Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: принципы и законодательное регулирование

Закрепление в Конституции РФ принципа разделения властей предполагает два уровня государственной власти – федеральный и региональный, на каждом из которых устанавливается система органов государственной власти.

Поэтому вслед за рассмотрением системы федеральных государственных органов вполне логичным представляется раскрыть систему государственных органов субъектов РФ, которые являются важнейшим элементом правового статуса субъектов РФ, что напрямую связано с тематикой федеративных отношений, которые рассмотрены в лекциях 7 и 8.

Вместе с тем, в современных федеративных отношениях ощутимо возрастает роль региональных органов, активно участвующих в решении общефедеральных вопросов (формирование верхней палаты парламента, создание органов при Президенте РФ и т.д.). При этом, нельзя согласиться с мнением о том, что в субъектах РФ существует не государственная, а публичная власть территориального объединения. В любом случае исполнительные органы власти, в соответствии со ст. 77 Конституции РФ, в рамках федеральной и совместной компетенции входят в единую систему государственной власти России и, следовательно, не могут не быть государственными.

Конституция РФ не содержит конкретного указания в отношении порядка организации государственной власти в субъектах, устанавливая, что «государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти» (ч. 2 ст. 11), а общие вопросы организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). По этим вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними региональные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Поскольку учредительные акты, законы и иные нормативноправовые акты субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), порядок организации государственной власти в субъектах федерации должен соответствовать принципам, закрепленным федеральной Конституцией и федеральными законами.

В силу ст. 77 Конституции РФ, субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему собственных органов государственной власти. Однако их самостоятельность ограничена двумя весьма важными группами факторов: основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ и законом, деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации;
б) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единства системы государственной власти;
д) разделения государственной власти как по горизонтали – на законодательную, исполнительную и судебную, так и по вертикали – на федеральную и региональную;
е) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами;
ж) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Система и принципы деятельности органов власти субъектов РФ нашли отражение не только в федеральном, но в региональном законодательстве, а также во многом обусловлены судебной практикой.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» закрепляет особенности организации и деятельности судов субъектов РФ. В частности, к судам субъектов он относит конституционные (уставные) суды и мировых судей. Кроме того, вопросы построения системы государственной власти получили свое разрешение в ряде постановлений федерального Конституционного Суда.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении от 30 апреля 1996 г., отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ не препятствовало субъектам РФ принимать законы, регулирующие вопросы организации власти в данном субъекте, что вытекает из природы совместной компетенции федерации и ее субъектов. В Постановлении по «тамбовскому» делу Суд подтвердил данную позицию, подчеркнув, что структура, компетенция и порядок формирования органов власти субъектов могут устанавливаться не только федеральным, но и областными законодательством, при условии обеспечения принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти.

В решении по «алтайскому» делу ряд положений Устава Алтайского края был признан неконституционным. Речь идет о положении Устава, в соответствии с которым Председатель Законодательного

Собрания края подписывает краевые законы, а глава администрации края избирается представительным органом края и т.д. При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеративной системы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей».

В решении по «читинскому» делу Конституционный Суд РФ признал противоречащими Конституции РФ нормы, предусматривающие подотчетность областной администрации представительному органу области, отсутствие у главы региона права подписи областных законов, согласование назначения на должность председателей областного суда и областного арбитражного суда и др.

После длительной паузы в направлении проверки уставов регионов Конституционный Суд РФ в постановлении по «курскому» делу признал ряд положений Устава Курской области не соответствующими Конституции РФ, в частности, положения, допускающие передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района; положения, допускающие встречную передачу собственных полномочий местного самоуправления и населения муниципального образования, которые должны осуществляться только последними.

Конституционный Суд РФ также ограничил возможность «произвольного расширения пределов государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения».

Таким образом, вполне очевидно, что регулирование некоторых общих принципов организации органов власти субъектов федерации было заложено Конституционным Судом РФ. Вслед за ним законодатель провел более детальное регулирование образования и деятельности этих органов в упомянутом законе.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации

Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определены в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ, избираемый населением соответствующего субъекта Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, вопросы организации его деятельности устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Например, Областная Дума (Саратовская, Московская, Воронежская области и др.), Народное Собрание (Дагестан, Ингушетия), Совет народных депутатов (Новосибирская, Кемеровская, Орловская области), Законодательное Собрание (Алтайский, Красноярский края и др.).

Федеральный законодатель установил, что не менее 25% депутатов законодательного органа субъекта РФ, а в двухпалатном парламенте – не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа, должны избираться по единому избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Причем для Москвы и Санкт-Петербурга сделано исключение, позволяющее им самостоятельно определять вид избирательной системы на выборах депутатов регионального парламента.

