Международное право прав человека

Международное сотрудничество в области прав человека

Понятие международного гуманитарного права. Гуманитарная область международного сотрудничества охватывает широкий круг вопросов. В нее входит сотрудничество по вопросам науки, культуры, образования, обмена информацией, контактов между людьми. В центре гуманитарного сотрудничества находятся права человека.

Нормы международного права, регулирующие сотрудничество по гуманитарным вопросам, образуют отрасль международного права, нередко именуемую международным гуманитарным правом и включающую в себя так называемое международное право прав человека. Иногда к международному гуманитарному праву относят лишь категорию норм международного права, имеющих целью гуманизацию вооруженных конфликтов (Женевское право).

Понятие прав человека. Права человека с позиций международного права - это права, существенные для характеристики правового положения лица в любом современном обществе. Различные общества имеют разные социальные возможности для обеспечения прав человека. Но в принципе для государств характерно определенное совпадение взглядов на то, какие права должны быть предоставлены индивидам и закреплены в национальных законах.

Реальное обеспечение этих прав может быть различным. Оно зависит от уровня развития данного общества, на него оказывают влияние национальные, религиозные и другие особенности. Наряду с этим есть некое общее понимание их смысла и роли.

В Уставе ООН говорится о правах человека и основных свободах. Чаще всего ради краткости и то и другое обозначают термином "права человека", поскольку речь идет о явлениях одного порядка. И право, и свобода - гарантированная законом мера возможного поведения лица или группы лиц. Порядок реализации права в той или иной степени регламентируется. Порядок реализации свободы определяет тот, кому она адресована. Свободу иногда рассматривают как область человеческого поведения, в которую государство обязуется не вмешиваться.

Термин "права человека" появился в международной политической лексике после американской Войны за независимость и Великой французской революции. В то время в соответствующих внутригосударственных документах говорилось о правах человека и гражданина. В Уставе ООН о правах гражданина уже не упоминается. Но некоторые права человека, например право на участие в управлении государством, неотъемлемы от гражданства.

В Конституции РФ употребляется выражение "права человека и гражданина".

Концепция межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Концепций прав человека существует множество: религиозные, позитивистские, естественно-правовые и т.д. Их разнообразие обусловлено различием мировоззрений в обществе. Это не препятствует формированию универсальной концепции межгосударственного сотрудничества в области прав человека на основе общепризнанных принципов и норм международного права. В основных чертах она уже сложилась. Вместе с тем она не является чем-то застывшим, а продолжает развиваться.

Во-первых, все права человека неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны. Они одинаково важны, составляют единый комплекс. Недопустимо противопоставление какого-либо одного права или свободы другим правам и свободам.

Иначе стремление добиться соблюдения одной группы прав и свобод может быть использовано для ущемления другой.

Признание неделимости прав человека не исключает определенной их градации, приоритетов. Например, на первое место всегда ставят право на жизнь как важнейшее право, без обеспечения которого становится бессмысленной постановка вопроса о соблюдении остальных прав и свобод. Однако соблюдения лишь одного права на жизнь недостаточно для полноценного существования и развития личности в обществе. Для этого требуются уважение и соблюдение и других прав и свобод.

Во-вторых, принцип уважения прав человека как один из основных принципов современного международного права не противостоит другим его принципам, а гармонично с ними сочетается. Поэтому никакие ссылки на необходимость защиты прав человека не могут оправдать попыток нарушить такие принципы, как суверенное равенство государств, невмешательство государств во внутренние дела друг друга, запрещение угрозы силой или ее применения в международных отношениях и т.д. Права и свободы человека не должны использоваться в качестве повода для посягательств на мир и безопасность, независимость и равноправие государств, т.е. на те основы, на которых базируется сама идея международного сотрудничества.

В-третьих, из суверенитета государства вытекает, что сфера его взаимоотношений с собственным населением - вопрос в той или иной степени внутренний, регулируемый на национальном уровне. На этом основано сложившееся в практике ООН представление, согласно которому под нарушением принципа уважения прав человека следует понимать прежде всего иную политическую и правовую ситуацию в государстве, свидетельствующую о том, что данное государство игнорирует свое обязательство уважать права человека, совершая массовые и грубые нарушения основных прав человека, являющиеся, например, результатом апартеида, расизма, колониализма, иностранной оккупации и т.п. Многие годы считалось, что отдельные нарушения прав конкретных лиц (индивидуальные случаи) обычно относятся к внутренней компетенции государства и поэтому не могут быть предметом рассмотрения в ООН или других международных организациях. Сами по себе они могут и не являться признаком того, что в государстве сложилась обстановка, которая позволяет говорить о нарушении этим государством своих обязательств по Уставу ООН. За последние годы, однако, взгляды на эту проблему изменились.

То обстоятельство, что государство самостоятельно регулирует свои взаимоотношения с собственным населением, не означает его "права" на произвол. В процессе такого регулирования должны учитываться международные обязательства, прежде всего принцип уважения прав человека.

В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. особое положение занимает концепция права на защиту, т.е. ответственность государства за недопущения геноцида, этнических чисток, военных преступлений и преступлений против человечества в отношении своего населения. Эта концепция была оформлена затем в виде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и обсуждалась на ее сессиях. Государства, нарушающие эту ответственность, могут быть в случае необходимости подвергнуты принудительным мерам по решению Совета Безопасности.

Представители населения государства, являющиеся жертвами подобных нарушений, могут бороться за свои права и вооруженным путем. В качестве примера уместно привести борьбу населения Юго-Востока Украины против киевских властей.

Ничто не препятствует государствам соглашаться на обсуждение в международных органах и вопросов, касающихся нарушений прав отдельных лиц. Обычно это делается на основе международных договоров. Соответствующие положения содержатся в первом Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Американской конвенции о правах человека 1969 г. Все эти договоры предусматривают возможность рассмотрения в международных органах так называемых частных жалоб (сообщений).

В настоящее время признается, что некоторые индивидуальные случаи могут быть предметом рассмотрения на международном уровне и на внедоговорной основе, причем даже без согласия заинтересованного государства. Однако точных критериев допустимости рассмотрения таких случаев не выработано. Вместе с тем, как показывает практика, критика в адрес государств по поводу нарушений прав человека (включая и индивидуальные случаи) или попытки поднять такие вопросы в межгосударственных органах не рассматриваются более как нарушение принципа невмешательства.

Наблюдается тенденция к расширению права международного сообщества рассматривать различные аспекты соблюдения прав человека в отдельных странах. Особенно это заметно во взаимоотношениях государств, входящих в Совет Европы, а также в рамках ОБСЕ, которой предшествовало Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). В документе Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1991 г. подчеркивается, что "вопросы, касающиеся прав человека, основных свобод, демократии и верховенства закона, носят международный характер, поскольку соблюдение этих прав и свобод составляет одну из основ международного правопорядка".

В этом же документе государства-участники заявили, что "обязательства, принятые ими в области человеческого измерения СБСЕ, являются вопросами, представляющими непосредственный и законный интерес для всех государств-участников, и не относятся к числу исключительно внутренних дел соответствующего государства".

В-четвертых, область межгосударственного сотрудничества по гуманитарным вопросам (прежде всего по вопросам прав человека) должна быть деидеологизирована и деполитизирована. Это означает, что на уровне официальных межгосударственных контактов по гуманитарным вопросам признается необходимым исключить полемику идеологического характера, использование обсуждаемых вопросов в чисто пропагандистских целях. Кроме того, при обсуждении указанных вопросов государства должны стремиться к максимальной объективности, а не руководствоваться исключительно политическими интересами, например, преуменьшая масштабы нарушений прав человека в союзных странах или даже вовсе их замалчивая и, наоборот, преувеличивая их в тех случаях, когда речь идет о государстве, отношения с которым по каким-либо причинам ухудшились. Сотрудничество государств по гуманитарным вопросам не может не быть политическим именно потому, что это - часть межгосударственного сотрудничества, но оно не должно быть политизированным.

Особое значение для развития концепции межгосударственного сотрудничества в области прав человека имеют Венская декларация и Программа действий, принятая Всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 г. Среди прочего в Декларации подтверждается важность обеспечения универсальности, объективности и неизбирательности при рассмотрении вопросов о правах человека.

Международные стандарты в области прав человека и их отражение в международных документах

Понятие международных стандартов в области прав человека. Содержание принципа уважения прав человека составляет обязательство государств уважать и соблюдать эти права без какой-либо дискриминации в отношении всех лиц, которые находятся в сфере их юрисдикции, т.е. на которых распространяется их власть. Если исходить из дуалистической теории соотношения международного и внутригосударственного права, то соответствующие права и свободы предоставляются государствами отдельным лицам и их группам (коллективам) посредством внутреннего права. Иными словами, прямо от международного сообщества индивиды и их группы никаких прав не получают.

Принцип уважения прав человека утвердился в качестве одного из основных принципов международного права в 1945 г. с принятием Устава ООН. В Уставе он не назван среди принципов международного права. Однако считается, что косвенно он закреплен в Уставе. В п. 3 ст. 1 Устава указывается, что одной из целей ООН является осуществление международного сотрудничества "в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии..." В ст. 55 Устава говорится о том, что ООН содействует "всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии". В Заключительном акте СБСЕ 1975 г. уже прямо говорится о принципе уважения прав человека.

Для того чтобы содержание любого принципа международного права воплощалось в жизнь, необходима его конкретизация в договорных и обычных нормах международного права. Международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека, часто называют международными стандартами в области прав человека. Это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы, но и не посягать на такие права и свободы (например, не допускать расовой, национальной и другой дискриминации, применения пыток и т.п.). Стандарты могут быть универсальными, т.е. признанными во всем мире, и региональными. Региональные стандарты, имея особенности, вытекающие из традиций, уровня развития какой-либо группы стран, могут идти дальше универсальных, быть более широкими, конкретными (например, стандарты, принятые в рамках общеевропейского процесса).

В некоторых случаях допускаются те или иные ограничения прав и свобод, о которых идет речь в отдельных стандартах. Так, в ряде положений Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. предусматривается, что соответствующие права и свободы могут быть подвергнуты только таким ограничениям, которые установлены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. В ст. 4 Пакта указывается, что во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участники Пакта могут принимать при соблюдении определенных условий меры в отступление от своих обязательств по Пакту. Однако согласно ст. 4 недопустимо отступление от стандартов, запрещающих дискриминацию исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения, а также закрепляющих право на жизнь, недопустимость пыток, рабства и т.д.

Общая характеристика международных документов в области прав человека. Устав ООН, не конкретизируя понятие прав человека, тем не менее содержит несколько ориентиров, в определенной мере этому способствующих. Так, в Уставе ООН говорится о равноправии народов, равноправии мужчин и женщин, достоинстве и ценности человеческой личности (т.е. праве на жизнь), недопустимости дискриминации по признакам расы, пола, языка, религии (т.е. свободе совести, убеждений и т.п.). Можно считать, что преамбула Устава содержит ссылку на основные демократические свободы в той ее части, где говорится о стремлении членов Организации "содействовать социальному прогрессу... при большей свободе".

С учетом всех этих положений разрабатывались и разрабатываются соответствующие международные документы.

Основная работа такого рода велась и ведется в рамках ООН и ее специализированных учреждений, прежде всего МОТ и ЮНЕСКО. Часть упомянутых документов - резолюции международных организаций - имеет рекомендательный характер.

К ним относятся Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 г., Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 г. и другие документы.

Резолюции имеют важное значение в формировании новых стандартов в области прав человека и уточнении существующих. Морально-политический авторитет многих из них очень высок, и государства с ними считаются, хотя формально они не налагают на них юридических обязательств. Всеобщая декларация прав человека сыграла важную роль, в частности, еще и потому, что в ней впервые были перечислены права и свободы, которые относятся к категории прав человека. Постепенно положения Декларации превратились в международный обычай.

Резолюции могут послужить основой для разработки международных договоров в области прав человека. Так, Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г. была использована при разработке Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.

Другая часть документов в области прав человека - международные договоры, которые имеют обязывающий характер для их участников. В их числе Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г., Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. и другие договоры. Эти договоры закрепляют стандарты в области прав человека.

Пакты о правах человека - одно из значительных достижений ООН в сфере сотрудничества по обеспечению прав человека. Это договоры, призванные создать универсальную международно-правовую базу для межгосударственного сотрудничества по вопросам, касающимся прав человека. Пакты вступили в силу в 1976 г.

В настоящее время особую актуальность приобрел вопрос о придании им возможно большей эффективности, что предполагает их универсализацию, т.е. максимальное увеличение круга их участников. До сих пор в них участвуют даже не все постоянные члены Совета Безопасности ООН (США, например, не участвуют в Пакте об экономических, социальных и культурных правах).

Своеобразный характер имеют документы, принятые в рамках общеевропейского процесса. Ряд их положений посвящен правам человека. В Заключительном акте СБСЕ 1975 г. раскрыто содержание принципа уважения прав человека применительно к взаимоотношениям участников процесса. В Акте есть специальный раздел, посвященный гуманитарному сотрудничеству. Особо следует отметить документы, принятые на совещаниях Конференции СБСЕ по человеческому измерению, проходивших в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. "Человеческое измерение" - термин, которым участники СБСЕ обозначили комплекс вопросов в сфере их взаимоотношений, связанных с правами человека.

Конференция создала соответствующий механизм воплощения в действительность положений в области человеческого измерения.

Документы СБСЕ (в настоящее время - ОБСЕ) носят политический характер и не являются источниками международного права. Их положения часто именуют договоренностями. Поскольку руководители государств - участников СБСЕ (ОБСЕ) неоднократно заявляли о том, что данные договоренности подлежат безусловному претворению в жизнь, они имеют и юридический оттенок. Такие заявления можно рассматривать как односторонние обязательства государств международно-правового характера, поэтому положения указанных документов допустимо считать не только политическими, но и отражающими комплекс согласованных односторонних международно-правовых обязательств. Во всяком случае положения этих документов, относящихся к правам человека, принято считать региональными стандартами в области прав человека.

Классификация прав человека. Согласно принятой в международных документах классификации права человека подразделяются на гражданские, политические, экономические, социальные и культурные. Возможны и иные варианты классификации. Их можно подразделять на индивидуальные и коллективные. Приблизительно с начала 1970-х годов в международной практике получила распространение концепция "трех поколений" прав человека.

Такой хронологический подход мотивируется тем, что вначале под правами человека имели в виду только гражданские и политические права (первое поколение). Это была, по мнению авторов концепции, идея, порожденная главным образом Великой французской революцией (т.е. вклад Запада в дело прав человека). Далее авторы концепции подчеркивали, что под влиянием СССР и его союзников в понятие прав человека стали включаться, начиная со Всеобщей декларации прав человека, социально-экономические и культурные права (второе поколение). И наконец, предлагается как вклад развивающихся стран рассматривать право на мир, право на разоружение, право на развитие, право на здоровую окружающую среду и некоторые другие (третье поколение, или права "солидарности"). В принятой в 1981 г. Организацией африканского единства Африканской хартии прав человека и народов закреплен ряд прав народов (право на самоопределение, право на свободное распоряжение своими естественными богатствами и ресурсами, право на развитие и т.д.). Перечень прав третьего поколения пытались продолжить на неправительственном уровне. Но главная проблема, которая в связи с этим возникла и продолжает обсуждаться на межгосударственном и научном уровне, - это проблема связи прав человека и прав народов.

Очевидно, нельзя отделять права человека от прав народов. Права народов (коллективные права) также могут рассматриваться как права человека. Кроме того, не все права народов можно относить к третьему поколению прав человека. Оба Пакта о правах человека, принятые еще в 1966 г., начинаются с права народов на самоопределение.

Права народов, бесспорно, коллективные права, но понятие коллективных прав человека не исчерпывается правами третьего поколения и правами народов, они шире. Например, права профсоюзов также могут считаться коллективными. В некоторых случаях сочетание различных индивидуальных прав образует новое, синтетическое право, принадлежащее уже коллективу. В таком плане можно, например, рассматривать право на проведение мирных собраний.

Постановка вопроса о третьем поколении прав человека и дискуссии, разворачивающиеся вокруг него, принятие международных документов, включающих в себя эти права или раскрывающих содержание некоторых из них, например Декларации о праве народов на мир от 12 ноября 1984 г. и Декларации о праве на развитие от 4 декабря 1986 г., свидетельствуют о том, что перечень прав человека не представляет собой что-то застывшее и может быть продолжен.

Проблема повышения эффективности межгосударственного сотрудничества в области прав человека

Этапы развития межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Отдельные вопросы, связанные с защитой прав человека, находили отражение в международных договорах задолго до принятия Устава ООН.

Известны, например, договоры еще XVIII в., которые предусматривали веротерпимость в определенных границах. После Первой мировой войны были заключены ряд договоров о меньшинствах, многие конвенции Международной организации труда. Но только Устав ООН положил начало широкомасштабному межгосударственному сотрудничеству в области прав человека.

