Конституционное право - ведущая отрасль в правовой системе Российской Федерации

Понятие и предмет конституционного права

В юридической науке был длительный спор о соотношении понятий «конституционное право» и «государственное право», которые зачастую считаются синонимами. Действительно, подходя формально, нетрудно обнаружить, что круг регулируемых соответствующих отраслей права общественных отношений, где употребляется тот или другой из указанных терминов, примерно одинаков. В дореволюционный и советский периоды становления России использовался термин «государственное право», в начале 1990-х годов утвердилось новое наименование отрасли - «конституционное право».

Выбор термина зависит от ряда факторов: во-первых, подхода к предмету и объекту правового регулирования отрасли; во-вторых, значимости характеристики сторон государственного и конституционного строя; в-третьих, определения приоритета во взаимосвязях «государство - право – личность»; в-четвертых, исторических и правовых традиций государства. Так, англосаксонская или романская правовые системы традиционно пользуются термином «конституционное право», в то время как для германской правовой системы характерно использование термина «государственное право».

Конституционное право России является важной составной частью национального права, представляет совокупность правовых норм, установленных и охраняемых государством. Конституционное право определяет структуру, принципы организации, порядок деятельности, общую компетенцию органов государственной власти, отношения с ней человека и гражданина.

Предметом конституционного права России являются наиболее значимые общественные отношения в политической, экономической, социальной, духовной сферах жизнедеятельности общества, регулируемые нормами конституционного права. М.В. Баглай сводит эти отношения в два блока: по поводу устройства государства и организации государственной власти (властеотношения) и по поводу охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством).

Полагаем, указанные отношения состоят из четырех составных частей:

Основы конституционного строя. Конституционно-правовые нормы закрепляют, прежде всего, основные принципы, которые определяют устройство государства. В них выражается качественная характеристика самого государства – суверенитет, форма правления, форма национально-государственного устройства, принадлежность власти, субъекты государственной власти, формы и способы реализации государственной власти, основы функционирования всей системы политической организации общества. Сюда же входит и такой институт жизнеобеспечения общества, как экономическая система, которая закрепляет необходимые формы собственности, гарантии защиты прав собственников, способы хозяйственной деятельности, охраны труда, ответственность работодателей и работников и т. д. Не менее важным звеном в данной системе является социальная система государства, предусматривающая создание условий для достойной жизни граждан, социальное обеспечение в старости, в случае инвалидности, потери кормильца и т. д. Нормы конституционного права закрепляют основные принципы, характеризующие организацию государства и общества в этих первостепенных областях.

Правовое положение человека и гражданина. Общество как единый организм, целостная организация не может существовать без единых основ правового статуса его членов, определения принципов взаимосвязей государства, общества и гражданина. Отношения между людьми, которые составляют сущность каждого общества, касаются всех сторон его жизнедеятельности, многообразны по своему характеру, взаимозависимы между человеком и государством. В жизни государства и общества главным действующим лицом всегда остается человек и гражданин, ибо все институты государственной власти непосредственно существуют для удовлетворения прав и потребностей личности – человека и гражданина.

Федеративное устройство и федеративные отношения. По своему национально-государственному устройству Россия является сложным государством. Российская Федерация представляет собой не только по количеству субъектов федерации, но и по их разнообразию и правовому положению, исключительно сложную систему отношений и управления.

Поэтому особенность федеративного устройства и федеративных отношений, во-первых, требует от федеральных органов государственной власти соответствующей политики в отношении своих субъектов. Эта политика должна выражаться в том, чтобы субъекты федерации обладали равными правами и равными возможностями в их реализации, имели бы удовлетворяющую их потребности федеральную правовую базу. Во-вторых, сами субъекты федерации должны четко понимать и представлять свое положение как неотъемлемую часть сложного государственного организма и реализовывать собственные правомочия, не игнорируя интересы всего государства и многонационального народа России. Данные проблемы требуют постоянного внимания и поиска, как в теории, так и на практике в области управления и в сфере равномерного экономического развития каждого субъекта федерации.

Система органов государственной власти и местного самоуправления. На основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную в государстве установлен конституционный порядок формирования власти. Определяется форма организации и выборов той или иной ветви власти, компетенция, срок полномочий, самостоятельность либо подотчетность, отношения с органами местного самоуправления и их самостоятельность.

Таким образом, конституционное право – это ведущая отрасль правовой системы России, представляющая собой совокупность конституционно- правовых норм, закрепляющих и регулирующих основополагающие (базовые) общественные отношения: основы конституционного строя, правовое положение человека и гражданина, федеративное устройство, систему органов государственной власти и местного самоуправления.