Парламент субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Вновь избранный представительный орган субъекта России собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания регионального парламента в правомочном составе.

Число депутатов регионального законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В основном парламенты субъектов РФ состоят не более чем из 50 депутатов. Хотя встречаются парламенты и с большим составом (напр., Государственный Совет Татарстана включает 100 депутатов, Великий Хурал Тывы – 162 депутата). Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается парламентом региона самостоятельно. Между тем, наблюдается тенденция роста как численности депутатского корпуса, так увеличение численности аппаратов парламентов субъектов РФ и депутатов, работающих на постоянной основе.

Однако законодатель определил единый критерий установления числа депутатов региональных парламентов, которым является численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Законом установлена определенная градация, число депутатов должно составлять не менее 15 (при численности избирателей менее 500 тысяч человек) и не более 110 депутатов (при численности избирателей свыше 2 миллионов человек).

Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. В среднем такие сроки установлены в регионах – от 2 до 5 лет.

По структуре теперь все парламенты субъектов РФ однопалатные. Завершены процедуры возврата от двухпалатной к однопалатной структуре парламента субъекта РФ (Адыгея, Карелия, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Чечня, Тыва, Свердловская область).

Ключевой элемент правового статуса регионального парламента заключается в его компетенции. Основные полномочия парламента субъекта Российской Федерации определены в ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Важнейшим полномочием и главным предназначением представительного органа является законотворчество. Парламент субъекта РФ самостоятелен в реализации своих полномочий, никто не может вмешиваться в его правотворческую деятельность. Однако законодательная компетенция представительного органа не абсолютна, т.к. возможно принятие законов и на референдуме, а по ряду вопросов имеются процедурные ограничения (напр., при рассмотрении финансовых законопроектов необходимо наличие инициативы или заключения главы региона).

Компетенция регионального парламента реализуется в его правовых актах – законах и постановлениях.

Законом субъекта Российской Федерации:

а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ;

б) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;

г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

е) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в т.ч. долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

з) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ;

к) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;

л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта федерации.

Постановлением парламента субъекта Федерации:

• принимается его регламент, и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;
• назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации, а также оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ;
• назначается дата выборов в законодательный орган субъекта РФ и назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
• оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
• утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;
• назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;
• оформляются иные решения.

Контрольные полномочия парламента федеральным регулируются законодательством и учредительными актами субъектов РФ, которые к числу таковых относят:

• заслушивание ежегодных докладов (отчетов) главы региона о его деятельности и деятельности высшего исполнительного органа;
• заслушивание информации руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти о результатах его деятельности;
• общий контроль деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ;
• финансовый контроль (контроль исполнения бюджета субъекта РФ, использования бюджетных кредитных ресурсов);
• контроль выполнения программ и планов программ социально-экономического развития, соблюдения установленного порядка управления и распоряжения региональной собственностью.

Основными организационно-правовыми формами деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации являются сессии и заседания.

Правомочность заседания регионального парламента определяется законом субъекта Российской Федерации. При этом, его заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного органа субъекта РФ проводится не реже одного раза в три месяца, часто в законодательстве субъектов РФ устанавливается периодичность их созыва.

Заседания парламента субъекта РФ являются открытыми. В отдельных случаях, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и иными законами субъекта, а также регламентом либо другим правовым актом парламента, проводятся закрытые заседания.

Конституции и уставы субъектов закрепляют срок, до истечения которого вновь избранный законодательный орган должен собраться на первую сессию (от 15 до 30 дней). Как уже отмечалось, федеральным законом установлен максимальный 30-дневный срок проведения первого заседания парламента субъекта РФ, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Так, в силу ст. 80 Конституции Удмуртской Республики, Государственный Совет Республики «…собирается на свою первую в созыве сессию не позднее, чем на тридцатый день после избрания не менее двух третей от установленного числа депутатов».

Статья 7 ФЗ «Об общих принципах…» определяет порядок принятия парламентом субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов. Так, конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются простым большинством голосов от числа избранных депутатов.

Право законодательной инициативы принадлежит региональным депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). При этом законодатель предусмотрел, что конституцией (уставом) субъекта РФ такое право может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации – представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

В этой связи важно заметить, что Президент РФ в Послании парламенту предложил наделить сенаторов и депутатов Госдумы правом законодательной инициативы в законодательных органах своего субъекта Федерации, что позволит усилить связь федерального и регионального законодателей и обеспечить корреляцию законодательства в целом.

Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается региональным парламентом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением регионального парламента.

