Федеральное собрание Российской Федерации

Конституционно-правовой статус и структура Федерального Собрания

Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Это означает, что формой государства в Российской Федерации является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия и что принятие законов входит в исключительную компетенцию парламента.

Рассмотрение полномочий палат Федерального Собрания позволяет сделать вывод и о наличии у него определенных, хотя и ограниченных, контрольных функций (ст. 102, 103, 103.1, 109 Конституции РФ). Федеральное Собрание контролирует деятельность главы государства и исполнительной власти по ряду вопросов, а именно: принятие государственного бюджета, текущий контроль его исполнения и утверждение итогов его исполнения Правительством, ратификация международных договоров, участие палат Федерального Собрания в реализации кадровой политики Президента РФ, участие Государственной Думы в формировании Правительства РФ, одобрение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопросов о доверии и недоверии Правительству РФ, возможность отрешения Президента РФ от должности, направление парламентских запросов в органы государственной власти, органы местного самоуправления и некоторые другие.

В соответствии со ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федерации состоит из сенаторов РФ.

В палату входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти этого субъекта; не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно; Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, — пожизненно.

Государственная Дума состоит из четырехсот пятидесяти депутатов, избираемых гражданами РФ путем прямых выборов на пять лет по смешанной избирательной системе. В силу установленного Конституцией РФ и федеральными законами порядка формирования палат Федерального Собрания при решении общефедеральных вопросов Государственная Дума представляет интересы всего населения страны, а Совет Федерации — интересы субъектов РФ.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Палаты парламента заседают раздельно, но могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ. По общему правилу заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми, но в случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.

Конституция РФ не предусматривает случаев прекращения полномочий Совета Федерации, однако деятельность Государственной Думы может быть досрочно прекращена путем роспуска нижней палаты Президентом РФ. Президент РФ вправе распустить Государственную Думу в случаях, предусмотренных ст. 111, 112 и 117 федеральной Конституции: трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111); трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур на должность заместителя Председателя Правительства РФ, федеральных министров, если более одной трети должностей членов Правительства РФ (за исключением должностей федеральных министров, указанных в пункте «д.1» ст. 83 Конституции РФ) остаются вакантными (ч. 4 ст. 112); повторного выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117); повторного отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ в течение трех месяцев (ч. 4 ст. 117).

Государственная Дума не может быть распущена: в течение года после ее избрания на основании отказа в доверии или выражения недоверия Правительству РФ; в период действия военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ; с момента выдвижения обвинения Президенту РФ Государственной Думой до принятия соответствующего решения Советом Федерации. При роспуске Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Компетенция палат Федерального Собрания

Значительная часть вопросов, входящих в компетенцию Федерального Собрания, отнесена Конституцией РФ к исключительному ведению той или иной палаты парламента. В то же время есть ряд вопросов, относящихся к совместному ведению палат Федерального Собрания, по которым Конституция разграничивает полномочия между Советом Федерации и Государственной Думой. К таким вопросам относятся: принятие федеральных законов, федеральных конституционных законов, рассмотрение предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ; образование Счетной палаты для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета; осуществление процедуры отрешения от должности Президента РФ. Такое разделение компетенции создает определенную систему сдержек и противовесов внутри Федерального Собрания, а следовательно, и между интересами, представляемыми палатами парламента.

Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами страны; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий; назначение на должность по представлению Президента РФ судей Конституционного и Верховного судов РФ; проведение консультаций по предложенным Президентом РФ кандидатурам на должность Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации; заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации; проведение консультаций по предложенным Президентом РФ кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента РФ; прекращение по представлению Президента РФ полномочий судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий.

Согласно ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся: утверждение по представлению Президента РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ; утверждение по представлению Председателя Правительства РФ кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, за исключением федеральных министров, которых Президент РФ сам назначает на должности (п. «д.1» ст. 83); заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка России, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, уполномоченного по правам человека; заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Законодательный процесс

Законодательная функция является основной для Федерального Собрания в целом и для каждой из его палат. Реализация этой функции осуществляется в рамках законодательного процесса — специальным образом организованной деятельности уполномоченных на то государственных органов по разработке законодательных инициатив и их внесению в парламент, рассмотрению законопроектов, принятию, одобрению, подписанию и официальному опубликованию законов.

Законодательная процедура, то есть официальный порядок осуществления законодательного процесса, устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, регламентами палат Федерального Собрания, а также решениями Конституционного Суда РФ, касающимися вопросов законодательного процесса.

Общий порядок осуществления законодательного процесса и взаимодействия в его рамках уполномоченных органов и должностных лиц государственной власти содержится в ст. 104–108, а также 84 (п. «г», «д»), 114 (п. «а» ч. 1), 134, 135 (ч. 2), 136 Конституции РФ. Конституция РФ устанавливает различные процедуры для федеральных конституционных законов и федеральных законов, конституционных поправок к гл. 3–8 и пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ.

