Конституционно-правовой статус Российской Федерации и ее субъектов

Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации

Конституционно-правовой статус России определяется Конституцией РФ, которая в данной части воплотила основные идеи и принципы Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративного Договора от 31 марта 1992 г. Важное значение для характеристики статуса Российской Федерации имеют федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Важнейшими элементами конституционно-правового статуса Российской Федерации являются:

• Конституция, учреждающая основные государственные институты и наименование государства;
• территория и территориальное верховенство. Территорию составляют ее субъекты (ст. 65 Конституции), территориальные воды и воздушное пространство, а также недра и внутренние воды;
• государственный суверенитет (ст. 1, 4 Конституции РФ). Российская Федерация на всей своей территории самостоятельно осуществляет государственную власть и полномочия, отнесенные Конституцией РФ к ее ведению;
• многосубъектный и многонациональный состав Российской Федерации (ст. 3, 65 Конституции РФ);
• федеральная система органов государственной власти;
• международная правосубъектность. Россия вправе вступать в союзы с другими государствами, заключать договоры и соглашения, самостоятельно осуществлять внешнюю политику;
• наличие Вооруженных Сил для защиты своего суверенитета;
• федеральная государственная собственность и единая кредитно-денежная система;
• федеральное гражданство;
• символы государственности: Государственный флаг, Государственный герб, Государственный гимн и столица, а также государственный язык.

Конституция РФ носит учредительный характер, провозглашает Россию федерацией и определяет наименования Российская Федерация – Россия как равнозначные (ст. 1 Конституции РФ).

Россия как суверенное государство обладает исключительным правом на установление и изменение собственного наименования. До революции наше государство именовалась Российской империей.

Наименование «Российская Федерация» введено Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. на смену прежнему наименованию «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика». Наименование «Российская Федерация» используется в наименовании государственных органов и официальных актах, в текстовом оформлении государственных символов. Негосударственные объединения могут использовать в своем названии наименования «Российская Федерация» и «Россия», и образованные на их основе слова и словосочетания в случаях, установленных законодательством.

В соответствии со ст. 65 Конституции РФ Российская Федерация состоит из шести видов субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В состав России входят 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. Российская Федерация – государство с уникальной многонациональной структурой. В ней проживают более 180 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ России.

Важно подчеркнуть, что состав Российской Федерации определен в ст. 65 Конституции РФ, и Российская Федерация согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ состоит из субъектов, которые находятся в ее составе, а не образуют федерацию.

В современной науке конституционного права под суверенитетом понимается верховенство и независимость, и выделяются три вида суверенитета – государственный, народный и национальный.

Под государственным суверенитетом понимается верховенство и независимость государственной власти, проявляющиеся во внутренней и внешнеполитической деятельности государства. В настоящее время государственный суверенитет рассматривается не сам по себе, а лишь в комплексе с народным суверенитетом. Появление понятия «народный суверенитет» связывают с именами Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо и других представителей либеральной идеологии и противоречиями между гражданским обществом и абсолютизмом в новое время.

Однако при изучении всех трех видов суверенитетов трудно не заметить, что наибольшие проблемы связаны с национальным суверенитетом, причем зачастую отождествляемым с народным, что не всегда оправданно. Важно подчеркнуть первичный характер народного суверенитета, где государственный и национальный суверенитеты являются основными каналами его реализации.

В отечественной конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (ст. 4 федеральной Конституции). Конституция РФ не использует понятие «суверенные» в отношении республик в составе Российской Федерации, ошибочно использованное в Федеративном Договоре, и продекларировала юридическое верховенство норм федеральной Конституции над положениями Федеративного и иных договоров.

В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложился единый подход – отказ от признания государственного суверенитета субъектов Российской Федерации. Не может быть суверенитета в суверенитете. Если государство входит в состав другого государства, то утрата, а не просто ограничение суверенитета неизбежна. Субъекты Российской Федерации, даже обладающие большими полномочиями, не являются суверенными. М.В. Баглай совершенно верно подчеркнул, что не может быть суверенных республик внутри федеративного государства, это противоречит самим принципам федерализма. Если бы одни субъекты федерации признавались суверенными, а другие нет, то о каком равноправии субъектов можно говорить?

