Законодательный процесс в Российской Федерации

Законотворческий и законодательный процесс: понятие, принципы

Главная задача парламента – принятие законов. Процесс законодательства занимает большую часть времени работы парламента.

Законодательный процесс тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

В общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов. Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется термин «законотворческий процесс». В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не полностью формализован и, во-вторых, его начальный этап – выявление потребности принятия закона и законодательная идея – не ограничен по времени и по кругу лиц. Законодательный же процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган.

Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее как по времени, так и по содержанию.

Законотворческий процесс основывается на принципах демократизма, законности, гуманизма, справедливости, научности, гласности, профессионализма, использования правового опыта, связи с практикой, своевременности.

Основные конституционные требования к правотворчеству:

• законность нормативных правовых актов;
• отражение в законодательстве интересов населения;
• обеспечение демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов;
• единство, полнота и непротиворечивость системы нормативных правовых актов;
• согласованность правовых актов регионального уровня с федеральными актами;
• обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов;
• открытость и доступность информации о правовых актах.

Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

Стадии и проблемы реализации федерального законодательного процесса

Законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления государственной власти – федеральном и региональном.

В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Воспримем следующую последовательность стадий:

1. законодательная инициатива субъекта права законодательной инициативы;
2. предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
3. обсуждение и принятие закона Государственной Думой;
4. обсуждение и одобрение закона Советом Федерации;
5. подписание закона главой государства и официальное опубликование закона.

В некоторых случаях возникают дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная последовательность носит общий характер и условна.

Первая стадия законодательного процесса – законодательная инициатива – это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. По сути, она сведена к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта.

Законопроекты по действующей Конституции вносятся в Государственную Думу (за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента – США, Франция). В дореволюционной России в соответствии с Основным государственным законом 1906 г. законодательные инициативы поступали как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу.

Непоследовательностью отличался законодательный процесс и в Верховном Совете РСФСР.

Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект в аппарат Государственной Думы, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения, и именно с этого момента начинается реализация данной стадии.

Согласно Регламенту Государственной Думы1 в текст законопроекта необходимо включать следующие положения: о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона; о признании утратившими силу или об изменении ранее принятых законов или других правовых актов в связи с принятием закона.

При внесении законопроекта в Государственную Думу должны быть представлены:

• пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;
• текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
• перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию утратившими силу в связи с принятием данного закона;
• финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта);
• заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение:

• назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту;
• включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;
• направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, федеральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, сенаторам, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

В случае если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ.

Вторая стадия – предварительное рассмотрение законопроектов. В случае отсутствия явных нарушений и соблюдения требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.

Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным и с учетом его предложений устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.

Законодателем введено обязательное согласование проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с субъектами РФ, закреплена процедура участия субъектов РФ в законодательном процессе.

Третья стадия законодательного процесса включает рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Такое рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее, чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, актуальность, целесообразность и практическая значимость, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп, иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:

• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
• принять закон;
• отклонить законопроект.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ст. 119 Регламента Государственной Думы).

При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Если закон принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты не принимаются к рассмотрению. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. В случае если ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

Решение о принятии законопроекта в первом чтении требует простого большинства от общего числа членов палаты.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во второе чтение и определяет докладчика ответственного комитета. Ответственный комитет принимает и анализирует поступившие поправки к законопроекту, составляет таблицу поправок и производит подготовку законопроекта ко второму чтению, которое начинается с доклада представителя комитета и сводится к обстоятельному рассмотрению предложенных поправок.

После принятия законопроекта во втором чтении он направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если проведена правовая и лингвистическая экспертиза, законопроект может быть принят в третьем чтении в тот же день.

Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении.

При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях возможно возвращение к процедуре второго чтения.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой в соответствии со ст. 106, 108 Конституции РФ и в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение 5 дней данный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования. Единственный случай, когда законопроект направляется Председателем Государственной Думы Президенту РФ, – это при преодолении несогласия Cовета Федерации.

Четвертая стадия – рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ, принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если Федеральный закон принят по предметам совместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов власти субъектов РФ по такому федеральному закону.

Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.

Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон и который исчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации.

Совет Федерации рассматривает законы в активной форме – путем обсуждения и принятия решения палатой и в пассивной форме – без рассмотрения палатой.

В активной форме подлежат рассмотрению все так называемые обязательные законы, к числу которых относятся законы о поправках Конституции РФ, ФКЗ, федеральные законы, указанные в ст. 106 Конституции РФ, и законы, по которым Дума преодолела несогласие Президента РФ.

Обязательные законы находятся в верхней палате парламента до вынесения окончательного решения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок. Конституционным Судом РФ подтверждена необходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона в течение 14 дней, и обязательный федеральный закон, не рассмотренный в течение 14 дней, квалифицирован Конституционным Судом РФ как не одобренный верхней палатой парламента. Вместе с тем Суд отметил, что такое толкование Конституции РФ не распространяется на федеральные законы, помимо указанных в ст. 106 Конституции РФ, признанные самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению.

