Правительство Российской Федерации и конституционные основы исполнительной власти в Российской Федерации

Понятие исполнительной власти в современном конституционном праве

С принятием Конституции РФ 1993 года понятие «исполнительная власть» вошло в широкий оборот и постепенно вытесняет использовавшийся ранее в конституционном и административном законодательстве термин «государственное управление». Принципиально изменилась и концепция исполнительной власти: теперь Президент РФ не является главой исполнительной власти; в соответствии с принципом разделения государственной власти исполнительная власть отделена от законодательной и судебной властей и действует самостоятельно; исполнительная власть ориентирована прежде всего на реализацию законов, ее основным назначением стала организация исполнения актов законодательной власти и главы государства; организация исполнительной власти в Российской Федерации строится в соответствии с конституционными принципами федерализма и самостоятельности местного самоуправления.

В рамках конституционного права на федеральном уровне регулируются правовой статус Правительства РФ, его состав, порядок образования и деятельности, отношения с Президентом РФ и Федеральным Собранием, организация, полномочия и порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также общие принципы организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Федерации, порядок их образования и деятельности регулируются конституционно-правовыми актами этих субъектов. Общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, регулируются в основном нормами административного законодательства в соответствии с разграничением полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере их совместного ведения.

Вместе с тем, поскольку исполнительная власть является государственным механизмом реализации законов, на ее деятельность оказывают влияние практически все законодательные акты, принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Место и роль Правительства Российской Федерации в системе исполнительной власти России

Основы построения системы исполнительной власти Российской Федерации, место и роль Правительства РФ в этой системе устанавливаются Конституцией РФ следующим образом: Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации под общим руководством Президента РФ (ч. 1 ст. 110); в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77); Правительство РФ, наряду с Президентом РФ, обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78).

Для реализации Правительством РФ его полномочий формируется система федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в эту систему входят:

1) федеральные министерства, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти;

2) иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

Руководство деятельностью некоторых из этих органов осуществляет Президент РФ (разд. 1 Структуры федеральных органов исполнительной власти);

3) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ) с разрешения Правительства РФ и после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Организация деятельности и полномочия Правительства Российской Федерации

Основные полномочия Правительства РФ установлены в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ:

1. разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
2. проводит в Российской Федерации единую финансовую, кредитную и денежную политику, единую социально ориентированную государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;
3. обеспечивает государственную поддержку научнотехнологического развития Российской Федерации, сохранение и развитие ее научного потенциала;
4. обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;
5. осуществляет управление федеральной собственностью;
6. принимает меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
7. следит за соблюдением законности, прав и свобод граждан, охраной собственности и общественного порядка, борьбой с преступностью;
8. осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики;
9. осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности;
10. содействует развитию предпринимательства и частной инициативы;
11. обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;
12. осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным;
13. создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры;
14. осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Конституцией РФ установлено также, что Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров (ч. 2 ст. 110); Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу, несет персональную ответственность перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий (ст. 113); порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114). В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

Законом установлен и круг вопросов, решаемых исключительно коллегиально на заседаниях Правительства:

1. решения о представлении Государственной Думе проекта федерального бюджета и отчетов о его исполнении, а также о внесении в Государственную Думу проектов федеральных законов;
2. рассмотрение программ социально-экономического развития Российской Федерации и приватизации государственной собственности;
3. установление уровня, степени и области государственного регулирования цен;
4. вопросы заключения международных договоров, а также соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и некоторые другие.

Данный закон конкретизирует также полномочия Правительства, установленные Конституцией РФ.

В рамках своей компетенции, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и его поручений Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства РФ отличаются фундаментальностью, многофункциональностью, подзаконностью, оперативностью и обязательностью. В случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.

Порядок формирования Правительства и федеральных органов исполнительной власти

Порядок формирования Правительства РФ и структуры федеральных органов исполнительной власти определяется ст. 111 и 112 Конституции РФ. Председатель Правительства назначается Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой. Представление по кандидатуре

Председателя Правительства вносится в Государственную Думу Президентом РФ. В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства и вправе распустить Государственную Думу.

В свою очередь, Председатель Правительства в недельный срок после своего назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства освобожден от должности Президентом РФ.

С учетом предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства и федеральных министров кроме тех, руководство деятельностью которых из этих органов осуществляет Президент РФ. После утверждения Государственной Думой этих кандидатур Президент РФ назначает их на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Причем Президент РФ не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой. Если же Государственная Дума три раза отклонит представленные Председателем Правительства кандидатуры, то Президент РФ вправе назначить заместителей Председателя Правительства и федеральных министров из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства. Когда же в результате таких назначений более одной трети должностей членов Правительства остаются вакантными, Президент РФ вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы (ч. 2–4 ст. 112).

Вторую часть состава Правительства РФ формирует Президент РФ с участием Совета Федерации. Это федеральные министры, ведающие вопросами обороны (МО), внутренних дел (МВД), юстиции (МЮ), иностранных дел (МИД), предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС). Данных членов Правительства Президент РФ назначает на должность после консультаций с Советом Федерации.

В соответствии с Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» заместители федеральных министров, а также руководители федеральных служб и федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ, кроме тех из них, которые ведают вопросами обороны и безопасности.

Политическая ответственность Правительства и порядок прекращения его полномочий

Правительство РФ, его Председатель несут ответственность за проводимую Правительством политику, а также за результаты деятельности в сфере его компетенции в форме отставки. Решение об отставке Правительства принимает Президент РФ. Правительство РФ в полном составе, а также любой член Правительства может подать в отставку по своей инициативе, которая принимается или отклоняется Президентом РФ (ч. 1, 4.1 ст. 117). Также Правительство РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии ему. В том случае, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству, Президент вправе принять решение об отставке Правительства РФ (ч. 4 ст. 117).

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству и по своей инициативе. В этом случае Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае, если такое недоверие будет выражено повторно в течение трех месяцев, Президент должен принять решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы, но не в первый год ее деятельности.

Правительство формируется на срок полномочий Президента РФ, перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия. Для обеспечения непрерывности функционирования исполнительной власти Конституцией РФ предусмотрено, что в случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ должно действовать до сформирования нового Правительства.