Точку в дискуссиях поставил Конституционный Суд РФ. В постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Конституция РФ не допускает какоголибо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета России. Субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. В определении от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» Конституционный Суд РФ отметил, что использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятия «республика (государство) не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера».

Другим важнейшим признаком конституционно-правового статуса Российской Федерации является территория.

Для России, государственная организованность имеет особое значение: 1) территория России уникальна по размерам; 2) Россия переживает сложный и противоречивый период реформирования, ощутимые изменения в федерализации и регионализации.

Территория – это исторически сложившееся в пределах Государственной границы политико-правовое природное пространство, на которое распространяется верховная власть государства.

В соответствии со ст. 67 Конституции РФ, территория Российской Федерации включает территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. К сухопутной территории относятся также острова. Внутренние воды включают и внутренние морские воды (заливы, бухты, лиманы). Территориальное море (прежнее название – территориальные воды) – это морской пояс, прилегающий к берегу и внутренним морским водам государства. В России в соответствии с международным правом установлена 12-мильная ширина территориального моря.

Новая редакция Конституции РФ ч. 1 ст. 67 Конституции РФ дополнена положением, что на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. А ст. 67 дополняется положением ч. 2: Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются.

Международное толкование территории суверенного государства нашло отражение в текущем законодательстве, в частности, в ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» устанавливается, что государственную территорию образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.

Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых федеральная Конституция не упоминает. Однако по сложившемуся обычаю, они входят в понятие государственной территории.

В конституционном праве есть понятия «территория России» и «территория субъекта Российской Федерации», первое включает в себя второе. Однако федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы своих субъектов. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия, если речь идет о внутригосударственных преобразованиях. Территория субъекта РФ может быть изменена лишь в двух случаях:

• при взаимном согласии граничащих субъектов РФ с последующим обязательным утверждением Советом Федерации, который такое решение утвердить вправе, а не обязан;
• при заключении международного договора с граничащим государством по территориальным вопросам без согласия субъекта РФ, но с обязательным проведением опроса населения субъекта (субъектов) РФ, территория которого (которых) может измениться.

Наряду с собственной территорией Российская Федерация обладает суверенными правами на континентальный шельф и исключительную экономическую зону (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ). Однако распространение этих суверенных прав не является полноценным распространением суверенитета государства и ограничено функционально только изысканием, добыванием, разработкой и сохранением природных ресурсов в их пределах.

Континентальный шельф – это поверхность и недра морского дна районов, примыкающих к берегу, но находящихся за пределами территориального моря до внешней границы подводной окраины материка на расстоянии, не превышающем, как правило, 200 морских миль. Исключительная экономическая зона – это район, находящийся за внешней границей территориального моря, шириной до 200 морских миль. Континентальный шельф и исключительная экономическая зона подчинены юрисдикции России, которая осуществляется в строгом соответствии с нормами международного права.

Другим важным элементом правового статуса Российской Федерации в соответствии со ст. 70 Конституции РФ являются государственные символы и государственный язык. Три федеральных конституционных закона от 25 декабря 2000 г. определяют статус и порядок пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего и нижней – красного цвета.

Отношение ширины флага к его длине 2:3.

Государственный флаг необходимо отличать от штандарта Президента РФ. Штандарт (флаг) Президента РФ представляет собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего и нижней – красного цвета (цвета Государственного флага РФ). В центре – золотое изображение Государственного герба РФ. Полотнище окаймлено золотой бахромой. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированными фамилией, именем и отчеством Президента РФ и датами его пребывания на этом посту. Древко штандарта (флага) увенчано металлическим навершием в виде копья.

Таким образом, внешне штандарт Президента РФ отличается от Государственного флага Российской Федерации:

• размером;
• отсутствием на Государственном флаге РФ изображения Государственного герба;
• наличием золотистой бахромы на штандарте;
• наличием на штандарте серебряной скобы с данными о Президенте РФ;
• наличием на штандарте металлического навершия в виде копья.

