Система органов публичной власти в России

Понятия органа и системы органов публичной власти

Поправки в Конституцию РФ 2020 года ввели в ее содержание категорию «публичная власть». Такая власть является разновидностью социальной власти и имеет общественный, а не частный характер. В России существует трехуровневая публичная власть: федеральная, региональная и муниципальная. Государственная власть реализуется на первых двух уровнях. Местная власть осуществляется на части территории субъекта Федерации: городской округ, муниципальный район, поселение. При этом государственная власть распространяется на всю территорию государства, ее регионы и всё население. Она, без сомнения, обладает публичностью, поскольку имеет общий, общественный, а не частный характер. Однако властными полномочиями общественного характера в России располагают не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, действующие в интересах населения муниципальных образований, а также в общегосударственных интересах с целью осуществления общегосударственной политики. Поскольку органы местного самоуправления не входят в государственный аппарат, не являются органами государства, то для них по общему правилу интересы населения муниципальных образований являются приоритетными, они не осуществляют полномочий от имени государства. Взаимосвязь местного самоуправления и государственной власти в рамках публичной власти четко обозначается положениями ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой «органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Поэтому логичным выглядит включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти в РФ вместе с органами государственной власти (ч. 3 ст. 132). Обе группы органов публичной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132).

Все органы государственной власти обладают соответствующими признаками:

• являются составной и одновременно организационно обособленной ячейкой государственного аппарата (то есть совокупности органов государства);
• образуются в установленном государством порядке;
• обладают государственно-властными полномочиями;
• обладают упорядоченной внутренней организацией;
• для осуществления предоставленных функций органам государственной власти выделяются материальные средства.

Не каждый государственный орган можно охарактеризовать как орган государственной власти. В соответствии с доктриной и правовой позицией Конституционного Суда РФ в государственном аппарате их следует различать. Первые, в отличие от вторых, не имеют права принимать правовые акты внешнего действия, распространяющиеся на граждан, их объединения (например, Администрация Президента РФ). Следовательно, орган государственной власти всегда можно определить как государственный орган, но не любой орган государства является органом государственной власти.

Орган государственной власти — организационно и структурно обособленная часть государственного механизма (аппарата), образуемая в установленном законом порядке и наделенная законом государственно-властными полномочиями, необходимыми для осуществления задач и функций государственной власти.

Государственно-властные полномочия — это полномочия, связанные с принятием решений, обязательных для исполнения всеми субъектами, на которых распространяется компетенция данного органа, организацией исполнения принятых решений, охраной принятых решений от нарушения.

Органы государственной власти Российской Федерации указаны в Конституции РФ. Так, государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Все соответствующие органы власти указаны в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

В то же время наличие ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной — и относящихся к ним органов власти не исключает наличия иных самостоятельных государственных органов (Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Прокуратура РФ и др.). Это определяется необходимостью реализовывать дополнительные функции, обеспечивающие деятельность государственной власти как целостной системы. Федеральные государственные органы, как правило, также прямо поименованы в Конституции РФ со ссылкой на необходимость принятия соответствующих законодательных актов, регламентирующих их статус, порядок формирования и деятельности.

Исключение составляют органы исполнительной власти, состав которых утверждается Президентом РФ по представлению Председателя федерального Правительства.

Вторую часть системы органов публичной власти в России образуют органы местного самоуправления. В структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по осуществлению переданных им отдельных государственных полномочий.

Вся совокупность взаимодополняющих и взаимодействующих органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления образует единую систему органов публичной власти в России, основы которой регулируются нормами одного из основных конституционно-правовых институтов.

