Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства предполагает наличие двухуровневой системы органов государственной власти, при которой наряду с федеральными органами государственную власть осуществляют органы власти субъектов Федерации. Между этими уровнями государственной власти существуют тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной власти в Российской Федерации. Причем субъекты Российской Федерации имеют право создавать свои собственные органы государственной власти, организация и деятельность которых отвечает как региональным условиям, так и основам конституционного строя России.

Организация системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации имеет в качестве конституционно-правовых основ нормы Конституции РФ и федерального закона, а также нормы регионального законодательства — конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и соответствующих им региональных нормативно-правовых актов.

Конституция РФ не содержит конкретного указания в отношении порядка организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В ней лишь устанавливается, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти» (ч. 2 ст. 11), организация публичной власти находится в ведении Российской Федерации (п. «г» ст.71), а общие вопросы организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). Федеральные и региональные исполнительные органы власти в соответствии со ст. 77 Конституции РФ в рамках федеральной и совместной компетенции входят в единую систему государственной власти России.

В силу ст. 77 Конституции РФ субъекты Федерации самостоятельно реализуют свое право устанавливать систему собственных органов государственной власти. Однако их самостоятельность ограничена двумя весьма важными группами факторов: основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Такие общие принципы организации региональных органов государственной власти субъектов РФ установлены Федеральным законом № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ).

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 184-ФЗ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1. государственная и территориальная целостность РФ;
2. распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
3. верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
4. единство системы государственной власти;
5. разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
6. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
7. самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
8. самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют:

1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. Иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
4. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы в субъектах Российской Федерации олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные органы различных субъектов Российской Федерации неодинаковы.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, избираемым населением соответствующего субъекта Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, вопросы организации его деятельности устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Например, областная Дума (Саратовская, Московская, Воронежская области и др.), Народное собрание (Дагестан, Ингушетия), Совет народных депутатов (Новосибирская, Кемеровская, Орловская области), Законодательное собрание (Алтайский, Красноярский края и др.).

Федеральный законодатель установил, что не менее двадцати пяти процентов депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации (а в двухпалатном парламенте — не менее пятидесяти процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Причем для Москвы и Санкт-Петербурга сделано исключение, позволяющее им самостоятельно определять вид избирательной системы на выборах депутатов регионального парламента.

Парламент субъекта Российской Федерации является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Вновь избранный представительный орган субъекта Федерации собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта срок, который не может превышать тридцати дней со дня избрания регионального парламента в правомочном составе.

Число депутатов регионального законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, но в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее пятнадцати и не более пятидесяти — при численности избирателей менее пятисот тысяч человек;
б) не менее двадцати пяти и не более семидесяти — при численности избирателей от пятисот тысяч до одного миллиона человек;
в) не менее тридцати пяти и не более девяноста — при численности избирателей от одного миллиона до двух миллионов человек;
г) не менее сорока пяти и не более ста десяти — при численности избирателей свыше двух миллионов человек.

Срок полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пяти лет.

К основным полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации законодатель относит следующие:

1) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;

2) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Федерации и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

3) заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

4) заслушивает информацию о деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации;

5) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Важнейшим полномочием и главным предназначением представительного органа является законотворчество. Парламент субъекта РФ самостоятелен в реализации своих полномочий, никто не может вмешиваться в его правотворческую деятельность. Однако законодательная компетенция представительного органа не абсолютна, так как возможно принятие законов и на референдуме, а по ряду вопросов имеются процедурные ограничения (например, при рассмотрении финансовых законопроектов необходимо наличие инициативы или заключения главы региона).

Законом субъекта Российской Федерации:

1. утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ;
2. в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации;
3. утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
4. устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;
5. утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;
6. устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;
7. утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;
8. устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;
9. устанавливаются порядок проведения выборов в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо порядок его избрания и отзыва депутатами законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
10. устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;
11. устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
12. регулируются иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Основными организационно-правовыми формами деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации являются сессии и заседания.

Правомочность заседания регионального парламента определяется законом субъекта Российской Федерации. При этом заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее пятидесяти процентов от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации проводится не реже одного раза в три месяца, часто в законодательстве субъектов Российской Федерации устанавливается периодичность созыва регионального парламента.

Высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Во главе региона находится руководитель, который в Федеральном законе № 184-ФЗ называется «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации». Прежде в республиках в составе Российской Федерации таким лицом являлся, как правило, президент республики. Однако некоторые республики изначально отказались от такой формулы (Хакасия, Карелия, Дагестан). В 2010 году законодатель определил, что наименование должности главы региона не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации, и обязал субъекты Федерации привести в соответствие требованию региональные учредительные акты и законодательство. В краях, областях руководителями являются главы администраций, губернаторы, в городах федерального значения — мэр или губернатор.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта, на срок не более пяти лет. Кандидата на эту выборную должность должны поддержать от пяти до десяти процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Поддержка кандидата осуществляется только в отношении одного кандидата путем проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления. Кандидату на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации может быть установлен другой порядок избрания главы субъекта Российской Федерации — избрание депутатами законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом кандидаты для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представляются в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом РФ по предложениям политических партий. Каждая политическая партия может предложить Президенту РФ не более трех кандидатур. Президент из всех предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на должность главы региона в парламент субъекта Федерации. Избранным будет признан кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

Высшим должностным лицом субъекта Федерации может быть избран гражданин РФ, достигший возраста тридцати лет, обладающий пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Высшему должностному лицу субъекта РФ запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 77 Конституции РФ).

Основные полномочия главы субъекта Российской Федерации состоят в следующем:

1. представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
2. обнародует законы субъекта Российской Федерации;
3. формирует высший исполнительный орган субъекта Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
4. вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный орган субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта РФ;
5. вправе участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;
6. обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами субъекта РФ и, в соответствии с законодательством Российской Федерации, может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;
7. осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Полномочия главы субъекта Федерации могут быть прекращены либо в связи с истечением срока полномочий, либо досрочно. Перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации установлен в Федеральном законе № 184-ФЗ:

1. смерть;
2. отрешение его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта Российской Федерации (самостоятельно парламент субъекта Федерации теперь этого не может осуществить);
3. отставка по собственному желанию;
4. отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом;
5. признание его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
6. признание его судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;
7. вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
8. выезд за пределы России на постоянное место жительства;
9. утрата им гражданства РФ, приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;
10. отзыв избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, которые установлены рамочным Федеральным законом № 184-ФЗ и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Ст. 20 Федерального закона № 184-ФЗ устанавливает основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Федерации. В задачи высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ входит обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта РФ.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

В качестве основных полномочий правительства субъекта Российской Федерации Федеральный закон № 184-ФЗ закрепляет следующие:

1. разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии;
2. осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
3. разработка для представления главой субъекта Российской Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекта бюджета субъекта Федерации, а также проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
4. обеспечение исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и подготовка отчета об исполнении указанного бюджета, отчетов о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчета о состоянии лесопарковых зеленых поясов;
5. формирование иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
6. управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации;
7. вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ и законам, вправе также обратиться в суд.

Система органов государственной власти Пермского края

Согласно ст. 15 Устава Пермского края (Рос. газета. 2007. № 94) систему органов государственной власти Пермского края составляют:

1. законодательный орган государственной власти Пермского края;
2. высшее должностное лицо Пермского края;
3. высший исполнительный орган государственной власти Пермского края;
4. образованные в Пермском крае судебные органы;
5. иные органы государственной власти Пермского края, образуемые в соответствии с Уставом Пермского края.

В Пермском крае устанавливается должность высшего должностного лица Пермского края — губернатор Пермского края.

Губернатор Пермского края возглавляет исполнительную власть в Пермском крае.

Законодательная власть Пермского края осуществляется Законодательным собранием Пермского края.

Исполнительная власть Пермского края осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Пермского края во главе с Правительством Пермского края, являющимся высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края.

Система исполнительных органов государственной власти Пермского края устанавливается законом Пермского края (министерства, агентства, инспекции).

Судебная власть в Пермском крае осуществляется федеральными судами и мировыми судьями Пермского края.

Для рассмотрения вопросов соответствия законов Пермского края и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Пермского края, органов местного самоуправления Пермского края Уставу Пермского края, а также для толкования этого Устава может быть создан Уставный суд Пермского края.

Для обеспечения на территории Пермского края избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в Пермском крае создается государственный орган — избирательная комиссия Пермского края.

Для обеспечения финансового контроля и контроля за управлением и распоряжением государственной собственностью Пермского края создается орган государственного финансового контроля — Контрольно-счетная палата Пермского края.

Для организации взаимодействия губернатора края с органами исполнительной власти края, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями и координации их деятельности в рамках реализации единой государственной политики в Пермском крае создается государственный орган — администрация губернатора Пермского края.