Конституционно-правовые нормы и институты

Конституционно-правовые нормы – это установленные государством общеобязательные правила поведения, которые регулируют отношения и связи в предмете конституционного права. Конституционно-правовые нормы формируют общеобязательные правила поведения, рассчитанные на определенные условия и многократное действие. Нормы конституционного права имеют общие признаки, присущие всем правовым нормам, безотносительно к их отраслевой принадлежности, и особенные, выделяющие их в самостоятельную часть системы права. Особенность норм конституционного права обусловливается их отраслевой принадлежностью, определяется предметом самой отрасли права.

Отличительными чертами конституционно-правовых норм являются:

1) Некоторые конституционно-правовые нормы носят декларативный характер, такие нормы не всегда могут породить конкретное правоотношение, лечь в основу правоприменительного решения; для конституционного права характерно наличие норм-принципов, норм-целей и т.п. Примерами таких норм являются положения преамбулы Конституции РФ, ст. 1 («Российская Федерация... есть демократическое..., правовое государство...»), ст. 2 («Человек, его права и свободы являются высшей ценностью...») и др. Однако будучи предписаниями общего характера, они имеют существенное значение не только в социальном, политическом, идеологическом, но и в юридическом плане (на эти нормы, в частности, регулярно ссылается в своих актах Конституционный Суд РФ). Кроме того, большинство конституционно-правовых норм (закрепляющих систему власти и статус органов публичной власти, основания приобретения российского гражданства, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ и др.) носит все же конкретный, а не декларативный характер.

2) Конституционное право – отрасль публичного права, большинство конституционно-правовых норм носит императивный характер, т.е. представляют собой правила, предписания, не допускающие каких-либо иных вариантов толкования или поведения, например: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), «законы подлежат официальному опубликованию...» (ч. 3 ст. 15), «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление» (ч. 1 ст. 50), «одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд» (ч. 3 ст. 81).

3) Конституционно-правовые нормы часто имеют усеченную структуру, для большинства норм конституционного права не характерно наличие санкций (часто норма состоит только из диспозиции): «Президент РФ обладает неприкосновенностью» (ст. 91 Конституции РФ), «Государственная Дума избирается сроком на четыре года» (ч. 1 ст. 96), «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130) и др. В то же время некоторые конституционно-правовые нормы содержат и санкции – неблагоприятные последствия для субъектов конституционных правоотношений, не выполняющих соответствующие предписания (нормы об отрешении от должности Президента РФ или главы региона, о роспуске законодательного органа субъекта РФ, об отзыве депутата представительного органа власти и др.).

4) Конституционно-правовые нормы (прежде всего нормы Конституции РФ) имеют учредительный характер, в том числе для других отраслей российского права. Именно на основе конституционно-правовых норм сформировано развитое отраслевое законодательство РФ, конституционные предписания являются источником практически всех отраслей национальной системы права.

Классификация норм конституционного права России может проводится по следующим основаниям:

В юридической литературе указываются основания классификации конституционных норм.

Нормы российского конституционного права группируются по институтам.

Под конституционно-правовым институтом понимается определённая система норм конституционного права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу. Для конституционного института характерны два признака:

• наличие в нём обособленной, устойчивой группы конституционных норм;
• внутренняя взаимосвязанность норм единством предмета регулирования.

Понятие конституционно-правового института и в теории, и на практике не однозначно. Наиболее значимые конституционно-правовые институты можно определить по структуре Конституции РФ: институт основ конституционного строя, институт прав и свобод человека и гражданина, институт федеративных отношений, институт президентской власти, институт законодательной власти и т. д. Вместе с тем в составе данных институтов можно выделить еще более тесные однородные объединения норм, которые также являются конституционно-правовыми институтами.

Так, в институте прав и свобод человека и гражданина можно выделить еще несколько институтов: институт гражданства, институт политических прав, институт экономических прав, институт избирательного права.

Установление принадлежности нормы к тому или иному институту необходимо для того, чтобы правильно уяснить механизм реализации любой нормы, а также сопутствующие нормы при реализации соответствующих правоотношений.

Конституционно-правовые отношения, их субъекты

Конституционно-правовые отношения - это общественныеотношения, урегулированные нормами конституционного права иливозникшие на их основе, индивидуализированные общественные связи между субъектами конституционного права.

Конституционные правоотношения обладают основными признаками, которые присущи правоотношениям в целом. В то же время можно выделить и некоторые особенности конституционно-правовых отношений.

Конституционные правоотношения есть базовые общественные отношения в тех сферах, которые подпадают под объект конституционно-правового регулирования (специфика объекта правоотношений), соответственно, содержание конституционных правоотношений составляют лишь основополагающие (без детализации) права и обязанности субъектов этих отношений в сфере правового регулирования статуса личности, организации государства и функционирования публичной власти.