Важным источником законодательной процедуры являются федеральные законы, например о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных и федеральных законов, актов палат Федерального Собрания. Федеральное законодательство устанавливает для отдельных видов законов особые процедуры их внесения, рассмотрения и принятия в палатах Федерального Собрания. Такие процедуры характерны, например, для законов о федеральном бюджете, о международных договорах Российской Федерации, а также для специального именного закона об автономной области или автономном округе.

Регламенты палат Федерального Собрания занимают особое место в системе источников законодательной процедуры. Так, в Регламенте Государственной Думы устанавливаются условия внесения законопроектов в эту палату субъектами права законодательной инициативы, количество и назначение каждого из чтений законопроекта, порядок подготовки и рассмотрения законопроектов в каждом из чтений, возможные виды принимаемых решений, характер и формы участия иных субъектов законодательного процесса в законотворческой работе Думы; кроме того, определяется порядок повторного рассмотрения законов, принятых Государственной Думой, но отклоненных Советом Федерации или Президентом РФ. Здесь же регламентируется наработанная парламентской практикой такая форма совместной законодательной работы различных органов государственной власти, как специальные согласительные комиссии по законам, отклоненным Президентом РФ.

В то же время регламент каждой палаты, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 4. ст. 101) и процедурой его принятия, устанавливает внутренний распорядок деятельности палаты и является ее внутренним документом. Между тем, например, в регламенте Государственной Думы затрагиваются интересы практически всех органов государственной власти — субъектов законодательного процесса. В ряде случаев нормы регламента имеют по отношению к внешним субъектам обязывающий характер, то есть выходят за пределы компетенций, отведенных Думе Конституцией. Поэтому вопросы взаимодействия различных органов государственной власти в законодательном процессе требуют регламентации на уровне федерального закона.

Законодательный процесс в России включает следующие стадии:

1. законодательная инициатива субъекта права законодательной инициативы;
2. предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
3. обсуждение и принятие закона Государственной Думой;
4. обсуждение и одобрение закона Советом Федерации;
5. подписание закона главой государства и официальное опубликование закона.

В некоторых случаях возникают дополнительные стадии, поэтому можно указать, что данная последовательность носит общий характер.

Первая стадия законодательного процесса — законодательная инициатива — это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент (ст. 104). По сути, она сведена к внесению на рассмотрение Государственной Думой законопроекта, который должен удовлетворять определенным требованиям. При внесении законопроекта в Государственную Думу должны быть представлены:

• пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;
• текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
• перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию утратившими силу в связи с принятием данного закона;
• финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта);
• заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 федеральной Конституции).

Вторая стадия — предварительное рассмотрение законопроектов. В случае отсутствия явных нарушений и соблюдения вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты. Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.

Третья стадия законодательного процесса включает рассмотрение законопроектов в Государственной Думе с целью их принятия. Такое рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если

Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 105).

Четвертая стадия — рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если федеральный закон принят по предметам совместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов власти субъектов РФ по такому федеральному закону. Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем сенаторам РФ. Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон и который исчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает законы в активной форме — путем обсуждения и принятия решения палатой и в пассивной форме — без рассмотрения палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Завершающая пятая стадия — подписание закона главой государства и официальное опубликование. В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон. Президент РФ вправе отклонить или возвратить закон. Президент отклоняет федеральный закон, если не согласен с его содержанием (право вето), а возвращает в случае, если нарушен порядок или процедура его рассмотрения и принятия. Возможность последнего подтвердил Конституционный Суд РФ, отметив, что федеральный закон возвращается в соответствующую палату, где была нарушена процедура принятия федерального закона. Поправками в Конституцию РФ 2020 года Президенту РФ предоставлено право приостанавливать подписание федерального закона (ч. 3 ст. 107) или федерального конституционного закона (ч. 2 ст. 108) на время рассмотрения запроса Президента РФ о проверке конституционности такого закона Конституционным Судом РФ. Если Конституционный Суд РФ подтвердит конституционность закона, Президент РФ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом РФ соответствующего решения. Если Конституционный Суд РФ не подтвердит конституционности закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания. Таким образом, подписание закона главой государства состоит не только в том, что глава государства подтверждает свое согласие с законом, но и в том, что закон принят в порядке должной правовой процедуры.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно этому акту в России применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы в «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства Российской Федерации, а также впервые размещены (опубликованы) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Публикация закона осуществляется в течение семи дней с момента подписания Президентом РФ, закон вступает в силу по общему правилу по истечении десяти дней со дня опубликования, если иное не предусмотрено в законе.