Право Европейского Союза

Европейское право (право ЕС) за рубежом и в России

В западноевропейских странах уже с начала 60-х годов XX в. программы обучения на юридических факультетах университетов стали включать курс "Европейские организации". Основной упор в нем делался на изучении институциональной структуры и функционирования европейских сообществ, возникших в 50-х годах XX в.

С конца 60-х годов XX в. во многих зарубежных университетах начали изучать эту проблематику под названием "Коммунитарное право" (от англ. - community, фр. - communaute) или "Право сообществ". С 1977 г., т.е. 20 лет спустя после подписания Римских договоров (1957), "Коммунитарное право" было официально включено в качестве обязательной дисциплины в программы подготовки юристов в западных университетах и преподавалось в качестве самостоятельного курса параллельно с международным правом.

Программу и конкретное наименование дисциплины определяли сами университеты, в результате чего единообразие в этом отсутствовало. Примеры названий - "Европейское право", "Институциональное коммунитарное право", "Право интеграции" и т.п.

С развитием интеграционных процессов и образованием Европейского союза (1992) появился термин "право Европейского союза". Данное наименование представляется наиболее точным, соответствующим предмету регулирования.

Тем не менее в наше время в западных университетах и российских вузах чаще всего данная дисциплина преподается как "Европейское право".

Европейские библиотечно-библиографические рубрикаторы и классификаторы систематизируют книги по следующим областям знания: по европейскому праву, по международному публичному праву, международному частному праву и далее по различным отраслям внутригосударственного (национального) права.

В отечественных вузах до определенного времени европейское право не преподавалось. Да и сейчас эта дисциплина еще не вошла в официально утвержденную обязательную программу подготовки российских правоведов.

Важным этапом для признания данной дисциплины в нашей стране явилось создание в 1996 г. кафедры европейского права в Московском государственном институте международных отношений - МГИМО(У) МИД России. С этого же периода на международно-правовом факультете МГИМО действует двухгодичная магистратура по специализации "Европейское право и правовые основы интеграционных процессов".

Возвращаясь к теме множественности наименований исследуемой правовой системы, следует отметить, что в российских научных кругах не считается завершенной дискуссионная тема, касающаяся юридической обоснованности термина "европейское право". Ограничимся в этом смысле лишь некоторыми соображениями.

Интересно вспомнить для примера давнюю позицию известного российского юриста-международника В.И. Кузнецова, который считал, что "выражение "европейское право" носит претенциозный и ненаучный характер".

В самом деле, назвать право европейским на заре интеграции, когда европейские сообщества состояли лишь из шести государств, а десятки европейских стран в ЕС не участвовали, было, с нашей точки зрения, слишком смелым.

Сегодня, учитывая участие в Европейском союзе уже 28 европейских государств и перспективы нового расширения, не считаем, что было бы корректным оспаривать наименование дисциплины "европейское право", исходя хотя бы из географического критерия. К тому же оно широко распространилось и укоренилось не только в зарубежном образовательном процессе и юридической науке, но и в российском правоведении. Не будем также забывать, что в номенклатуре ВАК специальностей научных работников исследуемая здесь специальность называется "12.00.10 - Международное право, Европейское право".

В последние полтора десятка лет курс европейского права стал преподаваться на юридических факультетах многих российских вузов. Данную дисциплину начали вводить и в программы неюридических высших учебных заведений, таких, например, как Дипломатическая академия МИД России, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Московский государственный лингвистический университет, Российский государственный социальный университет и др. Это говорит о том, что сегодня в знании европейского права нуждаются многие из тех, кто изучает международные отношения, особенно те, кто вовлечен в отношения с Европейским союзом и кто хочет знать развивающуюся в его рамках правовую систему.

Определение, понятие и особенности европейского права

Европейское право - это система правовых норм, регулирующих взаимоотношения, сложившиеся в рамках европейских интеграционных объединений, таких как европейские сообщества, Европейский союз и в определенной степени Совет Европы. Европейское право может быть определено и как система правовых норм, обеспечивающих развитие европейской интеграции и регулирующих общественные правоотношения, связанные с этим процессом.

Именно в этом смысле термин "европейское право" получил широкое распространение в зарубежной и отечественной учебной и научной литературе.

Европейское право представляет собой особую правовую систему. Оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные национальным системам права и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.

Система норм, созданных ранее в трех сообществах, образовывала общее право сообществ и являлась стержнем и основой европейского права.

До возникновения Европейского союза для обозначения европейского права использовались также термины "право европейских сообществ" или даже "право Европейского сообщества". В последнем случае подразумевалось, что рассматриваемая правовая система была сформирована прежде всего Договором о Европейском экономическом сообществе (1957) с изменениями 1992 г., либо термин "Европейское сообщество" в данном случае использовался как собирательный, а не просто для обозначения одного из трех (после 2002 г. - двух) интеграционных сообществ. Очевидно, что фактически и юридически точнее было говорить о праве сообществ, а не о праве Сообщества.

В данной главе настоящего учебника используются все указанные термины, при том понимании, что под правом сообществ, правом Сообщества подразумевалось европейское право в узком смысле слова, не включавшее, в частности, правовые нормы, которые вырабатывались в рамках бывших второй и третьей опор прежнего Европейского союза 1992 г. Отметим, что Лиссабонский договор 2007 г. упразднил деление Союза на три опоры и сделал структуру ЕС гомогенной (однородной).

Для обозначения рассматриваемой правовой системы и учебной дисциплины в специальной литературе используется и термин "право Европейского союза". Существовавший с 1993 г. Евросоюз образовывали прежде всего европейские сообщества, которые назывались его "первой опорой". Союз включал также "вторую опору", т.е. общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ), и "третью опору" - Сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

Нормы права европейских сообществ ("первой опоры") содержались в учредительных договорах, а также создавались институтами самих сообществ (в разных источниках - "производное", "вторичное" или "дополнительное" право).

