Конституционные основы местного самоуправления

Понятие местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя означает, что невозможно упразднить его путем принятия поправок к Конституции РФ. Положения гл. 1 Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным собранием. Ст. 12 Конституции РФ провозглашает признание местного самоуправления и устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако во введенной поправкой в 2020 году ч. 3 ст. 132 Конституции РФ устанавливается вхождение органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти в Российской Федерации.

Федеральным законом № 131-ФЗ местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление имеет несколько основных признаков:

1. Содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках осуществления местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством.

2. Местное самоуправление — это самостоятельная деятельность населения. Ст. 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают достаточной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется прежде всего его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования, нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132). Для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, органы местного самоуправления осуществляют взаимодействие с органами государственной власти (ч. 3 ст. 132).

3. Местное самоуправление осуществляется населением под его ответственность.

4. Местное самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях, сходах граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения).

5. Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В данном признаке выражается принцип децентрализации, отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.

Организационные и территориальные основы местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в пределах муниципальных образований. Территориальные границы его реализации составляют городские, сельские поселения, несколько населенных пунктов, объединенных в муниципальные районы, муниципальные округа, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы либо внутригородские территории города федерального значения. Таким образом, местное самоуправление в России осуществляется в рамках административно-территориального устройства субъектов РФ, а муниципальные образования охватывают, полностью или частично, территорию названных единиц.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, муниципальный округ, городской округ и др., в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Виды муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, устанавливаются федеральным законом (ч. 1 ст. 131). Законодательно муниципальное образование закрепляется как городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, а также внутригородская территория города федерального значения (ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Совокупность организационных форм, в которых осуществляется деятельность населения и образуемых им органов, составляет систему местного самоуправления. На основе ч. 2 ст. 130 Конституции РФ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает две основные формы осуществления местного самоуправления: форму непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форму осуществления местного самоуправления через органы местного самоуправления.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:

1. Местный референдум — голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения.

2. Муниципальные выборы — процесс формирования местных органов путем избрания. Проводятся выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные выборы проводятся в соответствии с принципами избирательного права, закрепленными федеральным законодательством. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

3. Голосование по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

4. Сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более ста человек проводится сход граждан для решения вопросов местного значения.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее десяти человек.

5. Собрания (конференции) граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления в части территории муниципального образования.

6. Опросы — мероприятия рекомендательного характера, проводимые в целях выявления и учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления.

7. Публичные слушания — мероприятия, проводимые местным представительным органом, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

8. Народная правотворческая инициатива — право населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. При этом внесенные проекты подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию. Порядок реализации народной правотворческой инициативы определяется уставом муниципального образования.

9. Обращение граждан в органы местного самоуправления.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца.

10. Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства в части территории муниципального образования (на территории поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Органы и должностные лица местного самоуправления.

Согласно Конституции Российской Федерации структуру органов местного самоуправления население муниципального образования определяет самостоятельно. Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поправка к ст. 131 Конституции РФ предоставляет право органам государственной власти «участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом» (ч. 1.1 ст. 131).

Предметы ведения местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления — круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления; решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на три группы:

1. вопросы местного значения, которые в Федеральном законе № 131-ФЗ объединены в группы в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения);
2. вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, по решению которых органы местного самоуправления обладают правами;
3. отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образованию в соответствии с Конституцией, законодательством РФ и субъектов РФ. К вопросам местного значения относятся:

1. нормотворчество — принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль над их соблюдением;
2. финансово-экономическая сфера: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
3. использование и охрана земли и других природных ресурсов: контроль над использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
4. строительство, транспорт и связь: регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение населения услугами связи;
5. жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое и торговое обслуживание населения: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго- , газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения утилизации и переработки бытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
6. социально-культурная сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения и доступности медицинской помощи; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности СМИ муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
7. охрана общественного порядка: организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля над их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

Вторым элементом предметов ведения местного самоуправления являются права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. К ним относятся:

1. создание музеев;
2. создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования;
3. создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий;
4. содействие национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений;
5. участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;
6. создание муниципальной пожарной охраны;
7. создание условий для развития туризма;
8. поддержка общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;
9. поддержка общественных объединений инвалидов;
10. создание условий для независимой оценки качества оказания услуг организациями;
11. предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;
12. осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных;
13. осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений;
14. содействие развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также развитию адаптивной физической культуры и адаптивного спорта.

Третьим составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти выполняют публичные функции в рамках единой публичной власти (ст. 133). Наделение государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъекта РФ). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Закон устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Гарантии и ответственность местного самоуправления

Конституция РФ в ст. 133, а также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают систему гарантий местного самоуправления:

1. Судебная защита прав местного самоуправления. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений.

2. Гарантия компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти РФ или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

3. Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Данный запрет означает, что законодательное регулирование местного самоуправления субъектами РФ не может сужать объем прав местного самоуправления, прав граждан на осуществление местного самоуправления, определенный федеральным законодательством.

4. Обязательность решений местного самоуправления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

5. Обязательное рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Гл. 10 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением реализуется в принятии населением решения о расформировании органа местного самоуправления, отзыве должностного лица местного самоуправления.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федерального и регионального законодательства.

В случае если соответствующим судом установлено, что представительный орган муниципального образования принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, правовым актам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган в течение трех месяцев либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда (в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт), а также в случае непроведения заседаний избранным в правомочном составе местным представительным органом в течение трех месяцев подряд глава субъекта Федерации вносит в парламент субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске местного представительного органа.

В свою очередь, глава муниципального образования в определенных случаях и в установленном законом порядке может быть отрешен от должности руководителем субъекта РФ, а также удален в отставку представительным органом муниципального образования по инициативе его депутатов или главы субъекта РФ.

Таким образом, местное самоуправление есть не только самостоятельная, но и гарантированная государством и ответственная деятельность местных сообществ и их органов по решению вопросов местного значения.