После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяет ответственный комитет.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет заключение в ответственный комитет Совета Федерации.

Согласно ст. 106 Регламента Совета Федерации, ответственный комитет дает оценку рассматриваемому федеральному закону, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета. Затем предоставляется слово содокладчикам, представителям Президента РФ и Правительства РФ. После выступления последнего Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым большинством, Федеральный конституционный закон и закон о поправках к Конституции РФ – квалифицированным, не менее 3/4 голосов от общего числа членов палаты.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрении закона в пятидневный срок направляется спикером верхней палаты главе государства для подписания и обнародования закона.

В литературе выделяют особую стадию – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе:

• создать согласительную комиссию для преодоления разногласий;
• принять федеральный закон в ранее принятой редакции;
• снять федеральный закон с повторного рассмотрения.

При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выработать единый текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставительная таблица статей закона.

Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон квалифицированным большинством в 2/3 голосов, затем он в течение 5 дней направляется Председателем Думы Президенту РФ для промульгации. И это единственный случай, как уже отмечалось, когда закон направляется главе государства, минуя Совет Федерации.

Завершающая – пятая стадия – подписание закона главой государства и официальное опубликование. В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент России в течение 14 дней подписывает и обнародует закон. Президент РФ вправе отклонить или возвратить закон. Президент отклоняет федеральный закон, если не согласен с его содержанием (право вето), а возвращает в случае, если нарушен порядок или процедура его рассмотрения и принятия. Возможность последнего подтвердил Конституционный Суд РФ, отметив, что

Федеральный закон возвращается в соответствующую палату, где была нарушена процедура принятия федерального закона.

В случае возвращения закона главой государства он рассматривается парламентом с того момента, где была нарушена процедура его принятия.

Особенной является процедура принятия федеральных конституционных законов, как и законов РФ о поправках к Конституции РФ, которые принимаются квалифицированным большинством голосов каждой из палат парламента (2/3 Думы и 3/4 Совета Федерации) и подлежат обязательному подписанию Президентом России в течение 14 дней. Таким образом, в отношении них Президент РФ прежде не имеет права отлагательного вето.

Опротестованный закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может:

• принять возражения Президента, внести соответствующие изменения в закон и вновь направить его главе государства;
• отклонить возражения главы государства, одобрив закон в прежней редакции квалифицированным большинством голосов.

Однако с вступлением в силу поправок 2020 г. к Конституции РФ ситуация изменилась.

В новой редакции ч. 3 ст. 107 Конституции РФ предусматривается возможность Президента РФ после преодоления «президентского» вето палатами парламента в течении установленного 7 дневного срока для подписания закона обратиться в Конституционный

Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания такого закона на этот период приостанавливается. Если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит конституционность федерального закона, Президент РФ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом РФ соответствующего решения. Если Конституционный Суд РФ не подтвердит конституционности федерального закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания.

Изменяются правила и в отношении подписания Президентом РФ федеральных конституционных законов. В ч. 2 ст. 108 новой редакции Конституции РФ, сохраняется прежнее правило о том, что принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Однако в течение указанного срока для Президента РФ также предусмотрена возможность обратится в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности такого закона с приостановлением установленного 14-дневного срока для его подписания. Если

Конституционный Суд РФ подтвердит конституционность федерального конституционного закона, Президент РФ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом РФ соответствующего решения. Если Конституционный Суд РФ не подтвердит конституционности такого закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законодательных актов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Согласно этому акту в России применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы в «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства Российской Федерации, а также впервые размещены (опубликованы) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Публикация закона осуществляется в течение 7 дней с момента подписания Президентом РФ, закон вступает в силу по общему правилу по истечении 10 дней со дня опубликования, если иное не предусмотрено в законе.

Таким образом, подписание закона Президентом состоит не только в том, что он подтверждает свое согласие с законом, но и в том, что закон принят в порядке должной правовой процедуры и не противоречит Конституции.

Контрольные вопросы:

1. Сформулируйте понятие и основные стадии законотворческого процесса.
2. Как бы Вы соотнесли понятия правотворческого, законотворческого и законодательного процесса?
3. В отношение каких законов Президент РФ не пользуется правом отлагательного вето?
4. В чем назначение первого, второго и третьего чтений законопроектов в Государственной Думе?
5. Когда законопроекты рассматриваются более чем в трех чтениях?
6. Какие из этапов законодательного процесса могут «выпадать»?
7. Как соотносятся обнародование и опубликование законов?
8. Имеются ли особенности внесения законопроектов коллегиальными органами?
9. Как соотносится институт возвращения закона с институтом отклонения закона главой государства?
10. Чем отличается круг субъектов законодательной инициативы от круга субъектов конституционной инициативы?
11. На какие законопроекты обязательно наличие заключения Правительства РФ?