Субъектом только конституционных правоотношений может выступать народ (именно народ, а не население определенной территории, определенная группа граждан и пр.), в частности, при участии в референдуме, во всеобщих выборах и т.д.

Наряду с традиционными основаниями возникновения, изменения и прекращения правоотношений – событиями (рождение человека, достижение возраста активного и пассивного избирательного права, смерть главы государства или депутата представительного органа власти и т. п.) и действиями (назначение выборов, принятие закона, роспуск Государственной Думы, издание неконституционного акта и т.п.) конституционные правоотношения могут порождать и юридические факты – состояния (например, состояние в гражданстве Российской Федерации, состояние субъекта в составе Российской Федерации).

Особый механизм реализации конституционных правоотношений.

Поскольку для конституционно-правовых норм не характерно наличие санкций, реализация конституционно-правовых предписаний, прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений обеспечивается главным образом посредством норм других отраслей права (уголовного, административного, трудового, гражданского, жилищного, процессуального и др.).

Субъекты конституционно-правовых отношений – это реальные участники конституционных отношений, обладающие определенными правами, полномочиями, обремененные обязанностями и запретами. Их следует отличать от субъектов конституционного права, которые являются лишь потенциальными участниками рассматриваемых отношений. И только те субъекты права, которые участвуют в конституционных отношениях, являются субъектами таковых. К их числу относятся: государство и другие социальные образования (субъекты Федерации); социальные общности (народ, нации, народности); административно-территориальные единицы (городские и сельские поселения); органы государственной власти и должностные лица (глава государства, депутаты); органы местного самоуправления; общественные формирования; социальные индивиды (граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства).

Специфика субъектов конституционно-правовых отношений заключается в следующем: обязательным участником конкретного правоотношения является государство или его орган, должностное лицо.

Источники конституционного права

Источники конституционного права – это внешние формы выражения конституционно-правовых норм.Источниками конституционного права России являются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.

Нормативные правовые акты, являющиеся источниками конституционного права, многообразны и делятся на виды.

Наиболее общее деление нормативных правовых актов – это их деление на законы и подзаконные акты. Закон – понятие собирательное, правовой системе современной России известны следующие виды законов:

1) Конституция РФ – Основной Закон государства;

2) федеральные конституционные законы. Данный вид законов появился в России только с принятием Конституции РФ 1993 г. По своей сути российские федеральные конституционные законы – это органические законы, они принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, в развитие ее положений. Основной Закон предусматривает порядка двух десятков вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. Они должны регулировать важные сферы общественных отношений: судебную систему страны, статус Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Правительства РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, режимы военного и чрезвычайного положений, порядок проведения референдума и др. Федеральные конституционные законы отличаются от иных законов не только большей юридической силой (федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам – ч. 3 ст. 76 Конституции РФ), но и более сложным порядком их принятия: для принятия этих законов требуется одобрение квалифицированным большинством палат Федерального Собрания РФ (не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); в отношении принятых парламентом федеральных конституционных законов Президент РФ не обладает правом вето;

3) федеральные законы. Это самый многочисленный вид источников конституционного права. Однако здесь необходимо иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, в отличие от федеральных конституционных законов источниками конституционного права являются не все принимаемые в России федеральные законы, а лишь те из них, содержание которых подпадает под предмет конституционно-правового регулирования (в частности, регулирующие вопросы гражданства, статус главы государства, депутата представительного органа власти, порядок формирования палат парламента и т.п.). Во-вторых, приниматься такие законы могут только по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ).

4) законы о поправках к Конституции РФ. Эти законы необходимо выделять в самостоятельную группу не только на основании специфики их содержания, но и в силу особой процедуры принятия. Общие положения о принятии законов о поправках содержатся в ст. 136 Конституции РФ, а детализация – в Федеральном законе от 04.03.1998 №33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Путем принятия рассматриваемых законов могут быть внесены изменения не во все главы Основного Закона, а только в гл. 3–8, изменение других глав возможно только в порядке пересмотра, т.е. принятия новой Конституции. Процедура принятия законов о поправках значительно усложнена, по сравнению с принятием обычных федеральных законов. Пока в России практики принятия законов о поправках к Конституции не было;

5) законы субъектов РФ. Приниматься они могут как по предметам собственного ведения субъектов РФ, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, 73, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), причем в последнем случае региональные законы должны соответствовать федеральным (в том числе и принятым позднее), а в первом случае приоритет имеет региональный закон. Источниками конституционного права являются не все региональные законы, а только регулирующие общественные отношения, подпадающие под предмет конституционно-правового регулирования.

