Правительство Российской Федерации

Правительство России в системе органов государственной власти: правовой статус и организация деятельности

Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть в стране осуществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обеспечивая их согласованную деятельность, что особенно сложно и важно в условиях федеративного государства. Вместе с тем, Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной власти – законодательной и судебной.

Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ», Регламент Правительства РФ, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

Правительство Российской Федерации – высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти Российской Федерации общей компетенции, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ.

В науке подвергается сомнению фактически высшее место Правительства РФ в системе исполнительной власти. Обширный перечень полномочий главы государства по отношению к Правительству РФ (назначение и отставка федерального Правительства, непосредственное руководство рядом министерств, возможность председательствовать на заседаниях Правительства, отмена актов Правительства) дает основания для такой дискуссии. Но, учитывая положения Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», мы должны заключить, что формально Правительство РФ возглавляет исполнительную власть в России, а Президент РФ условно стоит над ним и как глава государства оказывает на него огромное влияние.

Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов субъектов федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов федерации и ее субъектов. Территориальные федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов Федерации в решении вопросов в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Однако региональные органы исполнительной власти не подчинены Правительству РФ. Федеральное Правительство вправе в отношениях с ними лишь координировать их деятельность.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования исполнительным органам регионов проекты нормативных актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов РФ. Предложения регионов подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ (ст. 43 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» закрепил основные принципы деятельности Правительства РФ, среди которых – принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принципы народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства и осуществляет систематический контроль его исполнения федеральными и региональными органами власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства России. Тем самым основной задачей Правительства является исполнительно-распорядительная деятельность, включая исполнение законов и контроль над их соблюдением и реализацией.

Состав и структура Правительства РФ. По сравнению с советским периодом, состав Правительства России стал ýже. При этом число общефедеральных органов управления, руководители которых не входят в состав федерального Правительства, значительно превысило число министерств.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Законодатель не называет других членов правительства, хотя фактически в состав Правительства РФ также могут входить и министры «без портфеля», и Руководитель аппарата Правительства РФ, имеющий ранг федерального министра или заместителя Председателя Правительства РФ, и другие лица, наделенные главой государства статусом федерального министра.

Часть 1 ст. 112 федеральной Конституции говорит о структуре федеральных органов исполнительной власти. На практике это положение понимается широко, включая и структуру Правительства РФ, которая определяется Президентом РФ по предложению главы Правительства. Потому важно различать структуру Правительства РФ как государственного органа, и структуру федеральных исполнительных органов как систему исполнительных органов власти на федеральном уровне во главе с Правительством РФ.

Выше обозначен состав Правительства РФ, обратимся к его структуре. Федеральным конституционным законом предусмотрена возможность образования Президиума Правительства РФ, который не подменяет самого Правительства РФ и решает оперативные вопросы. В состав Президиума входят руководство Правительства РФ и ключевые министры. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

В структуре Правительства образуются координационные органы – комиссии, комитеты и совещательные органы – советы, предназначенные для выработки рекомендаций.

Для организации и обеспечения деятельности Правительства РФ образуется Аппарат Правительства РФ, включающий руководство Аппарата (Руководитель и его заместители), секретариаты заместителей Председателя Правительства РФ и руководителя Аппарата, департаменты, в которых создаются отделы. Аппарат выполняет организационно-методические, экспертно-консультативные, справочно-информационные, контрольные и иные возложенные на него функции.

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном ст. 111 Конституции РФ. В этом процессе задействована Государственная Дума, которая прежде согласовывала, а теперь будет утверждать кандидатуру

Председателя Правительства РФ. А в случае трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства Дума подвергает себя угрозе роспуска Президентом РФ. Представляется, что принципиальная разница согласования от утверждения кандидатуры премьер-министра состоит в том, что если в первом случае Президент РФ еще имеет возможность «передумать», и не назначить согласованного кандидата, во втором случае, такое утверждение уже влечет обязанность Президента РФ назначить представленного кандидата.

Спор между Президентом РФ и Государственной Думой о понимании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ относительно возможности представления главой государства на должность премьер-министра одного и того же кандидата с учетом сложившейся практики Конституционным Судом РФ (Постановление от 11 декабря 1998 г.) решен в пользу Президента РФ, который вправе неоднократно представлять в Государственную Думу на рассмотрение одного и того же кандидата.