Первый этап такого сотрудничества продолжался с 1945 г. приблизительно до начала 1980-х годов. Он характеризовался накоплением международных стандартов в области прав человека. Полностью этот процесс не закончился и в настоящее время, но в 1980-е годы снизилась его интенсивность, изменились его направления и акценты.

Разработка новых стандартов смещается в сторону региональных уровней (например, в Европе). Заметна тенденция к уточнению и конкретизации уже существующих стандартов. В принципе же система основных международных стандартов в области прав человека уже сложилась.

Примерно с середины 1980-х годов межгосударственное сотрудничество в этой области вступает в новый этап - этап поиска повышения эффективности уже накопленных стандартов. Стремление к повышению их эффективности приводит к тому, что внимание международного сообщества все больше начинает сосредоточиваться на создании международных контрольных механизмов, имеющих целью обеспечить осуществление соответствующих стандартов, на разработке международных процедур, способствующих достижению этой цели.

Создание международных контрольных механизмов и процедур в области прав человека (или стремление к институционализации межгосударственных отношений на этом участке) - заметное явление в современной международной жизни. Такие механизмы создавались и ранее, до 1980-х годов (например, в рамках МОТ, Совета Европы). Но как общая тенденция это стало проявляться именно в 1980-е годы. Если до этого времени договоры по правам человека нередко не содержали в себе каких-либо имплементационных положений, то сейчас при разработке практически любого нового договора в области прав человека в него включают статьи, предусматривающие создание того или иного контрольного (имплементационного) механизма.

Международные механизмы и процедуры как средство повышения эффективности межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Такого рода механизмы и процедуры можно разделить на две категории: консенсусные и неконсенсусные. Консенсусные - т.е. основанные на общем согласии участников, преимущественно договорные. Возможны и иные варианты консенсусных механизмов и процедур. Так, создаваемые в рамках общеевропейского процесса механизмы и процедуры основаны на консенсусе, но не являются договорными, так как документы, предусматривающие их создание, носили политический характер. В основном же консенсусные механизмы и процедуры возникают на основании договоров (например, Комитет против пыток, предусмотренный Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.).

Неконсенсусные механизмы и процедуры создаются резолюциями международных организаций, которые не предполагают единогласия.

Не следует отождествлять международные контрольные механизмы и процедуры. Контрольные механизмы представляют собой определенные организационные структуры (комитеты, рабочие группы, специальные докладчики и т.д.), а процедуры - порядок и методы изучения соответствующей информации и реагирования на результаты такого изучения. В рамках одного контрольного органа могут использоваться различные процедуры. Процедуры, применяемые международными организациями, могут использоваться без какого-либо особого контрольного механизма, например, Комиссией ООН по правам человека на ее пленарных заседаниях.

Чаще всего лица, входящие в состав того или иного контрольного механизма, действуют в личном качестве, т.е. не получают указаний от своих правительств и не отвечают перед ними за свою деятельность в составе этих механизмов (эксперты, судьи).

Международные процедуры в области прав человека по методам и источникам сбора информации можно разделить на следующие категории:

а) рассмотрение докладов государств о выполнении ими своих обязательств в этой области; б) рассмотрение претензий государств друг к другу по поводу нарушения таких обязательств; в) рассмотрение жалоб отдельных лиц, групп или неправительственных организаций на нарушение их прав государствами; г) изучение (исследование, расследование - могут применяться различные термины) ситуаций, связанных с предполагаемыми или установленными нарушениями прав человека. В процессе изучения могут применяться методы, присущие другим категориям процедур, прежде всего рассмотрению жалоб.

Международные контрольные механизмы в области прав человека могут быть коллективными органами (комитеты, группы и т.д.) и единоличными (специальные докладчики). Коллективные органы принимают свои решения либо консенсусом, либо большинством голосов. Юридическая природа их решений различна. Обычно они носят необязательный характер, выражая лишь мнение соответствующего органа по рассматриваемому вопросу (включая рекомендации, общие или конкретные). Иногда их даже нельзя назвать решениями (например, выводы специальных докладчиков, хотя в конце они, как правило, содержат рекомендации). Реже они являются обязательными для заинтересованных сторон (решения Европейского суда по правам человека и Межамериканского суда по правам человека). В конечном счете все зависит от мандата, которым наделен данный орган.

Международные контрольные механизмы и процедуры в области прав человека не всегда справляются со стоящими перед ними задачами. Они иногда дублируют друг друга, требуют излишних финансовых расходов, даже приводят к принятию предвзятых решений. Но их создание и рост их числа - отражение объективной тенденции международной жизни, поэтому на первый план выдвигается необходимость их рационализации и совершенствования.

Система международных органов, занимающихся правами человека. Ряд всемирных и региональных международных организаций занимается различными аспектами межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Среди всемирных можно назвать ООН, ЮНЕСКО, МОТ. В какой-то степени эти вопросы в пределах своей компетенции решают ФАО и ВОЗ. Они находятся в поле зрения также основных региональных организаций, например АС, ОАГ, Совета Европы, ОБСЕ.

В компетенцию ООН, согласно ее Уставу, входит всестороннее рассмотрение проблем в области прав человека.

Генеральная Ассамблея принимает по этим вопросам резолюции (среди них особо важное значение имеют декларации).

Большинство таких вопросов она передает на рассмотрение в свой Третий комитет (по социальным, гуманитарным и культурным вопросам), который готовит по ним проекты резолюций, принимаемые Генеральной Ассамблеей в конце ее очередной сессии. Она создает также вспомогательные органы по тем или иным проблемам в области прав человека.

В соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 от 13 марта 2006 г. был учрежден Совет по правам человека в качестве ее вспомогательного органа. Совет обязан руководствоваться принципами универсальности, беспристрастности, объективности и неизбирательности, конструктивного международного диалога и сотрудничества в целях содействия поощрению и защите всех прав человека - гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, включая право на развитие. В частности, он должен: а) содействовать учебно-просветительской деятельности в области прав человека, а также деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться путем консультаций с заинтересованными государствами-членами и с их согласия; б) служить форумом для обсуждения тематических вопросов по всем правам человека; в) давать рекомендации Генеральной Ассамблее в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека; г) содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля за достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека, которые сформулированы в решениях конференций и встреч на высшем уровне Организации Объединенных Наций; д) на основе объективной и достоверной информации проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека таким способом, который обеспечивает универсальность охвата и одинаковое отношение ко всем государствам; такой обзор должен быть механизмом сотрудничества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии в учете ее потребностей в создании потенциала; такой механизм должен дополнять, а не дублировать работу договорных органов; е) содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и быстро реагировать на чрезвычайные ситуации в области прав человека; ж) взять на себя роль и обязанности Комиссии по правам человека в связи с работой Управления Верховного комиссара ООН по правам человека; з) действовать в области прав человека в тесном сотрудничестве с правительствами, региональными организациями, национальными учреждениями по правам человека и гражданским обществом; и) давать рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека; к) представлять ежегодный доклад Генеральной Ассамблее.

Кроме того, Совет должен оптимизировать все мандаты, процедуры, функции и обязанности Комиссии по правам человека для сохранения системы специальных процедур, экспертных консультаций и процедуры подачи жалоб.

Правами человека занимается также подразделение Секретариата ООН - Центр по правам человека, возглавляемый заместителем Генерального секретаря. Он оказывает в этой области помощь Генеральной Ассамблее и другим органам ООН.

В соответствии с Венской декларацией и Программой действий 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН предусмотрела назначение Генеральным секретарем Верховного комиссара ООН по правам человека. Верховный комиссар оказывает государствам содействие в решении различных проблем, возникающих в области прав человека.

Существует ряд органов, юридически не зависимых от ООН и других международных организаций, которые созданы международными договорами по правам человека с целью контроля за осуществлением участниками их положений. Они, как правило, состоят из членов, действующих в личном качестве, избираемых участниками таких договоров. В качестве примеров можно назвать: Комитет по правам человека (состоит из 18 экспертов), предусмотренный Международным пактом о гражданских и политических правах от 19 декабря 1996 г.; Комитет по ликвидации расовой дискриминации (состоит из 18 экспертов), предусмотренный Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.; Комитет против пыток (состоит из 10 экспертов), предусмотренный Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.; Комитет по правам ребенка (состоит из 10 экспертов), предусмотренный Конвенцией о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. Обычно эти органы рассматривают доклады государств-участников о выполнении ими положений договора, на основании которого создан данный орган. В некоторых случаях такие органы наделены на тех или иных условиях правом рассматривать жалобы на нарушение положений соответствующих договоров.

Иногда наблюдается своеобразное сочетание в одном органе контрольных механизмов, предусмотренных договорами по правам человека и созданных международными организациями. Так, согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах доклады участников о выполнении ими его положений направляются через Генерального секретаря ООН в ЭКОСОС. Такой контроль реально стал возможен только после согласия ЭКОСОС принять на себя контрольные функции, поскольку ЭКОСОС - орган ООН, а не орган, созданный Пактом. В 1985 г. ЭКОСОС учредил Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, состоящий из 19 экспертов, которые избираются им из числа кандидатов, представленных участниками Пакта. Комитет оказывает ЭКОСОС содействие в выполнении им функций по контролю за осуществлением Пакта.

Сходная правовая ситуация возникла при учреждении Группы трех - контрольного механизма за осуществлением Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него от 30 ноября 1973 г. Согласно Конвенции Группа трех должна назначаться ежегодно председателем Комиссии по правам человека из числа членов Комиссии, которые являются также представителями государств - участников Конвенции.

Имеется определенная связь и между правозащитным механизмом, созданным Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (с изменениями, внесенными протоколами к ней), и механизмом Совета Европы. Члены Европейского суда по правам человека избираются Парламентской ассамблеей Совета Европы. По просьбе Комитета министров Совета Европы Суд может выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней. Кроме того, Генеральный секретарь Совета Европы может запрашивать у любого участника Конвенции разъяснения относительно того, каким образом его внутреннее право обеспечивает эффективное выполнение ее положений.

Такое сочетание двух различных по своей юридической природе оснований для создания контрольного механизма в области прав человека - явление сравнительно редкое.

Договорные и внедоговорные органы по защите прав и свобод человека, действующие в рамках ООН

К настоящему времени в рамках ООН сформировалась система международных внедоговорных и договорных органов, основной целью деятельности которых стала защита прав и свобод человека, гарантируемых общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Нельзя не отметить, что внедоговорные и договорные органы по защите прав и свобод человека существуют не только на универсальном (в рамках ООН), но и на региональном уровне (например, в рамках Совета Европы). Однако настоящий параграф будет посвящен краткому описанию деятельности этих органов, функционирующих в рамках ООН.

Под международным внедоговорным органом по защите прав и свобод человека понимается орган, созданный во исполнение решения международной межправительственной организации и контролирующий, как правило, общую ситуацию с соблюдением прав и свобод человека в государствах - участниках этой организации. Одним из внедоговорных международных органов, действующих на универсальном уровне в области защиты прав и свобод человека, является Совет ООН по правам человека.

В свою очередь, под международным договорным органом по защите прав и свобод человека понимается орган, созданный, как правило, во исполнение конкретного международного договора и контролирующий соблюдение государствами - участниками договора прав и свобод человека, гарантируемых этим договором. Примерами международных договорных органов, действующих на универсальном уровне в рамках ООН, являются Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам ребенка, Комитет против пыток, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Комитет по правам инвалидов, Комитет по насильственным исчезновениям.

Внедоговорные (уставные) органы рассматриваются на примере деятельности Совета ООН по правам человека.

Совет ООН по правам человека создан в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 15 марта 2006 г. взамен Комиссии по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН. В состав Совета входят 47 государств-членов, каждое из которых избирается большинством членов Генеральной Ассамблеи путем прямого тайного голосования. Члены Совета избираются на основе принципа справедливого географического распределения, а места в Совете распределяются между региональными группами следующим образом: группа африканских государств - 13 мест; группа азиатских государств - 13 мест; группа восточноевропейских государств - 6 мест; группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 8 мест и группа западноевропейских и других государств - 7 мест; члены Совета исполняют свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий. Российская Федерация является членом Совета.

Основной целью Совета является содействие всеобщему уважению и защите прав человека и основных свобод для всех без каких-либо различий, на справедливой и равной основе. Для достижения указанной цели Совет вправе давать рекомендации Генеральной Ассамблее ООН в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека; Совет представляет ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН; Совет проводит универсальные (всеобъемлющие) периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека. В рамках Совета обсуждаются тематические вопросы, связанные с обеспечением прав и свобод человека в определенной сфере межгосударственных отношений.

Универсальный (всеобъемлющий) периодический обзор (an universal periodic review) проводится Советом в отношении каждого государства - члена ООН один раз в четыре года. Правовым основанием проведения обзора является резолюция Генеральной Ассамблеи ООН, учреждающая Совет. Так, в соответствии с подп. "е" п. 5 резолюции Совет должен "на основе объективной и достоверной информации проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека таким образом, который обеспечивает универсальность охвата и одинаковое отношение ко всем государствам; такой обзор должен быть механизмом сотрудничества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии и учете ее потребностей в создании потенциала; такой механизм должен дополнять, а не дублировать работу договорных органов".

Правовым содержанием рассматриваемого обзора является интерактивный диалог государств - членов ООН и государства, являющегося объектом обзора (вопросы государств-членов и ответы на заданные вопросы этого государства).

Конечной целью рассматриваемого механизма является улучшение ситуации по соблюдению прав и свобод человека в государствах - членах ООН, а также исследование допущенных нарушений прав и свобод человека. К 2011 г. все государства прошли первый цикл обзора. С 2012 по 2016 г. планируется провести второй цикл обзора. 3 мая 2013 г. были утверждены итоги универсального периодического обзора в отношении Российской Федерации.

В рамках Совета также осуществляются специальные процедуры, которые по состоянию на 1 декабря 2014 г. охватывали 39 тематических и 14 страновых мандатов в формах специального докладчика, рабочей группы, независимого эксперта, специального представителя Генерального секретаря ООН. Носитель тематического или странового мандата, как правило, действует в личном качестве.

Специальные процедуры - это механизмы, устанавливаемые Советом по правам человека с целью изучения и исследования ситуации, связанной с соблюдением прав и свобод человека в конкретном государстве либо в определенной сфере межгосударственных отношений (сфера защиты свободы слова, религии, права на личную неприкосновенность, права на достаточное жилище, питание и др.). Управление Верховного комиссара ООН по правам человека обеспечивает указанные механизмы трудовыми и логистическими ресурсами. Рассматриваемые процедуры охватывают различные виды деятельности: исследование сложившейся ситуации с соблюдением прав и свобод человека в той или иной стране либо в той или иной сфере межгосударственных отношений; принятие и рассмотрение индивидуальных жалоб, касающихся предполагаемого нарушения государством прав и свобод человека; дача советов (рекомендаций); оказание технической помощи. Специальные процедуры могут носить индивидуальный характер (в форме специального докладчика, независимого эксперта, специального представителя) либо коллективный характер (в форме рабочей группы).

Одной из распространенных форм осуществления специальных процедур является деятельность специального докладчика. Работа специальных докладчиков, как правило, организуется по следующим направлениям деятельности: представление тематических докладов Совету ООН по правам человека (а некоторых из них также и Генеральной Ассамблее ООН) на его ежегодных сессиях; направление посланий в связи с предполагаемыми нарушениями прав человека (призывы к незамедлительным действиям и письма с указанием предполагаемых нарушений) соответствующим правительствам; выпуск пресс-релизов по конкретным вопросам, вызывающим серьезную озабоченность.

Когда специальный докладчик получает достоверную информацию о предполагаемых нарушениях прав человека, он (она) может направить послание, как правило, в виде письма, через Управление Верховного комиссара по правам человека соответствующему правительству и содержащего просьбу о представлении информации и комментариев, связанных с проведением расследования. Послания могут касаться индивидуальных дел либо дел групп или общин, общих тенденций.

Послания могут приобретать форму призывов к незамедлительным действиям или писем с указанием предполагаемых нарушений. Специальные докладчики могут направлять совместные послания в тех случаях, когда дела подпадают под рамки нескольких мандатов.

За 2013 г. в рамках специальных процедур 117 государствам было послано 528 сообщений (писем), содержащих факты предполагаемых нарушений прав и свобод человека. Почти 84% указанных сообщений стали результатом одновременной деятельности нескольких специальных процедур. К 31 декабря 2013 г. почти на 45% сообщений были получены ответы государств.

Согласно тематическим мандатам действовали в том числе Специальный докладчик по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень; Рабочая группа по произвольным задержаниям; Специальный докладчик по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии; Независимый эксперт в области культурных прав; Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям; Специальный докладчик по вопросу о внесудебных казнях, казнях без надлежащего судебного разбирательства или произвольных казнях; Специальный докладчик по вопросу о независимости судей и адвокатов.