Нормы права сообществ обеспечивались судебной (юрисдикционной) защитой.

Сотрудничество в рамках бывших "второй" и "третьей опор" в основном осуществлялось на межправительственной, международно-правовой основе. Иными словами, появившийся с подписанием Маастрихтского договора в 1992 г. термин "право Европейского союза" был шире понятия "права европейских сообществ", поскольку он дополнял последнее нормами, регулировавшими сотрудничество государств-членов в сфере внешней политики, юстиции и внутренних дел. Акты, принимаемые в рамках "второй" и "третьей опор", появлялись в основном в результате межгосударственного сотрудничества и не были обеспечены юрисдикционной защитой со стороны находящегося в Люксембурге Суда ЕС. По этой причине до 2009 г. Суд европейских сообществ сохранял прежнее название, несмотря на образование по Маастрихтскому договору 1992 г. нового объединения - Европейского союза. Это означало, что Суд был не вправе вмешиваться в ту часть компетенции Европейского союза, которая относилась к его "второй" и "третьей опорам", и под его юрисдикцию (т.е. право на рассмотрение и разрешение дел) подпадало только право сообществ.

Несмотря на упразднение Лиссабонским договором трехопорной конструкции Евросоюза и официальное провозглашение гомогенного (однородного) характера действующего в данном объединении права, на деле большинство норм, вырабатываемых в рамках ОВПБ и СПСО, по-прежнему имеют международно-правовой характер, и в этом смысле в природе права ЕС на сегодня мало что изменилось.

Придерживаемся точки зрения, согласно которой право Евросоюза с учетом неуклонного расширения сферы его применения представляет собой самостоятельную правовую систему, но с определенными оговорками. Это, скорее, частично оформившийся правопорядок, отражающий временное политическое равновесие на данном этапе развития Союза. Право ЕС - это развивающаяся система, окончательные очертания которой пока трудно предсказать. Направление ее развития зависит в основном от государств-членов. В частности, от их волеизъявлений зависит, каким путем пойдет дальнейшая эволюция Союза - к европейскому федеративному государству или он останется союзом суверенных государств, как это выглядит сейчас.

Следует также различать нормы, регулирующие отношения внутри Союза, и нормы, регулирующие его внешние отношения с третьими государствами и международными организациями. Отсюда другая двойственность в квалификации правопорядка Евросоюза. Во-первых, это внутреннее право, соотношение которого с общим международным правом сравнимо с соотношением национального права государств. Во-вторых, это часть общего международного права либо международного права регионального характера.

Отмеченная двойственность вытекает из сложной правовой природы бывших европейских сообществ, специфический характер которой вызывал много вопросов с момента их создания. Вопросы касались сходства и различий сообществ в сравнении с другими международными организациями.

Коммунитарный правопорядок вырос из международного права. Он постепенно приобретал автономную специфику, утверждаемую в ряде решений Судом ЕС. Эта автономная специфика делала характер сообществ все более отличающимся от других существующих международных организаций.

Для коммунитарного права характерно стремление утвердить собственную автономию. Как отмечалось, это происходило прежде всего на основе ряда последовательных решений Суда ЕС. Выдвижение концепции автономного правопорядка в рамках сообществ происходило в результате естественного стремления Суда ЕС обеспечить высокую эффективность интеграционного процесса.

Концепция автономности правопорядка сообществ и Союза базировалась в основном на двух принципах - прямом применении европейского права и его верховенстве во внутренних правопорядках государств-членов.

С одной стороны, можно предположить, что концепция верховенства права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов уходила своими корнями в международное право. В то же время стремление обеспечить эффективное правовое регулирование интеграционного процесса, а также учет различных подходов государств-членов к соотношению международного и национального права побудили Суд ЕС укрепить концепцию автономного правопорядка сообществ принципом верховенства (примата) европейского права над нормами внутреннего права государств-членов.

Наиболее наглядно в обобщенном виде суть правопорядка сообществ Суд ЕС выразил в своем Заключении 1/91 от 14 декабря 1991 г. В нем, в частности, говорилось следующее: "Учредительные договоры устанавливают новый правопорядок, в интересах которого государства-члены ограничивают свои суверенные права в определенных сферах... количество которых постепенно увеличивается, и субъектами которых становятся не только государства-члены, но и их граждане. Наиболее важной отличительной чертой, характеризующей уже созданный правопорядок Сообщества, является в первую очередь его примат по отношению к национальным порядкам стран-членов, а также прямое действие целого ряда норм, непосредственно применяемых к ним и их гражданам".

Принцип примата (верховенства) норм европейского права нашел свое выражение в ст. I-6 Конституционного договора 2004 г., которая гласила: "Конституция и право, принятое институтами Союза при реализации компетенций, которые им приданы, имеют примат (priment - фр. глагол) над правом государств-членов".

Что касается Лиссабонского договора, данный принцип в его тексте отсутствует. Это было шагом назад по сравнению с проектом Евроконституции. Однако в прилагаемой к Договору Декларации N 17 говорится: "...согласно устойчивой судебной практике Суда Европейского союза договоры и право, создаваемое Союзом... обладают приматом над правом государств-членов...". В тексте Декларации приведено также Заключение Юридической службы Совета от 22 июня 2007 г., в котором говорится, что примат права Сообщества является основополагающим принципом этого права.

Важнейшим следствием верховенства (примата) европейского права стало исключение такого явления, как несовместимость нормы внутреннего права с европейским правом. При этом неважно, какой по времени принятия характер носит норма внутреннего права - предшествующий или последующий (более поздний). Национальный судья просто должен принять норму права Союза к исполнению, не дожидаясь отмены несовместимой нормы внутреннего права.

Множество проблем, возникших между Судом ЕС и судебными учреждениями, а также парламентами государств-членов в ходе реализации доктрины верховенства европейского права, указывали на то, что государства и их суды продолжали придерживаться международно-правового подхода к данной доктрине. Суд ЕС многократно наталкивался на позицию национальных судов, состоящую, в частности, в необходимости имплементации учредительных договоров в национальные правовые системы.

