Конституция – основной закон государства

Юридическая природа российской Конституции, ее основные функции и структура

Конституция – главный юридический документ, воплощающий конституционную организацию в целом, в единстве и взаимосвязи ее основных институтов, выполняющий роль основного закона страны. В Конституции РФ содержится характеристика конституционного строя в его политической, социально-экономической и духовной составляющих. Конституция РФ является ядром правовой системы, своего рода нормативной макромоделью общества, выражающей в компактной форме базовое соотношение общественных, государственных и личных начал.

Значимость Конституции РФ подчеркивается всенародным порядком ее принятия. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. была принята всенародными голосованием, придающим Конституции высший политико-правовой авторитет.

Публичным образом разрабатывался и проект действующей Конституции РФ, подготовленный Конституционным

Совещанием, состоявшим из представителей федеральных, региональных и муниципальных органов власти, политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей.

Действующая Конституция России легитимировала новый политический режим, основанный на признании традиционных конституционных ценностей, определила стратегию обновления России как государства свободной нации.

Конституция России выполняет определенные функции, характеризующие направленность конституционного воздействия на общественную среду.

Учредительная функция состоит в учреждении, легитимации Конституцией нового конституционного строя в его основных качественных предпосылках, что предполагает обновление всего законодательства. Конституция РФ выступает базой текущего законодательства, определяющей основные ориентиры и векторы его развития. Все нормативные правовые акты федерального и регионального уровня в России разрабатываются и принимаются на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила начала правовой демократической государственности, противопоставляемой государству авторитарному, отвергающему традиционные конституционные ценности, свойственному предшествующему, советскому этапу конституционного развития России.

Юридическая функция Конституции раскрывается в ее регулятивном значении, она выступает главным регулятором общественных отношений, придавая им целостность и системность. Несмотря на обобщенность конституционных предписаний, Конституция РФ имеет прямое действие, о чем говорится в ч. 1 ст. 15Конституции, она непосредственно воздействует на социальное поведение путем установления критериев и приоритетов правового регулирования, общих начал правового общения. Прямое действие Конституции позволяет основывать судебные решения непосредственно на Конституции, в том числе в случае отсутствия или противоречия ей действующих законов.

Верховный Суд РФ разъяснил, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения согласно ее смыслу не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон или иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

3. Политическая функция. Конституция именуется не только правовым, но и политическим документом, концентрирующим политическую волю государства, направленность государственной политики. Президент России в реализации своей функции определения основных направлений внутренней и внешней политики государства должен руководствоваться в первую очередь Конституцией РФ (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ).

Конституция РФ содержит перечень базовых конституционных ценностей, воплощение которых становится приоритетом государственной политики.

В Конституции присутствуют целостные нормативные предписания, характеризующие содержание внутренней политики, в частности, в ней говорится о социальной политике государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, выражением которой являются охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ст. 7). Конституция РФ формулирует основы экономической политики государства, которая заключается в обеспечении свободы экономической деятельности, установлении единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, в поддержке конкуренции, равной защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8).

4. Идеологическая функция Конституции РФ проявляется в конституционных предписаниях об идеологическом многообразии, запрете государственной или обязательной идеологии (ч. 1, 2 ст. 13); запрете пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 29).

Конституция Российской Федерации имеет внутреннюю структуру, определяющую соотношение и согласованность конституционных институтов.

Композиция Конституции РФ не является произвольной, она отражает фактическую систему конституционных отношений, концептуальные подходы законодателя. Так, в действующей Конституции России положения о правах человека предшествуют главам об органах государственной власти, что подчеркивает ценностное отношение к личности.

Конституция РФ относится к классу консолидированных конституций, представляющих собой единый и комплексный нормативный правовой документ, содержащий целостную характеристику конституционной организации общества и государства.

Конституция Российской Федерации структурно состоит из преамбулы, двух разделов, девяти глав и 137 статей.

Преамбула Конституции представляет собой вводную часть, содержащую положения, декларирующие принципы и ценности Основного закона, его предопределенность народной волей:

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

Преамбула Конституции лишена прямого нормативного содержания, в то же время она переводит в юридическую плоскость такие нравственные ценности, как гражданский мир и согласие, добро и справедливость, придавая им характер правовых установлений, учитываемых в оценке Конституции. В своих решениях Конституционный Суд РФ нередко апеллировал к преамбуле российской Конституции.

Раздел первый Конституции РФ не имеет названия и состоит из девяти глав: гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», гл. 3 «Федеративное устройство», гл. 4 «Президент Российской Федерации, гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской Федерации», гл. 7 «Судебная власть и прокуратура», гл. 8 «Местное самоуправление», гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Раздел второй Конституции РФ именуется «Заключительные и переходные положения», состоит из 9 пунктов, направленных на адаптацию принятой Конституции. Так, в п. 2 говорится, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Юридические свойства Конституции Российской Федерации

Юридические свойства Конституции РФ представляют собой ее отличительные признаки, характеризующие место

Конституции в нормативной правовой системе в соотношении с текущим законодательством.