В свою очередь, согласно страновым мандатам действовали, например, Специальный представитель Генерального секретаря по вопросу о положении в области прав человека в Камбодже; Специальный докладчик по вопросу о положении в области прав человека в Корейской Народно-Демократической Республике; Независимый эксперт, назначенный Генеральным секретарем, по вопросу о положении в области прав человека в Гаити; Специальный докладчик по вопросу о положении в области прав человека в Кот-д'Ивуаре.

Документы, разрабатываемые в рамках специальных процедур, могут использоваться в качестве средств толкования общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в сфере как межгосударственных, так и внутригосударственных отношений, в частности национальными судами.

18 июня 2007 г. Совет принял резолюцию 5/1 "Совет ООН по правам человека: институциональное строительство", в соответствии с которой была установлена новая процедура рассмотрения индивидуальных жалоб, для того чтобы реагировать на систематические и достоверно подтвержденные случаи грубого нарушения прав человека и основных свобод в любом государстве - члене ООН. Новая процедура рассмотрения индивидуальных жалоб была установлена согласно мандату, возложенному Генеральной Ассамблеей ООН на Совет по правам человека и раскрытому в Резолюции 60/251 от 15 марта 2006 г., в силу которой Совет должен анализировать и при необходимости совершенствовать и рационализировать все мандаты, процедуры, функции и обязанности бывшей Комиссии по правам человека, включая "процедуру 1503", для сохранения системы специальных процедур, экспертных консультаций и процедуры подачи жалоб.

 Договорные органы

Комитет по правам человека. Комитет по правам человека действует на основании Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и представляет собой орган, состоящий из 18 независимых экспертов, который контролирует исполнение государствами их международных обязательств, предусматриваемых Пактом.

Пакт вступил в силу 23 марта 1976 г. На 1 декабря 2014 г. участниками данного международного договора являлись 168 государств, включая Российскую Федерацию.

Одной из основных функций Комитета является рассмотрение периодических докладов, представляемых государствами - участниками Пакта, о соблюдении прав и свобод, гарантируемых этим международным договором. По результатам исследования доклада Комитет высказывает соответствующему государству свою обеспокоенность и рекомендации, касающиеся защиты прав и свобод человека, в форме заключительных замечаний (concluding observations). Обязательство по представлению государствами периодических докладов следует из ст. 40 Пакта, в силу п. 1 которой "участвующие в настоящем Пакте государства обязуются представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в настоящем Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав: a) в течение одного года после вступления в силу настоящего Пакта в отношении соответствующих государств-участников; b) после этого во всех случаях, когда того потребует Комитет".

22 ноября 2013 г. был рассмотрен 7-й периодический доклад Российской Федерации.

Согласно Факультативному протоколу к Пакту от 16 декабря 1966 г. Комитет наделяется компетенцией принимать от индивидуальных лиц жалобы, если указанные лица полагают, что государство - участник Пакта нарушило их права и свободы, гарантируемые этим международным договором. Протокол вступил в силу 23 марта 1976 г., на 1 декабря 2014 г. государствами - участниками данного Протокола являлись 115 государств, включая Российскую Федерацию.

Комитет не наделен правом взыскивать с государства, нарушившего обязательства по Пакту, какие-либо денежные средства, представляющие собой справедливую компенсацию, как это делается, например, Европейским судом по правам человека. При наличии обоснованной жалобы Комитет вправе констатировать нарушение государством соответствующих обязательств в отношении заявителя и требовать от государства исправления сложившейся ситуации, что охватывает принятие государством как индивидуальных мер, направленных на восстановление в правах заявителя, так и общих мер, касающихся осуществления комплекса мероприятий, исключающих в дальнейшем повторение аналогичной ситуации.

Так, в деле N 1859/2009 (Камойо против Замбии) Комитет установил, что спустя 13 лет после своего осуждения за убийство автор сообщения все еще ожидал рассмотрения его апелляционной жалобы Верховным Судом вследствие халатности, обусловленной потерей материалов его дела. Сославшись на свою практику, нашедшую отражение в том числе в его замечании общего порядка N 32, в соответствии с которым права, предусмотренные в п. п. 3 "с" и 5 ст. 14 Пакта (право на справедливое судебное разбирательство), в совокупности предоставляют право на незамедлительный пересмотр обвинительного приговора и что право на обжалование особенно важно в случае смертных приговоров, Комитет пришел к заключению, что такая задержка представляет собой нарушение права на незамедлительный пересмотр приговора, и сделал вывод о нарушении п. п. 3 "с" и 5 ст. 14 Пакта.

Комитет приступил к работе в соответствии с Факультативным протоколом в 1977 г. К началу 2015 г. было зарегистрировано более 2370 сообщений в отношении 89 государств. В отношении Российской Федерации по состоянию на март 2014 г. в Комитет было подано 85 сообщений, по 21 сообщению Комитет констатировал нарушение Пакта, часть сообщений была признана неприемлемой, часть находится на рассмотрении Комитета.

Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам является органом, состоящим из 18 независимых экспертов, действующих в личном качестве. Одной из функций Комитета является контроль за исполнением государствами обязательств, предусматриваемых в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. Данный международный договор вступил в силу 3 января 1976 г. и на 1 декабря 2014 г. 162 государства являлись участниками указанного международного договора, включая Российскую Федерацию.

Правовым основанием деятельности Комитета явилась Резолюция 1985/17 от 28 мая 1985 г., принятая ЭКОСОС ООН. Члены Комитета избираются Советом тайным голосованием из списка лиц, кандидатуры которых представляются государствами - участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Одной из функций Комитета является рассмотрение периодических докладов, представляемых государствами - участниками Пакта о соблюдении прав и свобод, гарантируемых этим международным договором. В мае 2011 г. Комитет рассмотрел 5-й периодический доклад Российской Федерации и по результатам были приняты заключительные замечания.

10 декабря 2008 г. Генеральной Ассамблеей ООН был одобрен Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, наделяющий Комитет возможностью принимать и рассматривать индивидуальные жалобы. 3 мая 2013 г. указанный Протокол вступил в силу. По состоянию на начало 2015 г. Российская Федерация не являлась участником Протокола.

Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Комитет по ликвидации расовой дискриминации состоит из 18 независимых экспертов и контролирует исполнение государствами обязательств, вытекающих из Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. Указанный международный договор вступил в силу 4 января 1969 г., 177 государств на 1 декабря 2013 г. являлись участниками этого договора. Российская Федерация в качестве государства - продолжателя Союза ССР исполняет обязательства, предусматриваемые Конвенцией.

В соответствии с Конвенцией государства-участники должны периодически представлять в Комитет доклады о выполнении обязательств, вытекающих из Конвенции (ст. 9), соответственно, одной из функций Комитета является рассмотрение указанных докладов.

В рамках Комитета осуществляется процедура раннего предупреждения и незамедлительных действий. Указанная процедура охватывает рассмотрение Комитетом ситуации, сложившейся в том или ином государстве - участнике Конвенции и могущей привести или уже приведшей к нарушению этого договора, а также принятие решения, которое содержит изложение сложившейся ситуации и конкретных рекомендаций. За последнее время Комитетом в ходе реализации этой процедуры были приняты решения в отношении Кот-д'Ивуара, США, Кыргызстана, Суринама, Нигерии, Гайаны, Израиля.

Комитет также принимает заявления о ситуации в том или ином государстве, а также посылает письма. Заявления были приняты в отношении Ливийской Арабской Джамахирии (26 февраля 2011 г.) и Сирийской Арабской Республики (2 сентября 2011 г.). В заявлении может быть зафиксирован, по мнению Комитета, факт нарушения прав и свобод человека. В письмах отражается озабоченность Комитета той или иной ситуацией. Например, в одном из своих писем в отношении Австралии от 31 мая 2010 г. Комитетом была выражена озабоченность снижением уровня финансирования юридической помощи аборигенам.

Согласно ст. 14 Конвенции Комитет вправе принимать индивидуальные жалобы. Российская Федерация признает эту компетенцию Комитета. По состоянию на май 2014 г. было зарегистрировано 55 сообщений в отношении 12 государств. В отношении Российской Федерации в Комитет было подано два сообщения, одно сообщение было признано неприемлемым, другое - на указанную дату находилось на рассмотрении Комитета.

Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин. Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин состоит из 23 независимых экспертов и осуществляет контроль за исполнением государствами обязательств, вытекающих из Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г.

К началу 2015 г. 188 государств являлись участниками данного международного договора, включая Россию.

В соответствии со ст. 18 Конвенции государства-участники представляют для рассмотрения Комитетом периодические доклады о законодательных, судебных, административных или других мерах, принятых ими для выполнения положений настоящей Конвенции, и о прогрессе, достигнутом в этой связи.

15 июля 2010 г. Комитет рассмотрел объединенные 6-й и 7-й периодические доклады Российской Федерации.

6 октября 1999 г. на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН был принят Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Указанный Протокол наделяет Комитет компетенцией рассматривать индивидуальные жалобы. Протокол вступил в силу 22 декабря 2000 г. На начало 2015 г. 105 государств, включая Российскую Федерацию, выразили свое согласие в отношении указанного международного договора.

По состоянию на 2014 г. было зарегистрировано 67 сообщений в отношении 24 государств. В отношении Российской Федерации на рассмотрении Комитета находилось два сообщения.

Комитет против пыток. Комитет против пыток состоит из 10 независимых экспертов и контролирует исполнение государствами обязательств, вытекающих из Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. К началу 2015 г. участниками данного международного договора являлись 156 государств, включая Российскую Федерацию.

Одной из функций Комитета является рассмотрение периодических докладов, представляемых государствами - участниками Конвенции (ст. 19). 22 ноября 2012 г. Комитет против пыток рассмотрел 5-й периодический доклад Российской Федерации и принял заключительные замечания.

В силу ст. 22 Конвенции государство - участник Конвенции может в любое время заявить в соответствии с этой статьей, что оно признает компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под его юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений Конвенции, или сообщения такого рода, поступающие от их имени. Союз ССР в 1991 г. признал компетенцию Комитета против пыток в соответствии со ст. ст. 21 и 22 Конвенции. Российская Федерация как государство - продолжатель Союза ССР соответственно признает компетенцию Комитета на рассмотрение индивидуальных жалоб.

Из 156 государств - участников Конвенции 58 государств признали компетенцию Комитета принимать к рассмотрению индивидуальные жалобы, включая Российскую Федерацию.

Податели жалоб нередко обращаются с просьбами о применении к ним превентивных мер защиты, особенно в тех случаях, когда речь идет о высылке, депортации или экстрадиции, и указывают в них на предполагаемое нарушение ст. 3 Конвенции. В соответствии с п. 1 правила 114 правил процедуры в любой момент после получения жалобы Комитет через своего докладчика по новым жалобам и временным мерам может направить соответствующему государству-участнику просьбу о том, чтобы оно приняло такие временные меры, какие Комитет может посчитать необходимыми во избежание причинения непоправимого ущерба жертве или жертвам предполагаемых нарушений.

18 декабря 2002 г. на 57-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН был принят Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Цель Протокола заключается в создании системы регулярных посещений, осуществляемых независимыми международными и национальными органами, мест, где находятся лишенные свободы лица, с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Был создан Подкомитет по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитета против пыток, который осуществляет функции, изложенные в Протоколе. 22 июня 2006 г. данный Протокол вступил в силу. На 1 декабря 2014 г. участниками указанного Протокола являлись 76 государств. Российская Федерация на рассматриваемую дату не участвовала в Протоколе.

Подкомитет состоит из 25 независимых экспертов. Эксперты избираются на четыре года и впоследствии могут быть переизбраны. Кандидатуры экспертов выдвигают государства, являющиеся участниками Протокола.

В соответствии с Факультативным протоколом Подкомитет имеет неограниченный доступ ко всем местам содержания под стражей, их сооружениям и объектам, а также к любой информации, касающейся обращения с лицами, лишенными свободы, и условий их содержания под стражей. Подкомитет должен также иметь возможность проводить частные беседы с лишенными свободы лицами без свидетелей, а также с любым другим лицом, которое, по мнению Подкомитета, может предоставить соответствующую информацию. Государства-участники обязуются не допускать применения санкций или репрессалий за предоставление информации членам Подкомитета.

Факультативный протокол требует от государств-участников создания национальных превентивных механизмов (НПМ), которые представляют собой национальные органы, в задачу которых входит рассмотрение вопроса об обращении с лишенными свободы лицами в местах содержания под стражей.

Комитет по правам ребенка. Комитет по правам ребенка состоит из 18 независимых экспертов и контролирует исполнение государствами обязательств, вытекающих из Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося участия детей в вооруженных конфликтах, от 25 мая 2000 г. и Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося торговли детьми, детской проституции и детской порнографии от 25 мая 2000 г. На 1 декабря 2014 г. 194 государства являлись участниками Конвенции о правах ребенка. На указанную дату участниками Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося участия детей в вооруженных конфликтах, стали 158 государств и Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося торговли детьми, детской проституции и детской порнографии, - 169 государств. Российская Федерация является участником Конвенции по правам ребенка и Факультативных протоколов к ней.

Одной из функций Комитета является рассмотрение периодических докладов государств - участников Конвенции и (или) Протоколов к ней. В связи с большим количеством представленных периодических докладов в рамках Комитета с 2010 г. действуют две палаты, состоящие из девяти экспертов и рассматривающие представленные доклады. 31 января 2014 г. Комитет принял Заключительные замечания по объединенным 4-му и 5-му периодическим докладам Российской Федерации.

19 декабря 2011 г. Генеральной Ассамблеей ООН был одобрен третий Протокол к Конвенции по правам ребенка, наделяющий Комитет по правам ребенка компетенцией принимать индивидуальные жалобы от лиц, полагающих, что государством - участником Конвенции о правах ребенка и (или) Протоколов к ней предположительно были нарушены международно-правовые обязательства. 14 апреля 2014 г. указанный Протокол вступил в силу. Российская Федерация по состоянию на 1 декабря 2014 г. не участвовала в этом Протоколе.

Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей состоит из 14 независимых экспертов и контролирует исполнение государствами обязательств, вытекающих из Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г.

На начало 2015 г. участниками Конвенции стали 47 государств. Российская Федерация на указанную дату в Конвенции не участвовала.

Члены Комитета избираются тайным голосованием государствами-участниками из списка представленных ими кандидатур. Члены избираются и выполняют функции в личном качестве.

Одной из функций Комитета является рассмотрение периодических докладов государств на предмет выполнения ими обязательств, предусматриваемых в Конвенции. По результатам рассмотрения докладов Комитет принимает заключительные замечания.

В соответствии с п. 1 ст. 77 Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей государство-участник может в любое время заявить в соответствии с настоящей статьей, что оно признает компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что государство-участник нарушило их права, предусмотренные Конвенцией. Комитет не принимает никаких сообщений, если они касаются государства-участника, которое не сделало такого заявления.

Комитет по правам инвалидов. Комитет по правам инвалидов состоит из 18 независимых экспертов и контролирует исполнение государствами обязательств, вытекающих из Конвенции о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. Конвенция вступила в силу 3 мая 2008 г. и на 1 декабря 2014 г. участниками указанного международного договора являлось 151 государство, включая Российскую Федерацию.

Члены Комитета избираются тайным голосованием государствами-участниками из списка представленных ими кандидатур. Члены избираются и выполняют функции в своем личном качестве. Члены Комитета получают вознаграждение из средств ООН на условиях, определяемых Генеральной Ассамблеей. Члены Комитета имеют право на льготы, привилегии и иммунитеты экспертов, выполняющих поручения ООН, предусмотренные в соответствующих разделах Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций (ст. 72 Конвенции).

Одной из функций Комитета является рассмотрение периодических докладов государств на предмет выполнения ими обязательств, предусматриваемых в Конвенции.

13 декабря 2006 г. Генеральной Ассамблеей ООН был одобрен Факультативный протокол к Конвенции о правах инвалидов, наделяющий Комитет по правам инвалидов компетенцией принимать индивидуальные сообщения от лиц, полагающих, что государство-участник допустило нарушение обязательств, предусматриваемых в Конвенции. Протокол вступил в силу 3 мая 2008 г. и на начало 2015 г. участниками данного договора явились 85 государств. На указанную дату Российская Федерация не являлась участником Протокола.

По результатам рассмотрения сообщений Комитет вправе констатировать нарушение Конвенции или отсутствие такого, и в случае наличия нарушения Конвенции сделать государству рекомендации, которые Комитет признает необходимыми.

По состоянию на май 2014 г. в Комитет было подано 19 сообщений в отношении восьми государств.

Комитет ООН по насильственным исчезновениям. Комитет по насильственным исчезновениям состоит из 10 независимых экспертов и контролирует исполнение государствами обязательств, вытекающих из Конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений от 20 декабря 2006 г. Конвенция вступила в силу 23 декабря 2010 г. На начало 2015 г. в Конвенции участвовали 43 государства. Российская Федерация не являлась участником Конвенции.

