Законодательная власть в Российской Федерации

Федеральное Собрание РФ: правовой статус, структура, вопросы ведения

В Конституции РФ формированию, структуре и функциям Федерального Собрания посвящена глава 5. Само расположение ее в Конституции РФ − сразу вслед за главой «Президент Российской Федерации» и перед главой «Правительство Российской Федерации» − указывает на значение представительной и законодательной власти, ее место в системе разделения властей. Согласно статье 11 Конституции РФ Федеральное Собрание наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами РФ осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено статьей 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации.

Одновременно Федеральное Собрание является представительным органом. Представительное значение Федерального Собрания определяется содержанием части 2 статьи 3 Конституции РФ, в соответствии с которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти». В свою очередь часть 2 статьи 32 Конституции РФ, развивая эту мысль, прямо указывает, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти» и таким образом осуществлять свое право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации.

Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими ей федеральными законами. С принятием Конституции РФ 1993 года изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции законодательного органа.

Статья 94 Конституции РФ прямо называет Федеральное Собрание парламентом России, чтобы предотвратить всякие сомнения на этот счет, и указывает, что оно является представительным и законодательным органом России. В отношении парламентов субъектов РФ понятия «законодательный» и «представительный» вообще используются как синонимы. Вывод об этом можно сделать, если обратить внимание на то, как такие парламенты именуются в нескольких статьях Конституции РФ: «Законодательные (представительные) органы субъектов РФ». Следовательно, представительный характер органа государственной власти согласно Конституции РФ является одним из важнейших признаков парламента.

Согласно статье 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат − Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов. Роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов РФ, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания − Государственная Дума − призвана представлять интересы населения РФ в целом.

Порядок формирования и внутренняя организация Совета Федерации и Государственной Думы

Согласно части 2 статьи 95 Конституции РФ Совет Федерации состоит из сенаторов Российской Федерации. В основу формирования Совета Федерации заложен принцип федеративной двухпалатной модели российского парламентаризма. Согласно статье 1 Федерального закона от 22 декабря 2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в Совет Федерации входят:

1) по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации − на срок полномочий соответствующего органа;

2) Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (далее − Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий), − пожизненно. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации;

3) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

Наделение полномочиями сенатора Российской Федерации − представителя от субъекта Российской Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, в том числе до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, реализует свое право на осуществление полномочий сенатора Российской Федерации в случае принятия им соответствующего решения.

Сенаторы Российской Федерации − представители Российской Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, назначаются Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Сенаторы Российской Федерации не создают фракции и партийные объединения.

При условии ограничения числа представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно, до 30 человек в составе Совета Федерации, а также предоставлении Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, полномочий сенатора Российской Федерации явное численное преобладание в Совете Федерации представителей от субъектов Российской Федерации сохраняется.

Часть 4 статьи 95 Конституции РФ устанавливает требования к кандидату для наделения полномочиями сенатора РФ. Сенатором РФ может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Сенаторы РФ не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Им также запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

Представители РФ в Совете Федерации назначаются сроком на шесть лет. Из этого правила есть два исключения:

1. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, получает право войти в Совет Федерации с полномочиями сенатора РФ пожизненно;
2. из 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ в Совет Федерации, не более семи могут быть назначены пожизненно, при условии, что эти граждане, имеют выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы регулируется Федеральным законом от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с Конституцией РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ избирается 450 депутатов: 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам; 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Число голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов, определяется как сумма голосов избирателей, поданных за соответствующий федеральный список кандидатов в каждом субъекте РФ и за пределами территории РФ.

Для проведения выборов депутатов Государственной Думы, избираемых по одномандатным избирательным округам, на территории РФ образуется 225 одномандатных избирательных округов.

Образование одномандатных избирательных округов осуществляется на основании сведений о численности избирателей, участников референдума. Границы одномандатных избирательных округов определяются исходя из численности избирателей, зарегистрированных на территориях субъектов РФ, по состоянию на ближайшую ко дню принятия ЦИК РФ решения о представлении на рассмотрение Государственной Думы схемы одномандатных избирательных округов дату (на 1 января или на 1 июля). Федеральный избирательный округ включает в себя всю территорию РФ.

Подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляются открыто и гласно. Государство обеспечивает информирование избирателей о порядке и сроках подготовки и проведения выборов, ходе избирательной кампании, об итогах голосования и о результатах выборов.

Часть 1 статьи 97 Конституции РФ закрепляет требования к депутатам (и, следовательно, к кандидатам в депутаты) Государственной Думы: депутатом Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать в выборах. Содержание третьего из перечисленных требований раскрывается частью 3 статьи 32 Конституции РФ: «Не имеют права избирать и быть избранным граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Помимо вышеперечисленных требований депутаты Государственной Думы не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Им также запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. См. комментарий к части 3 статьи 77 Конституции РФ.

Части 2 и 3 статьи 97 Конституции закрепляют принцип несовместимости должностей с депутатским мандатом. Это связано, во-первых, с непременным условием для депутата Государственной Думы сосредоточиться на выполнении в первую очередь своих весьма важных для жизни общества и государства обязанностей.

Поэтому часть 3 той же статьи специально оговаривает постоянный характер работы депутата. Во-вторых, требование несовместимости должностей вытекает из необходимости обеспечения независимости депутата в административном, материальном и дисциплинарном плане от каких-либо органов и должностных лиц, кроме соответствующей палаты Федерального Собрания, ее внутренних органов и должностных лиц. Именно это позволяет депутату в полной мере нести политическую и моральную ответственность перед своими избирателями и зависеть прежде всего от своей внутренней убежденности в том, что его действия соответствуют интересам страны и способствуют благу народа. Именно поэтому часть 3 статьи 97 допускает совмещение депутатского мандата с осуществлением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, поскольку такая деятельность, даже при условии занятия на условиях совместительства каких-либо должностей в государственных учебных или научных учреждениях, не предполагает выполнения каких-либо управленческих функций, а значит, не нарушает упомянутой выше независимости.

Правовой статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в статье 98 Конституции РФ, − один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым − парламента, их самостоятельности и независимости.

Закрепление неприкосновенности в Конституции РФ является определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. Нарушение положений закона, регулирующего вопросы неприкосновенности сенаторов РФ и депутатов Государственной Думы, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Сенаторы РФ и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентариев распространяется на их жилые, служебные помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на принадлежащие им документы.

Сенаторы РФ и депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе и по истечении срока их полномочий. Сенаторы РФ и депутаты Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих обязанностей.

Вопрос о лишении сенаторов РФ и депутатов Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой. Для получения согласия на привлечение к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание, кроме случаев задержания на месте преступления, арест и обыск сенатора РФ или депутата Государственной Думы Генеральный прокурор вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление. Палаты рассматривают это представление в порядке, установленном Регламентом соответствующей палаты, принимают по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем Генерального прокурора. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса в Совете Федерации, в Государственной Думе вправе участвовать соответственно сенатор РФ, депутат Государственной Думы, в отношении которых внесено представление. О прекращении уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении сенатора РФ или депутата Государственной Думы орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают соответствующей палате Федерального Собрания. Вопрос о привлечении депутата к уголовной ответственности и лишении его парламентского мандата вставал перед Государственной Думой, однако палата реагировала на это отрицательно. За все время мандата был лишен только один депутат.

Следует отметить, что Федеральный закон о статусе депутатов устанавливает более широкий, чем указанный в Конституции РФ, перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Воспроизводя конституционные положения о депутатской неприкосновенности, о недопустимости задержания, ареста, обыска, а также личного досмотра депутата, Закон предусматривает также невозможность привлечения его к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допроса без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. В дополнение к Конституции РФ Закон также устанавливает, что для получения согласия на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на его арест и обыск Генеральный прокурор РФ вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление.

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.

Из Конституции РФ следует, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, в с другой − нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Независимость депутата в материальном плане тесно связана с оплатой его деятельности. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать вознаграждение. Вознаграждение включает как заработную плату, так и ряд других материальных благ. Это связано с тем, что для осуществления депутатской деятельности парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т. д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхование жизни и другие гарантии.