Государственный герб Российской Федерации представляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и, над ними, одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла – скипетр, в левой – держава.

На груди орла, в красном щите – серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона.

Закон определяет и порядок использования Государственного герба России.

Другим официальным государственным символом является Государственный гимн, который представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом. Законодатель определил, что

Государственный гимн Российской Федерации может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном и инструментальном вариантах. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции.

Многими авторами символом России признается столица – г. Москва. Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение г. Москвы, обусловленное установленными законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Москвы в связи с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации. Однако с учетом территориальной ограниченности правильнее такую статусную характеристику все же проецировать на конкретный субъект – г. Москву.

Законодатель устанавливает ответственность за нарушение правил использования государственных символов. Так, в ст. 329 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за надругательство над Государственным флагом и гербом.

В конце 1980-х гг. обострились языковые проблемы межнационального общения, следствием чего стало принятие Закона СССР от 24 апреля 1990 г. «О языках народов СССР». В России были приняты Декларация о языках народов России и Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСР». Продолжительное время государственному языку давалось доктринальное толкование.

1 июня 2005 г. был принят Федеральный закон № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», который закрепил статус русского языка как государственного, обязательного, используемого в определенных законом сферах и являющегося языком, способствующим взаимопониманию и укреплению межнациональных связей, при приоритетности которого уважаются и признаются государственные языки республик в составе РФ (ст. 1 закона).

Большое значение для характеристики статуса Российской Федерации имеют федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Конституцией РФ Россия провозглашается симметричной федерацией, однако фактически таковой не является. Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-то показателем некачественности или ущербности России ввиду весьма серьезной специфики ее государственного устройства. Но при прочих равных условиях конституционные возможности выравнивания государственного уровня субъектов (при сохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены в ходе процесса развития. Несправедливое деление субъектов на неравноправные группы позволяет устранить рассмотрение всех субъектов в качестве государственных образований.

Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали охватили многие сферы общественных отношений. Среди них: образование федеральных округов; реформирование Совета Федерации и создание Государственного Совета РФ; изменение порядка выборов депутатов Государственной Думы; внесение изменений, увеличивающих численный состав политических партий и предусматривающих их государственное финансирование, в нормы Федерального закона о политических партиях; наделение только Президента РФ прерогативой представления кандидатур Уполномоченного по правам человека в РФ и Председателя Счетной палаты России в Государственную Думу; укрупнение субъектов РФ путем их объединения; отмена прямых выборов глав субъектов РФ; изменение подходов в деле разграничения федеральных и региональных предметов ведения и полномочий; наконец, формирование Президентом РФ общественного органа контроля – Общественной палаты.

Резюмируя, подчеркнем, что современная Российская Федерация по форме правления является смешанной республикой, национально-территориальной асимметричной конституционной федерацией эволюционного типа.

Асимметричный характер отражает фактическое неравенство субъектов Российской Федерации, что идет вразрез со ст. 5 Конституции РФ, провозгласившей равноправие субъектов РФ.

Эволюционный тип предполагает усилившуюся в последнее время тенденцию централизации государственной власти, приоритета федеральных интересов над региональными.

Конституционный характер России проявляется в том, что она была установлена сверху – путем преобразования из унитарного государства. Федеративный Договор не может рассматриваться в качестве учредительного документа, поскольку он разграничил полномочия федеральных и региональных органов ранее образованной федерации.

Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса Российской Федерации, аспекты правовой природы России и асимметричности нашего государства, можно заключить, что современная Россия, заявляя себя правовым демократическим федеративным государством, фактически лишь становится подлинной федерацией, где сложно проходят интеграционные и территориальные преобразования.

Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации

Субъект федерации – государственное образование в составе федерации, обладающее определенной политико-правовой самостоятельностью. Каждое федеративное государство состоит из субъектов федерации, которые называются по-разному: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария).