Принцип верховенства европейского права, впрочем, как и прямое действие его норм, оспаривался правительствами государств-членов. Суду ЕС пришлось преодолевать их сопротивление. В результате так называемая тихая революция, заключавшаяся в инкорпорации государствами-членами данных принципов в конституционное право, все-таки свершилась.

В странах с монистической концепцией прямое применение и верховенство источников европейского права практически не отличается от прямого действия других международных договоров. Государства, придерживающиеся дуалистической концепции, для вступления в сообщества либо вносили поправки в их конституции, либо принимали специальный закон, как это сделала Великобритания.

Возникает вопрос, почему Суд ЕС при толковании учредительных договоров занял позицию в пользу придания праву Сообщества автономного, обособленного характера. Как отмечалось, Суд стремился, исходя из интеграционных целей учредительных договоров, сделать правовое регулирование интеграции более эффективным. Этому служили и концепции прямого действия и верховенства норм европейского права. При этом Суд ЕС как один из наднациональных институтов Сообществ, видимо, не считал общее международное право достаточно эффективной системой (и во многом он был и остается прав), чтобы достичь целей и высокой степени интеграции в сообществах и Союзе. Равным образом Суд ЕС не хотел, чтобы другие, чем сообщества, международные организации оценивали его деятельность и с помощью международно-правовых рычагов пытались в нее вмешиваться.

Таким образом, тезис об автономности и особом характере европейского права был утвержден Судом ЕС. Одновременно данный тезис об автономности восприняла и развила доктрина. В учредительных договорах прямо об этом не говорится.

Многие зарубежные авторы отмечают, что Суд ЕС отдает предпочтение телеологическому методу толкования. Данный метод, основанный на выявлении целей учредительных договоров, позволяет формулировать далеко идущие последствия применения права сообществ. Скорее всего, благодаря телеологическому методу Суду удалось, в частности, установление в ряде своих решений принципов верховенства права сообществ, прямого применения его норм в национальных правопорядках государств-членов и др.

Европейское право (право Европейского союза) представляет собой особую правовую систему, оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные как национальным системам права, так и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.

Европейское право представляет собой новую эффективную правовую систему, нацеленную на реализацию стоящих перед Союзом задач.

Поскольку европейское право включает в себя элементы национального права и международно-правовой системы, то логично предположить, что для европейского права характерна полисистемность. Европейское право имеет межгосударственный характер, и одновременно в том, что касается коммунитарных норм, обладает определенным набором черт внутригосударственного права.

В числе подобных признаков, как следует из многих посвященных интеграции правовых работ, в частности, называют беспримерное ограничение суверенной правоспособности государств - членов ЕС и передачу многих традиционных властных полномочий государств наднациональным институтам ЕС. К системообразующим признакам новой правовой системы относят также нетрадиционный перечень источников европейского права, отличающийся от источников как международного права, так и внутригосударственного права. К теме источников прямо примыкают также вопросы так называемого прямого применения, или прямого действия, нормативных актов институтов Сообществ. Необходимость более глубокого исследования вызывают одновременно проблемы, связанные с субъектами европейского права. Их перечень столь же нетрадиционен, как и источники европейского права.

Право сообществ было первой составляющей европейского права. Общая внешняя политика и политика безопасности, а также сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере - вторая составляющая. Третьей составляющей являются положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ЕКПЧ), подписанной в рамках Совета Европы. Такое деление называют горизонтальной структурой европейского права. В условиях отсутствия общего для европейских сообществ юридически обязательного акта в области защиты основополагающих прав человека разработчики Договора о ЕС фактически произвели рецепцию положений ЕКПЧ, представляющей источник из другой системы права - Совета Европы, который был воспринят упомянутым Договором. В Договоре о ЕС (в долиссабонской редакции) в п. 2 ст. 6 говорилось: "Союз уважает основные права человека, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 г. в Риме, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов в качестве общих принципов права Сообществ".

Согласно Лиссабонскому договору 2007 г. юридически обязательным актом в ЕС в области защиты основных прав человека стала Хартия Европейского союза об основных правах 2000 г., которая в соответствии с § 1 ст. 6 Договора о ЕС (в лиссабонской редакции) приравнивается по своей юридической силе к учредительным актам ЕС. Кроме того, по Лиссабонскому договору Европейский союз присоединяется к ЕКПЧ, т.е. становится ее самостоятельным участником.

С точки зрения условий, порядка формирования и иерархии нормы европейского права в основном подразделяются на нормы первичного (или основополагающего) права и нормы производного (вторичного) права.

Под первичным правом понимаются нормы, закрепленные в договорах об учреждении европейских сообществ и Европейского союза. Нормы первичного права обладают верховенством по отношению к нормам вторичного права.

Производное или вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются институтами Европейского союза.

Поскольку учредительные договоры не смогли всего предусмотреть, нормы вторичного права обеспечивают повседневное функционирование институтов ЕС и достижение целей и задач, стоящих перед ними. Вторичное право включает основной массив норм европейского права.

Главные особенности норм европейского права - это верховенство по отношению к национальным правовым установлениям и обеспеченность судебной защитой.

Национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоит национальный источник права. Это следует из принципа верховенства права ЕС.

В зарубежной и отечественной литературе часто пишут о принципе прямого применения (прямого действия) отдельных норм европейского права, что проявляется в непосредственной и обязательной их применимости национальной администрацией и национальными судами. В доктрине, как отечественной, так и зарубежной, существует и точка зрения, согласно которой прямое применение норм европейского права во внутренних правопорядках есть скорее иллюзия, чем реальность. Такая точка зрения основывается на том, что включение изменений в национальные конституции при вступлении в ЕС, а также принятие специальных законов о верховенстве права Евросоюза (ФРГ, Великобритания) есть юридические акты по имплементации (трансформации) норм европейского права.