Общество сознательно идет на соответствующие расходы, понимая важность создания удовлетворительных материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их деятельности. Жизнь и здоровье сенатора РФ, депутата Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета на сумму годового денежного содержания федерального министра. Страховые суммы выплачиваются в случаях гибели члена парламента, если гибель наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного повреждения здоровья в связи с осуществлением им своих полномочий, причинения парламентарию в связи с осуществлением им своих полномочий увечья или иного повреждения здоровья, как не повлекших стойкой утраты трудоспособности, так и повлекших стойкую утрату трудоспособности. В случае причинения сенатору РФ или депутату Государственной Думы в связи с осуществлением ими своих полномочий увечья или иного повреждения здоровья, повлекших стойкую утрату трудоспособности, им ежемесячно выплачивается компенсация.

Сенаторы РФ и депутаты Государственной Думы освобождаются на срок их полномочий от призыва на военную службу и на военные сборы. По окончании срока полномочий им предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии − другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока их полномочий вправе продолжить военную службу (службу в органах внутренних дел, органах прокуратуры) или досрочно уволиться с военной службы (службы в органах внутренних дел, органах прокуратуры). По окончании срока их полномочий им предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по прежнему либо по иному месту службы. Ряд льгот предусмотрен для супруги (супруга) депутата Государственной Думы, уволенной (уволенного) в связи с переездом депутата для выполнения им своих полномочий в Государственной Думе (перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы и др.).

В случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты этой палаты получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока их полномочий, из расчета их ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения ими своих полномочий; в этом случае на депутатов Государственной Думы распространяются гарантии трудовых прав. Депутату Государственной Думы и проживающим совместно с ним членам его семьи, находящимся на день роспуска Государственной Думы вне своего постоянного места жительства, обеспечиваются бесплатный проезд и бесплатный провоз принадлежащего им имущества к постоянному месту жительства. Депутату Государственной Думы, имеющему трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных условиях), полномочия которого прекращены в связи с роспуском Государственной Думы, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством РФ пенсионного возраста. При этом размер пенсии не может составлять менее 75 % ежемесячного денежного вознаграждения данного депутата.

Совет Федерации самостоятельно устанавливает размер ежемесячного денежного вознаграждения сенатора РФ, связанного с осуществлением им своих полномочий. Выплаты по возмещению расходов, связанных с осуществлением членом этой палаты своих полномочий, не облагаются подоходным налогом. Сенатору РФ возмещаются расходы, связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им своих полномочий.

Все депутаты Государственной Думы независимо от занимаемой в палате должности, за исключением Председателя Государственной Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение, которое состоит из должностного оклада и надбавок к нему. Депутату Государственной Думы устанавливаются ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере должностного оклада федерального министра и надбавок к этому окладу. Председателю Государственной Думы устанавливаются ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере должностного оклада Председателя Правительства РФ и надбавок к этому окладу. Депутату Государственной Думы ежемесячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением им своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда. При этом выплаты по возмещению расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, не облагаются подоходным налогом. Депутату Государственной Думы возмещаются расходы, связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им своих полномочий.

Сенаторам РФ и депутатам Государственной Думы предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней. Каждому сенатору РФ и депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий в здании соответствующей палаты предоставляется служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи, в том числе правительственной. Все виды почтовых и телеграфных отправлений в связи с осуществлением парламентариями своих полномочий пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных. Расходы по использованию средств связи организаций в связи с осуществлением депутатами своих полномочий возмещаются организациям за счет федерального бюджета.

Сенаторы РФ и депутаты Государственной Думы на территории РФ имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси. Администрации государственных и муниципальных гостиниц обязаны в течение часа предоставлять сенаторам РФ и депутатам Государственной Думы отдельный номер. Депутату Государственной Думы, не имеющему в городе Москве жилой площади, предоставляется служебная жилая площадь для проживания, в том числе с членами семьи, которую он обязан освободить не позднее одного месяца со дня прекращения его полномочий. Расходы органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, связанные с материальным обеспечением деятельности сенаторов РФ и депутатов Государственной Думы, оплачиваются за счет федерального бюджета.