Конституционные принципы организации и деятельности системы органов публичной власти в России

Система органов публичной власти является механизмом реализации власти народа — носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. В той же степени система органов публичной власти должна обеспечивать реализацию всех основ конституционного строя России — демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Обеспечение основ конституционного строя является целью функционирования, а сами основы — принципами организации системы органов публичной власти. Такими принципами являются:

1. Принцип реализации полновластия народа в республиканском государстве: органы публичной власти формируются либо непосредственно народом, либо представительными органами — по мандату народа. Так, Президент Российской Федерации и Государственная Дума избираются посредством прямых всеобщих выборов на определенный, установленный Конституцией РФ срок, а все остальные федеральные органы власти формируются Президентом и парламентом в соответствии с их конституционными полномочиями. Этот же принцип распространяется и на субъекты Федерации и местное самоуправление.

2. Принцип разделения власти и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Этот принцип является общим для организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

3. Принцип организации системы публичной власти в федеративном государстве — децентрализация, территориальная организация и самостоятельное формирование Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями своих властных структур.

4. Принципы организации власти в правовом государстве — законность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществление властных полномочий в интересах соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Единая система и виды органов публичной власти

Единство системы органов публичной власти является, наряду с рассмотренными принципами, одной из основ конституционного строя России: «Народ осуществляет свою власть <...> через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3 Конституции РФ). «Федеративное устройство Российской Федерации основано на <...> единстве системы государственной власти...» (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляет свою власть при условии «выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций» (ст. 133 Конституции РФ).

При осуществлении государственной власти реализуется принцип разделения государственной власти на самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную.

Он дополняется принципом их взаимного уравновешивания и взаимодействия.

Это необходимо для исключения узурпации власти какимлибо государственным органом либо должностным лицом, для эффективной реализации всей совокупности государственновластных полномочий, для организации единой системы государственной власти.

Единство этой системы должно выражаться:

1) в совокупной компетенции имеющихся государственных органов, охватывающей все вопросы и полномочия, необходимые для осуществления государственной власти;

2) исключении предписания различными органами государственной власти одним и тем же субъектам в одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающих правил поведения.

Конституция РФ предусматривает определенные правовые основы такого единства:

1. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77).

2. Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, входящих в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80).

3. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85).

4. Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции: между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 125).

5. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77).

6. Прокуратура РФ — «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции» (ч. 1 ст. 129).

7. Конституция РФ (ст. 46–54 гл. 2, а также гл. 3) устанавливает единые принципы правосудия и основы единой судебной системы Российской Федерации; п. «о» ст. 71 предусматривает также, что судоустройство, уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство относятся к исключительному ведению РФ.

8. Как системообразующий фактор, создающий необходимые условия для согласованного взаимодействия ветвей власти, следует рассматривать и законодательную процедуру, установленную ст. 104–109 Конституции РФ.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации

Конституционные принципы организации системы государственной власти должны развиваться и конкретизироваться текущими законодательными актами. В частности, конкретизации федеральным законом подлежит разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Такой закон принят 6 октября 1999 года, он устанавливает компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Договорный механизм разграничения компетенции может применяться в качестве дополнительного и во взаимоотношениях только с отдельными субъектами Российской Федерации. При заключении договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу права осуществления части своих полномочий должны соблюдаться следующие принципы:

конституционности: никакие нормативные правовые акты, принимаемые на уровне Федерации или ее субъектов, не могут перераспределять и (или) исключать установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, изменять конституционно-правовой статус субъектов Федерации, ущемлять конституционные права и свободы человека и гражданина, нарушать государственную целостность Российской Федерации и единство системы государственной власти;

верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов: договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации должны соответствовать положениям федерального законодательства, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения; в случае такого несоответствия действуют федеральные нормы;

равноправия субъектов Российской Федерации: все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений;

недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов Российской Федерации недопустимо нарушение прав и интересов других субъектов;

добровольности заключения договоров и соглашений: договоры и соглашения заключаются на добровольной основе.

Последний такой договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации был заключен между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и действовал с 2007 до 2017 года.

Приведенные положения Конституции РФ и текущего федерального законодательства создают определенные правовые предпосылки для единства и целостности системы публичной власти в России. Остальные положения законодательства, конкретизирующие и дополняющие организацию и функционирование единой системы публичной власти в России, будут приняты в ближайшее время.