Законы субъекта РФ, принятые парламентом субъекта РФ, направляются главе региона, который обязан обнародовать закон, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения губернатором регионального закона, указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

И такой закон не может быть повторно отклонен главой региона.

Закон определяет случаи, когда полномочия парламента субъекта РФ могут быть прекращены досрочно:

а) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ;

б) роспуска указанного органа руководителем субъекта РФ по основаниям, предусмотренным ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в случае принятия парламентом и не устранения не соответствующих актам большей юридической силы решений и в случае не проведения заседаний избранным или вновь избранным в правомочном составе региональным парламентом в течение трех месяцев подряд);

в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

г) роспуска указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, предусмотренным п. 4 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах…» (в случае принятия парламентом региона неконституционных или несоответствующих НПА большей юридической силы правовых актов и не устранения таких противоречий в установленном порядке и сроки).

Таким образом, принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заметно изменило статус парламентов регионов, с некоторой излишней детализацией урегулировало порядок их деятельности и компетенцию, что, скорее, должно являться предметом учредительных актов регионов.

Высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Во главе региона находится руководитель (глава субъекта, губернатор, мэр и т.д.), который в законе называется «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации». Прежде в республиках в составе РФ им являлся, как правило, президент республики. Однако некоторые республики изначально отказались от такой формулы (Хакасия, Карелия, Дагестан). В 2010 г. законодатель определил, что наименование должности главы региона не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства – Президента Российской Федерации, и предписал субъектам РФ в срок до 1 января 2015 г. привести в соответствие с таким требованием свои учредительные акты и законодательство. В краях, областях руководителями являются главы администраций, губернаторы, в городах федерального значения – мэр или губернатор.

Руководитель региона до 2004 года избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Закон сохранил прежние требования к кандидату на должность главы региона: им может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Он не может быть депутатом, занимать иные государственные и муниципальные должности. Гражданин Российской Федерации не может быть наделен полномочиями губернатора на срок свыше 5 лет.

С 2005 г. действовала модель наделения гражданина Российской Федерации полномочиями главы региона по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта Федерации. Президенту РФ сначала полпреды, а затем политические партии, победившие на региональных парламентских выборах, предлагали кандидатуры на должность главы субъекта РФ, из числа которых он вносил соответствующую кандидатуру в парламент региона.

По инициативе Президента РФ федеральный законодатель установил, что с 2012 г. главы субъектов РФ вновь избираются населением субъекта РФ, но уже в усложненной процедуре.

По сути, возвращены прямые выборы глав регионов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, но в усложненном порядке. Кандидаты на указанную должность выдвигаются политическими партиями, при этом политическая партия вправе выдвинуть члена данной политической партии либо беспартийного гражданина. Выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения может предусматриваться законом субъекта Российской Федерации. Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями и выдвинутыми в порядке самовыдвижения кандидатами.

В субъектах Российской Федерации кандидатов должны поддержать от 5% до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на выборах глав муниципальных образований, в числе которых должно быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов. В городах федерального значения кандидатов также должны поддержать от 5% до 10% депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований и избранных на выборах глав внутригородских муниципальных образований. При этом кандидату необходимо получить поддержку не менее чем в 3/4 соответственно муниципальных районов и городских округов, внутригородских муниципальных образований. Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Кандидату, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения указанной поддержки необходимо собрать от 0,5% до 2% подписей избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин РФ, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (ч. 3 ст. 77 Конституции РФ) Конституция РФ (ч. 3 ст. 77) устанавливает также запрет главе субъекта РФ в порядке, установленном федеральным законом, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ. Федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к нему.

Федеральным законом предусматривается отзыв избирателями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае установления судом фактов нарушения им законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта Российской Федерации либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей, а также устанавливаются основные требования к процедуре отзыва.

Между тем, законодатель установил альтернативную возможность субъекту Федерации самостоятельно принять решение, через какие выборы – всенародные или депутатские – должен замещать свой пост руководитель региона. И в апреле 2013 г. внесены очередные изменения в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусмотрев возможность установления субъектом РФ в конституции (уставе), законе субъекта РФ, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами парламента соответствующего субъекта Федерации. И первыми субъектами РФ, воспринявшим такую модель избрания главы региона, явились Республики Дагестан и Ингушетия, так же такой порядок впоследствии закрепили в своем законодательстве республики Северная Осетия, Карачаево-Черкесия, Крым, город федерального значения Севастополь.

Кандидаты для избрания на должность главы региона представляются в парламент субъекта РФ Президентом РФ по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в Государственную Думу и соответствующем региональном парламенте. Каждая политическая партия предлагает Президенту РФ не более трех кандидатур, причем это может быть лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, либо беспартийное лицо.