Порядок работы и полномочия палат Федерального Собрания РФ

Согласно части 1 статьи 99 Конституции РФ Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.

Периодическое переизбрание Государственной Думы потребовало специального указания, в какие сроки собирается вновь избранная Дума на свое первое заседание и кто его открывает (части 2 и 3 статьи 99 Конституции). Состав Совета Федерации, как уже указывалось, обновляется постепенно, по мере смены лиц на должностях глав исполнительной и законодательной власти субъектов РФ.

Для Совета Федерации поэтому важность представляет открытие лишь самого первого заседания. Прерывистость работы палат Федерального Собрания проявляется в сессионности их работы. Государственная Дума проводит две сессии: весеннюю − с января до конца июля и осеннюю − с начала октября по конец декабря каждого года.

Совет Федерации с середины сентября до середины июля следующего года должен собираться не реже одного раза в три месяца. На деле Совет Федерации заседает ежемесячно. В рамках сессии Государственная Дума проводит по 2−3 пленарных заседания в неделю.

В остальное время работают различные внутренние органы и подразделения палат российского парламента.

Что касается Государственной Думы, то прерывистость ее работы заложена уже в ее периодическом переизбрании. Поэтому, чтобы в какой-то мере избежать негативных последствий этой прерывистости и появления периодов безвластия, в части 4 статьи 99 Конституции РФ указывается, что только «с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются».

Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает и значительную самостоятельность палат, что проявилось в их компетенции и в том, что они заседают раздельно (часть 1 статьи 100 Конституции РФ). Порядок раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы устанавливается Регламентами палат.

Первостепенным при этом является вопрос о кворуме, обеспечивающем легитимность заседаний палат, т. е. о количестве депутатов, присутствие которых делает Совет Федерации и Государственную Думу правомочными осуществлять свою деятельность (открывать заседания, определять повестку дня, обсуждать законопроекты, проводить парламентские слушания, принимать решения и т. д.).

Часть 2 статьи 100 Конституции РФ провозглашает принцип открытости заседаний палат как общее правило. Исключение из этого правила может быть сделано по решению самой палаты большинством голосов для каждого отдельного заседания, причем необходимость сохранения конфиденциальности должна быть серьезно мотивирована. Принцип открытости является общим правилом практически для всех парламентов мира. Реальное воплощение этого принципа в жизнь в палатах Федерального Собрания весьма затруднительно, так как нет даже трибун для публики. Однако отчасти открытость обеспечивается путем прямой трансляции заседаний на мониторы, расположенные в том числе и в помещении, куда имеют доступ все имеющие пропуск (хотя бы одноразовый) в здание соответствующей палаты парламента. Впрочем, для «публики с улицы» проблематичным является и получение пропуска в здание палаты.

Конституция РФ (часть 3 статьи 100) предусматривает только один случай, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний − для заслушивания посланий Президента РФ.

В статье 101 Конституции РФ рамочно закреплены принципы внутренней организации работы палат парламента, а детализированы и конкретизированы они в Регламенте Совета Федерации и Регламенте Государственной Думы.

Так, часть 1 статьи 101 Конституции РФ указывает, что Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, однако сам порядок избрания не ясен. В соответствии же с Регламентом Совета Федерации процедура избрания Председателя включает два тура тайного голосования. Председатель считается избранным, если за него было подано не менее половины голосов общего числа сенаторов РФ. В Конституции РФ также ничего не сказано относительно того, какое число заместителей могут иметь Председатели палат Федерального Собрания. Регламенты палат устанавливают, что количество заместителей устанавливается самой палатой. Голосование происходит в один тур, а кандидату для избрания требуется получить больше половины голосов общего числа членов палат Федерального собрания. Избранные таким образом Председатели палат и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Конституция РФ в части 3 статьи 101 лаконично упоминает лишь о возможности образования палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий, предоставляя Государственной Думе и Совету Федерации самим определять их число, направления деятельности и состав. Совет Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Комитеты Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций.

Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. Подкомитеты предварительно прорабатывают направляемые им председателем комитета законопроекты, иные документы и материалы, рассматривают их на своих заседаниях и подготавливают предложения по обсуждаемым вопросам к заседаниям комитета. Депутат Государственной Думы может быть членом только одного подкомитета. Член подкомитета имеет право решающего голоса на заседании подкомитета. Депутаты, не входящие в состав подкомитета, вправе принимать участие в работе подкомитета с правом совещательного голоса. Комитеты, комиссии Государственной Думы имеют право вносить на заседание Совета Государственной Думы предложения по проекту порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. Депутат − представитель комитета, комиссии по поручению комитета, комиссии имеет право выступать на заседаниях палаты, заседаниях других комитетов и комиссий с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к ведению представляемого им комитета, комиссии.

Как уже упоминалось выше, палаты Федерального Собрания принимают свои регламенты для урегулирования вопросов внутреннего распорядка. Их деятельность регулируется Регламентами, принимаемыми каждой палатой отдельно. Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Сенаторы РФ не создают фракции и партийные объединения. Деятельность Государственной Думы, напротив, основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции в Государственной Думе.

Часть 5 статьи 101 Конституции РФ содержит норму о Счетной палате − контрольном органе, формируемом Советом Федерации и Государственной Думой. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и с этих позиций вправе проводить проверку любого государственного органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федерации и Государственной Думы). Счетная палата дает также общую оценку исполнения федерального бюджета.

В статье 102 Конституции РФ определены вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации. Вместе с тем их перечень, содержащийся в этой статье, не является исчерпывающим. В Конституции РФ предусмотрены и иные полномочия Совета Федерации. К ним, в частности, относятся такие полномочия, как: принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (статья 101), одобрять федеральные законы, принятые Государственной Думой (статья 105), и некоторые другие.

1. Совет Федерации утверждает решение об изменении границ между субъектами РФ. Это решение согласно части 3 статьи 67 Конституции РФ должно быть принято с согласия субъектов Российской Федерации, которых затрагивает это изменение.

2. Совет Федерации утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и введении чрезвычайного положения на всей территории РФ или в отдельных ее местностях в случае агрессии или угрозы агрессии.

3. Совет Федерации решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ, что допустимо в том случае, если это соответствует Конституции РФ, международным договорам РФ и федеральным законам.

4. Совет Федерации производит назначение выборов Президента РФ и выносит решение об отрешении Президента РФ от должности и лишения неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий согласно порядку, установленному статьей 93 Конституции РФ.

5. Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает на должность, а также прекращает полномочия Председателя, заместителя Председателя, судей Конституционного и Верховного Судов, Председателя Счетной палаты и половины от общего числа ее аудиторов. Совет Федерации проводит консультации по предложенным Президентом РФ кандидатурам на должность Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности.

Кроме того, согласно Регламенту Совета Федерации Совет Федерации принимает постановления по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации (назначение руководителей комитетов палаты, обеспечение деятельности сенаторов РФ и т. п.). Совет Федерации может принять постановление в целом, принять проект постановления за основу, рассмотреть его в двух чтениях, отклонить или отложить обсуждение.

К ведению Государственной Думы относится утверждение по представлению Президента РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ, а также утверждение по представлению Председателя Правительства РФ кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, за исключением федеральных министров, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности.

Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики − важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большинстве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной политики (управления государственной собственностью, налогообложения, экономической политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия представительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяемый законодательным органом.

Важнейшим измерением степени демократического развития государства является влияние депутатского корпуса на деятельность исполнительной ветви власти.

Данные нормы направлены на укрепление властных полномочий Государственной Думы, поскольку законодательному процессу, который она олицетворяет, придаются контрольные функции.

К исключительной компетенции Государственной Думы отнесено решение вопроса о доверии правительству (пункт «б» статьи 103 Конституции РФ), что является юридической формой ответственности правительства перед парламентом. В соответствии со статьями 149−152 Регламента Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не собрало большинства голосов депутатов. В случае если Президент России не согласился с решением Государственной Думы о недоверии правительству, Государственная Дума в течение трех месяцев вправе провести повторное голосование по вопросу о выражении недоверия правительству.

К ведению Государственной Думы относится также назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, а также заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации.

Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности заместителя председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, который назначается ею на срок, установленный Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Конституция РФ устанавливает требования к кандидатуре Уполномоченного по правам человека. Уполномоченным по правам человека может быть гражданин РФ, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, также Уполномоченному по правам человека запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека отклонена палатой, может быть предложена для нового рассмотрения та же или новая кандидатура. Повторное рассмотрение кандидатур проводится на ближайшем заседании палаты после получения ею соответствующего представления.

В ведении Государственной Думы находятся вопросы амнистии, она принимает решение об объявлении амнистии. На уровне субъектов Федерации решения об амнистии приниматься не могут.

Эти вопросы − исключительная компетенция Российской Федерации в лице Государственной Думы. Объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановления большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Постановление об объявлении амнистии в соответствии со статьями 181−182 Регламента Государственной Думы подписывается Председателем Государственной Думы и подлежит официальному опубликованию.

Государственная Дума может вынести предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности или против Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности, которое может быть внесено по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. В предложении должны быть конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ. Специально созданная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента РФ обвинения и большинством голосов принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения. По итогам обсуждения Государственная Дума 2/3 голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. Постановление в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если Конституцией РФ не установлен иной порядок принятия решений. Тексты принятых Государственной Думой постановлений размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы.

Статья 103.1 Конституции РФ закрепляет право Совета Федерации и Государственной Думы осуществлять парламентский контроль. Федеральным законом «О парламентском контроле» регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания РФ, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ, сенаторами РФ, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой РФ парламентского контроля на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, других федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания РФ.

Основными целями парламентского контроля являются: обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; укрепление законности и правопорядка; выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; противодействие коррупции; изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения.

Основания роспуска Государственной Думы закреплены в части 1 статьи 109 Конституции РФ, которая гласит, что Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111, 112 и 117 Конституции РФ. Необходимо отметить, что право роспуска Государственной Думы принадлежит исключительно Президенту РФ, в то же время следует иметь в виду, что данное право не распространяется на лицо, исполняющее обязанности Президента РФ.

Роспуск Государственной Думы является крайним средством преодоления разногласий между законодательной и исполнительной властями − Государственной Думой и Правительством РФ. В том случае, если различного рода согласительные процедуры между ветвями власти не привели к положительному результату, Президент РФ, в чьи функции согласно статье 80 Конституции РФ входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, вправе распустить Государственную Думу. Как роспуск Государственной Думы, так и отставка Правительства РФ являются взаимосвязанными конституционными формами ответственности этих государственных органов за свою деятельность.

В статье 109 Конституции РФ приведен и ряд обстоятельств, исключающих возможность применения к Государственной Думе процедуры ее роспуска. Дума не может быть распущена:

• в течение одного года с момента ее избрания;
• с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
• в период действия на территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Федеральный законодательный процесс

Под законодательной инициативой понимается внесение предложений о принятии того или иного закона на рассмотрение высшего законодательного органа. После уведомления о внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы парламент самостоятельно принимает решение, обсуждать или не обсуждать это предложение. Законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектов предложения, поступающие от любых лиц. В связи с этим Конституция РФ четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой, т. е. правом официального вынесения законопроектов на суд депутатов. Этому праву соответствует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению. Часть 1 статьи 104 Конституции РФ перечисляет субъектов законодательной инициативы:

• Президент РФ;
• Совет Федерации;
• сенаторы РФ;
• депутаты Государственной Думы;
• Правительство РФ;
• законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
• Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.

В части 1 статьи 104 Конституции РФ депутаты Государственной Думы и сенаторы РФ упоминаются во множественном числе, это может означать, что отдельный депутат либо сенатор РФ не обладает правом законодательной инициативы. Вместе с тем всеми участниками законодательного процесса в РФ однозначно признается, что каждый депутат Государственной Думы и каждый сенатор РФ наделены правом законодательной инициативы.

Действующее законодательство не дает прямого ответа, какие вопросы находятся в ведении Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ применительно к реализации этими судами права законодательной инициативы. На практике Конституция РФ толкуется максимально широко, при этом признается, что названные суды вправе вносить законопроекты по всем вопросам, имеющим отношение к их деятельности.