Принцип прямого применения тесно связан с вопросом о соотношении европейского права с правом международным и национальным (внутригосударственным). В свою очередь, данный вопрос связан с определением правовой природы Европейского союза.

Очевидно, что европейское право возникло на основе учредительных договоров, образовавших европейские сообщества. Учредительные акты, образующие источник первичного права сообществ, являются международными договорами. Эти договоры были выработаны в результате сотрудничества государств-учредителей, подписаны должным образом и ратифицированы каждым из государств-членов.

Таким образом, европейское право своим происхождением прежде всего обязано международно-правовым установлениям. Создание Европейского союза 1992 г. и формирование его "второй" и "третьей опор", расширяя международно-правовую составляющую европейского права, еще больше укрепили взаимосвязь последнего с международным правом.

Европейские сообщества были наделены согласно учредительным договорам правосубъектностью, в том числе международной. Это означает, в частности, что сообщества были вправе заключать международные договоры с третьими государствами и международными организациями, поддерживать с ними дипломатические отношения. Параллельно с дипломатическими миссиями (посольствами) 28 государств - членов ЕС в более чем 120 странах мира, включая Россию, функционируют и постоянные представительства Европейского союза. Интересно, что представительства ЕС действуют и в самих государствах-членах ЕС. В свою очередь, в Брюсселе при ЕС имеют свои представительства более 150 государств, включая РФ. Это означает признание и подтверждение со стороны мирового сообщества статуса Евросоюза как международной организации и предоставления ему соответствующих привилегий и иммунитетов.

Возникновение и развитие европейского права - от Парижского договора до Лиссабонского договора

Идеи единения европейских стран высказывались и в отдаленном прошлом. В качестве примеров в отечественной и зарубежной литературе традиционно приводятся имена авторов подобных идей, некоторые из них: чешский король Йиржи Подебрад (XV в.), французский аббат Сен-Пьер (XVIII в.), философы Жан Жак Руссо, Иммануил Кант. В 1814 г. А. Сен-Симон в книге, написанной совместно с историком А. Тьерри, предсказывал создание по окончании периода войн и революций Европейского сообщества с наднациональным Парламентом. В 1849 г. Виктор Гюго призвал к объединению европейского континента, которое, согласно его идее, должно было привести к созданию в XX в. Соединенных Штатов Европы.

Поиски единения и согласия особенно активизировались в годы военных катастроф, перед лицом очевидных потерь, которые несли народы в результате разрушительных войн.

Между двумя мировыми войнами лидером панъевропейского движения стал австрийский дипломат, граф Ричард Куденхове-Калерги (1894 - 1972), основавший в 1926 г. Панъевропейский союз, который объединял сторонников строительства федеративной Европы по образцу Соединенных Штатов Америки. В одной из своих книг под названием "Пан-Европа" (1923 г.) автор, в частности, писал, что "между Сциллой российской военной диктатуры и Харибдой американской финансовой диктатуры путь Европы называется Пан-Европа, который означает, что Европа должна помочь себе сама, создав с практической целью политико-экономический союз".

Вдохновленный панъевропейскими идеями с проектом построения Европы на основах федерации, выступил французский министр иностранных дел Аристид Бриан. В частности, в 1929 г. он предложил создать в рамках Лиги Наций Европейский союз. Из-за опасений утраты суверенитета государства тогда не поддержали предложение французского министра. Установление фашистских режимов в Италии и Германии, обострение межгосударственных противоречий на Европейском континенте окончательно похоронили возможность в тот период претворения в жизнь планов построения единой Европы. Надо было ждать окончания второй мировой войны со всеми ее жестокими уроками, чтобы вновь появились проекты объединения Европы, которые исключили бы войну на Европейском континенте.

Тупик, в котором оказалась Западная Европа в результате второй мировой войны, поддержка объединительных начал в ее жизни со стороны Соединенных Штатов Америки и страх перед "советской угрозой" создали благоприятные условия для практического осуществления так называемой европейской идеи, зародившейся еще в эпоху Возрождения.

На фоне многочисленных послевоенных интеграционных инициатив выдвинутая французскими политическими деятелями Жаном Моне и Робером Шуманом идея объединения угольной и сталелитейной промышленности Германии и Франции выглядела достаточно скромно и многим представлялась сугубо техническим мероприятием.

Проект заключения соглашения между Францией и Германией по вопросам добычи угля и производства стали, который привел к созданию первого из сообществ - Европейского объединения угля и стали, получил наименование "план Шумана" (Р. Шуман - в 1950 г. министр иностранных дел Франции). Этот план был изложен в известной Декларации Шумана 9 мая 1950 г., а 18 апреля 1951 г. в Париже был подписан Договор о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), в котором, помимо Германии и Франции, приняли участие Бельгия, Нидерланды, Люксембург и Италия. Договор о ЕОУС вступил в силу 23 июля 1952 г.

Ж. Моне и Р. Шумана вместе с их ближайшими соратниками и последователями на Западе называют "отцами-основателями" или "архитекторами" европейской интеграции. Во многих официальных учреждениях Европейского союза и Совета Европы имеются бюсты, барельефы, портреты "отцов-основателей". В Брюсселе станция метро, возле которой сгруппированы здания институтов ЕС (Совета, Комиссии, Европейского парламента и др.), названа просто - "Шуман".

Учреждение ЕОУС явилось началом коренной трансформации Западной Европы, приведшей к созданию Европейского союза, который признается наиболее успешным образцом интеграционного образования.

Убедившись на примере ЕОУС в реальности экономической интеграции, ее архитекторы пришли к выводу о необходимости расширения интеграционных процессов на другие сферы экономики. В результате 25 марта 1957 г. в Риме были подписаны еще два договора - Договор о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), которые по месту подписания получили наименование Римских договоров. Данные Договоры вступили в силу 1 января 1958 г.

