орган, который они наделяют функциями по проверке. Например, в дополнение к проверке соблюдения обязательств по Договору Тлателолко, осуществляемой МАГАТЭ, соответствующие функции, включая инспекции на месте, выполняет созданное на основании Договора Агентство ОПАНАЛ. Конвенцией о запрещении химического оружия 1993 г. создана Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО), в функции которой входит реализация положений о международной проверке соблюдения Конвенции. ОЗХО сыграла ключевую роль в процессе химической демилитаризации Сирии в 2013 - 2014 гг. Аналогичный институт должен быть создан на основании Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.