Эксперты действуют в личном качестве на основе полной беспристрастности.

В соответствии с п. 1 ст. 31 Конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений любое государство-участник в момент ратификации настоящей Конвенции или впоследствии может заявить, что оно признает компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения от находящихся под его юрисдикцией лиц или от имени таких лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения этим государством-участником положений настоящей Конвенции. Ряд государств признал указанную компетенцию.

Комитет по насильственным исчезновениям также наделен факультативной компетенцией рассматривать сообщения, в которых одно государство-участник утверждает, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств в соответствии с Конвенцией для защиты всех лиц от насильственных исчезновений (ст. 32). Ряд государств признали рассматриваемую компетенцию.

Комитет по насильственным исчезновениям принял Руководящие принципы относительно формы и содержания докладов, которые должны представлять государства - участники Конвенции в соответствии со ст. 29.

Все рассмотренные выше договорные органы, действуя на основании принятых каждым из них правил процедуры, уполномочены на основании, в частности, анализа периодических докладов и индивидуальных жалоб (сообщений) принимать замечания общего порядка (general comments), в которых дается толкование положений тех конвенций, на основании которых они были учреждены и которые должны учитываться участвующими в них государствами.

Деятельность Европейского суда по правам человека и правовая система Российской Федерации

30 марта 1998 г. Российская Федерация Федеральным законом "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" (далее - Закон о ратификации Конвенции) ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с изменениями, внесенными Протоколами к ней N 3, 5, 8 и дополнениями, содержащимися в Протоколе N 2, и Протоколы к ней N 1, 4, 7, 9, 10, 11 (далее - Конвенция). С 5 мая 1998 г., с момента передачи ратификационных грамот Генеральному секретарю Совета Европы, указанная Конвенция и соответствующие Протоколы к ней стали обязательными для Российской Федерации.

Закон о ратификации Конвенции имеет не только международно-правовое значение - с помощью данного нормативного акта Россия выразила согласие на обязательность данной Конвенции и Протоколов к ней, но и национально-правовое: Россия признала обязательными в сфере внутригосударственных отношений постановления, принятые Европейским судом по правам человека против Российской Федерации. Согласно ст. 1 Закона "Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации". Поэтому за постановлениями Европейского суда по правам человека, принятыми против Российской Федерации, была признана юридическая сила в сфере внутригосударственных отношений.

Одна из особенностей данного международного договора о правах и свободах человека заключается в том, что для обеспечения соблюдения международно-правовых обязательств, принятых на себя высокими договаривающимися сторонами, был учрежден Европейский суд по правам человека (далее - Суд). В ходе своей деятельности при рассмотрении межгосударственных дел и дел, основанных на индивидуальных жалобах, Суд принимает решения о приемлемости (decision) и постановления по существу (judgment).

Конвенция наделила Европейский суд по правам человека компетенцией не только применять Конвенцию, но и осуществлять ее толкование (ст. 32 Конвенции). Поэтому в рамках Совета Европы, под эгидой которого и была принята Конвенция, право толковать и применять положения, содержащиеся в Конвенции, принадлежит исключительно Суду.

Важно отметить, что, как следует из содержания ст. 1 Закона о ратификации Конвенции, в правовую систему России были инкорпорированы (включены) не любые судебные акты, принятые Европейским судом по правам человека, а только такие, которые отвечают определенным критериям.

Во-первых, судебный акт должен быть принят в отношении Российской Федерации, т.е. ответчиком по делу должна являться Российская Федерация. Если по рассматриваемому делу Российская Федерация выступает в качестве третьей стороны (ст. 36 Конвенции), то судебный акт, принятый в данном случае, не должен становиться частью правовой системы России. Во-вторых, судебный акт должен устанавливать факт нарушения Российской Федерацией Конвенции и (или) Протоколов к ней. Данный критерий достаточно важен. Констатация Судом факта нарушения государством - участником Конвенции и (или) Протоколов к ней отражается исключительно в постановлениях. Поэтому решения о приемлемости, принятые Судом, будучи в процессуальном смысле промежуточным актом, не могут являться частью ее правовой системы. В-третьих, постановление Европейского суда, вынесенное против Российской Федерации, где констатирован факт нарушения Россией Конвенции и (или) Протоколов к ней, должно вступить в законную силу, т.е. стать обязательным для государства. Указанный критерий не предусматривается в законе, однако данное положение непосредственно следует из содержания Конвенции, согласно ст. 44 которой "постановление любой из Палат становится окончательным, если: а) стороны не заявляют, что они будут просить о передаче дела в Большую палату; или б) по истечении трех месяцев с даты вынесения постановления не поступило обращения о передаче дела в Большую палату; или с) Коллегия Большой палаты отклоняет обращение о передаче дела в Большую палату".

Постановления Европейского суда по правам человека, одновременно отвечающие вышеупомянутым критериям, являются обязательными для Российской Федерации. Причем данная обязательность имеет как международное, так и ационально-правовое значение. Международно-правовой аспект обязательности постановлений Европейского суда по правам человека закреплен в нормах международного права, а именно в ст. 46 Конвенции. Кроме того, постановления Европейского суда имеют свойство постановлений erga omnes, когда позиции Суда должны учитываться и другими государствами - участниками Конвенции при разрешении схожих конфликтов. Неслучайно поэтому в постановлении против какого-либо государства Суд напоминает ему о своей прецедентной практике и правовых позициях в аналогичных делах против других государств.

Национально-правовой аспект обязательности постановлений Суда закрепляется в источниках внутригосударственного права государств - участников Конвенции и Протоколов к ней. Применительно к Российской Федерации основным документом является вышеупомянутый Закон о ратификации Конвенции. Как следует из содержания Закона, постановления Европейского суда по правам человека, содержащие нарушения Россией Конвенции и (или) Протоколов, обязательны в рамках правовой системы России по вопросам толкования и применения соответствующих международно-правовых актов. Вопросы толкования охватывают те правовые позиции (прецеденты толкования), которые излагаются Судом в соответствующем постановлении. Вопросы применения Конвенции затрагивают, в частности, вопросы исполнения постановлений, выносимых Судом против Российской Федерации, включая, если необходимо, возобновление арбитражного, гражданского или уголовного судопроизводства. Соответствующие нормы в последние годы внесены в российское процессуальное законодательство.

Важно отметить, что постановления Европейского суда по правам человека в сфере внутригосударственных отношений выполняют две основные функции. Первая функция связана с закреплением в тексте постановления соответствующей правовой позиции, вторая - с рассмотрением постановления Европейского суда по правам человека в качестве юридического факта, являющегося основанием для возникновения, изменения или прекращения внутригосударственных отношений.

Анализируя содержание первой функции, важно иметь в виду, что она обязывает государственные органы при применении положений, содержащихся в Конвенции и (или) Протоколах, в ходе своей деятельности принимать во внимание те правовые позиции, которые нашли закрепление в постановлениях Европейского суда по правам человека, одновременно отвечающих вышеупомянутым критериям. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" было обращено внимание на то, что "при разрешении споров о защите чести и достоинства и деловой репутации судам следует не только руководствоваться нормами российского законодательства (ст. 152 ГК РФ), но и в силу ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" учитывать правовую позицию Европейского суда по правам человека, выраженную в его постановлениях и касающуюся вопросов толкования и применения данной Конвенции (прежде всего ст. 10), имея при этом в виду, что используемое Европейским судом по правам человека в его постановлениях понятие диффамации тождественно понятию распространения не соответствующих действительности порочащих сведений, содержащемуся в ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Рассматривая вторую функцию постановлений Европейского суда по правам человека в рамках правовой системы России, нельзя не отметить, что указанная функция реализуется в сфере как материальных, так и процессуальных национально-правовых отношений. Так, если постановление Суда предусматривает взыскание в пользу заявителя справедливой компенсации (определенной денежной суммы), то, включив соответствующее постановление в национальную правовую систему, в сфере внутригосударственных отношений между государством в лице его финансовых органов и частным лицом образуются правовые отношения, содержанием которых будет обязанность государства выплатить частному лицу денежные средства в сумме, определенной в постановлении Суда (здесь подразумеваются материальные правоотношения). Соответственно, частное лицо в сфере внутригосударственных отношений имеет субъективное право требовать получения определенной денежной суммы.

Примерами процессуальных правоотношений, возникающих вследствие принятия постановления Европейским судом по правам человека, являются отношения, регулируемые ст. 413 УПК РФ, а также ст. 311 АПК РФ и с недавнего времени ст. 392 ГПК РФ. В силу ст. 413 УПК РФ основанием для возобновления производства по уголовному делу являются установленные Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела, связанные с: а) применением федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод; б) иными нарушениями положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Согласно п. 4 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ установление Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека, также является основанием для пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам. Таким образом, постановления Европейского суда по правам человека, вынесенные против Российской Федерации, содержащие нарушения Россией Конвенции и (или) Протоколов к ней, являются основанием для пересмотра судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам.

Как свидетельствует практика Верховного Суда РФ, в случае принятия Европейским судом по правам человека постановления, в котором содержатся обстоятельства, свидетельствующие, скажем, о нарушении процессуальных прав заявителя, повлиявшие на исход дела, уголовное судопроизводство возобновляется. В результате были пересмотрены десятки уголовных дел.

Конституционный Суд РФ неоднократно формулировал свои правовые позиции по вопросу о соотношении норм конвенционного (в частности, европейского) и национального (российского) права. В своем Постановлении от 26 февраля 2010 г. Конституционный Суд напомнил: "Поскольку права и свободы человека и гражданина, признанные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, - это те же по своему существу права и свободы, что закреплены в Конституции Российской Федерации, подтверждение их нарушения соответственно Европейским судом по правам человека и Конституционным Судом Российской Федерации - в силу общей природы правового статуса этих органов и их предназначения - предполагает возможность использования в целях полного восстановления нарушенных прав единого институционального механизма исполнения принимаемых ими решений".

Активную позицию как орган правоприменения занял и Верховный Суд РФ. В ставшем "классическим" Постановлении от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" он указал судам общей юрисдикции: "Международные договоры, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел... если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем законом Российской Федерации, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения...", а также "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила судопроизводства, чем гражданским процессуальным или уголовно-процессуальным законом Российской Федерации".

В другом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" помимо подтверждения положений указанного выше Постановления от 10 октября 2003 г. содержалось новое принципиальное положение: "С целью эффективной защиты прав и свобод человека судами учитываются правовые позиции Европейского Суда, изложенные в ставших окончательными постановлениях, которые приняты в отношении других государств - участников Конвенции. При этом правовая позиция учитывается судом, если обстоятельства рассматриваемого им дела являются аналогичными обстоятельствам, ставшим предметом анализа и выводов Европейского Суда". Тем самым была подтверждена природа erga omnes постановлений ЕСПЧ. Вместе с тем Верховный Суд обратил внимание судов на то, что в случаях, когда российское законодательство предусматривает более высокий уровень защиты того или иного права, судам необходимо применять положения национального законодательства.

К настоящему времени в отношении Российской Федерации было принято около 2 тыс. постановлений, где излагались правовые позиции, несоблюдение которых привело к констатации Европейским судом по правам человека нарушения Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод и (или) Протоколов к ней. Ниже приводятся некоторые из правовых позиций Европейского суда по правам человека.

О соблюдении ст. 2 Конвенции "Право на жизнь".

Европейский суд впервые детально изложил свои позиции по этому вопросу в деле "Исаева против Российской Федерации": "Статья 2, защищающая право на жизнь и предусматривающая обстоятельства, при которых лишение жизни может быть оправдано, содержит одно из основополагающих положений Конвенции, защищающих одно из так называемых "абсолютных прав человека", составляющих jus cogens современного международного права и не допускающих, согласно ст. 15 Конвенции, возможности отступлений (дерогация). Совместно со ст. 3 Конвенции, запрещающей пытки и бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание, ст. 2 защищает одну из основных ценностей демократических государств, входящих в Совет Европы. Обстоятельства, при которых оправдывается лишение жизни, должны толковаться ограниченно. Объект и цели Конвенции, представляющей собой договор, направленный на защиту человеческого существования, также требуют толкования и применения ст. 2 таким образом, чтобы конвенционные гарантии прав и свобод человека были реальными и эффективными. Статья 2 охватывает не только случаи умышленного лишения жизни гражданина со стороны агентов государства, например полицейских, но и ситуации, когда законное применение силы может привести к неумышленному (непреднамеренному) лишению жизни. Однако преднамеренность в использовании силы, способной причинить смерть человеку, является только одним фактором, который должен приниматься во внимание при оценке необходимости применения такой силы. Любое использование силы должно быть не просто необходимым, а "абсолютно необходимым" для достижения одной или нескольких целей, указанных в подп. a - c п. 2 ст. 2. Указанное словосочетание свидетельствует, что в рассматриваемом случае требуется более строгая и тщательная оценка необходимости, нежели оценка, осуществляемая в ходе применения ст. ст. 8 - 11 Конвенции. Следовательно, используемая сила должна быть строго пропорциональна достижению целей, указанных в ст. 2 Конвенции.

В свете особого значения гарантий, предусматриваемых в ст. 2 Конвенции, Суд должен подвергнуть случаи лишения жизни тщательному анализу (исследованию), принимая во внимание не только действия государственных должностных лиц, но и все обстоятельства дела. В частности, необходимо оценивать, планировалось и контролировалось ли осуществление операции таким образом, чтобы минимизировать, насколько возможно, обращение к силе (вооружению), способной привести к летальному исходу. Органы государства должны проявлять соответствующую осторожность, чтобы минимизировать риск для жизни людей. Суд обязан также исследовать, не проявили ли органы государства халатность в выборе действий, направленных на достижение целей, содержащихся в п. 2 ст. 2 Конвенции. С учетом вышеупомянутых подходов Суд должен оценивать не только ситуацию, когда использование силы привело к гибели человека (людей), но и ситуацию, когда вследствие использования летальной силы человек остался жив (случаи покушения на убийство). Соответственно, ответственность государства не ограничивается только ситуацией, когда неправомерное применение силы со стороны должностных лиц государства привело к гибели человека. Ответственность государства может наступить и в случае, когда органы государства не проявили должную предосторожность в выборе средств и методов с целью минимизации жертв среди мирного населения при осуществлении операции против оппозиционных (антиправительственных) групп" (п. п. 172 - 176 Постановления от 24 февраля 2005 г. по делу "Исаева против Российской Федерации").

Особое значение имеют процессуальные гарантии, т.е. проведение тщательного расследования: "Обязанность защищать право на жизнь по ст. 2 Конвенции, толкуемой совместно с общей обязанностью государств по ст. 1 Конвенции, - "обеспечивать каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в Конвенции" - требует проведения эффективного официального расследования случаев, когда человек погиб в результате применения силы (оружия).

Основная цель такого расследования - обеспечить эффективную реализацию национальных законов, которые защищают право на жизнь, и в случае если в деле фигурируют должностные лица, обеспечить, чтобы эти лица понесли ответственность за гибель человека (людей).

Формы (методы) расследования могут различаться в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Однако какая бы форма ни использовалась, власти должны действовать, если соответствующий вопрос стал объектом их внимания. Расследование будет эффективным в том случае, если лица, отвечающие за такое расследование, являются не зависимыми от лиц, которые так или иначе были вовлечены в расследуемые события. Это означает отсутствие не только иерархической или институциональной, но и практической зависимости.

Расследование будет эффективным и в том случае, если оно способно определить, оправдано ли было применение силы в конкретных обстоятельствах, а также обнаружить и наказать лиц, которые несут ответственность за неоправданное применение силы. Но это не обязанность достигнуть любой ценой определенного результата расследования, а обязанность использовать (применять) соответствующие средства и методы (так называемая "обязательность результата"). Любой недостаток следствия, который затрудняет возможность установить причину смерти либо лиц, ответственных за смерть человека, нарушает принцип "эффективного расследования".

Требование незамедлительности и разумной оперативности (быстроты) является неотъемлемым аспектом, обусловливающим наличие эффективного расследования. Когда возникают препятствия или сложности, которые мешают расследованию, оперативное реагирование властей в расследовании случаев применения оружия, способного причинить смерть человеку, должно рассматриваться как важный фактор в поддержке доверия со стороны общества к господству права и предотвращении любого проявления толерантности к незаконным актам. По этим причинам должен присутствовать общественный контроль над следствием, его результатами, обеспечивающий ответственность органов государства не только в теории, но и на практике.

Уровень и формы контроля со стороны общества могут зависеть от конкретных обстоятельств дела. Однако во всех случаях родственники жертвы должны быть вовлечены в уголовный процесс для защиты их законных интересов" (п. п. 209 - 214 Постановления от 24 февраля 2005 г. по делу "Исаева против Российской Федерации").

О соблюдении ст. 3 Конвенции "Запрет пыток".