Как уже отмечалось, в Конституции РФ не только закрепляется система всех видов субъектов Федерации (ст. 5), но и проводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в РФ (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 шесть видов субъектов.

В основу формирования субъектов Российской Федерации положен национально-территориальный принцип.

Национальные субъекты формируются на основе титульных наций. Территориальные субъекты образовались с учетом исторических традиций и особенностей географического и специфики экономического положения.

Все субъекты Российской Федерации наделяются Конституцией РФ статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы не обладают правосубъектностью именно в составе федерации, то субъектам присуща природа государственных образований.

Совмещение указанных оснований позволяет к национальногосударственному типу отнести республики в составе Российской Федерации (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц – автономную область и автономный округ (национально-государственные образования); к территориальному государственному типу – края, области, города федерального значения.

Проводимая в литературе классификация субъектов РФ строится не только по национальному (республики) и территориальному (края, области) критериям.

Так, М.С. Саликов проводит более обширную классификацию субъектов РФ по следующим критериям:

– по национальному составу населения (субъекты, где коренная нация составляет абсолютное (Тыва, Чувашия), относительное (Калмыкия) большинство и меньшинство (Карелия, Еврейская автономная область));

– по числу преобладающих наций (субъекты с преобладанием одной нации как титульной, давшей название субъекту РФ (Чувашия, Чечня, Тыва), так и не титульной (в Карелии, Хакасии более 70% населения составляют русские));

– по количественным показателям (размер территории, численность населения) – крупные субъекты РФ (Красноярский край, Хабаровский край) и небольшие регионы (Адыгея, Ингушетия);

– по внутренней структуре – обычные и сложносоставные, включающие в свой состав автономные округа (Архангельская, Тюменская области), число которых сокращается за счет проводимой реформы укрупнения регионов (Красноярский, Пермский, Забайкальский, Камчатский края, Иркутская область).

Таким образом, республики, автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов РФ.

Именно придание статуса государственных образований всем типам субъектов позволяет сделать шаг к унификации статуса субъектов Федерации, что, в свою очередь, служит преодолению асимметричности Российской Федерации. Однако сохранение дифференцированности субъектов не обеспечит симметричности, которая предполагает однопорядковый статус всех субъектов Федерации.

Между тем республики занимают обособленное положение, в ст. 5 Конституции РФ и в республиканских конституциях они провозглашаются государствами, что давало основание некоторым республиканским лидерам считать республики в составе Российской Федерации суверенными. Республики принимают конституции, имеют во главе, как правило, президентов (Тыва, Хакасия, Калмыкия составляют исключение), государственный язык, некоторые претендуют на собственное гражданство, что заметно отличает их от остальных субъектов. Другие национально-этнические субъекты РФ (автономная область и автономные округа) таких привилегий не имеют.

Республики образованы по национальному принципу и их наименование, как правило, соответствует титульной национальности, проживающей на ее территории. Однако численность титульной нации не обязательно составляет большинство населения (наибольшая численность титульной нации наблюдается в Чечне, Северной Осетии – Алании, Тыве, Чувашии), и есть такие республики (Хакасия, Алтай, Карелия), где титульная нация составляет менее половины населения.

Государственная самостоятельность субъектов РФ основывается на конституционных принципах:

• равноправия субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти;
• государственной целостности Российской Федерации;
• единства системы государственной власти;
• разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
• равноправия и самоопределения народов в России;
• верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов и др.

Государственная самостоятельность субъектов РФ выражается в наличии у них ряда признаков, прав, обязанностей и ответственности, закрепляемых в своей основе Конституцией РФ и федеральным законодательством:

1) невозможность изменения статуса субъектов РФ без их согласия (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ);

2) наличие учредительной власти. Учредительная власть характеризуется правом субъекта самостоятельно принимать свои учредительные акты (конституции, уставы), определяющие правовой статус субъекта РФ. Источником учредительной власти является народ.

Учредительные акты регионов обладают высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам соответствующих субъектов РФ, их утверждения со стороны федеральных органов не требуется.