Здесь уместно отметить, что создание и развитие европейских сообществ осуществлялись на строгой юридической основе - многосторонних межгосударственных договорах, явившихся первичными источниками европейского права, которое, таким образом, стало частью международного права. Этим объясняется то, что вплоть до настоящего времени в учебниках по международному публичному праву чаще всего право европейских сообществ и Европейского союза освещается либо как региональное (субрегиональное) международное право, либо как часть права международных организаций, либо как часть международного экономического права.

По соглашению о некоторых общих органах Европейское экономическое сообщество и Евратом с момента возникновения имели общие с ЕОУС Суд и Парламентскую ассамблею (с 30 марта 1962 г. именуется Европейским парламентом). 8 апреля 1965 г. был подписан договор о слиянии исполнительных органов трех западноевропейских объединений. Цель слияния - сделать западноевропейский интеграционный механизм более эффективным. С вступлением в силу этого Договора 1 июня 1967 г. единая Комиссия европейских сообществ (КЕС) и единый Совет европейских сообществ (Совет) выполняли свои функции для всех трех объединений.

Ситуация в плане международного права создалась весьма необычная: каждая из трех международных организаций имела собственную правосубъектность, которая одновременно реализовывалась общими для этих международных организаций основными органами.

Формирование европейских сообществ и развитие европейского права происходили одновременно. Чем дальше заходил интеграционный процесс, тем активнее осуществлялось его правовое упорядочение. Юридической основой европейского строительства были прежде всего международные учредительные договоры и нормативные правовые акты институтов сообществ.

Зарубежными и отечественными специалистами выделяются три периода, или этапа, строительства объединенной Европы и развития европейского права. Первый период связан с созданием европейских сообществ и соответствующим развитием права сообществ, или коммунитарного права. Второй - с образованием в 1993 г. Европейского союза в результате вступления в силу Маастрихтского договора. В этот период возникло право Европейского союза, которое формировалось одновременно с развитием права сообществ. Для третьего периода, начавшегося с вступлением в силу Лиссабонского договора в 2009 г., характерен переход к единому Европейскому союзу и единому, гомогенному праву современного Союза, который является правопреемником упраздненного Европейского сообщества.

В основу периодизации процессов интеграции с правовой точки зрения также могут быть положены принципиальные изменения, которые происходили в структуре сообществ, в сфере их ведения и порядке осуществления тех полномочий, которыми эти сообщества, а затем и Союз, были наделены. Все такого рода перемены нашли свое отражение и закрепление прежде всего в учредительных договорах, т.е. в актах, которые внесли кардинальные изменения в построение и функционирование сообществ и Союза. Соответственно, и периодизация эволюции права сообществ тесно связана с выработкой и заключением учредительных договоров. Они юридически фиксировали достигнутое и предопределяли новое в европейской интеграции. Основываясь на такой периодизации интеграции и европейского права, обычно выделяют восемь этапов.

Первый из этапов связан с Договором об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г. (ЕОУС).

Данный Договор образовал первое европейское интеграционное объединение и заложил принципиальные основы самой интеграции. С него начинается формирование права сообществ, или европейского права.

Второй период интеграции и развития европейского права связан с созданием двух новых сообществ. Образованное от слова communaute прилагательное - communautaire (фр.) - "коммунитарный", означающее все, что относится к сообществам, общее для них (например, коммунитарное право, означающее право сообществ), получило широкое распространение в деятельности европейских интеграционных организаций и в специальной литературе.

Итак, 25 марта 1957 г. в Риме были подписаны два договора: Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). Вступление в силу 1 января 1958 г. этих двух договоров знаменует начало нового этапа в развитии интеграционных процессов.

С учетом выявившихся за время существования ЕОУС пределов наднационального начала составители Римских договоров сделали полшага назад и, не оставляя надежд на наднациональное развитие западноевропейской интеграции, позаботились о том, чтобы в большей степени обеспечить права национальных государств. Все намеки на политическую интеграцию и перспективную цель федералистов в отношении создания европейской федерации в текстах Римских договоров отсутствовали. Для архитекторов западноевропейской интеграции на много лет вперед главными правилами их деятельности стали постепенность, строгое соблюдение первоочередности экономической интеграции как возможной основы будущей политической интеграции.

Очередной, третий, этап наступил с подписанием в феврале 1986 г. Единого европейского акта (ЕЕА), который вступил в силу в 1987 г.

Органическую часть ЕЕА составили предложения Европейской комиссии о создании единого внутреннего рынка.

ЕЕА расширил сферы ведения европейских сообществ, внес изменения в их институциональную структуру и наметил основные контуры развития сотрудничества государств-членов в области внешней политики и безопасности. Единый европейский акт явился решительным шагом к созданию правовой основы для перехода к новому, более высокому уровню сотрудничества государств - учреждению Европейского союза. Данный договор предопределил переход от общего к единому внутреннему рынку, что должно было в перспективе подготовить создание Экономического и валютного союза.

Четвертый этап связан с подписанием 27 февраля 1992 г. и введением в действие 1 ноября 1993 г. Договора о Европейском союзе. По месту подписания в голландском городе Маастрихт его еще именуют Маастрихтским договором.

Маастрихтский договор предусмотрел необходимость дальнейшего уточнения параметров Союза, порядка его функционирования и взаимодействия государств-членов с институтами ЕС в новых областях.

В Маастрихтском договоре были сформулированы пять основных целей:

• создание Экономического и валютного союза;
• формирование общей социальной политики;
• преобразование Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество с расширением круга его компетенции;
• дополнение наднационального экономического интеграционного строительства сотрудничеством в области внешней политики и безопасности ("вторая опора"), а также в области юстиции и внутренних дел ("третья опора");
• объединение всех трех "опор" в рамках Европейского союза (1992).