"Статья 3 защищает одну из основополагающих ценностей демократического общества. Она запрещает пытки, бесчеловечное или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание, независимо от обстоятельств и поведения жертвы. Недопустимое обращение должно достигать минимальной степени жестокости для того, чтобы оно попадало под запрет ст. 3. Оценка данного "минимума" является относительной: она зависит от обстоятельств дела, таких как продолжительность обращения, физические и психологические последствия, в некоторых случаях пол, возраст, состояние здоровья жертвы" (п. п. 34 - 35 Постановления от 20 января 2005 г. по делу "Майзит против Российской Федерации").

Отметим правовые позиции Суда по первым "знаковым" российским делам.

"Если частное лицо заявляет, что к нему со стороны полиции в нарушение ст. 3 Конвенции было допущено бесчеловечное обращение, то ст. 3 совместно со ст. 1 Конвенции обязывает государство провести эффективное официальное расследование. Это расследование должно быть способным идентифицировать и наказать лиц, виновных в совершении недопустимых действий. Эффективность расследования также включает требование, что расследование должно быть независимым, беспристрастным и контролироваться со стороны общества, а также - компетентные власти должны действовать усердно и оперативно" (п. 64 Постановления от 9 марта 2006 г. по делу "Менешева против Российской Федерации").

В другом деле о применении пыток для получения принудительных показаний о несовершенном преступлении Суд отметил:

"Расследование фактов, связанных с совершением недопустимого обращения, должно быть тщательным. Это означает, что государство обязано совершать действия, направленные на выяснение того, что случилось, не полагаться на опрометчивые, необоснованные выводы как на основание закрытия расследования. Государство в лице своих органов обязано предпринять все находящиеся в их распоряжении разумные меры для сохранения доказательств, касающихся происшедшего инцидента, включая свидетельские показания, данные медицинского обследования и т.д. Любой недостаток в расследовании, который может свести на нет возможность установления причин повреждений или идентифицировать виновных лиц, нарушает принцип "эффективного расследования" (п. 108 Постановления от 26 января 2006 г. по делу "Михеев против Российской Федерации").

Статья 3 Конвенции применяется также и в отношении условий содержания в следственных изоляторах или исправительных учреждениях.

Примечательно в этом плане "пилотное Постановление" (касающееся констатации системных проблем, приведших к нарушению прав заявителя) по делу "Ананьев и другие против России" (10 января 2012 г.), в котором Суд рассмотрел жалобу на условия содержания в следственных изоляторах СИЗО страны, сославшись на более чем 90 аналогичных постановлений по этой проблеме. Суд, в частности, указал на то, что перенаселенность следственных изоляторов имеет одной из основных причин применение в отношении подозреваемых или обвиняемых такой меры пресечения, как содержание под стражей (в 90% случаев уголовного преследования), хотя национальное законодательство предусматривает и иные меры пресечения, такие как освобождение под залог, подписка о невыезде, домашний арест. Суд предложил властям государства-ответчика разработать и начать осуществлять комплекс мер, способных существенно улучшить положение заключенных (так называемые меры общего характера). В декабре 2012 г. Россия представила Комитету министров Совета Европы план действий на ближайшие годы.

О соблюдении ст. 5 Конвенции "Право на свободу и личную неприкосновенность".

Статья 5 Конвенции предусматривает еще одно абсолютное право - право человека на свободу:

"Заключение человека под стражу является исключением из права человека на свободу, и основания лишения свободы должны носить исчерпывающий характер" (п. 79 Постановления от 2 марта 2006 г. по делу "Нахманович против Российской Федерации").

"Словосочетания "законный", "в соответствии с процедурой, предписанной законом", закрепленные в ч. 1 ст. 5 Конвенции, прежде всего обращают внимание на законодательство государства и предусматривают обязанность государства действовать согласно своему материальному и процессуальному праву. Однако законность заключения человека под стражу с точки зрения национального законодательства не всегда является решающим моментом. Суд должен быть уверен, что содержание лица под стражей было совместимо и с ч. 1 ст. 5 Конвенции, которая не допускает произвольного лишения свободы" (п. 74 Постановления от 25 октября 2005 г. по делу "Федотов против Российской Федерации").

"Законность" заключения лица под стражу фактически означает соответствие национальному закону. В первую очередь внутригосударственные органы, особенно суды, обязаны толковать и применять национальное право. Однако, поскольку согласно п. 1 ст. 5 Конвенции нарушение национального закона влечет за собой нарушение конвенционных положений, Европейский суд по правам человека может и должен использовать свою компетенцию в части анализа, было ли соблюдено национальное законодательство при заключении лица под стражу (п. 66 Постановления от 19 мая 2004 г. по делу "Гусинский против Российской Федерации").

Суд призывает государства тщательно взвешивать аргументы в пользу лишения свободы, не ограничиваться шаблонным подходом, обязательно учитывать индивидуальные обстоятельства:

"Наличие обоснованного подозрения на то, что заявительница убила своего супруга, могло послужить основанием для ее заключения под стражу на первоначальном этапе. Убежденность в таком подозрении является необходимым условием законности заключения лица под стражу, однако после определенного этапа данного условия уже недостаточно. В таких случаях Суд должен убедиться, существовали ли иные основания, представленные национальными властями и оправдывающие заключение лица под стражу. Если данные основания являлись достаточными и относящимися к делу, Суд должен быть уверен, что компетентные национальные органы проявили особое усердие (прилежание) в осуществлении уголовных процедур" (п. 63 Постановления от 7 апреля 2005 г. по делу "Рохлина против Российской Федерации").

Каждое новое судебное решение о продлении сроков содержания под стражей должно быть обоснованным с учетом конкретных обстоятельств, поэтому "отсутствие каких-либо оснований в судебном решении, санкционирующем заключение лица под стражу, несовместимо с принципом защиты от произвола, закрепленным в п. 1 ст. 5 Конвенции" (п. 70 Постановления от 2 марта 2006 г. по делу "Нахманович против Российской Федерации").

Стандартным аргументом в пользу ареста нередко является "тяжесть предъявленного обвинения": "Тяжесть обвинения сама по себе не может оправдывать продолжительное заключение лица под стражей на стадии предварительного и/или судебного следствий. Неупоминание в судебном решении, санкционирующем заключение лица под стражу, относящихся к делу обстоятельств и оправдывающих такое заключение, за исключением обстоятельства, связанного с тяжестью предъявленного обвинения, несовместимо с положениями п. 3 ст. 5 Конвенции" (п. п. 78, 80 Постановления от 2 марта 2006 г. по делу "Нахманович против Российской Федерации").

В своем Постановлении от 29 октября 2009 г. N 22 Пленум Верховного Суда РФ со ссылкой на правовые позиции Европейского суда настоятельно потребовал от судов общей юрисдикции учитывать при избрании меры пресечения конкретные обстоятельства и индивидуальные особенности подозреваемых или обвиняемых. Со своей стороны Европейский суд отмечал: "Непринятие во внимание конкретных, относящихся к делу фактов и обоснование решений (о продлении заключения под стражей) исключительно тяжестью совершенного правонарушения, а также перекладывание на заключенное под стражу лицо бремени доказательств отсутствия даже гипотетической возможности скрыться от следствия, совершения вновь преступления, не могут рассматриваться в качестве достаточных оснований. Власти, таким образом, не смогли оправдать длительное нахождение лица под стражей. При этих обстоятельствах у Суда нет необходимости рассматривать вопрос, проявили ли национальные власти особое усердие (прилежание) при расследовании уголовного дела" (п. 69 Постановления от 7 апреля 2005 г. по делу "Рохлина против Российской Федерации").

Особую остроту приобретает вопрос о сроках предварительного заключения, нередко превышающих максимальные сроки, предусмотренные УПК: "Вопрос о том, насколько сроки заключения лица под стражей являлись разумными, не может оцениваться абстрактно. Такая оценка должна происходить с учетом конкретных обстоятельств дела. Продолжительное заключение лица под стражей может быть оправдано только в том случае, когда имеется действительный общественный интерес, который, несмотря на презумпцию невиновности, перевешивает право на уважение индивидуальной свободы" (п. 61 Постановления от 24 июля 2003 г. по делу "Смирновы против Российской Федерации").

Учитывая особенности российского уголовного процесса, Суд различает сроки содержания под стражей "за следствием" (pending investigation) и "за судом" (pending trial): "При оценке сроков заключения лица на стадиях предварительного и судебного следствий согласно п. 3 ст. 5 Конвенции период, принимаемый во внимание, начинается с момента, когда оно лишено свободы, и заканчивается в день, когда обвинение подтвердилось, даже судом первой инстанции" (п. 91 Постановления от 8 февраля 2005 г. по делу "Панченко против Российской Федерации"). "В первую очередь национальные судебные власти обязаны гарантировать, чтобы предварительное заключение лица под стражей не превышало разумные сроки. В этом отношении они обязаны изучить все обстоятельства, свидетельствующие "в пользу" или "против" существования действительного публичного интереса, оправдывающего, с учетом принципа невиновности, исключение из правила уважения индивидуальной свободы, и отразить эти обстоятельства в решениях на жалобы об освобождении. С учетом этих обстоятельств, а также обстоятельств, представляемых заявителем, Европейский суд по правам человека должен решить вопрос, имелось ли нарушение п. 3 ст. 5 Конвенции. Причем аргументы "за" или "против" освобождения не должны носить общего и абстрактного характера. Важно иметь в виду, что если человек находится под стражей, то дело в отношении такого человека должно рассматриваться в приоритетном порядке и с "особым прилежанием" (п. п. 62 - 64 Постановления от 24 июля 2003 г. по делу "Смирновы против Российской Федерации").

О соблюдении ст. 6 Конвенции "Право на справедливое судебное разбирательство".

На предполагаемые нарушения ст. 6 приходится, без преувеличения, более половины всех жалоб.

Часть 1 ст. 6 предусматривает право каждого на справедливое разбирательство дела судом, на независимый и беспристрастный суд, созданный на основании закона; в этом отношении статья гарантирует право на обращение в суд, одним из аспектов которого является право на доступ к суду, т.е. право инициировать судебное разбирательство в суде по гражданским вопросам. Однако указанное право (на суд) было бы иллюзорным, если бы национальная правовая система государства - участника Конвенции позволяла не исполнять окончательное, имеющее юридическую силу судебное решение в ущерб одной из сторон. Непостижимо, чтобы ч. 1 ст. 6, в деталях описывая процессуальные гарантии спорящих сторон - справедливость, публичность, оперативность, не предусматривала исполнение судебных решений. Толкование ст. 6 как предусматривающей исключительно право на обращение в суд и проведение судебного разбирательства, вероятно, привело бы к ситуации, несовместимой с принципом верховенства права, который государства-участники обязались соблюдать, ратифицируя Конвенцию. Поэтому исполнение судебного решения должно рассматриваться в качестве неотъемлемой части "судебного разбирательства по смыслу ст. 6 Конвенции" (п. 23 Постановления от 24 февраля 2005 г. по делу "Петрушко против Российской Федерации").

Суд неоднократно подтверждал свою позицию, в соответствии с которой "финансовые проблемы" государств не являются достаточным основанием для нарушения сроков исполнения судебных решений национальных инстанций по обязательствам государств: "У государства отсутствует неограниченная свобода ссылаться на недостаток денежных средств как на оправдание неисполнения судебного решения" (п. 27 Постановления от 24 февраля 2005 г. по делу "Макарова и другие против Российской Федерации"). Эту позицию он подтвердил и в "пилотном" Постановлении по делу "Бурдов против Российской Федерации" (N 2) от 4 мая 2009 г.

В "пилотном" Постановлении от 1 июля 2014 г. по делу "Герасимов и другие против Российской Федерации" Суд отметил, что оперативно принятый по следам Постановления по делу Бурдова (2) Закон от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" не до конца разрешил проблему неисполнения судебных решений, ибо касался только денежных обязательств государства, в то время как неисполнение "обязательств в натуре" (от выделения социального жилья до предоставления инвалидных колясок) осталось без эффективных средств защиты прав граждан, чьи интересы нарушены государственными органами. Соответствующий законопроект был внесен на рассмотрение законодателя.

Особое значение имеют процессуальные гарантии при рассмотрении дел судами: "Начало судебного разбирательства само по себе не означает, что все требования п. 1 ст. 6 соблюдаются. Конвенция предназначена для обеспечения не теоретических, иллюзорных, а реальных, эффективных прав и свобод. Право на доступ к суду включает не только право инициировать судебное разбирательство, но также и право на разрешение спора судом. Было бы иллюзией, если бы правовая система государства - участника Конвенции позволила частному лицу подавать гражданские иски в суд и одновременно не гарантировала вынесение окончательного решения в связи с возникшим спором.

Непостижимо, если п. 1 ст. 6, детально описывая процессуальные гарантии сторон - справедливость, публичность судебного разбирательства, рассмотрение дела в разумные сроки, не гарантирует сторонам разрешение их гражданского спора по существу. Право истца на доступ к суду было бы иллюзорным, если истца держат в неведении относительно развития событий в судебном процессе, а также судебных решений, касаемых исковых требований, особенно когда такие решения по существу прекращают дальнейшее судебное разбирательство" (п. 41 Постановления от 13 июля 2006 г. по делу "Дубинская против Российской Федерации").

Разумность сроков судебного разбирательства должна оцениваться с учетом конкретных обстоятельств дела, принимая во внимание критерии, выработанные практикой Европейского суда, в частности сложность дела, поведение заявителей и поведение органов государства и должностных лиц:

"Пункт 1 ст. 6 Конвенции обязывает государства - участников Конвенции так организовать свои судебные системы, чтобы суды могли рассматривать дела в разумные сроки" (п. 48 Постановления от 15 июня 2006 г. по делу "Бакиевец против Российской Федерации").

Важно подчеркнуть, что, исходя из принципа субсидиарности, Суд не берет на себя роль некоей "четвертой инстанции" и отклоняет любые попытки заявителей побудить его высказаться о справедливости приговора или обоснованности судебного решения, оценки доказательств:

"Согласно ст. 19 Конвенции обязанностью Европейского суда по правам человека является обеспечение соблюдения государствами-участниками их конвенционных обязательств. Суд не обладает компетенцией рассматривать допущенные национальными судебными властями правовые и фактические ошибки, если последние не касаются нарушения конвенционных прав и свобод. Хотя ст. 6 Конвенции гарантирует право на справедливое судебное разбирательство, указанная статья не содержит правил приемлемости доказательств, которые устанавливаются в первую очередь национальным законодательством. Задача Европейского суда по правам человека состоит в оценке того, насколько судебные процедуры в целом являлись справедливыми, включая то, как собирались доказательства" (п. 45 Постановления от 15 декабря 2005 г. по делу "Ваньян против Российской Федерации". Постановление вступило в силу 15 марта 2006 г.).

Справедливость обвинения имеет особое значение, когда речь идет о получении доказательств с помощью так называемых "агентов-провокаторов" и об использовании такого доказательства как единственного доказательства виновности обвиняемого:

"Конвенция не запрещает следствию основывать свои доказательства на анонимных источниках, если это обусловливается существом совершенного преступления. Однако иная ситуация складывается, когда указанные доказательства используются судом. Использование материалов, основанных на информации, полученной агентами под прикрытием (undercover agents), должно быть ограничено, как и должны существовать соответствующие гарантии в делах, касающихся распространения наркотиков. Если деятельность агентов под прикрытием привела к совершению преступления и отсутствуют какие-либо факты, из которых следовало бы, что без такой деятельности преступление не было бы совершено, то такая деятельность выходит за пределы агентов под прикрытием и может рассматриваться как подстрекательство. Такая деятельность и использование ее результатов в уголовном деле могут привести к тому, что принцип справедливости судебного разбирательства несомненно будет нарушен" (п. п. 46 - 47 Постановления от 15 декабря 2005 г. по делу "Ваньян против Российской Федерации"). В одном из недавних постановлений Суд указал на качество закона - Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", отдельные положения которого позволяют злоупотреблять подстрекательством (Постановление от 2 октября 2012 г. по делу "Веселов и другие против Российской Федерации").

О соблюдении Протокола N 1 к Конвенции "Защита собственности".

Статья 1 Протокола N 1 в последние годы - годы экономических трудностей во многих странах - приобрела особое значение.

Суд дает довольно широкое толкование понятия собственности, прежде всего сквозь призму юридической терминологии, в частности, поясняет значение понятия "требование" (asset): "требование" может охватываться понятием "имущество", предусматриваемым ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, если оно достаточно определено, чтобы быть исполнено в принудительном порядке (п. 27 Постановления от 24 февраля 2005 г. по делу "Петрушко против Российской Федерации" и многие последующие постановления по праву собственности).

Эта общая позиция Суда конкретизирована в отдельных постановлениях:

"Требование по пенсиям может охватываться понятием "имущество" по смыслу ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции, если это требование установлено решением суда, вступившим в силу и подлежащим принудительному исполнению" (п. 26 Постановления от 12 июля 2005 г. по делу "Солодюк против Российской Федерации". Постановление вступило в силу 30 ноября 2005 г.).