1. Верховенство. О верховенстве Конституции на всей территории Российской Федерации говорится в самой Конституции (ч. 2 ст. 4). Верховенство Конституции означает ее приоритет в законодательной иерархии, производность от Конституции всех иных нормативных правовых актов. Конституция определяет систему нормативных правовых актов, их иерархию, общую процедуру принятия, называет законы, подлежащие принятию.

Верховенство Конституции проявляется в установлении ею режима конституционной законности, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

2. Высшая юридическая сила, означающая, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Под законами здесь понимаются законы любой категории (конституционные, ординарные) и принадлежности (федеральные, региональные). В своей юридической силе Конституция превосходит и международные договоры Российской Федерации, которые являются частью ее правовой системы.

Максимальная юридическая сила Конституции РФ сказывается и в том, что конституционные нормы юридически неоспоримы, положения Основного закона не могут быть предметом судебного пересмотра.

Юридическая сила конституционных положений в то же время не равнозначна. Нормы гл. 1 Конституции РФ обладают повышенной юридической силой, им не могут противоречить никакие другие конституционные положения (ч. 1 ст. 16 Конституции РФ).

Высшая юридическая сила Конституции обеспечивается режимом конституционного контроля в лице Конституционного Суда РФ, правомочного разрешать дела о соответствии Конституции актов текущего законодательства, подвергая юридической дисквалификации нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, не соответствующие Конституции.

Акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (ст. 125 Конституции РФ).

Конституционный Суд РФ является действенным органом, Решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не подлежащими обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения.

Прерогативой Конституционного Суда РФ является официальное, т.е. общеобязательное толкование Конституции РФ, направленное на установление объективного смысла Конституции, устранение ее разночтения, осуществляемое им по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, которое по юридической силе приравнивается к самой Конституции.

3. Стабильность. Стабильность Конституции выступает важным фактором политической стабильности, устойчивости всего конституционного правопорядка. Стабильность

Конституции предопределяется ее предметом, преломляющим общественные устои, выражающие исторический этап государственного развития. Конституция является актом долговременного действия.

Стабильность Конституции обеспечивается особым, усложненным, по сравнению с текущим законодательством, порядком ее изменения, гарантирующим устойчивость конституционных положений, иммунитет Конституции к политической конъюнктуре.

Сказанное не означает неизменности Конституции, которая, как и любой нормативный правовой акт, отражает динамику социальных процессов. Даже в Конституцию Соединенных Штатов Америки, признаваемую эталоном стабильности, было внесено 27 поправок. Однако конституционные изменения должны оправдываться реальными потребностями конституционного прогресса, основываться на необходимости максимального использования творческого, созидательного потенциала Конституции, исключать возможность пересмотра базовых конституционных положений, затрагивающих политико-правовую сущность Основного закона.

Пересмотр Конституции РФ и внесение в нее поправок

Конституция РФ содержит специальную главу, посвященную механизму ее изменения, – «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» (гл. 9).

Конституция устанавливает перечень субъектов конституционной инициативы, полномочных вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ – Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134).

По способу изменения Конституция Российской Федерации относится к типу жестких конституций. Положения гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ («Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции») по существу являются неизменяемыми, внесение поправок в эти главы не допускается, они могут быть только пересмотрены путем принятия новой Конституции, что объясняется их концептуальным значением.

Механизм пересмотра названных глав Конституции включает созыв Конституционного Собрания, обладающего учредительной властью. Состав этого органа и порядок его формирования законодательно не определены, поскольку отсутствует соответствующий федеральный конституционный закон, принятие которого предусмотрено Конституцией.

Конституционное Собрание созывается, если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ст. 135 Конституции РФ).

Что касается глав 3–8 Конституции РФ, то они более мобильны, поправки к этим главам принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, утверждаемого большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституционные поправки к этим главам вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» устанавливает, что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Таким образом, закон о поправке к Конституции РФ имеет особый статус, отличающийся как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Под поправкой к Конституции РФ понимается любое изменение текста гл. 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу. В этом случае в Собрании законодательства Российской Федерации публикуется Сообщение Президента Российской Федерации «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации».

В Конституцию РФ были внесены определенные поправки. Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» увеличивались сроки полномочий Президента РФ и Государственной Думы соответственно до шести и пяти лет и вводилась обязанность Правительства РФ представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» вносились коррективы в конституционные положения, характеризующие судебную систему Российской Федерации и статус прокуратуры Российской Федерации.

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в состав Совета Федерации были включены представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ.

