Российский федерализм (содержание и правовое закрепление)

Федеративный договор 1992 года и Конституция РФ 1993 года как основы формирования российского федерализма

Федеральный центр был вынужден пойти на повышение правового статуса республик- из их названия исключили слово “автономные”. Статус республик получили и автономные области (кроме Еврейской АО). В этих условиях 31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор. Он включает три самостоятельных договора, заключенных между федеральными органами государственной власти субъектов РФ.

Первый договор разграничил предметы ведения между органами государственной власти РФ и суверенных республик в ее составе (Татарстан и Чечня не подписали договор).

Второй - между органами государственной власти РФ, Еврейской автономной области и автономных округов.

Третий - между органами государственной власти РФ и краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга.

В первом договоре предусмотрено значительно больше полномочий, особенно в государственно-правовой сфере, для республик по сравнению с остальными субъектами РФ. В частности, тогда, была спрогнозирована просьба краев и областей предоставить им право осуществления законодательной деятельности.

Федеративный договор закрепил значительную децентрализацию государственной власти, передав в совместное ведение РФ и ее субъектов вопросы образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, использования природных ресурсов. Некоторые вопросы были признаны исключительной компетенцией субъектов РФ.

В Договоре содержалось упоминание о том, что республики в составе РФ являются суверенными государствами - был легализован суверенитет республик.

Подписание Федеративного договора спасло РФ от распада. После его заключения сложилась современная типология субъектов РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Вместе с тем, в Федеративном договоре не удалось полностью согласовать позиции федеральных и региональных органов власти.

21 апреля 1992 года был принят Закон о внесении изменений и дополнений в текст Конституции (Основного закона) РСФСР. После этого она стала состоять из двух частей: собственно Конституции и Федеративного договора.

После принятия Конституции РФ 1993 года большинство норм Федеративного договора было включено в текст Конституции или перестало действовать в связи с несоответствием положениям Конституции. В части, не противоречащей Конституции, Федеративный договор сохранил свою силу.

Конституция РФ ориентирована на смягчение асимметрии Федерации характерной для Федеративного договора, и предоставление одинакового объема полномочий всем субъектам РФ . Вместе с тем, согласно ст.11 Конституции договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и отдельными ее субъектами наряду с

Конституцией и Федеративным договором признаны правовой формой согласования их интересов.

Однако в дальнейшем была проведена активная кампания по расторжению таких договоров. В результате действие большинства из них прекращено.

Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. Приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на усиление полномочий федеральных органов государственной власти, единства в организации государственной власти (“вертикаль власти”), обеспечение единства правового пространства РФ и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.

Федеративная реформа началась с образования в 2000 году федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента РФ.

Была проведена реформа Совета Федерации. Из его состава вывели региональных лидеров (высшие должностные лица субъектов РФ и руководители их законодательных органов), заменив их фактически назначаемыми представителями законодательной власти субъектов РФ.

Был усилен федеральный контроль за региональной властью, создан институт федерального вмешательства, приняты меры по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приведению в соответствие с ними регионального законодательства.

В этом вопросе кратко коснемся экономического федерализма.

Федеративное устройство — это способ территориальной организации государства, который определяется характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также другими территориальными образованиями, обладающими в определенных сферах самостоятельностью, в частности, в экономической сфере.

В литературе классическим определением экономического федерализма является внутренняя система и механизм взаимодействия федерации и ее субъектов в сфере экономической деятельности и их экономических интересов, регулируемых Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, или иными нормативными актами.

Россия обладает значительным опытом согласования центральных и региональных интересов в рамках своих конституционных рамок. С принятием поправок и вступлением их в силу 4 июля 2020 года многие исследователи прогнозировали серьёзные изменения в уже сложившейся системе правового регулирования и практики федеративного устройства Российской Федерации.

Учитывая повышенный динамизм экономических и политических изменений в России, отношения между центром и субъектами с трудом поспевают за политической жизнью и меняющимися политическими тенденциями. Любое обсуждение развития федерализма в целом или в рамках конкретной страны в большинстве своём были связаны с экономическими вопросами и финансированием. Экономическая ситуация и кризисы, связанные с пандемией, до сих пор оказывают сильное влияние на федерализм в России.