"По смыслу ст. 1 Протокола N 1 денежный вклад заявителя в инвестиционной компании представлял собой "имущество". Право заявителя на денежные средства никогда не оспаривалось, но заявитель не смог вернуть деньги, потому что инвестиционная компания исчезла без каких-либо следов. По общему правилу государство не должно нести ответственности за действия и упущения частной компании. Соответственно, для обоснования своей жалобы заявитель должен доказать, что он утерял шанс вернуть свои денежные средства или их часть и что такой шанс может быть вменен государству" (п. 64 Постановления от 10 февраля 2005 г. по делу "Сухорубченко против Российской Федерации").

Особую остроту приобрела проблема компенсации падения ценности вкладов в коммерческие банки. Суд был вынужден разъяснить:

"Статья 1 Протокола N 1 не обязывает государство поддерживать покупательную способность денежных средств, депонированных в финансовые учреждения" (п. 65 Постановления от 10 февраля 2005 г. по делу "Сухорубченко против Российской Федерации").

Тем самым Суд дает понять, что государство не несет ответственности за финансовые риски вкладов в коммерческие банки. Вместе с тем Суд считает недопустимым, когда государство не выполняет своих денежных обязательств по выплате пенсий, пособий, компенсаций гражданам:

"Просрочка в выплате заявителям пенсии является вмешательством в права заявителей на беспрепятственное пользование своей собственностью" (п. 29 Постановления от 12 июля 2005 г. по делу "Солодюк против Российской Федерации").

Суд также подчеркивает, что право собственности не является абсолютным правом и может при определенных условиях быть ограничено, как это предусмотрено ч. 2 ст. 1 Протокола N 1. Но вмешательство государства в право собственности имеет определенные пределы:

"Для того чтобы вмешательство в право беспрепятственного пользования имуществом было совместимо с основным правилом, предусмотренным в первом предложении параграфа 1 ст. 1, такое вмешательство должно осуществляться в соответствии с законом, преследовать публичный интерес и быть пропорциональным преследуемой цели (соблюдение справедливого баланса). Справедливый баланс между интересами общества и защитой фундаментального права частного лица не будет соблюден, если такое частное лицо вынуждено нести чрезмерное бремя (несопоставимый с преследуемой общественной целью уровень обязательств)" (п. 30 Постановления от 12 июля 2005 г. по делу "Солодюк против Российской Федерации").

За годы участия России в Конвенции в правовой системе государства произошли очевидные изменения. Например, как отмечалось выше, под воздействием более чем 200 постановлений Суда по неисполнению судебных решений в отношении социальных прав россиян и после принятия упомянутого "пилотного" Постановления по делу Бурдова (N 2) был принят Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".

Другим примером корректировки национального законодательства может служить принятие ныне действующих процессуальных кодексов, в которых принцип правовой определенности защищен более эффективно и в случае нарушения процессуальных прав граждан возможен пересмотр судебных решений, нарушивших эти права.

Это в полной мере относится к начатой, но пока не завершенной реформе надзорного производства, когда уменьшается число отмененных в надзоре судебных актов, вступивших в законную силу: существенно реформирован надзор в арбитражном и уголовном судопроизводстве, начата реформа надзора в гражданском процессе.

На очереди серьезные структурные изменения в пенитенциарной системе, необходимость которых зафиксирована в остановлениях Европейского суда и в резолюциях Комитета министров Совета Европы. Не снята с повестки дня и проблема эффективности расследования насильственных действий в отношении граждан со стороны представителей государства (полиции, военнослужащих, сотрудников следственных органов) - они находятся в центре внимания Суда и Комитета министров.

Таким образом, участие в европейской системе обеспечения прав человека дает гражданам России, как и гражданам других государств, действенное средство их защиты, а государствам-участникам позволяет эффективнее совершенствовать свою правовую систему.

Право убежища

Понятие и содержание института убежища. Право убежища принадлежит государству, которое предоставляет его на своей территории. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозглашает право каждого человека искать убежища и пользоваться убежищем от преследования в других странах (п. 1 ст. 14). Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает право индивида покидать любую страну, включая свою собственную (п. 2 ст. 12). В связи с этим убежище представляет собой определенную форму защиты права человека на жизнь и физическую неприкосновенность, которая обеспечивается только при условии обеспечения свободы его передвижения.

В международном праве сложился институт политического убежища, под которым понимается предоставление государством иностранным гражданам или лицам без гражданства возможности: 1) укрыться от преследований по политическим мотивам, которым они подвергаются в стране своего гражданства или обычного местожительства; 2) не подвергаться выдаче в страну, где им может угрожать опасность такого преследования; 3) пользоваться основными правами и свободами человека в стране пребывания. Преследование по политическим мотивам включает в себя преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозную, расовую или национальную принадлежность, отношение к определенной социальной или гендерной группе. По своему происхождению международно-правовые нормы, направленные на регулирование института убежища, являются обычными.

Существуют такие формы покровительства, как территориальное и дипломатическое убежище. Под первым понимается предоставление убежища лицу, находящемуся непосредственно на территории государства. Второе означает предоставление убежища в помещении дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства или на иностранном военном корабле. Пункт 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. запрещает, как общее правило, использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с его функциями. Страны Латинской Америки признают указанный институт, опираясь на региональную практику и содержание Каракасской конвенции Организации американских государств (ОАГ) о дипломатическом убежище 1954 г. Статья 1 этой Конвенции устанавливает, что "государство, осуществляющее территориальную юрисдикцию, должно уважать убежище, предоставляемое в представительствах, на военных судах, в военных лагерях или на воздушных судах лицам, разыскиваемым по политическим причинам или за политические правонарушения". Истории известны случаи использования такой формы защиты, как религиозное убежище. Беглецы получали его в считавшемся неприкосновенным помещении храмов, что исключало возможность их преследования и задержания до тех пор, пока они оставались там.

Убежище является самостоятельным институтом в международном и внутригосударственном праве. Международно-правовая регламентация убежища связана с закреплением общих прав и обязанностей принимающего государства по отношению к индивиду. В этой области регулирования отсутствуют предписания по установлению принимающим государством каких-либо правил и процедур, связанных с признанием статуса лица, получившего убежище.

Требование к государству, предоставившему убежище, состоит в том, что оно не должно позволять получившим его лицам заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН (ст. 4 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г.).

Внутригосударственное регулирование института убежища, как правило, включает: определение круга лиц, имеющих право на убежище, процедуры его предоставления и основы правового статуса получивших его индивидов. Зачастую право иностранных граждан и лиц без гражданства на убежище содержится в конституционном законодательстве. Так, п. 1 ст. 63 Конституции РФ предусматривает предоставление им политического убежища в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Пункт 2 ст. 63 не допускает выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения. Любое государство вправе решать вопрос о предоставлении убежища на основе своего суверенитета, поэтому само по себе обращение с просьбой о предоставлении политического убежища не означает его автоматического предоставления. Детальная регламентация порядка обращения за получением убежища и правового положения заявителя содержится в иммиграционном или административном законодательстве.

Универсальные и региональные подходы к институту убежища. Порядок обращения за предоставлением политического убежища в Российской Федерации. Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1967 г. Резолюцией 2312/XXII приняла Декларацию о территориальном убежище, содержащую рекомендательные нормы. Конференции ООН по территориальному убежищу 1977 г. в связи с принципиальными различиями позиций стран-участниц не удалось прийти к единому проекту конвенции по этому вопросу. Приоритет принципа государственного суверенитета нашел свое выражение в п. 1 ст. 1 Декларации: "Убежище, предоставляемое каким-либо государством в порядке осуществления своего суверенитета, должно уважаться всеми другими государствами". Оценка оснований для его предоставления "лежит на предоставляющем это убежище государстве" (п. 3 ст. 1). Международно-правовые гарантии предоставления индивиду убежища проявляются прежде всего в запрете высылки и принудительного возвращения в страну, где он может подвергнуться преследованию (п. 1 ст. 3). Пункт 2 ст. 2 Декларации 1967 г. закрепил принцип сотрудничества государств по поводу разделения бремени (burden-sharing) в сфере убежища. Если для одного из них предоставление убежища затруднено, то другие "раздельно или совместно, или через ООН должны рассматривать в духе международной солидарности надлежащие меры для облегчения бремени, лежащего на этом государстве".

Нормы, регламентирующие предоставление убежища, содержатся в ряде региональных международно-правовых актов. Так, п. 7 ст. 22 Американской конвенции о правах человека 1969 г. говорит о праве каждого лица "искать и получать убежище на иностранной территории в соответствии с законодательством этого государства и международными конвенциями в случае обвинения его в политическом или сходном с ним преступлении". Пункт 3 ст. 12 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г. указывает на право индивида "в случае преследования искать убежища и получать его в других странах в соответствии с законами этих стран и международными конвенциями". Декларация о территориальном убежище 1977 г., принятая в рамках Совета Европы, исходит из права государств-членов предоставлять убежище любому лицу, преследуемому по причинам его расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, либо лицу, которое нуждается в нем по гуманитарным причинам (ст. 2).

Указанная Декларация также содержит положение о том, что предоставление убежища должно расцениваться как мирный и гуманный акт, но не как действие, недружественное по отношению к любому другому государству, и уважаться всеми странами (ст. 3). Каракасская конвенция ОАГ о дипломатическом убежище 1954 г. содержит норму о признании права каждого государства на его предоставление "в отношении лиц, въезжающих в него из государства, где их преследуют за их убеждения или политическую принадлежность либо за деяния, которые могут быть признаны политическими правонарушениями" (п. 1 ст. 2). Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., подобно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., предлагает общую формулировку о праве каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную (п. 2 ст. 22).

Приведенный обзор международно-правовых норм, связанных с предоставлением убежища, показывает стремление региональных объединений государств создать унифицированные подходы к этому институту. Тем не менее каждое отдельно взятое государство определяет свою собственную процедуру предоставления политического убежища в национальном законодательстве. Так, в Российской Федерации действует Положение о порядке предоставления политического убежища, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746. Пункт 2 ст. 1 Положения устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим его и претендующим на защиту от преследования "за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права". Политическое убежище предоставляется ходатайствующему лицу Указом Президента РФ.

Иностранному гражданину или лицу без гражданства, которое его получило, выдается свидетельство о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, на основании которого территориальные органы Федеральной миграционной службы оформляют ему вид на жительство. Предоставление убежища распространяется и на членов семьи такого лица при условии их согласия с его ходатайством. В ходатайстве, поданном заявителем на имя Президента РФ, должны быть изложены обстоятельства, которые подтверждают факты преследования лица, направленного непосредственно против него, и необходимые автобиографические сведения. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает ходатайства и материалы по ним и вносит свои предложения для принятия решения о предоставлении убежища заявителю. Вышеуказанное Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. N 451.

Международно-правовые ограничения в предоставлении убежища. Перечень оснований, запрещающих предоставление убежища в отношении отдельных категорий лиц, установлен отдельными нормами международного права.

Прежде всего право на убежище не может быть использовано индивидом "в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН" (п. 2 ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.). Пункт 2 ст. 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г. устанавливает, что право искать убежища и пользоваться убежищем не принадлежит лицу, "в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества", по смыслу тех международных документов, которые были выработаны мировым сообществом в этой сфере. Составы указанных преступлений и основы межгосударственного сотрудничества по обеспечению мер ответственности за подобные деяния первоначально нашли отражение в Уставе Международного военного трибунала (Трибунал был образован в соответствии с Лондонским соглашением союзных держав от 8 августа 1945 г.). Они также закреплены четырьмя Женевскими конвенциями о защите жертв войны 1949 г. и Конвенцией о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 г.

Специальные договоры, выработанные в рамках ООН, систематизировали составы таких международных преступлений, как геноцид, апартеид, расовая дискриминация, и определяют механизмы их пресечения (Конвенции ООН о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г., о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., о предупреждении преступления апартеида и наказания за него 1973 г.). К деяниям, подпадающим под юрисдикцию

Международного уголовного суда (МУС), относятся геноцид, преступления против человечности, военные преступления и акты агрессии (ст. 5 Римского статута МУС 1998 г.). Перечень преступных действий, формирующих их составы, детально определен этим документом.

Лица, получившие убежище, в силу издавна существовавшего международно-правового обычая не подлежали выдаче государству, которое они покинули. Эти лица также исключались из-под действия двусторонних договоров о выдаче преступников. Как правило, покровительство принимающей стороны оказывалось противникам иностранного государственного режима, с которым она находилась в оппозиции или конфликте. Это обстоятельство позволяло закрепить право принимающего государства на невыдачу политических беглецов, которые в собственной стране зачастую объявлялись политическими преступниками. Сложившаяся обычным путем международная норма о защите в форме невыдачи сегодня сохранилась в ряде региональных соглашений. К примеру, ст. 4 Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г. говорит о запрете выдачи иностранных граждан, которые "разыскиваются за политические правонарушения или за обычные правонарушения, совершенные в политических целях, либо когда выдача запрашивается преимущественно по политическим мотивам". Международно-правовой принцип non-refoulement установлен также в Американской конвенции о правах человека 1969 г.: "Иностранец ни при каких обстоятельствах не может быть выслан или возвращен в страну вне зависимости от того, является он ее гражданином или нет, если в этой стране существует угроза нарушения его права на жизнь и неприкосновенность на основе расы, гражданства, религии, социального происхождения или политических убеждений" (ч. 8 ст. 22).

Тем не менее далеко не всегда совершение политического преступления лицом является достаточным основанием для предоставления ему убежища. Как известно, к преступлениям против государственной власти принадлежат терроризм, подрыв основ конституционного строя, организация вооруженных беспорядков. В связи с этим возникает вопрос об оценке деятельности претендующего на получение убежища лица, когда его предоставление может привести к конфликтным ситуациям на межгосударственном уровне. Общим принципом, установленным Декларацией о территориальном убежище 1967 г. и региональными международными договорами по вопросам убежища, является усмотрение государства, предоставляющего убежище, и оценка им обстоятельств, указанных заявителем.

Институт убежища не применяется в отношении лиц, совершивших общеуголовные преступления. Укрывательство индивида от правомерного государственного преследования противоречит принципам международно-правового сотрудничества государств в борьбе с преступностью. Европейская конвенция о выдаче, принятая государствами - членами Совета Европы в 1957 г., исходит из этого принципа и одновременно содержит некоторые исключения из него. Так, в ч. 2 ст. 3 этой Конвенции предусмотрен запрет выдачи в случае, если запрашиваемая сторона имеет основания считать, что запрос о выдаче в связи с общеуголовным преступлением был подан с целью преследования лица по мотивам его расовой принадлежности, религии, национальности или политических убеждений. Противодействуя терроризму, ч. 3 ст. 3 Конвенции не рассматривает убийство или покушение на убийство главы государства или членов его семьи как политическое преступление, что означает возможность выдачи лиц, совершивших эти деяния.

Получение политического убежища на территории Российской Федерации исключается, если заявитель: преследуется за действия, признаваемые в Российской Федерации уголовным преступлением, или виновен в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН; представил заведомо ложные сведения; прибыл из страны, где ему не грозило преследование; имеет гражданство третьего государства, где он не преследуется; его обращение продиктовано экономическими причинами или голодом, эпидемией либо чрезвычайной ситуацией в стране происхождения (п. 5 ст. 1 Положения о порядке предоставления РФ политического убежища).

Таким образом, институт убежища является формой реализации естественных и политических прав человека и сочетает в себе международно-правовые принципы и нормы, необходимые для обеспечения безопасности индивида вне пределов своего государства, и внутригосударственное регулирование, предназначенное для определения его правового статуса на территории принимающей страны. Перспективным направлением межгосударственного сотрудничества могло бы стать принятие правовых норм, направленных на получение убежища по гуманитарным соображениям и на регламентацию основ временного убежища, предоставляемого государством в условиях массового притока иностранных граждан.

Беженцы и перемещенные лица

Международно-правовой статус и эволюция межгосударственной защиты беженцев. В обыденном понимании термин "беженцы" применяется ко всем людям, покинувшим в силу тех или иных причин обычное место своего пребывания. Международно-правовое определение понятия "беженец" содержится в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г.) и включает в себя следующие признаки (п. 2 ч. "А" ст. 1):

• индивид пересек международные границы и находится вне пределов страны своего гражданства или обычного местожительства;
• он не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства;
• индивид обоснованно опасается стать жертвой преследования;
• преследование осуществляется по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
• индивид не может или не желает вследствие указанных причин вернуться в свою страну.