Большой пакет конституционных поправок, свидетельствующий о масштабной конституционной реформе в России, был внесен в Конституцию Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». С учетом значимости и величины конституционных поправок они вступили в силу в особом порядке, в результате их одобрения в ходе общероссийского голосования, состоявшегося 1 июля 2020 г., после дачи Конституционным Судом РФ заключения о соответствии поправок положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации.

Особый режим устанавливается для внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав субъектов Российской Федерации. Изменения в эту статью вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Таким законом выступает, например, Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. «О принятии в Российскую Федерацию и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Республики Крым и города федерального значения Севастополя», в соответствии с которым были внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ.

В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации (ст. 137 Конституции РФ).

Согласно разъяснениям Конституционного Суда РФ, изменения наименования субъекта Российской Федерации включаются в текст ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке.

Так, например, в связи с изменением наименования Кемеровской области на Кемеровскую область – Кузбасс, Президент РФ свои указом от 27 марта 2019 г. включил в часть 1 статьи 65 Конституции РФ новое наименование субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд при этом указывает, что не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Соотношение Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются их основными законами, определяющими наряду с Конституцией РФ конституционно-правовой статус субъектов Федерации.

Наличие у субъектов Российской Федерации собственного конституционного законодательства не свидетельствует о существовании регионального конституционного права.

Отрасль конституционного права, в отличие от конституционно-правового законодательства, характеризуется принципиальным единством, обусловленным целостностью предмета регулирования.

Конституция РФ устанавливает, что республика имеет свою конституцию, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ – свой устав (ч. 2 ст. 5).

Разноименность учредительных актов субъектов Российской Федерации, наличие у республики конституции объясняются тем, что республика в Конституции России именуется государством, юридической принадлежностью которого выступает конституция. Однако ввиду конституционного принципа равноправия субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ) конституции и уставы субъектов РФ обладают общим функциональным назначением и равной юридической силой. Существенных различий в предмете и структуре конституций и уставов субъектов РФ не наблюдается, что позволяет относить их к однотипным конституционноправовым актам.

В то же время конституции и уставы субъектов Федерации различимы по способу принятия. Если конституция республики может быть принята любым публичным образом – референдумом, парламентом, специальным учредительным органом, то устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа согласно Конституции РФ принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 66).

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации обладают особым правовым статусом, отличным от текущего законодательства; Конституционный Суд РФ отмечает, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Об особом правовом характере конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует порядок их принятия: в ряде субъектов Федерации конституции принимаются, в отличие от других нормативных правовых актов, в том числе законов, на референдуме или специально создаваемым для этой цели органом, если же конституция или устав принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, то они считаются принятыми, когда за них проголосовало квалифицированное большинство депутатов. Усложненным по сравнению с обычными законами является и порядок внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность по сравнению с текущим законодательством.

Содержательно и структурно конституции и уставы субъектов Российской Федерации ориентированы на федеральную Конституцию, что закономерно вытекает из единства конституционно-правового пространства. Универсальные конституционные ценности, провозглашаемые Основным законом России, воспроизводятся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

В то же время конституции и уставы субъектов Российской Федерации не являются слепками с федеральной Конституцией, они отражают конституционную самостоятельность субъектов Федерации, многочисленные исторические, культурные, этнические и другие особенности, характеризующие своеобразие конституционного развития субъектов Федерации.

Так, Устав Краснодарского края, например, устанавливает, что Краснодарский край является исторической территорией формирования кубанского казачества, исконным местом проживания русского народа, составляющего большинство населения края. Создание национально-государственных и национально-территориальных образований на территории Краснодарского края не допускается. Свобода национального развития обеспечивается иными средствами (ст. 2).

Согласно Конституции Республики Адыгея признается право возвращения на историческую Родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников: адыгской диаспоры, уроженцев и их потомков, выходцев независимо от их национальной принадлежности (ст. 10).

Конституция Республики Северная Осетия–Алания закрепляет, что Республика Северная Осетия-Алания строит свои отношения с Республикой Южная Осетия на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции (ст. 16).

Оригинальность конституций и уставов субъектов Российской Федерации проявляется в закреплении ими таких вопросов, как исключительное ведение субъектов РФ, официальные символы субъектов РФ, статус государственного языка (в республиках).

Контрольные вопросы и задания

1. Почему Конституция РФ именуется Основным законом?
2. В чем заключается верховенство Конституции РФ?
3. Каково соотношение Конституции РФ и текущего законодательства?
4. Покажите соотношение Конституции РФ и международного права.
5. Как Конституция РФ соотносится с Федеративным договором?
6. В чем заключается прямое действие Конституции РФ?
7. Охарактеризуйте юридическое значение преамбулы Конституции РФ.
8. В чем заключается официальное и доктринальное толкование Конституции РФ?
9. Обоснуйте жесткость Конституции РФ.
10. Может ли Президент РФ наложить вето на закон о поправке к Конституции РФ?