Российский федерализм можно было бы охарактеризовать как асимметричный, что обусловлено различием во многих сферах жизни общества. В регионах, где преобладают разные этносы, заметна тенденция к более широкой автономии, чем в регионах с русским большинством. Но проблема асимметрии не была исправлена или юридически указана конституционной реформой 2020 года.

Важнейшими изменениями, согласно поправкам, является появление общей тенденции к централизации, что выражается в повышении роли Президента РФ и усилении его воздействия на Государственную Думу. Об этом нам говорят многие статьи, в которые были добавлены поправки.

Существует множество оправданий централизации. Например, предполагается, что это повышает ответственность глав субъектов РФ.

Однако некоторые исследователи исторически выражают опасения в дальнейшей поддержке иерархической оси власти, и прогнозируют стеснение демократических устремлений, что в конце концов приведёт к нейтрализации любой оппозиции и народным волнениям.

Другими изменениями, влияющими на федеративные отношения, является введение в статью 67 так называемых федеральных территорий. Организация государственной власти на этих федеральных территориях будет устанавливаться федеральным законом.

Таким образом, статья 71 устанавливает федеральные полномочия, а статья 72 – совместные полномочия Федерации и ее субъектов.

Давайте сначала рассмотрим дополнения, внесенные в статью 71 Конституции.

Начнем с того, что «организация государственной власти» теперь относится к федеральной юрисдикции. Это означает, что федерация взяла на себя вопросы организации обоих государственные и муниципальные органы власти, поскольку именно они в совокупности и являются государственной властью. Это положение противоречит статье 12 Конституции, которая предусматривает, что местные органы власти не входят в систему государственных органов. Это вызвало довольно оживленную дискуссию в юридическом научном сообществе.

Так, Председатель Конституционного суда В. Зорькин еще до начала процесса внесения изменений в Конституцию писал, что конструкция статьи 12 Конституции Российской Федерация порождает противостояние местных органов власти государственным органам (включая представительные органы государственной власти), в то время как местные органы власти по своей природе являются лишь низшим, местным звеном государственной власти в Российской Федерации. В федеральную юрисдикцию теперь также входят: установление основ федеральной политики и федеральных программ в области научно-технического развития Российской Федерации; создание единой правовой базы для системы здравоохранения, системы воспитания и образования, включая непрерывное образование; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обращении цифровых данных; и метрологическое обслуживание нынешние проблемы федеративного устройства России связаны с огромным количеством субъектов и с большими размерами территории государства .

Рассмотрев блок поправок, можно сказать, что целью их принятия было укрепление суверенитета и единства страны. Развитие федеративной системы в России происходит с учётом многих факторов, в связи с этим достижение устойчивой связи и демократичного взаимодействия федерального центра и субъектов, в том числе и по экономическим вопросам еще предстоит достичь, путём проработки и улучшения законодательства Российской Федерации.

Таким образом, современный экономический федерализм России имеет ряд особенностей, требующих проведения более эластичной политики в сфере разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами. Стоит отметить, что чрезмерная децентрализация может негативно повлиять на взаимодействие федеральных и местных учреждений и разрушить федерацию как единое целое.

Конституционно-правовой статус РФ после принятия Конституции 1993 года

Определение оптимальной формы государственного устройства особенно важно для многонационального государства. Федерализм (фр. объединение, союз - форма государственного устройства, одна из основ конституционного строя РФ) является наиболее оптимальной и единственно возможной формой демократического управления таким обширным государством как Россия.

В ч.1 ст. 1 Конституции РФ закреплено, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Согласно ч.3 ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в РФ.

В ч.1 ст. 4 Конституции РФ установлено, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Данные конституционные положения исключают наличие государственного суверенитета у субъектов РФ, включая республики. В ч.2 ст.5 Конституции РФ республики названы государствами, но это не означает наличие у них суверенитета.

Использование в Конституции РФ понятия “республика (государство)” не влечет за собой признание суверенитета республик. Оно лишь отражает особенности их конституционного характера.