Многочисленную группу нормативных правовых актов – источников конституционного права составляют подзаконные акты. При этом источниками конституционного права являются не все они, а лишь те, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет ведущей отрасли права. К ним относятся:

1) указы Президента РФ. Следует уточнить, что указы главы государства, входящие в сферу конституционно-правовых отношений, но носящие индивидуальный, а не нормативный характер (например, о предоставлении гражданства, о награждении государственными наградами, о помиловании, об отрешении от должности главы региона и т. п.), равно как и распоряжения Президента РФ, которые нормативный характер носят крайне редко, в качестве источников права рассматривать нельзя, поскольку они не содержат общеобязательных правил поведения.

2) постановления Правительства РФ. Данные акты не должны противоречить не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам Президента РФ, который вправе отменять правительственные постановления в случае их противоречия правовым актам большей юридической силы;

3) ведомственные акты (приказы, положения, инструкции, правила), изданные органами исполнительной власти в пределах своей компетенции.

Данные акты не должны противоречить, в том числе и постановлениям Правительства РФ. Правительственными и ведомственными актами (Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ и др.) могут быть, в частности, утверждены правила рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, регистрационного учета граждан, регистрации политических партий и иных общественных объединений, особенности реализации отдельных конституционных прав (избирательных, на свободу передвижения, на труд и на отдых, на свободу переписки и др.) гражданами, отбывающими уголовные наказания, и т. п.;

4) акты палат Федерального Собрания (кроме законов), имеющие нормативный характер. Здесь имеются в виду регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, имеющие важное значение в регулировании порядка реализации полномочий палат парламента (иногда эти акты выделяются в качестве самостоятельной группы источников конституционного права).

5)иные (кроме законов) нормативные правовые акты субъектов РФ (прежде всего акты органов исполнительной власти регионов: президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, региональных правительств, администраций, их департаментов, управлений, отделов и т.п.), а также акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции (в частности, по вопросам организации публичной власти на местах).

Отнесение к источникам конституционного права России иных форм права является небесспорным и дискуссионным.

Судебный прецедент является основным источником права в странах англо-саксонской правовой системы. В странах же континентальной правовой системы, к которым относится и Россия, судебный прецедент в качестве источника права не рассматривается.

Однако здесь необходимо иметь в виду следующее. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов в нашей стране источником права, по общему правилу, не являются. Но относительно недавно в судебной системе Российской Федерации появились такие судебные органы, как Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Правовая природа решений этих судебных органов принципиально иная: они носят по существу нормативный и прецедентный характер, обязательны не только для лиц, участвующих в деле (т. е. распространяются на неопределенный круг лиц), решения органов конституционной юстиции являются окончательными, их нельзя отменить в порядке апелляции, кассации, надзора, преодолеть путем повторного принятия акта, признанного неконституционным. Следовательно, решения судебных органов конституционной юстиции в Российской Федерации следует рассматривать в качестве источников конституционного права.

Например, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П субъекты РФ могут установить общедоступность и бесплатность не только основного общего и среднего профессионального образования, гарантированных Конституцией, но и общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования, поскольку такая норма в соответствии с целями социального государства дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение.

Или, например, характер отношений краев и областей с входящими в их состав автономными округами, правовые последствия такого "вхождения" были предметом толкования Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 14.07.1997 N 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» разъяснил, что вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта.

В качестве источника конституционного права можно рассматривать договор. При этом если международные договоры существовали в отечественной правовой системе давно, то договоры внутригосударственные– явление для российской действительности относительно новое. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов предусмотрены федеральной Конституцией (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78).

Например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации(Москва, 31 марта 1992 г.).

В России не принята концепция «самоисполняющегося договора»: и международные договоры, и договоры, заключенные между федеральными и региональными органами государственной власти не вступают в силу автоматически после подписания. В соответствии с Федеральными законами от 15.07.95 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ст.50) они подлежат ратификации (утверждению) путем принятия федерального закона, что приближает данные договоры, по сути, к нормативным правовым актам.

Некоторые конституционалисты (М.В. Баглай, А.Е. Козлов и др.) в качестве самостоятельного источника конституционного права рассматривают естественное право как совокупность естественных, неотчуждаемых прав и свобод человека (все рассмотренные выше источники при таком подходе объединяются в позитивное право).

Вопросы для самопроверки

1. Конституционное право России - отрасль публичного или частного права?

2. Каковы функции конституционного права России в национальном праве?

3. Определите понятие и содержание предмета отрасли конституционного права России.

4. В чем специфика предмета «Конституционное право России»?

5. Назовите общие и специфические признаки норм конституционного права.

6. В чем состоит различие между федеральными конституционными законами и федеральными законами?