Для реализации международно-правовой защиты беженцев первостепенное значение имеют обстоятельства их бегства из своей страны. Главное отличие беженцев от обычных иностранных граждан состоит в том, что они не находятся под защитой государства своего гражданства или постоянного местожительства. Преследование лица может выражаться как в определенных действиях властей страны, так и в их бездействии или попустительстве в случаях, когда они должны были пресечь нарушения прав человека, совершаемые иными силами (повстанцами, вооруженными эскадронами, сепаратистскими движениями). Обоснованные опасения лица, покидающего свою страну, объективно связаны с возможным преследованием. Признание лица беженцем осуществляется на индивидуальной основе, с учетом событий, имеющих место в государстве исхода, и приведенных заявителем фактов, подтверждающих его опасения.

Общие стандарты обращения с беженцами заложены в Конвенции 1951 г.; процедуры определения статуса заявителей относятся к компетенции принимающего государства. Отрицательное решение какого-либо государства о признании лица беженцем не должно умалять его права обратиться к другому государству с таким ходатайством. Признаки беженца, предусмотренные Конвенцией 1951 г., государства-участники предпочитают использовать как основу для признания беженцев в своем национальном законодательстве. К лицам, подпадающим под дефиницию этого универсального международного договора, применяется термин "конвенционные беженцы".

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" использует вышеуказанное определение. Часть 2 ст. 2 Закона устанавливает, что в сферу его действия не попадают лица, покинувшие свою страну по экономическим причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Вопросы межгосударственного сотрудничества по защите беженцев впервые были рассмотрены на консолидированном уровне в рамках Лиги Наций. 26 февраля 1921 г. Советом Лиги Наций был принят первый документ в этой области - резолюция по русским беженцам. В июне 1926 г. по инициативе Международного Комитета Красного Креста учрежден пост Верховного комиссара по делам беженцев, которым был избран известный исследователь Арктики и филантроп Фритьоф Нансен, и создано Бюро по делам беженцев. Положение о получении удостоверений личности для русских беженцев (получившее позже название Положения о "нансеновских паспортах") было подписано в июле 1922 г. 53 странами. 31 мая 1924 г. принято аналогичное Положение об удостоверении личности армянских беженцев. 30 июня 1928 г. по инициативе Верховного комиссара было подписано Соглашение о распространении на другие категории беженцев мер, установленных в пользу русских и армянских беженцев. Этот международно-правовой акт содержал рекомендации по учреждению самостоятельных внутригосударственных служб помощи беженцам. К функциям Верховного комиссара по делам беженцев относились регистрация таких лиц, снабжение их временными проездными документами и привлечение возможно большего числа европейских государств к участию в подобных соглашениях.

28 октября 1933 г. государства - участники Лиги Наций подписали Конвенцию, касающуюся международного статуса беженцев. В ней впервые был установлен принцип невысылки беженцев (non-refoulement) по причинам, не продиктованным соображениями национальной безопасности или общественного порядка, и защиты этих лиц от возвращения в страну, где им может угрожать опасность преследования. Аналогичные нормы содержатся сегодня в ст. ст. 32 и 33 Конвенции 1951 г.

Соглашение 1936 г. и Конвенция 1938 г. о статусе беженцев из Германии регламентировали временное пребывание (резиденцию) беженцев, если отсутствовала возможность принять их на постоянной основе; беженцам предоставлялось также право передвижения по территории принимающего государства.

15 декабря 1946 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 62/1 была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ). В ее деятельности участвовали 18 стран, среди которых Великобритания, Франция, Китай, Швейцария, Канада, Австралия, Новая Зеландия. МОБ приняла на себя обязательства и в отношении предвоенных беженцев, обладавших соответствующим правовым статусом по соглашениям Лиги Наций, и в отношении перемещенных лиц, депортированных во время войны с территории своих стран для отбывания трудовой повинности или по политическим причинам.

3 декабря 1949 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 319 (IV) было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), которое начало действовать с 1 января 1951 г. По сути УВКБ ООН явилось правопреемником всех существовавших до него международных органов по делам беженцев. Устав УВКБ, принятый в 1950 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428 (V), определил функции Верховного комиссара, которые включают: содействие заключению и ратификации международных договоров о защите беженцев; содействие правительственным и частным усилиям по поощрению добровольной репатриации или ассимиляции беженцев в новых странах; облегчение допуска беженцев на территорию государств; получение от правительств информации, касающейся национального законодательства о беженцах; наблюдение за выполнением государствами своих конвенционных обязательств (ст. 8).

Конвенция о статусе беженцев 1951 г. имела ряд географических и временных ограничений в отношении покровительствуемых лиц. Пункт 1 ч. "В" ст. 1 Конвенции распространяет ее действие на "события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 г." Первоначально Конвенция создавалась с целью защиты индивидов, ставших беженцами в результате Второй мировой войны в европейских государствах. Такие ограничения не могли существовать долго, так как и после 1951 г. в других регионах мира наблюдались ситуации, связанные с массовым исходом людей из стран их происхождения. Поэтому Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, позволил универсально применять нормы Конвенции 1951 г. без временных и географических ограничений при любых обстоятельствах вынужденного перемещения людей с пересечением международных границ (ч. ч. 2 и 3 ст. I).

Дополнительным источником регулирования статуса беженцев являются заключения (conclusions) Исполнительного комитета УВКБ ООН. Нормы, которые они содержат, направлены на оказание помощи этим лицам в различных ситуациях, не предусмотренных Конвенцией 1951 г. (обстоятельства массовых исходов, вооруженных конфликтов, защита лагерей беженцев, воссоединение семей, особые меры по отношению к женщинам и детям - беженцам, региональные подходы, личная безопасность беженцев и т.д.). Большое значение для обеспечения процедуры признания лиц беженцами государствами-участниками в соответствии с Конвенцией 1951 г. приобрели Руководящие принципы международной защиты, которые на регулярной основе пересматриваются и переиздаются УВКБ ООН.

Современные тенденции расширения определения понятия "беженцы". Понятие так называемых мандатных категорий лиц, подпадающих под защиту (мандат) УВКБ ООН, намного шире понятия конвенционных беженцев. Заключение Исполкома УВКБ N 22 (XXXII) 1981 г. включило в число беженцев de facto индивидов, которые "вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного доминирования или событий, серьезно нарушающих общественный порядок" вынуждены покинуть пределы своих стран (общие положения, п. 1). Отсутствие признания правового статуса беженца у таких лиц не исключает их из сферы компетенции УВКБ ООН. Особенно четко сформирована его позиция относительно необходимости распространения статуса беженцев на тех, кто покинул собственное государство в результате международных и внутренних вооруженных конфликтов. Стоит также отметить, что массовые грубые нарушения прав человека, не указанные отдельно в определении беженца в Конвенции 1951 г., сегодня выступают существенным фактором, приводящим к бегству людей за пределы проводящих такую политику стран.

УВКБ ООН рассматривает институт временного убежища как возможность обеспечить лиц, не подпадающих под универсальные критерии признания беженцем, ограниченным набором прав и гарантий безопасности. Ключевым моментом является объективно существующее лишение таких лиц защиты со стороны государства происхождения и отсутствие у них статуса беженца в принимающей стране. До принятия долгосрочного решения по их проблеме временное убежище призвано стать формой заботы об их благополучном пребывании на ее территории. Этот механизм использовался странами Юго-Восточной Азии для приема вьетнамских граждан, которые впоследствии были расселены в странах Западной Европы, США и Японии в соответствии с Декларацией и Комплексным планом действий по проблеме индокитайских беженцев 1989 г. Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О беженцах" временное убежище может быть предоставлено, если заявитель имеет основания для признания его беженцем, но ограничивается просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации или же не имеет таких оснований, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за ее пределы.

К настоящему моменту понятие "беженец" употребляется в расширенной формулировке в ряде региональных международно-правовых актов. Так, Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) по конкретным аспектам проблем беженцев 1969 г. дополнительно относит к категории беженцев любое лицо, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в части своей страны или по всей ее территории, вынуждено искать убежище за ее пределами (п. 2 ст. I). Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, действующее в редакции 1995 г., дополняет основания для преследования индивида, перечисленные в Конвенции 1951 г., его принадлежностью к определенной социальной группе "в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами" (ст. 1).

Таким образом, на региональном уровне наблюдается тенденция к расширению правовых оснований для приобретения статуса беженца, которая связана с ситуациями внутренней политической нестабильности и военных действий. В документах УВКБ ООН лица, пересекшие границы своих государств вследствие таких событий, иногда именуются "беженцами от войны" (war refugees). Нормы IV Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 г. и Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям 1949 г. предусматривают сохранение полученного ранее правового статуса беженцев в этот период и особого отношения к их потребностям, что должно быть гарантировано воюющими сторонами. Однако основы приобретения статуса беженцев для лиц, совершивших массовые перемещения в результате военных событий, до сих пор не урегулированы международным правом на универсальном уровне.

Другой аспект проблемы современных беженцев состоит в том, что в определенной ситуации весьма затруднительно провести грань между политическими и экономическими факторами, послужившими причинами исхода людей. С одной стороны, условия социальной нищеты и низкого экономического уровня страны происхождения не являются основанием для предоставления статуса беженцев, с другой - международное сообщество сегодня наблюдает совокупность таких причин, порождающих внешнюю миграцию, как политическая нестабильность, вооруженные столкновения и экономические кризисы в отдельном государстве. Материальные проблемы людей как очевидный мотив выезда могут быть связаны с фактами их дискриминации по социальным или национальным мотивам. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1987 г. 42/186 "Экологическая перспектива до 2000 г. и далее" предлагает как одно из направлений сотрудничества государств защиту экологических беженцев, покинувших места своего проживания вследствие сочетания роста народонаселения с "бедностью, деградацией окружающей среды и неблагополучной экономической ситуацией" (п. 6).

Термин "мигрант" не имеет определения в международном праве. Решение Экономического суда СНГ 1996 г. N С-1/14-96 объединяет этим термином всех лиц, совершающих пространственные перемещения вне зависимости от их причин, длительности и пространственных границ. Современные типы миграции могут быть классифицированы, в зависимости от целей выезда, как трудовые, семейные, образовательные, туристические, этнические, исторические, транзитные передвижения. Из всех типов международной миграции вынужденное перемещение людей было и остается наиболее значимым предметом межгосударственного регулирования с точки зрения защиты и уважения прав и свобод человека. Поэтому на универсальном международно-правовом уровне должны быть решены проблемы статуса тех вынужденных мигрантов, которые находятся вне сферы действия существующих межгосударственных актов о беженцах и лицах, ищущих убежище.

Международно-правовые подходы к проблеме перемещенных лиц. Впервые термин "перемещенные лица" был применен в Уставе Международной организации по делам беженцев (МОБ) 1946 г. по отношению к лицам, насильственно вывезенным в результате действий фашистских и сходных с ними режимов в ходе Второй мировой войны с оккупированных территорий для использования их принудительного труда или "высланным по расовым, религиозным или политическим соображениям" (п. 1, ч. "В"). В период 1947 - 1951 гг. МОБ удалось репатриировать более 1 млн. перемещенных лиц. Позиции государств по поводу перемещенных лиц в послевоенное время существенно различались. Социалистические страны настаивали на быстрой репатриации этих людей в государства их гражданства и заключении двусторонних договоров по репатриации. Западноевропейские и заокеанские государства склонялись к обеспечению права перемещенных лиц на свободное передвижение, к собственному выбору ими принимающей страны и исключительно добровольной репатриации. В Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и в Уставе УВКБ ООН 1950 г. термин "перемещенные лица" своего отражения не нашел.

Картахенская декларация о беженцах 1984 г., принятая государствами Центральной Америки, упоминает об их озабоченности "положением лиц, перемещенных в собственных странах" и призывает национальные власти и компетентные международные организации "предложить этим лицам защиту и помощь" (п. 9). Ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН предоставляет Верховному комиссару по делам беженцев полномочия включить такие группы людей в свой мандат, обеспечивающий защиту и гуманитарную поддержку в пределах стран их происхождения. Определенная часть перемещенных лиц в случае пересечения ими международных границ вполне может претендовать на получение статуса беженца в принимающих странах. Внутреннее вынужденное перемещение в любой момент способно перейти во внешнюю миграцию.

Руководящие принципы ООН по вопросам внутреннего перемещения 1998 г. содержат понятие "внутренне перемещенные лица" (internally displaced persons). К этой категории относятся индивиды, которые были принуждены покинуть свое обычное место жительства в результате вооруженных конфликтов или во избежание их последствий, имевших место проявлений насилия, нарушений прав человека, природных или вызванных деятельностью людей катастроф и не пересекли при этом международных границ своего государства. Руководящие принципы 1998 г. являются рекомендательным международно-правовым актом, содержащим 30 общих правил для деятельности правительств и гуманитарных организаций по оказанию помощи перемещенным лицам. Они сформулированы в виде перечня принципов. Так, Принципом 15 установлены особые права внутренне перемещенных лиц:

• искать безопасности в другой части страны;
• покидать свою страну и искать убежище в другом государстве;
• получать защиту от насильственного возвращения или расселения в любом месте, где их жизнь, безопасность, свобода и (или) здоровье будут находиться под угрозой.

Принцип 28 (1) возлагает на компетентные власти обязанности по созданию условий, которые позволят внутренне перемещенным лицам добровольно вернуться, в безопасности и достойным образом, в свои дома или места обычной резиденции или добровольно расселиться в другой части страны.

В 2009 г. была принята Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке, получившая название Кампальской конвенции. К настоящему моменту это единственный региональный международный договор о статусе внутренне перемещенных лиц. В силу международно-правового принципа невмешательства внутренние перемещения граждан входят в национально-правовую сферу регулирования. Когда государство не справляется самостоятельно с последствиями внутренних конфликтов или катастроф, международное сообщество предлагает отдельные формы помощи и контроля за соблюдением прав перемещенных лиц. Приоритетом в любом случае являются действия национальных властей, обеспечивающих в силу государственного суверенитета принятие соответствующих мер в ситуации внутренних перемещений. Статьи 11 и 12 Конвенции устанавливают обязанности государств-участников по стимулированию и созданию условий для: 1) добровольного возвращения, 2) местной интеграции и 3) расселения в ином регионе на устойчивой основе, с тем чтобы перемещенные лица сами определяли наиболее приемлемую для них форму защиты. Также предусмотрено получение ими справедливой компенсации за причиненный ущерб. Обязательства Африканского союза как международной региональной организации по Конвенции (ст. 7) включают такие меры, как осуществление гуманитарной интервенции в то государство-участник, где имеют место военные преступления, геноцид и преступления против человечности (ч. 1), и усиление потенциала Союза в отношении защиты и помощи внутренне перемещенным лицам (ч. 3 "а").

В Докладе ООН об осуществлении целей в области развития за 2010 г. приведены данные о 42 млн. человек, которые были вынуждены покинуть свое постоянное место жительства в результате вооруженных конфликтов или преследований. Из них 15,2 млн. являются беженцами, пересекшими международные границы, остальные переместились в пределах собственных стран. Поэтому проблема внутригосударственного и международно-правового регулирования статуса внутренне перемещенных лиц остается актуальной и требует поиска гуманитарных подходов.

Защита внутренне перемещенных лиц в Российской Федерации связана с реализацией отдельных норм Закона РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах". Статус вынужденных переселенцев в рамках сотрудничества государств - участников СНГ послужил своеобразной правовой альтернативой статусу беженца. Согласно ч. 1 ст. 1 Закона "О вынужденных переселенцах" этот термин применяется к гражданину Российской Федерации, "покинувшему место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовыми нарушениями общественного порядка". Изначально федеральное законодательство о вынужденных переселенцах было создано с целью установить особый правовой статус соотечественников, выезжающих из бывших республик СССР по причинам нарушения прав человека, межнациональных конфликтов и дискриминации отдельных этнических групп населения. Часть 2 ст. 1 указанного Закона позволяет признать вынужденными переселенцами как граждан Российской Федерации, покинувших свое место жительства на территории иностранного государства, так и переместившихся по указанным обстоятельствам из одного субъекта РФ в другой.

Таким образом, осуществление международно-правовой защиты вынужденных мигрантов связано с применением соответствующих универсальных и региональных норм принимающими государствами, обеспечением доступа к процедурам признания их статуса и наличием национального законодательства, которое закрепляет права и обязанности таких лиц.

Трудящиеся-мигранты

Трудовая миграция представляет собой наибольшую часть всех добровольных передвижений населения в современном мире. Международно-правовое регулирование статуса трудящихся-мигрантов обусловлено взаимными интересами государств в сфере обмена трудовыми ресурсами как в рамках отдельного региона, так и на межрегиональной основе. Поэтому регламентация трудовой миграции в международном праве является элементом общих интеграционных механизмов сотрудничества государств, создающих региональные или субрегиональные экономические объединения. К ним можно отнести СНГ, ЕврАзЭС, ЕС, МЕРКОСУР, НАФТА и другие межгосударственные союзы. Особенностью регулирования трудовой миграции является обеспечение возвращения участвующих в ней лиц, что отличает ее от таких видов добровольных передвижений людей, как переезд на постоянное место жительства в иностранное государство с целью воссоединения семьи или возвращение соотечественников на историческую родину.