Кроме того, признание за республиками суверенитета, при том, что все остальные субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ, поскольку субъект, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Обязательным признаком любого государства является территория. В ч. 1 ст.67 Конституции РФ указано, что территория РФ включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Внутренние воды расположены в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ.

Территориальное море - это примыкающий к сухопутной территории или внутренним морским водам пояс шириной 12 морских миль.

Внешняя граница территориального моря является государственной границей РФ (см.ФЗ “О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ”).

Согласно ч.3 ст.4 Конституции РФ обеспечивается целостность и неприкосновенность всей своей территории. Кроме того, в Конституции РФ не предусмотрено право выхода субъектов из состава РФ.

В соответствии с ч.2 ст.4 Конституции РФ: Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Все иные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

О высшей юридической силе Конституции РФ, ее прямом действии и применении на всей территории РФ сказано также в ч.1 ст. 15 Конституции РФ. При этом законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, в случае возникновения противоречий, действуют положения Конституции РФ.

Ст. 10 Конституции РФ предусматривает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В соответствии с ч.1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

ч.4 ст.78 Конституции РФ указывает, что обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ возложено на Президента и Правительство РФ.

В РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В ведении РФ находится: установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономический службы, включая федеральные банки.

На территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

В ст. 74 Конституции РФ установлено, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться только на основании федеральных законов, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Единая денежная единица РФ- рубль. Денежная эмиссия осуществляется только Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в РФ не допускается.

В ч.3 ст. 75 Конституции РФ закреплено, что общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются ФЗ. Субъекты РФ вправе устанавливать собственные налоги и сборы только в соответствии с федеральным законом. Общие принципы налогообложения и сборов определены в Налоговом кодексе РФ.

Обязательными атрибутами государства являются флаг, герб, гимн, а также столица. Согласно ч.1 ст.70 Конституции РФ государственные флаг, герб, гимн РФ, их описание и порядок использования устанавливаются ФКЗ. Такие законы приняты 25 декабря 2000 года (№1-ФКЗ-Федеральный Конституционный Закон «О государственном флаге РФ», №2-ФКЗ- Федеральный Конституционный Закон «О государственном гербе РФ», №3-ФКЗ- Федеральный Конституционный Закон «О государственном гимне РФ»).

В соответствии с ч.2 ст. 70 Конституции РФ столицей РФ является город Москва. Статус столицы устанавливается Закон РФ от 15.04.1993 года №4802-1( ред. от 01.07.2021)“ О статусе столицы РФ”.

В ч. 1 ст.68 Конституции РФ определено, что государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык. В соответствии с Федеральным Законом от 01.06.2005 года №53-ФЗ ( ред. от 30.04.2021) “О государственном языке Российской Федерации” порядок использования русского языка в качестве государственного определяется Правительством РФ.

Государственный язык РФ подлежит обязательному использованию:

1. в деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, а также в их постановлениях;
2. при подготовке и проведении выборов и референдумов;
3. в судопроизводстве;
4. при официальном опубликовании международных договоров РФ, законов и иных нормативных правовых актов;
5. во взаимоотношениях федеральных, региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений;
6. при написании наименований географических объектов, нанесении надписей на дорожных знаках;
7. при подготовке документов, оформление которых в соответствии с законодательством осуществляется на государственном языке РФ;
8. в иных определенных федеральными законами случаях.

В ч.2 ст. 68 Конституции РФ закреплено право республик устанавливать свои государственные языки. В органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком РФ.

РФ гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития ( ч.3 ст. 68 Конституции РФ). Это право конкретизировано в Федеральном Законе от 25.10.1991 года №1807-1(ред.от 11.06.2021) “О языках народов Российской Федерации».