Часть 2 статьи 104 Конституции РФ установила, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Эта формулировка несет в себе емкое содержание. Во-первых, тем самым фактически установлена необходимость представления текстов соответствующих проектов. Во-вторых, поскольку рассматриваемым положением определено, что законопроекты вносятся именно в Государственную Думу, в ее компетенции оказалось решение вопроса о соответствии процедуры внесения отдельных законопроектов положениям Конституции РФ.

Часть 3 статьи 104 Конституции РФ наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Это требование является составным элементом системы взаимодействия федеральных органов исполнительной и законодательной власти в рамках установленного Конституцией РФ разделения властей.

Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе происходит детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок. Завершающей стадией является третье чтение законопроекта, во время которого уже не разрешается вносить никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов палаты, а решение об одобрении федерального конституционного закона − большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Часть 4 статьи 105 Конституции РФ предоставляет Совету Федерации право одобрять или отклонять федеральные законы. При этом в Конституции РФ предусмотрены два варианта одобрения. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации в случае, если за такое решение проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, а также в случае, если за его одобрение не проголосовало необходимое число сенаторов РФ.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации имеется два варианта возможных действий. Это создание согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации и преодоление вето Совета Федерации при повторном голосовании Государственной Думы по федеральному закону (необходимо не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, т. е. не менее трехсот депутатов).

Статья 106 Конституции РФ фиксирует исключение из общего правила, вытекающего из части 4 статьи 105 Конституции РФ, перечисляя законы, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Это законы, принимаемые по наиболее важным вопросам, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации. Если федеральный закон принят по одному из вопросов, перечисленных в статье 106 Конституции РФ, то он подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации даже после истечения четырнадцатидневного срока со дня поступления федерального закона в Совет Федерации. Кроме названных в статье 106 Конституции РФ законов обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы. Такой вывод следует из сопоставительного анализа статей 106 и 108 Конституции РФ.

Согласно статье 107 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту России, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Процедура официального опубликования федеральных законов установлена федеральным законом. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернетпортале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

На этапе подписания и обнародования федерального закона Президент РФ может не согласиться с мнением Федерального Собрания и отклонить федеральный закон («вето Президента»), сопровождая это мотивированным посланием, в котором излагаются причины отклонения и предлагаются пути разрешения возникших разногласий. Отклоненный Президентом закон вновь должен быть рассмотрен Государственной Думой. Если при повторном рассмотрении федерального закона Дума принимает поправки, внесенные Президентом, то при направлении закона в Совет Федерации верхняя палата придерживается обычного порядка его рассмотрения.

Конституция предусматривает и вариант, при котором Государственная Дума не соглашается с мнением Президента РФ. Речь идет о преодолении вето Президента. В этом случае федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Однако, у Президента РФ есть право обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального закона. Если Конституционный Суд РФ не подтвердит конституционность федерального закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания.

В иерархии нормативно-правовых актов РФ после Конституции РФ − акта высшей юридической силы, следуют федеральные конституционные законы. Особая юридическая сила федеральных конституционных законов находит свое выражение в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы.

Конституция РФ дает перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы:

• об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории России или в ее отдельных местностях (статьи 56 и 88);
• о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса Федерации (статьи 65, 66 и 137);
• о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (статья 70);
• о референдуме (статья 84);
• о режиме военного положения (статья 87);
• об Уполномоченном по правам человека (статья 103);
• о порядке деятельности Правительства РФ (статья 114);
• о судебной системе РФ (статья 118);
• о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда и иных федеральных судов (статья 128);
• о Конституционном Собрании (статья 135).

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, в то время как для принятия федеральных законов достаточно простого большинства. Проект федерального конституционного закона проходит три чтения в Государственной Думе, если Государственной Думой применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Процедура прохождения проектов федеральных конституционных законов через чтения в Государственной Думе идентична процедуре прохождения проектов федеральных законов, за исключением того, что все решения принимаются установленным Конституцией квалифицированным большинством голосов.