Что изменилось в статусе, структуре и порядке формирования Правительства РФ после вступления конституционных поправок 2020 г.?

Во-первых, в ч. 1ст. 110 Конституции РФ устанавливается, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента РФ. Тем самым юридически закрепляется место Президента РФ вне системы разделения властей и над Правительством РФ. А в ч. 3 ст. 110 Конституции РФ впервые закрепляется, что Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением органов «силового блока», руководство которыми осуществляет Президент РФ.

Во-вторых, конституционно устанавливаются требования к членам Правительства РФ – председателем, заместителем Председателя Правительства РФ, федеральным министром, иным руководителем федерального органа исполнительной власти может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Председателю Правительства РФ, заместителям Председателя Правительства РФ, федеральным министрам, иным руководителям федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

В-третьих, изменяется порядок формирования Правительства РФ. После назначения Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства РФ освобожден от должности Президентом РФ.

Председатель Правительства РФ представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры своих заместителей и федеральных министров (за исключением федеральных министров «силового блока»). Государственная Дума не позднее недельного срока принимает решение по представленным кандидатурам.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом РФ. Президент РФ не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой.

После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров Президент РФ вправе назначить этих должностных лиц из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства РФ. Если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур более одной трети должностей членов Правительства РФ (за исключением министров «силового блока»), остаются вакантными, Президент РФ вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

В-пятых, конституционно сужается роль Председателя Правительства РФ, который в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами, распоряжениями, поручениями Президента РФ лишь организует его работу, но уже не определяет основные направления деятельности Правительства РФ. Мало того, теперь Председатель Правительства РФ несет персональную ответственность перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий (ст. 113 Конституции РФ).

Председатель Правительства РФ выполняет следующие функции: возглавляет Правительство, определяет основные направления его деятельности и организует его работу; представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за ее пределами; ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между членами Правительства.

Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.

В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента России. Однако исполняющий обязанности главы государства не может распустить парламент, назначить референдум и инициировать изменение федеральной Конституции.

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ: по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий. Освобождение его от должности влечет отставку Правительства РФ.

Президент РФ лишь уведомляет палаты Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Никаких согласительных и консультативных процедур от Президента РФ не требуется, в то время как в большинстве стран такие консультации традиционно проводятся.

В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. Количество заместителей премьер-министра России устанавливается указом Президента РФ, в разные периоды их число менялось от одного до шести.

В случае освобождения от должности Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе до назначения нового премьера поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Члены Правительства РФ вправе подавать заявления об отставке, что уже не влечет отставку всего Правительства РФ, как в случае отставки его председателя.

Полномочия Правительства РФ прекращаются в случаях:

1) сложения Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ). Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ;

2) отставки Правительства РФ. Известны три разновидности отставки – добровольная («правительственная»), когда Президент РФ удовлетворяет просьбу Правительства РФ об отставке, «президентская» отставка, когда глава государства единолично принимает решение об отставке Правительства РФ по собственному усмотрению (ч. 1, 2 ст. 117 Конституции РФ), и «парламентская» отставка по инициативе Государственной Думы через процедуру выражения недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117). Отставка возможна и по инициативе премьера в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ, что влечет необходимость принятия радикального решения Президентом РФ в течение 7 дней (ч. 4 ст. 117). Причем важно обратить внимание, как минимум, на два отличия выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ: по инициативе и по процедуре;

3) освобождения от должности премьер-министра, как по собственной инициативе, так и в других случаях Президентом РФ, что одновременно влечет отставку Правительства РФ.

Теоретически право Президента РФ на освобождение от должности главы Правительства должно быть ограничено в силу разделения властей, необходимости обеспечения их согласованного функционирования.

Основные функции, полномочия и акты федерального Правительства

Правительство по своей природе – более мобильный орган по сравнению с парламентом, его функции и полномочия распространяются на все сферы жизни общественной жизни, они наполняются конкретным содержанием в зависимости от состояния законодательства, потребностей развития, поэтому можно вести речь лишь об основных функциях и полномочиях Правительства РФ.