Конституции, уставы, законы, акты органов государственной власти субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству;

3) собственная компетенция и региональная система законодательства. Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование посредством принятия конституций, уставов, законов, иных актов в пределах своих полномочий в сфере совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), собственных остаточных полномочий (ст. 73 Конституции РФ), полномочий, делегированных им, их органам федеральными органами государственной власти;

4) субъекты РФ самостоятельно устанавливают и изменяют собственное наименование, могут иметь собственную символику: герб, гимн, флаг, столицу (республики) или административный центр (иные субъекты), а республики – и государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ;

5) субъекты РФ обладают собственной территорией, которая может быть изменена только с их согласия. Границы между субъектами РФ, как уже было указано, могут быть изменены с их взаимного согласия. Такое изменение подлежит утверждению со стороны Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Однако изменение территории субъекта РФ возможно без его согласия при заключении международного договора РФ с граничащим государством по территориальным вопросам, но с обязательным проведением опроса населения соответствующего субъекта (субъектов) РФ;

6) субъекты РФ не обладают правом выхода из состава Российской Федерации (сецессии), не обладают суверенитетом, но имеют ограниченную международную правосубъектность, объем которой определяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», иными актами федерального законодательства; они не имеют право заключать международные договоры, но могут заключать соглашения, как правило, внешнеэкономического характера; с согласия МИД РФ могут открывать свои представительства за рубежом, которые не могут иметь статус консульских и посольских учреждений;

7) субъекты РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ устанавливают систему своих органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ (гл. 1 Конституции РФ) и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

8) субъекты РФ обладают экономической самостоятельностью. Экономическую основу деятельности субъекта РФ составляют находящиеся в его собственности имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта РФ.

Собственность субъекта РФ признается и защищается Россией наравне с иными формами собственности;

9) субъекты РФ участвуют в решении общегосударственных вопросов, что выражается в направлении каждым субъектом РФ двух представителей в состав Совета Федерации, вхождении глав субъектов РФ в состав Государственного Совета РФ, учреждении субъектами РФ постоянных представительств при Правительстве РФ, участии субъектов РФ в федеральном законодательном процессе (законодательная инициатива, отзывы на федеральные законы в сфере совместного ведения и др.).

Основными обязанностями субъектов РФ является соблюдение Конституции РФ и законов, а также нахождение в составе РФ. Следовательно, ответственность субъектов РФ наступает в случае неисполнения ими федерального законодательства. Ответственность субъектов во многом определена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.; меры такой ответственности в отношении региональных органов существенно усилены (отрешение Президентом РФ глав субъектов РФ, роспуск регионального парламента и т.д.).

Таким образом, рассмотрев основные подходы к сущности и элементам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, следует резюмировать, что развитие статусов субъектов продолжается и налицо тенденция к установлению однопорядковости их статуса, что должно способствовать укреплению целостности России при сохранении преимуществ федеративного устройства.

Конституционно-правовые основы изменения конституционно-правового статуса и состава субъектов Российской Федерации

Изменение правового статуса субъектов РФ. Правовым основанием изменения статуса субъектов РФ являются ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, предусматривающие взаимное согласие федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят.

Представляются три вероятные модели правовых последствий изменения статуса в смысле ч. 5 ст. 66 Конституции РФ:

• изменение вида субъекта РФ (например, Красноярский край станет Красноярской республикой);
• изменение границ между субъектами РФ (например, переход части территории Астраханской области к Калмыкии);
• выход автономного округа из состава сложносоставного субъекта РФ (например, Ханты-Мансийский округ вышел из состава Тюменской области) или вхождение субъекта в состав другого (возвращение Еврейской автономной области в состав Хабаровского края).

При таких преобразованиях общий количественный состав субъектов РФ остается неизменным, следовательно, указанные процедуры изменяют лишь правовой статус субъектов РФ, но не изменяют субъектный состав России.

Процедуру изменения правового статуса субъекта РФ следует отличать от изменения его наименования, что оформляется указом Президента РФ на основе решения самого субъекта РФ (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ).