Конституционно правовой статус республик в составе РФ

В составе РФ находится 22 республики (ч.1 ст. 65 Конституции РФ). Все они являются равноправными субъектами РФ. Их конституционно-правовой статус определяется Конституцией РФ и конституциями самих республик. Он характеризуется следующими особенностями:

1) республики являются государствами в соответствии с ч.2 ст.5 Конституции РФ. Такой статус республик вовсе не означает, что это суверенные государства и субъекты международного права. Субъекты РФ, включая республики, государственным суверенитетом не обладают. Он принадлежит только РФ в целом;

2) республики обладают собственной территорией. Их границы могут быть изменены только с согласия республик (ч.3 ст.67 Конституции РФ). Территории республик, как и других субъектов в РФ, делятся на административно-территориальные единицы( районы, города, сельские поселения и тп);

3) республики имеют собственные конституции и законодательство (ч.2 ст. 5 Конституции РФ). Порядок принятия конституций определяется республиками самостоятельно (ч.1 ст.66 Конституции РФ). Законы республик принимаются ими в соответствии с ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”(184 ФЗ) Конституции и законодательство республик не должны противоречить Конституции РФ и ФЗ, принятым по предметам исключительного ведения РФ и ее субъектов. В случае противоречия между ними действует федеральное законодательство (ст.76 Конституции РФ);

4) республики обладают собственной системой органов государственной власти(ч.1 ст.77 Конституции РФ). Ее образуют: глава республики, законодательный орган государственной власти - парламент республики, исполнительный орган государственной власти республики - ее правительство, другие органы исполнительной власти - республиканские министерства и ведомства, иные республиканские органы государственной власти, в частности - конституционные суды и мировые судьи. В пределах исключительного ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного с субъектами ведения органы исполнительной власти РФ и республик образуют единую систему (ч.2 ст.77 Конституции РФ). Вопрос наименования собственных органов государственной власти республики решают самостоятельно;

5) республики имеют государственную символику, ее установление относится к исключительному ведению республик;

6) республики обладают собственной компетенцией (ст.72,73 Конституции РФ, ФЗ);

7) республики наделены правом участия в законодательном процессе на федеральном уровне - парламенты республик являются субъектами законодательной инициативы (ч.1 ст.104 Конституции РФ). Мнение республик учитывается при рассмотрении в ГД ФС РФ законопроектов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Интересы республик в Совете Федерации ФС РФ выражают два представителя от каждой республики (ч.2 ст.95 Конституции РФ);

8) республики обладают собственностью (государственной), необходимой для реализации их полномочий. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и др. природными ресурсами, разграничения государственной собственности (РФ- субъекты) решаются федеральными и республиканскими органами государственной власти совместно (ч.1 ст.72 Конституции РФ);

9) статус республик не может быть изменен без их согласия (ч.5 ст.66 Конституции РФ);

10) республики самостоятельно решают вопрос собственного наименования;

11) республики вправе поддерживать международные и внешнеэкономические связи и контроль за нею со стороны РФ(ч.1 ст.72 Конституции РФ). Договоры, заключенные республикой с иностранными государствами, регистрируются в МИДе РФ.

Поскольку согласно ст.4 Конституции РФ суверенитет принадлежит РФ в целом, государственная власть республик не может быть суверенной.

Конституционно-правовой статус краев, областей и городов федерального значения

В составе РФ имеются 9 краев, 46 областей и 3 города Федерального значения. Это субъекты РФ, образованные по территориальному принципу. статус субъектов РФ они получили после подписания Федеративного договора 1992 года. В дальнейшем этот их статус получил закрепление в Конституции РФ.

Конституционно-правовой статус этих субъектов РФ определяется Конституцией РФ и их уставами. Он характеризуется рядом особенностей. Края, области, города федерального значения:

1) являются равноправными субъектами РФ( ч.2 ст.5 Конституции РФ);

2) обладают собственной территорией, границы таких субъектов РФ могут быть изменены только с их согласия (ч.3 ст.67 Конституции РФ);

3) принимают свои уставы и законодательство (ч.2 ст.5 Конституции РФ). Уставы принимаются законодательными органами власти субъектов РФ (ст.66). Порядок принятия законов и вопросы их соотношения с Конституцией РФ и ФЗ одинаковы для всех субъектов РФ(ст.76);

4) имеют собственные органы государственной власти (ч.1 ст.77 Конституции РФ). Принципы организации государственной власти в субъектах РФ также в Федеральном Законе от 06.10.1999 года №184-ФЗ ( ред.от 21.12.2021) “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”. Они одинаковы для всех субъектов РФ. Вопрос наименования своих органов власти субъекты РФ решают самостоятельно;