Пятый этап именуется некоторыми исследователями как "ревизованный, или новый, вариант Договора о Европейском союзе". Данный договор предусматривал ряд дополнительных мер, направленных на достижение вышеперечисленных целей, в первую очередь - на демократизацию Европейского союза и приближение его институтов к рядовым гражданам. Этот новый договор был подписан 2 октября 1997 г. в Амстердаме и вступил в силу 1 мая 1999 г. По месту своего подписания он получил наименование Амстердамского договора. Амстердамский договор установил неоспоримую обязанность всех государств-членов строго соблюдать и охранять основные права человека.

В тот период Европейский союз включал 15 государств-членов. С 1 мая 2004 г. в Союз вступили еще 10 государств, затем добавились еще три. На сегодня ЕС насчитывает 28 государств-членов.

Шестой этап связан с подписанием Ниццкого договора. Стремясь продолжить начатый Амстердамским договором процесс подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном составе, государства-члены 11 декабря 2000 г. одобрили Ниццкий договор, который был подписан 26 февраля 2001 г. и вступил в силу 1 февраля 2003 г. после завершения его ратификации в странах-участницах.

Ниццкий договор, так же как и его предшественник - Амстердамский договор, не учреждал новых организаций. По своему содержанию он также представлял собой комплекс поправок в учредительные договоры европейских сообществ и Европейского союза и был призван углубить интеграцию внутри Союза и усовершенствовать ее правовые основы. В частности, Договор имел целью разработать реформы и меры по адаптации европейских институтов в связи с предстоящим вступлением в ЕС новых государств-членов.

Новый Договор открыл путь самому большому увеличению числа членов Европейского союза за всю историю его существования за счет государств Центральной и Восточной Европы, а также средиземноморских и балтийских стран - Венгрии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии (вначале 10 стран так называемой первой волны). Затем настала очередь Болгарии и Румынии, которые вступили в Союз 1 января 2007 г. Позже к ним присоединилась Хорватия.

Образование Европейского союза в 1992 г. составило в период до подписания Лиссабонского договора 2007 г. главное содержание перемен в области европейского строительства в целом и европейского права в частности.

От своих предшественников - сообществ Союз отличает прежде всего расширенный характер его компетенции. С образованием Европейского союза делается попытка не только распространить ее на экономические и связанные с ними отношения, но и охватить такие важные области, как внешняя политика и вопросы борьбы с преступностью.

Седьмой этап - это подписание Договора о введении Конституции для Европы от 29 октября 2004 г.

В ходе "европейского строительства" все больше сторонников набирала идея замены многочисленных учредительных договоров Конституцией Европейского союза в качестве единственного сводного (консолидированного) договора. Это соответствовало требованиям рядовых граждан Союза сократить и упростить учредительные документы Союза, сделать их понятными большинству населения.

Договор о введении Конституции для Европы был подписан главами 25 государств - членов ЕС в Риме 29 октября 2004 г. Затем он должен был пройти процедуру ратификации и (или) референдума всеми государствами-участниками в соответствии с их конституционными процедурами и после этого вступить в силу.

В результате имевшихся разногласий в ходе подготовки Договора и особой позиции некоторых государств, выступавших против отдельных ключевых положений Договора (о федерализации Европейского союза, выборах его президента, назначении министра иностранных дел ЕС и т.д.), его окончательный текст носил сложный, эклектичный характер. Новый договор явился результатом столкновений и компромиссов не только различных национальных интересов, но и интересов "федералистов", выступавших в период подготовки Евроконституции за преобразование Европейского союза в федерацию, и сторонников максимального сохранения суверенных полномочий у государств-членов.

Договор о введении Конституции для Европы потерпел неудачу и в силу не вступил, после того как в 2005 г. против него высказалось на референдумах население Франции, затем Нидерландов.

Очевидно, что борьба между "федералистами" и сторонниками сохранения суверенитета продолжается, и ее отпечаток носит, в частности, Лиссабонский договор 2007 г.

Восьмой этап наступил с подписанием Лиссабонского договора, который по своему характеру и форме продолжил традицию, начатую Амстердамским (1997) и Ниццким (2001) договорами в том смысле, что он также является соглашением об изменениях предыдущих учредительных договоров. Его полное название - "Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество". Он был подписан руководителями государств - членов ЕС 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне и, как и более ранние учредительные договоры ЕС, получил наименование и известность по месту подписания.

Лиссабонский договор (ЛД) представляет собой комплекс поправок к Договору о Европейском союзе (далее - ДЕС) и к Договору об учреждении Европейского сообщества. При этом Договор о Сообществе изменил название и стал Договором о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС). К ЛД прилагается большое количество протоколов и деклараций.

С точки зрения изучения и преподавания европейского права вступление в силу Евроконституции, представлявшей собой единый кодифицированный текст предыдущих учредительных договоров, очевидно, облегчило бы учебный процесс.

Сейчас же обучающимся приходится обращаться ко всем ранним учредительным договорам и работать со сводными (консолидированными) текстами, отдельно с текстом Договора о Евратоме, а также анализировать два входящих в Лиссабонский договор текста - ДЕС и ДФЕС. Последние содержат многочисленные взаимные ссылки, что заставляет обращаться к соответствующим положениям обоих договоров, а это, естественно, далеко не облегчает труд юристов и всех знакомящихся с ЛД.

Новый Европейский союз по Лиссабонскому договору унаследовал от Европейского сообщества и прежнего Европейского союза все права и обязательства, в том числе общепризнанную международную правосубъектность Европейского сообщества.