Как орган исполнительной власти Правительство РФ обязано исполнять законы, принятые парламентом. Однако модель действия «на основании и во исполнение Конституции и законов», известная Конституции РСФСР 1978 г., в Конституции РФ применительно к российскому Правительству расширена за счет нормативных указов Президента РФ (ст. 115).

Компетенцию Правительства составляют его общие полномочия, а также специальные полномочия в сферах:

• экономики; бюджета и финансов;
• социальной; науки, культуры, образования;
• природопользования, охраны окружающей среды;
• обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью;
• обороны, государственной безопасности Российской Федерации;
• внешней политики и международных отношений.

В числе общих полномочий Правительства – организация осуществления внутренней и внешней политики Российской Федерации; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их осуществления; законодательная инициатива в Государственной Думе.

Конституционными поправками 2020 г. основные функции Правительства расширяются следующими:

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;
• обеспечивает государственную поддержку научно-технологического развития Российской Федерации, сохранение и развитие ее научного потенциала;
• обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;
• осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики;
• осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности;
• содействует развитию предпринимательства и частной инициативы;
• обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;
• осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным;
• создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры.

Кроме того, к сфере общих вопросов федерального Правительства относится руководство федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, контроль их деятельности, отмена актов федеральных органов исполнительной власти или приостановление их действия.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты Правительства РФ отличает фундаментальность, многофункциональность, подзаконность, оперативность и обязательность.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства.

Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению, первые официально публикуются не позднее 15 дней со дня их принятия, вторые – в течение 10 дней, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.

Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются председателем Правительства и обязательны к исполнению. Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ определяется Указом Президента РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.

Федеральные органы исполнительной власти: конституционно-правовой статус и особенности

В Конституции РФ не предусмотрена законодательно система федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе.

Практика пошла по пути установления системы федеральных органов исполнительной власти посредством принятия указов Президента РФ. За период с 1996 г. были приняты несколько таких указов, каждый из которых различно определял систему федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21 января 2020 года № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» установлена трехблочная система федеральных исполнительных органов, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство – возглавляемый федеральным министром федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральная служба – возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральное агентство – возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Решение о создании, преобразовании, ликвидации федеральных органов исполнительной власти принимает Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положение о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, утверждается Президентом РФ, а других федеральных органах исполнительной власти – Правительством РФ.

Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителя. Так, все федеральные министры, а также руководители федеральных исполнительных органов и их заместители, непосредственно подчиняющиеся главе государства, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ (первый блок федеральных органов исполнительной власти).

Заместители федеральных министров, а также руководители и заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, назначаются и освобождаются от должности федеральным Правительством по представлению соответствующих или курирующих федеральных министров (второй блок). Руководители и заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств, непосредственно подчиняющиеся Правительству РФ (третий блок) – Правительством России.

Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных исполнительных органов, кроме подчиненных Президенту РФ силовых и внешнеполитических структур (МИД, МВД, ФСБ и др.). Рост последних ослабляет позиции Правительства РФ и порождает проблемы координации деятельности этих органов.

Таким образом, назрела необходимость законодательного регулирования статуса министерств и иных федеральных исполнительных органов. Также необходимо помнить о том, что в силу ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции федеральные и региональные органы исполнительной власти по федеральным и совместным предметам ведения образуют единую систему исполнительной власти. Важно и то, что федеральные исполнительные органы вправе создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Причем координирующая роль в этой системе отведена Правительству России.

Контрольные вопросы:

1. Назовите юридические признаки, свидетельствующие о том, что Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. В чем выражается коллегиальность деятельности Правительства РФ?
2. Каково место Правительства РФ в системе разделения властей? Какой орган максимально для него влиятелен?
3. Перечислите полномочия Правительства РФ по руководству федеральными органами исполнительной власти.
4. Какими полномочиями обладает Правительство РФ по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации?
5. Назовите правовые акты Правительства РФ и дайте им характеристику.
6. Какова структура Правительства РФ, и какие структурные подразделения входят в состав аппарата Правительства РФ?
7. Какие основные функции выполняет Правительство РФ?
8. Какие основания прекращения его полномочий вам известны?
9. Раскройте понятие и структуру федеральных органов исполнительной власти.
10. Каким образом реализуется принцип федерализма в деятельности Правительства РФ?