Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Понятие местного самоуправления в Российской Федерации

Термин «местное самоуправление» имеет многозначное выражение.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

1. основы конституционного строя;
2. права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
3. формы народовластия.

Местное самоуправление как основа конституционного строя.

Принцип местного самоуправления — гласит ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления — должен быть признан во внутреннем законодательстве, и, по возможности, в Конституции государства.

В Конституции РФ в 20-ти статьях содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление в ст. ст. 3, 12, 130–133 и других. Глава 8 Конституции РФ называется «Местное самоуправление».

Согласно ст. 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Согласно ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». При этом данное право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Согласно статье 130 Конституции РФ, местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Согласно статье 3 Закона о местном самоуправления, граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Согласно статье 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в РФ. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом.

Местное самоуправление — форма народовластия. Согласно статье 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление — это одна из форм осуществления народом принадлежащей ему власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая (в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ), самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении).

Согласно части 2 статьи 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Принципы и функции местного самоуправления в Российской Федерации

Под принципами местного самоуправления понимают предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами руководящие идеи (начала), лежащие в основе осуществления деятельности населения по решению вопросов местного значения.

К принципам местного самоуправления в Российской Федерации можно отнести следующие:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
• организационная обособленность местного самоуправления в системе управления обществом и государством;
• сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством;
• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
• гарантированность местного самоуправления.
• взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Под функциями местного самоуправления понимают основные направления муниципальной деятельности, наиболее общие полномочия местного самоуправления. К ним относятся:

• обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
• управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, введение местных налогов и сборов;
• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
• обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых, и других жизненно важных услугах;
• представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Гарантии местного самоуправления

Гарантии местного самоуправления — это совокупность условий и средств, обеспечивающих осуществление и защиту права населения местной территориальной единицы на местное самоуправление.

Гарантии местного самоуправления можно классифицировать на общие и специальные (юридические).

Общие гарантии:

1) экономические (экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат следующие принципы: свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразия и равноправия форм собственности, включая муниципальную собственность; их равной правовой защиты и т. д.);

2) политические (политические гарантии местного самоуправления — это политико-правовой режим нашего государства: система государственной власти, основанная на принципе разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов; народовластие; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность прав и свобод человека и гражданина и т. д.);

3) духовные (система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе и т. д.).

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. К тому же, органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (например, устав муниципального образования).

Целевое назначение гарантий — обеспечить правовыми средствами:

а) организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
б) защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

В самом общем виде гарантии представлены в ст. 12 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Конституционные положения конкретизируются в текущем законодательстве, и, в первую очередь, в Законе о местном самоуправлении.

Уже в части 1 статьи 1 Закон провозглашает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, которое признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

В последующих статьях это принципиальное указание развивается применительно к общим положениям Закона и конкретным направлениям реализации права жителей на местное самоуправление. В части 3 статьи 3 Закона приводится закрытый перечень оснований для ограничения федеральным законом права на местное самоуправление.

Это допускается в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, а также для обеспечения обороны и безопасности государства.

Государственные гарантии распространяются на правотворческую, равно как и на правоприменительную, деятельность органов местного самоуправления и населения муниципального образования в целом.

Наиболее широкое закрепление принцип государственных гарантий местного самоуправления получил в институтах непосредственной демократии. В первую очередь это относится к местному референдуму и муниципальным выборам.

Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, законодательно гарантирует его финансовую, экономическую и организационную самостоятельность, утверждает принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении обеспечивают судебную защиту прав местного самоуправления, устанавливают запрет на ограничение его прав.

Статья 132 Конституции Российской Федерации предусматривает материально-финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий, полученных в соответствии с законом, а статья 133 — компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций.

Конституция Российской Федерации (ст. 8) равным образом признает и защищает муниципальную собственность (наряду с частной, государственной и иными формами собственности).

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет.

Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления выражаются в том, что:

1. органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности;
2. органы местного самоуправления вправе создавать организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации;
3. органы государственной власти обязаны финансировать осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
4. органы местного самоуправления вправе самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет; устанавливать местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате.

Конституция РФ, текущее федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, гарантируя местное самоуправление, устанавливает систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.

Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

Суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:

• органов государственной власти и государственных должностных лиц;
• органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• предприятий, учреждений, организаций;
• общественных объединений.

При этом с такими исками вправе обращаться как органы и должностные лица местного самоуправления, так и сами граждане, проживающие на территории муниципального образования.

Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципальных образований в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления.

Кроме этого, важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам.

Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура РФ. Важную функцию выполняет также Министерство юстиции РФ, которое проводит юридическую экспертизу правовых актов.

Кроме этого, правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления.

Вступление России в 1996 году в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления дают дополнительные, в частности, международные гарантии прав местного самоуправления в РФ.

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления являются:

• положение ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• положение ст. 131 Конституции РФ о самостоятельности определения населением структуры органов местного самоуправления;
• организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления;
• собственная компетенция органов местного самоуправления, которой они наделяются в целях самостоятельного решения вопросов местного значения;
• право муниципальных образований иметь собственную символику;
• учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ).

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

а) населением муниципального образования;
б) государством;
в) физическими и юридическими лицами.

1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Закон о местном самоуправлении предусматривает следующие формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Ответственность представительного органа муниципального образования. В случаях и в порядке, установленных Законом о местном самоуправлении, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации. В случаях и в порядке, установленных Законом о местном самоуправлении, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

Ответственность главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа перед Президентом РФ. Полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях, установленных Законом о местном самоуправлении.

2. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения местного референдума.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Ими могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. В данном случае имеется в виду гражданско-правовая ответственность. Так, например, согласно ст. 1069ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования.

Особым случаем муниципально-правовой ответственности является удаление главы муниципального образования в отставку.

Представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.