Приведем некоторые важные новые моменты, привносимые Лиссабонским договором. Лиссабонский договор:

• уточняет и разграничивает полномочия между Союзом и государствами-членами;
• наделяет национальные парламенты правом участия в механизме принятия решений институтами Европейского союза;
• укрепляет военную составляющую Европейского союза. В частности, договор предусматривает создание Европейского оборонного агентства (п. 3 ст. 42, ст. 45 ДЕС), подчиняющегося Совету;
• укрепляет управление зоной евро, в частности в результате создания Еврогруппы, в которую входят министры государств-членов, составляющих зону евро, представители Комиссии и Европейского центрального банка;
• вводит с 2014 г. упрощенный характер принятия решений в Европейском совете и Совете в результате нового определения квалифицированного большинства;
• усиливает роль Европейского парламента. Его численность по договору не должна превышать 750 человек, не считая председателя;
• расширяет полномочия Европейской комиссии. Вокруг вопросов о ее полномочиях и составе острые дискуссии имели место еще при подготовке Ниццкого договора, и особенно Евроконституции 2004 г.;
• расширяет полномочия Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. В тексте потерпевшей неудачу Евроконституции должностное лицо с подобными полномочиями именовалось министром иностранных дел;
• если до Лиссабонского договора Европейский совет считался руководящим политическим органом, который не принимал юридически обязательных решений, новый Договор включил его в число институтов ЕС, что означает наделение Европейского совета правом принятия юридически обязательных актов. Председатель Европейского совета (осуществляет внешние, представительские функции от имени Союза) избирается на срок 2,5 года вместо шести месяцев на основании ротации, как это происходило до Лиссабонского договора. Он может быть один раз переизбран на тот же срок.

С принятием Лиссабонского договора подготовка к масштабной реформе Европейского союза вступила в решающую стадию. Новый Договор является последним по времени, бессрочным учредительным договором, определяющим основные направления европейской интеграции на длительную перспективу.

Следует отметить, что в текст Лиссабонского договора было включено большинство положений об институциональных реформах, предложенных Евроконституцией.

В то же время в Лиссабонском договоре отсутствует ряд наиболее одиозных с точки зрения ряда государств ЕС положений, имевшихся в проекте Евроконституции. Так, например, отсутствуют положения, относящиеся к особой квазигосударственной символике ЕС, в частности о флаге, гимне, девизе, Дне Европы. Не упоминается должность министра иностранных дел ЕС.

В то же время из Конституции в новый Договор перенесено положение о присоединении Союза (в качестве коллективного члена) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Что касается Хартии ЕС об основных правах, провозглашенной в 2000 г., которая была включена в качестве второй части в проект Конституции, Лиссабонский договор содержит положение о придании ей обязательной юридической силы, равной силе учредительных договоров.

Новый Договор наделяет Европейский союз правосубъектностью. В одной из приложенных к нему деклараций признается верховенство европейского права.

Юридическая природа европейских сообществ и Европейского союза

В течение четырех десятилетий европейское строительство заключалось в развитии трех европейских сообществ.

Несмотря на то что каждое из них обладало собственной правосубъектностью и особенностями функционирования, они составляли единое целое благодаря объединению их институтов, единому членству и идентичным (схожим) институциональным и бюджетным положениям.

Маастрихтский договор 1992 г. нарушил былую четкость и ясность европейского строительства созданием Европейского союза, гибридного объединения, который стал включать три "опоры". С одной стороны, европейские сообщества, которые однозначно развивались в рамках наднациональной концепции европейской интеграции. С другой - появились сферы сотрудничества: общая внешняя политика и политика безопасности и сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел, которые носили межгосударственный, межправительственный характер.

Четкую юридическую квалификацию прежнего "долиссабонского" Евросоюза было произвести трудно еще и потому, что он являлся одновременно союзом государств и международных организаций. Маастрихтский договор создал Союз неоднородный и двойственный, в котором сосуществовали на основе одного и того же текста европейские сообщества и межправительственное сотрудничество в двух сферах. Это сотрудничество осуществлялось с помощью единых институтов сообществ и Союза. В то же время ОВПБ осуществлялась в рамках конфедеративных методов.

Основу Союза представляли сообщества. Две формы сотрудничества (ОВПБ и СПСО) их дополняли, что было переходным, временным состоянием в ожидании вступления в силу Лиссабонского договора. Европейский союз до вступления в силу Лиссабонского договора включал сообщества, не поглощая и не замещая их, поскольку сообщества и Союз основывались на различных договорах и пользовались автономными юридическими режимами.

Существовавшая до Европейского союза институциональная структура сообществ стала также общей структурой и для Союза 1992 г. В результате меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского сообщества, порой воспринимались как мероприятия Союза, и наоборот.

Лиссабонский договор привел объединившуюся Европу к единой организационно-правовой форме - Европейскому союзу. По договору все происходит в рамках правопреемства. Союз как бы остается прежним, созданным Маастрихтским договором, однако он наделяется правосубъектностью (ст. 47 ДЕС) и объединяется с Сообществом, которое он замещает и правопреемником которого становится. Иными словами, происходит объединение, слияние Союза и Сообщества.

Любопытна ситуация с Европейским сообществом по атомной энергии (Евратомом). Оно было одним из трех сообществ и поэтому являлось составной частью прежнего Европейского союза. Поскольку ЛД не включает Евратом в состав Европейского союза, это Сообщество продолжает существование в качестве отдельного субъекта права. В то же время Союз и Евратом действуют на основе единых институтов.

Легитимность Европейского союза основывается на государствах и гражданах. Это следует из ст. 1 Договора о Европейском союзе в его лиссабонской редакции: "Настоящим Договором высокие договаривающиеся стороны учреждают... Союз, которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей". В абз. 2 говорится, что Союз создается между народами Европы и что решения в нем принимаются на уровне, наиболее близком к гражданам.

Таким образом, полномочия Союзу делегируют государства. Эта легитимность воплощена в межгосударственных институтах - Европейском совете и Совете Европейского союза.

Второй источник легитимности - граждане, которые также входят в понятие народов Европы. Права граждан Союза гарантированы, причем эти гарантии усиливаются в ЛД приданием Хартии ЕС об основных правах юридически обязательного характера. Данная легитимность выражается в способах формирования и составе наднационального Европейского парламента.

Правопорядок Европейского союза. Нынешний Евросоюз представляет собой союз государств, который включает два правопорядка: коммунитарный и классический международный.