В ч. 1 ст. 2 Международной конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. (далее - Конвенция 1990 г.) они определены как "лица, которые будут заниматься, занимаются или занимались оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются". Общепризнанным международно-правовым стандартом в области прав человека выступает право на труд. Оно сформулировано в ч. 1 ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. как право каждого индивида на "получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает и на который он свободно соглашается". Статья 2 Конвенции 1990 г. включает в понятие "трудящийся-мигрант" приграничных и сезонных иностранных работников, моряков и лиц, занятых на стационарных прибрежных установках, переезжающих на короткие периоды времени в ходе трудовой деятельности из одного государства в другое; трудящихся на проекте или по найму, а также иностранных граждан, которые работают в стране приема по другим основаниям. Статья 7 указанной Конвенции обязывает государства-участники уважать и обеспечивать права трудящихся-мигрантов и членов их семей, находящихся на их территории или под их юрисдикцией, без какой бы то ни было дискриминации.

Национальный режим в отношении условий труда и жизнедеятельности трудящихся-мигрантов и членов их семей, с тем чтобы эти условия "соответствовали нормам пригодности, техники безопасности, охраны здоровья и принципам человеческого достоинства", установлен ст. 70 Конвенции 1990 г. К приоритетным областям защиты трудящихся-мигрантов можно отнести их социальное обеспечение, семейное единство и участие в культурной жизни, реализацию профессиональных прав и образование, здравоохранение и обеспечение общих стандартов прав и свобод человека (ст. ст. 8 - 30, 39 - 45 Конвенции). Помимо этого государства-участники обязаны принимать надлежащие и эффективные меры для предупреждения незаконного найма трудящихся-мигрантов, что не должно наносить ущерба их правам, вытекающим из найма, в отношении нанимателя (ч. 2 ст. 68 Конвенции). Государства-участники также должны принимать меры для прекращения неурегулированного положения трудящихся-мигрантов, у которых отсутствует постоянный статус (ч. 1 ст. 69 Конвенции).

Широкий спектр прав и свобод трудящихся-мигрантов, установленный Конвенцией 1990 г., затрудняет присоединение к ней принимающих государств. Основной причиной этого является неготовность предоставить национальный режим для такого обширного перечня прав и невозможность обеспечить компенсацию незаконно нанятым работодателем иностранным гражданам. К настоящему моменту Конвенция ратифицирована 47 странами, РФ в ней не участвует, так же как и другие государства, осуществляющие прием трудовых мигрантов.

Универсальное международно-правовое регулирование трудовой миграции также опирается на соответствующие конвенции, декларации и рекомендации Международной организации труда (МОТ), к которым можно отнести: Конвенцию N 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г., Конвенцию N 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г., Конвенцию N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г., Рекомендацию N 100 о защите работников-мигрантов в слаборазвитых странах и территориях 1955 г., Рекомендацию N 151 о работниках-мигрантах 1975 г. и Декларацию МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 г. Совместно с содержанием Конвенции 1990 г. указанные международно-правовые акты закрепляют специальные принципы обращения с трудящимися-мигрантами, включающие недискриминацию по любым основаниям, равное обращение, единство семей, применение национального режима в сфере занятости и социального обеспечения и гарантии общих прав и свобод человека в принимающем государстве.

На уровне Совета Европы международно-правовое регулирование трудовой миграции представлено Европейской социальной хартией 1961 г., пересмотренной в 1996 г., и Европейской конвенцией о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 г. (ETS N 093). Ключевое положение Хартии устанавливает право иностранцев на трудовую деятельность наряду и на равных основаниях с собственными гражданами, которое должно быть обеспечено государствами-участниками (п. 18 ч. I).

Пользуясь возможностью ратифицировать содержание Хартии частично, Российская Федерация Федеральным законом от 3 июня 2009 г. N 101-ФЗ взяла на себя международные обязательства в отношении права граждан на трудовую миграцию в страны - участницы Хартии (ч. 4 ст. 18), равенства обращения с работниками-мигрантами в области налогов, сборов и отчислений (ч. 5 ст. 19) и разрешения на перевод ими любой части заработка и сбережений (ч. 9 ст. 19). Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 г. предусматривает обязанность государств-участников еще до отъезда трудящегося-мигранта из страны происхождения обеспечить его трудовым контрактом или конкретным предложением работы (ст. 5). Таким образом, международно-правовые акты Совета Европы направлены на регламентацию законных форм занятости и законного пребывания трудящихся-мигрантов.

Трудовая миграция на территорию государств - членов ЕС регулируется их учредительными договорами в соответствии с общим принципом обеспечения свободы движения товаров, услуг, капиталов и людей. Действующий Договор о функционировании ЕС (ДФЕС) 2007 г. закрепляет в ч. 1 ст. 45 обязанность государств-членов обеспечивать свободное передвижение работников внутри Союза и в ч. 3 ст. 45 - их право "принимать реально предлагаемую работу". Такая формулировка связана с расширительным толкованием работы как возможности найма, индивидуального предпринимательства или самоорганизации трудовой занятости. Предметом совместной компетенции Союза и государств-членов выступают такие направления деятельности, как визовый режим ЕС, единая иммиграционная политика, меры по интеграции иностранцев, организация специальной системы контроля над внешними границами (ст. 67 ДФЕС). Отдельные категории трудящихся-мигрантов являются объектом регулирования вторичного права ЕС в форме специальных директив и регламентов Европейского парламента и Совета ЕС, где предусмотрена раздельная регламентация трудовых передвижений граждан ЕС и иностранных граждан третьих стран. К ним относятся Директива 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. об условиях въезда и проживания граждан третьих стран для целей осуществления высококвалифицированной трудовой деятельности, Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран, Шенгенский кодекс о границах (Регламент N 562/2006 от 15 марта 2006 г.) и Шенгенский визовый кодекс (Регламент N 810/2009 от 13 июля 2009 г.).

Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ 2008 г., которая подписана РФ и ратифицирована Арменией, Беларусью, Азербайджаном, Киргизией, Казахстаном и Украиной, определяет перечень профессиональных прав, в которых трудящиеся-мигранты уравнены с собственными гражданами сторон (ч. 1 ст. 6).

Он представлен такими областями, как безопасные условия труда, равное вознаграждение за равнозначный труд, пользование жильем на возмездной основе, социальное страхование, возмещение вреда, причиненного на производстве, и доступ к другой оплачиваемой занятости. Термин "трудящийся-мигрант" применяется в Конвенции 2008 г. по отношению к лицам, являющимся гражданами одной из сторон, законно находящимся и на законном основании занимающимся оплачиваемой трудовой деятельностью на территории другой стороны (ст. 1). Таким образом, содержание указанной Конвенции распространяется исключительно на трудящихся-мигрантов с урегулированным правовым статусом.

Концепция согласованной социальной политики ЕврАзЭС, утвержденная решением Межгосударственного Совета от 18 апреля 2007 г. N 335, учитывала сферу миграции населения. В ч. V Концепции среди ожидаемых результатов реализации единой социальной политики отмечено "свободное перемещение граждан и функционирование единого рынка труда" и "использование общего образовательного пространства". Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанное правительствами РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан в 2010 г. и вступившее в силу 1 января 2012 г., создает режим наибольшего благоприятствования для трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами сторон. Статья 3 Соглашения 2010 г. устанавливает, что "деятельность, связанная с привлечением трудящихся-мигрантов, осуществляется работодателями государства трудоустройства без учета ограничений по защите национального рынка труда" и трудящимся-мигрантам не требуется получение разрешений на ее осуществление на территории участников.

Статья 7 Соглашения 2010 г. закрепляет основные направления сотрудничества сторон: согласование политики в сфере регулирования внешней трудовой миграции; содействие организованному набору трудящихся-мигрантов на территории сторон; предупреждение незаконного использования их труда; обмен информацией по вопросам правового статуса трудящихся-мигрантов и членов их семей. Несмотря на трехсторонний характер Соглашения, ст. 22 делает его открытым для "присоединения к нему других государств, являющихся членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, с согласия всех государств - участников Соглашения".

Евразийский экономический союз (ЕАЭС), участниками которого на основе учредительного договора от 29 мая 2014 г. стали Армения, Беларусь, Казахстан и Российская Федерация, продолжит создание единого экономического пространства и определит перспективы международно-правового регулирования региональной трудовой миграции.

Защита меньшинств и коренных народов

Меньшинства. Межгосударственное сотрудничество по вопросам, связанным с защитой меньшинств, стало интенсивно развиваться только после Первой мировой войны, начиная с 1919 г. Оно явилось предшественником универсального сотрудничества в области прав человека. Право народов на самоопределение на меньшинства не распространяется. Не ставится в какой бы то ни было плоскости и вопрос о возможности их наделения международной правосубъектностью. В какой-то степени это объясняется тем, что на практике предпочтение было отдано концепции защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, а не прав самих меньшинств.

В качестве примера можно привести ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой в странах, где существуют меньшинства, "лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком". Нежелание поднимать вопрос о защите прав меньшинств объяснялось как опасениями поощрять обособленность меньшинств, которая могла бы привести к их искусственной изоляции и стимулировать вражду с остальной частью населения, так и боязнью появления среди некоторых меньшинств сепаратистских настроений.

С течением времени, однако, стало укрепляться мнение о том, что в каких-то ситуациях следует на международном уровне ставить вопрос о защите прав меньшинств как таковых. Особенно заметно эта тенденция проявилась в Западной Европе. Ее можно обнаружить уже в Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 47/135 18 декабря 1992 г.

Декларация основана на концепции защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, о чем свидетельствует ее название.

Вместе с тем в ст. 1 Декларации сказано: "Государства охраняют на их соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности". Здесь явно содержится указание на право меньшинств как таковых на существование и самобытность.

Многое зависит от того, о какой категории меньшинств идет речь. В рамках системы Лиги Наций внимание концентрировалось на защите расовых, религиозных и языковых меньшинств. После 1945 г. в деление меньшинств на категории вносятся некоторые изменения и уточнения. В Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г. упоминаются лица, принадлежащие к национальным меньшинствам (подп. "с" п. 1 ст. 5). В ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах говорится об этнических, религиозных и языковых меньшинствах. В Декларации о меньшинствах 1992 г. в названии, преамбуле и ст. 2 говорится о лицах, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Союз "или" появился в качестве компромисса, поскольку при разработке проекта Декларации некоторые делегации возражали против включения термина "национальные меньшинства", считая, что необходимо следовать терминологии ст. 27 Пакта. Установленную Декларацией классификацию меньшинств в настоящее время можно считать общепризнанной. Культурные меньшинства, упомянутые в ст. 1 Декларации, вряд ли могут рассматриваться как относительно самостоятельная категория меньшинств. Они скорее всего представляют собой производное от других категорий меньшинств, перечисленных в Декларации, поэтому этот термин не получил широкого распространения в международных документах. Практика свидетельствует в пользу того, что доминирующей категорией среди различных категорий меньшинств являются национальные меньшинства либо национальные и этнические.

Широкая концепция понятия "национальное меньшинство" нашла отражение в заключенной 21 октября 1994 г. между некоторыми членами СНГ Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В ст. 1 Конвенции предусматривается: "Для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной договаривающейся стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной договаривающейся стороны". Россия ее не ратифицировала, поскольку в Государственной Думе вызвало негативную реакцию выражение "основное население". Косвенно на широкой концепции национальных меньшинств основана и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы от 1 февраля 1995 г., хотя определения национальных меньшинств она не содержит. Россия в ней не участвует.

Как показывает практика, в Совете Европы сложился иной взгляд на понятие меньшинств, чем в ООН.

Консультативный комитет, созданный Рамочной конвенцией Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г., в заключениях о положении национальных меньшинств в государствах-участниках придерживается широкого толкования этого понятия. Он относит к ним коренные народы, национальные, этнические, языковые и даже иногда религиозные группы.

Конвенция оставляет за государствами право определять, кого они считают меньшинствами. Некоторые участники Конвенции, используя это, принимают законодательные акты, явно противоречащие целям и духу Конвенции. Так, Латвия и Эстония включают в национальные меньшинства только собственных граждан, искусственно лишая тем самым значительную часть русскоязычного населения, имевшего их гражданство в советский период, режима защиты, предусматриваемого Конвенцией. Есть государства, в законодательстве которых перечисляются группы лиц, рассматриваемые ими как национальные меньшинства, исключающие из этой категории некоторые многочисленные группы, явно обладающие признаками национальных меньшинств (например, в ФРГ к национальным меньшинствам не относятся турки).

Консультативный комитет в ряде случаев обсуждал и положение групп, которые формально не включались тем или иным государством в категорию национальных меньшинств.

Рассматривая вопрос о масштабах применения Конвенции, большинство членов Консультативного комитета пока высказываются в пользу прагматического подхода, т.е. склоняются к отказу даже от ориентировочного определения национальных меньшинств. Комитет вместе с тем продолжает обмен мнениями по данному вопросу.

Меньшинства бывают дисперсными, т.е. рассредоточенными по всей территории государства проживания, и компактно проживающими в определенном районе. Общепризнанного определения меньшинств не существует. В Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 г., определения меньшинств также нет. Это было сделано сознательно, так как трудности, связанные с разработкой такого определения, могли бы помешать подготовке проекта Декларации.

Учитывая предложения, вносившиеся в органы ООН, в определение меньшинств можно включить следующие элементы: меньшинство - это группа лиц, по численности меньшая, чем остальная часть населения страны; меньшинства состоят из лиц, проживающих на территории данного государства; имеются особые национальные, этнические, религиозные и языковые характеристики соответствующих лиц, объединяющие их в группы, отличающиеся этими характеристиками от остальной части населения. Кроме того, надо отметить и субъективный фактор - чувство солидарности и стремление к самосохранению. Вместе с тем есть, как показывает практика, национальные группы, которые, будучи численно несколько меньшими, чем остальное население страны, не желают причислять себя к меньшинству, считая, что это само по себе ставит их в неравное положение с остальным населением (например, значительная часть русского населения в Украине).

Возможны отступления от указанных элементов определения меньшинств или их модификация с учетом потребностей защиты тех или иных меньшинств.

Режим защиты меньшинств, наряду с обязанностью государств защищать их самобытность, включает в себя права лиц, к ним принадлежащих, пользоваться достоянием своей культуры, своим языком, участвовать в принятии решений, касающихся меньшинства, к которому они относятся, исповедовать свою религию, создавать свои ассоциации, осуществлять контакты с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами, развивать свою культуру, обучаться в том или ином объеме на родном языке, осуществлять свои права без дискриминации и т.д.

Коренные народы. Разграничить понятия меньшинств, прежде всего национальных и этнических, и коренных народов почти невозможно. Общепризнанного определения коренных народов, как и определения меньшинств, нет.

Представители коренных народов, однако, проявляли и проявляют в этом вопросе большую настойчивость, подчеркивая, что различие существует.

Коренные народы отличаются тем, что сохраняют традиционную хозяйственную специфику, тесно связанную с определенной территорией. В процессе работы над проектом Декларации о правах коренных народов 2007 г. в ООН определенную поддержку получила точка зрения, согласно которой коренные народы имеют право на самоопределение. В этом, по-видимому, и следует усматривать основу правового различия между статусом коренных народов и меньшинств. В любом случае, однако, реализация права коренных народов на самоопределение не выходит за пределы автономии и самоуправления, и коренные народы имеют право не свободно определять свой политический статус, а обговаривать и согласовывать свою роль в ведении государственных дел, свои особые обязанности и средства, при помощи которых они обеспечивают собственные интересы, и, кроме того, имеют право на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства при сохранении своей политической, экономической, социальной и культурной самобытности. В Конвенции МОТ от 27 июня 1989 г. N 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, содержится напоминающее определение положение о том, к кому она применяется. В ней говорится, что она применяется: a) к народам, ведущим племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия жизни которых отличают их от других групп национального сообщества и развитие которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями, или традициями, или специальным законодательством; b) к народам в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые независимо от своего правового статуса сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты.

Следует, однако, указать на то, что право коренных народов на самоопределение в ней прямо не закреплено. Это вызвало отрицательное отношение к ней некоторых представителей коренных народов.

13 сентября 2007 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах коренных народов. Россия при голосовании воздержалась. В Декларации предусматривается право коренных народов на самоопределение (хотя и без учета специфики этого права применительно к коренным народам).

Ряд элементов режима защиты коренных народов аналогичен элементам защиты меньшинств. Наряду с этим для него характерен гораздо больший акцент на их коллективных правах, на правах именно этих народов как таковых (в отличие от меньшинств). Одним из наиболее существенных элементов режима их защиты является признание особой важности для культуры и духовных ценностей указанных народов их связи с землями, на которых они проживают и которые они используют, причем в Конвенции МОТ N 169 подчеркивается важность коллективных аспектов такой связи.