Президент РФ из всех предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на должность главы региона в парламент субъекта Федерации. Порядок избрания главы региона депутатами устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Федерации.

В 2015 г. законодатель установил, что голосование по избранию главы субъекта Российской Федерации проводится в единый день голосования (второе воскресенье сентября) как в случае истечения срока его полномочий, так и в случае досрочного прекращения полномочий, а также уточняются особенности процедуры для того случая, когда избрание руководителя региона совпадает с избранием законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Российской Федерации (депутаты вновь избранного законодательного органа субъекта РФ должны провести голосование по избранию главы субъекта РФ не позднее 45 дней со дня их избрания в правомочном составе).

Федеральным законом также устанавливаются особенности порядка избрания высшего должностного лица автономного округа, входящего в состав области, депутатами парламента автономного округа. Законодателем определено, что в случае если конституцией (уставом), законом автономного округа, входящего в состав области, предусматривается избрание высшего должностного лица депутатами законодательного органа автономного округа, то кандидаты на указанную должность представляются Президентом РФ по предложениям высшего должностного лица области, в состав которой входит автономный округ. Данные предложения формируются на основании поступивших от региональных отделений политических партий предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица автономного округа.

Таким образом, законодатель установил возможность парламентских выборов глав регионов, причем отбор кандидатов фактически осуществляется политическими партиями и Президентом РФ, а депутатам регионального парламента предстоит выбрать одного из трех кандидатов, предложенных главой государства.

В принципе, такой подход отвечает демократическим устоям при условии сохранения регионам самостоятельности при альтернативном определении способа избрания их руководителя, причем велика вероятность того, что подавляющее большинство субъектов РФ сохранит прямое избрание глав регионов населением субъекта РФ.

Федеральным законом предусмотрен отзыв избирателями высшего должностного лица субъекта РФ в случае установления судом фактов нарушения им федерального или регионального законодательства либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей, а также устанавливаются основные требования к процедуре отзыва. Для унификации правового регулирования процедуры отзыва главы субъекта РФ, рабочей группой ЦИК России разработан Модельный закон «О порядке отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации».

Основные полномочия руководителя субъекта РФ сводятся к следующим:

1) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными, региональными и муниципальными органами публичной власти и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

2) обнародует законы субъекта РФ;

3) формирует высший исполнительный орган субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

4) вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный орган субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта РФ;

5) вправе участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

6) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами субъекта РФ и, в соответствии с законодательством Российской Федерации, может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

7) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Подробно полномочия главы региона закрепляются в учредительном акте субъекта Российской Федерации.

Изменены в законодательстве и основания досрочного прекращения полномочий главы региона, наблюдается смещение центра прерогатив в этом к Президенту России. Статья 19 закона устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ, среди них:

1) его смерти;

2) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ (самостоятельно парламент субъекта РФ теперь этого не может осуществить);

3) его отставки по собственному желанию;

4) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом;

5) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) его выезда за пределы России на постоянное место жительства;

9) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства;

10) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных рамочным ФЗ об общих принципах… и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

– издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а руководитель региона не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

– установленного судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

– ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.

Решение о недоверии парламента главе субъекта принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов.

И если в прежней редакции федерального закона принятие данного решения влекло отставку губернатора, то в действующем законе предусмотрено направление решения о недоверии главе субъекта РФ на рассмотрение Президента РФ для окончательного решения вопроса. Такая мера явилась своеобразной компенсацией главе региона, право которого на самостоятельный роспуск регионального парламента сохранено в усложненной законодательной процедуре.

Президент РФ вправе приостановить действие акта главы субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Глава субъекта РФ вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

– издания главой региона нормативного правового акта, противоречащего федеральной Конституции и законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава региона в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного, предусмотренного решением суда, срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

– уклонения главы субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания Указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в него изменений, при условии, если в течение этого срока глава региона не обратился в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение руководителю региона, не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования Указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта исполнительного органа власти региона, если глава субъекта РФ не обратился в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения главе региона, последний не принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.

Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия региональным парламентом, а также в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями руководителя субъекта РФ, в случае:

• досрочного прекращения полномочий главы региона;
• временного отстранения его от должности;
• отсутствия парламента субъекта РФ или его самороспуска.

Временно исполняющий обязанности главы региона не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта РФ.

В случае досрочного прекращения полномочий главы региона, предложения о кандидатах направляются соответствующей политической партией Президенту России, который в установленном законом порядке их рассматривает и одну из кандидатур вносит для наделения полномочиями главы субъекта РФ в региональный парламент.