Таким образом, существуют определенные проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования как изменения правовых статусов регионов, так и структуры Российской Федерации в целом, и их решение должно быть основано как на соответствующем федеральном конституционном законе, так и на учете сложившихся политических, экономических, социальных и иных условий развития регионов.

Изменение состава субъектов РФ. Состав субъектов в конкретных федерациях различен – причины разного рода (экономические, политические, этнокультурные) приводят к появлению новых субъектов федерации, упразднению некоторых из действующих. В соответствии с ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, изменение субъектного состава происходит на основе Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» путем принятия и образования нового субъекта РФ.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта – изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к ней иностранного государства или его части. В случае принятия в Российскую Федерацию иностранного государства ему предоставляется по общему правилу статус республики, хотя международным договором может быть предусмотрено предоставление ему иного статуса (края, области). При принятии в Российскую Федерацию части иностранного государства этой территории в соответствии с международным договором предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Впервые принятие нового субъекта РФ по действующей Конституции РФ состоялось в марте 2014 г., при этом была совмещена процедура принятия нового субъекта – Республики Крым и образования в составе России двух новых субъектов РФ – Республики Крым и города федерального значения Севастополя. При этом Севастополь получил статус города федерального значения, что ст. 4 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации», определяющей условия принятия нового субъекта Российской Федерации, не предусмотрено. Тем самым практика пошла вразрез с предусмотренной законодательством процедурой принятия нового субъекта в состав РФ, как совместив процедуры принятия и образования нового субъекта РФ, так и расширив возможности обретения нового правового статуса – города федерального значения – частью иностранного государства, входящего в состав России.

Образование в составе РФ нового субъекта – результат внутригосударственных преобразований путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Законодатель не предусматривает возможности разделения, выделения, отделения субъектов РФ и сориентирован на их укрупнение.

Изложенное свидетельствует о том, что количество новых субъектов в России в рамках существующих государственных границ может сокращаться, но уже никак не увеличиваться. В таком случае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся.

Между тем возможность «размножения» субъектов в и так излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма. Поэтому такая позиция законодателя адекватно отражает концепцию централизации и укрепления единства федерации, проводимую в современной России.

Инициатива принятия и образования новых субъектов не может идти от федеральных органов власти. При процедуре принятия инициатором может выступать иностранное государство, при образовании нового субъекта – соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляют предложение Президенту РФ.

Процесс объединения условно можно разбить на следующие этапы:

1. инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации;
2. проведение консультаций и решение и поддержка такой инициативы Президентом РФ;
3. проведение референдума в заинтересованных субъектах Российской Федерации;
4. принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;
5. переходный период объединенного субъекта.

В настоящее время осуществлено объединение пяти субъектов Российской Федерации и приняты федеральные конституционные закона по объединению Пермского, Красноярского, Камчатского краев, Иркутской области, объединенной с 1 января 2008 г., и Забайкальского края, который образован с 1 марта 2008 г.

Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, аспекты правовой природы Российской Федерации и асимметричности нашего государства, можно заключить, что субъекты России являются «разношерстными», разностатусными, но равноправными государственными образованиями в составе единого федеративного государства, участвующими в решении общегосударственных задач.

Контрольные вопросы:

1. Что такое субъект федерации?
2. Какие основные признаки субъектов Российской Федерации существуют?
3. Какие виды субъектов Российской Федерации Вам известны?
4. Можно ли говорить о суверенитете субъектов Российской Федерации? Какова позиция Конституционного Суда РФ в этом вопросе?
5. Как вы оцениваете идею превращения Российской Федерации в унитарное государство?
6. Каковы проблемы равноправия субъектов РФ и в чем выражена асимметричность Российской Федерации?
7. Как может быть изменен статус субъектов РФ?
8. В чем отличие изменения статуса от изменения наименования субъекта РФ?
9. Какие формы образования субъектов предусмотрены законом? Могут ли субъекты РФ разделяться, выделяться?
10. Может ли субъект РФ выйти из состава Российской Федерации?