5) обладают государственной символикой, устанавливая ее самостоятельно;

6) наделены собственной компетенцией (ст.72,73 Конституции РФ и ФЗ);

7) имеют право участвовать в законодательном процессе на федеральном уровне. В совете Федерации ФС РФ каждый субъект представлен двумя членами данного Совета;

8) обладают соответствующей государственной собственностью, необходимой для реализации их полномочий (ч.1 ст.72 Конституции РФ);

9) статус этих субъектов не может быть изменен без их согласия (ч.5 ст. 66 Конституции РФ);

10) самостоятельно решают вопрос о собственном наименовании ( ч.2 ст.137 Конституции РФ);

11) могут поддерживать международные и внешнеэкономические связи при координации такой деятельности со стороны РФ (ч.1 ст.72 Конституции РФ).

Правомочия республик в составе РФ шире правомочий краев, областей, городов федерального значения. Национальные субъекты РФ имеют приоритет перед территориальными.

Различие между краями и областями носит формальный характер. Оно заключается в том, что в советское время края имели в своем составе автономные области (кроме Приморского края).

Города федерального значения - самостоятельная разновидность субъектов РФ.

В связи с особой ролью Москвы (столица РФ) и Санкт-Петербурга, их историческим, экономическим и культурным значением этим городам при подписании Федеративного договора был присвоен статус субъектов РФ, отличающийся определенной спецификой. Позднее такой статус получил город Севастополь.

Конституционно-правовой статус автономной области и автономных округов в РФ

В составе РФ находится одна автономная область и 4 автономных округа (Ненецкий, Ханты-Мансийский - Югра, Чукотский и ЯмалоНенецкий). Это субъекты РФ, образованные на основе национального принципа.

Автономная область и автономные округа:

1) являются равноправными субъектами РФ (ч.2 ст.5 Конституции РФ);

2) автономные округа, кроме Чукотского, входит в состав областей Чукотский АО 1992 года непосредственно входит в состав РФ.

Отношения между областями и автономными округами, входящими в их состав, регулируются ФЗ и договорами между ними (ч.4 ст.66 Конституции РФ);

3) обладают собственной территорией границы ее могут быть изменены только с согласия автономий (ч.3 ст.67 Конституции РФ).

Территории трех АО являются частью территорий областей;

4) принимают свои уставы и законодательство (ч.2 ст.5 Конституции РФ). Уставы принимаются законодательными органами автономий (ч.2 ст.66 Конституции РФ). На территории трех АО по ряду вопросов может действовать законодательство областей, в состав которых они входят;

5) имеют собственные органы государственной власти (ч.1 ст.77 Конституции РФ). Н территории трех АО по ряду вопросов может распространяться юрисдикция органов государственной власти соответствующих областей;

6) обладают государственной символикой, как и другие субъекты РФ;

7) наделены собственной компетенцией (ст.72, 73 Конституции РФ);

8) имеют право участвовать в законодательном процессе на федеральном уровне;

9) обладают собственностью, необходимой для реализации их полномочий (ч.1 ст.72 Конституции РФ);

10) статус автономий не может быть изменен без их согласия (ч.5 ст.66 Конституции РФ);

11) самостоятельно решают вопрос о собственном наименовании (ст.137 Конституции РФ);

12) могут поддерживать международные и внешнеэкономические связи под контролем и при координации со стороны РФ.

Конституционно-правовой статус трех АО противоречив. С одной стороны, они являются полноправными субъектами РФ, а с другой- национальными образованиями в составе областей Еврейская АО статус республики (в отличие от 4 других автономных областей) обрести не смогла. Еврейская автономная область для евреев-переселенцев была образована на Дальнем Востоке 7 мая 1934 года.

Максимальное число евреев там проживало в 1939 году - 17695 человек или 16 процентов населения автономной области. В дальнейшем их количество неуклонно сокращалось в 2002 году лишь 1327 человек или 1 процент населения.

Следует отметить, что было предложение создать Еврейскую автономную область в Крыму, где хороший климат, рядом город Одесса с преобладанием тогда еврейского населения, территориально полуостров максимально близок к Палестине - в отличие от Дальнего Востока.