По ЛД правопорядок ЕС основывается на двух договорах - Договоре о Европейском союзе (формально - Маастрихтский договор с изменениями) и Договоре о функционировании Европейского союза (бывший Договор об учреждении Европейского сообщества). Между ДЕС и ДФЕС не существует субординации, иерархии. Они тесно взаимосвязаны и обладают равной юридической силой. Не будем забывать, что третьим основным источником современного права ЕС является Хартия ЕС об основных правах, которой ЛД (ДЕС) придал силу учредительного договора.

Цель руководителей европейской интеграции - превратить Союз в супердержаву, уважающую и обеспечивающую права государств, которые в него входят и являются важнейшими элементами перед лицом наступающей глобализации. При этом, как показывают результаты референдумов во Франции и Нидерландах по Конституции и в Ирландии по ЛД, граждане ЕС выступают против того, чтобы Союз превратился в супергосударство по типу федеративных США с сильной централизованной властью.

Европейские сообщества были международными интеграционными организациями доселе не существовавшего вида.

В зарубежной специальной литературе их называют организациями международного федерализма с элементами внутреннего федерализма без потери их международной сущности. Рассматривали европейские сообщества и в качестве государствоподобного образования, и в виде несформировавшегося федеративного государства или федеративного образования.

На вопрос же о том, являлся ли прежний Европейский союз международной организацией, единого ответа нет. Его сложно классифицировать, т.е. отнести к какой-либо известной категории, поскольку это объединение было неоднородным, включало международные организации (сообщества) и две сферы сотрудничества.

В том, что касается Европейского союза, прежнего и нынешнего, учредительные договоры не содержали и не содержат положений о его юридической квалификации, предоставив доктрине труд по выработке определения сущности и природы этого объединения.

Если воспользоваться известными понятиями "федерация" и "конфедерация", оказывается, что ни одно из этих двух понятий полно не отражает природы и сущности Союза, который, по нашему мнению, представляет собой более чем конфедерацию, не становясь при этом федеративным государством.

Он более чем конфедерация, потому что, например, обладает постоянной институциональной структурой. Лиссабонский договор в число институтов включил Европейский совет, во главе которого находится постоянный (на срок 2,5 года с правом переизбрания) председатель. Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности приобретает по договору функции министра иностранных дел.

Право ЕС обладает верховенством по отношению к внутреннему праву членов. Нормы права ЕС чаще всего принимаются по предложению Комиссии квалифицированным большинством в Совете и совместным решением с Европейским парламентом. Существует институт гражданства Европейского союза. Граждане ЕС имеют право свободного передвижения в границах Союза, а также обладают определенными политическими правами (право избирать и быть избранными на муниципальных и общеевропейских выборах в любом государстве ЕС). Полномочия Союза распространяются на ряд важных областей. Существует общая валютная политика в пределах зоны евро (в 2015 г. 18 государств), осуществляемая Европейским центральным банком, как это происходит в федеративном государстве. С 1970 г. интеграционное объединение обладает собственными финансовыми ресурсами (бюджетом), отличными от добровольных взносов государств.

В то же время ЕС еще и не федерация, поскольку Союз состоит из суверенных государств. Гражданство Союза является дополнительным к национальному гражданству, поэтому его приобретение или утрата зависят от приобретения или утраты национального гражданства государств-членов. Строго говоря, пока Союз не имеет своей территории и границы, хотя в научном обиходе все чаще говорят о внешней границе Союза. Фактически территориальная сфера применения права ЕС ограничена государственными территориями и границами стран, входящих в состав ЕС. Сотрудничество в области внешней политики и обороны носит межгосударственный характер. Пока нет ни общесоюзных вооруженных сил, ни полноценной совместной системы охраны границ, ни единой полиции Европейского союза, и в случае необходимости ЕС для решения связанных с этим задач будет опираться на ресурсы государств-членов. К тому же, так же как и проект Конституции, Лиссабонский договор однозначно признал право выхода из Союза государств-членов.

Признаем, что невозможно однозначно классифицировать Европейский союз в рамках двух известных понятий - федерации или конфедерации. В этой связи зарубежные и отечественные юристы классифицировали природу сообществ и Союза как sui generis, т.е. явление особого рода.

В связи с трудностями классификации Европейское сообщество и Союз в порядке курьеза именуют, видимо, по аналогии с НЛО, неопознанным политическим объектом, а также федерацией государств и народов (автор терминов - бывший председатель Комиссии Жак Делор). В зарубежной правовой литературе их называют также федерацией суверенных государств. Несмотря на кажущуюся парадоксальность термина, он, как нам кажется, выражает современную сущность ЕС.

Очевидно, что Европейский союз, наднациональное и интеграционное объединение, имеет много юридических и политических черт федерации, субъекты которой сохраняют суверенитет. Федеративная сторона проявляется в наднациональных Европарламенте, Комиссии и Суде, межгосударственная природа - в Совете и Европейском совете.

Итак, учитывая сложную природу Евросоюза, предлагаем называть его федерацией суверенных государств. В то же время из-за отсутствия в теории права промежуточных (переходных) понятий между понятиями "государство" и "международная организация" закономерно предположить, что появление Сообществ, затем Европейского союза ознаменовало очевидное развитие права международных организаций.

Очевидно, что Европейский союз и в обозримом будущем сохранит свою правовую сущность чего-то среднего: он более чем международная организация, но менее чем государство в традиционном смысле.

Отметим, что традиционно отображаемые в специальной литературе черты конфедераций и федераций, государств и международных организаций характерны для законченных форм подобных феноменов теории права и государства.

Однако процесс европейского строительства далеко не закончен. Он происходит на наших глазах. Мы наблюдаем Европейский союз в развитии. Может быть, разумнее, исследуя природу ЕС, не зацикливаться на общепринятых, традиционных понятиях права и с точки зрения окончательной дефиниции правовой природы ЕС целесообразно остановиться на вышеприведенных рассуждениях и оставить более точные определения будущему.