Глава субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению в субъекте РФ. Акты главы субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Таким образом, в числе органов, уполномоченных применять конституционные (уставные) санкции, можно выделить Президента РФ, судебные органы, главу субъекта РФ и региональный парламент.

При этом можно согласиться с тем, что конституционная ответственность органов государственной власти субъектов РФ должна, прежде всего, выполнять не карательную, а правовосстановительную и правовоспитательную функции.

Статья 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, который является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В его задачи входит обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Рассматриваемый орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Отдельная глава в законе устанавливает основы взаимодействия законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Сохраняя свою самостоятельность, они взаимодействуют в установленных федеральным и региональным законом формах в интересах населения региона.

Среди форм такого взаимодействия в Законе названы: направление правовых актов исполнительных органов в парламент региона; обращение депутатов парламента к главе региона с предложением о внесении изменений в указанные акты; встречное обращение главы региона в парламент с предложениями об изменении законодательных актов; направление парламентом главе региона планов законопроектной работы и проектов законов субъекта РФ; участие главы субъекта в законодательном процессе; присутствие главы региона или руководителей исполнительных органов субъекта РФ на заседаниях парламента субъекта РФ с правом совещательного голоса; участие депутатов в работе исполнительных органов; участие законодательного органа субъекта РФ в формировании органов исполнительной власти субъекта РФ; выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ, руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ.

Резюмируя, подчеркнем, что функционирование органов государственной власти в субъекте РФ является несомненным элементом его конституционно-правового статуса. И установление в федеральном законе радикальных мер, связанных с возможностью отрешения от должности главы региона и роспуска регионального парламента, хоть и в усложненном порядке, требуют внимательного и взвешенного подхода к их применению, поскольку не исключен возможный дисбаланс федеративных отношений.

Рассмотрение системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и принимаемых ими нормативных правовых актов показывает, что государственные органы субъектов федерации обладают вполне достаточными полномочиями для того, чтобы обеспечить защиту и расширение прав и свобод человека и гражданина как на региональном, так и на федеральном уровнях.

Система органов государственной власти города Москвы

В соответствии со ст. 9 Устава города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 28 июня 1995 г., в систему органов государственной власти города Москвы входят:

• законодательный (представительный) орган государственной власти – Московская городская дума;
• высшее должностное лицо города Москвы, возглавляющее высший исполнительный орган города Москвы – мэр Москвы;
• высший орган исполнительной власти города Москвы – Правительство Москвы;
• отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти города Москвы, система которых устанавливается городским законом, а структура определяется Мэром Москвы;
• Уставный суд города Москвы; мировые судьи.

Московская городская Дума является постоянно действующим и единственным органом законодательной власти города Москвы.

Дума состоит из представляющих население города 45 депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права по одномандатным избирательным округам сроком на пять лет.

Депутат обретает депутатские полномочия в день своего избрания.

Мэр Москвы является высшим должностным лицом и возглавляет исполнительную власть города Москвы.

Мэр Москвы вступает в должность в торжественной обстановке в присутствии депутатов Мосгордумы, представителей органов местного самоуправления и общественности.

Правительство как высший постоянно действующий орган исполнительной власти обладает общей компетенцией и возглавляет органы исполнительной власти области специальной компетенции, образующие вместе с ним единую систему органов исполнительной власти области.

Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.

Правительство Москвы возглавляет Мэр Москвы. В Правительство Москвы входят Мэр Москвы, заместители Мэра Москвы в Правительстве Москвы (в том числе первые), министры Правительства Москвы.

Таким образом, законодательные и исполнительные органы государственной власти занимают ключевое место в системе органов государственной власти субъектов РФ, осуществляя правотворческие и правоприменительные функции, осуществляют государственное управление в пределах соответствующего субъекта РФ.

Контрольные вопросы:

1. Какие нормативные акты регулируют порядок образования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ?
2. Какие требования заложены ФЗ для выборов депутатов региональных парламентов?
3. Каковы основные полномочия парламента субъекта РФ?
4. В чем выразилось усиление ответственности глав субъектов РФ и парламентов?
5. В каких случаях прекращаются полномочия парламента субъекта РФ?
6. Какие судебные органы относятся к судам субъекта РФ в регионе?
7. Какова структура и порядок выборов Московской городской Думы?
8. Каковы основные полномочия Московской городской Думы?
9. Какой порядок и способы замещения должности главы субъекта РФ установлены федеральным законом? Как замещает должность мэр Москвы?
10. Какова система исполнительных органов власти Москвы?