Конституционные основы исполнительной власти в Российской Федерации

Понятие и система исполнительной власти в Российской Федерации

Исполнительная власть — это система органов публичной власти, осуществляющих деятельность по управлению государственными делами (государственному управлению).

Исполнительная власть — это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти (законодательной, судебной, президентской) и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции.

Признаки исполнительной власти:

• относительная самостоятельность и взаимосвязь с законодательной и судебной ветвями государственной власти;
• является проводником государственной политики в жизнь;
• подконтрольность президентской, законодательной и судебной ветвям государственной власти;
• осуществляется специальными государственными органами, имеющими в установленном нормативном порядке компетенцию;
• подзаконна по своему характеру и задачам, т. е. ее организация и функции должны основываться на нормах Конституции РФ и других законодательных актов;
• применение мер административного принуждения;
• подготовка и издание правовых актов управления;
• объективирована в виде системы органов исполнительной власти;
• ее деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер.

Орган исполнительной власти — структурное подразделение государственного аппарата, создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь законов в процессе управления экономической, социальнокультурной и административно-политической сферами жизни общества.

По территориальному масштабу деятельности органы исполнительной власти подразделяются на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Система федеральных органов исполнительной власти включает в себя центральные органы исполнительной власти и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

К центральным органам исполнительной власти РФ относятся Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, создаются в субъектах РФ, федеральных округах, военных округах или на иных территориях. Согласно части 1 статьи 78 Конституции РФ, «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Данное конституционное положение конкретизируется и детализируется в Постановлении Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491«О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации». Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти. Так, например, территориальными органами Федеральной налоговой службы являются инспекции по району, району в городе, городу без районного деления, инспекции межрайонного уровня. Территориальными органами Министерства обороны РФ являются военные комиссариаты, создаваемые в субъектах РФ.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ включает следующие основные элементы:

• высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
• иные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Правительство Российской Федерации: понятие, состав и порядок формирования

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 110, п. «б» ст. 83 Конституции РФ).

Правительство — коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (административной) деятельностью в стране.

Правительство Российской Федерации — высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (ч. 3 ст. 110 Конституции РФ).

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Нормативной правовой базой организации и деятельности Правительства РФ является Конституция РФ (прежде всего, глава 6) и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве РФ), федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства и федеральные министры.

Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами, распоряжениями, поручениями Президента РФ организует работу Правительства. Председатель Правительства несет персональную ответственность перед Президентом за осуществление возложенных на Правительство полномочий (ст. 113 Конституции РФ).

Порядок формирования Правительства РФ установлен в статьях 111 и 112 Конституции РФ. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой. В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства. В данной ситуации Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства освобожден от должности Президентом.

Председатель Правительства РФ представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (за исключением федеральных министров, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности). Государственная Дума не позднее недельного срока принимает решение по представленным кандидатурам.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом РФ. Президент не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой.

В случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров Президент РФ вправе назначить заместителей Председателя Правительства, федеральных министров из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства. Если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур более одной трети должностей членов Правительства РФ (за исключением должностей федеральных министров, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности) остаются вакантными, Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Компетенция Правительства Российской Федерации

Компетенция Правительства РФ закрепляется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ.

Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
• представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
• представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
• обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• обеспечивает проведение в РФ единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;
• обеспечивает государственную поддержку научно-технологического развития Российской Федерации, сохранение и развитие ее научного потенциала;
• обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;
• осуществляет управление федеральной собственностью;
• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики;
• осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности;
• содействует развитию предпринимательства и частной инициативы;
• обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;
• осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным;
• создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры.

Вопросы компетенции Правительства РФ, закрепленные в Конституции РФ, конкретизируются и детализируются в Законе о Правительстве РФ.

В сфере общего руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти Правительство РФ:

• руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность;
• для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
• распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
• устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
• назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, и их заместителей по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации;
• вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов;
• вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Общие полномочия Правительства РФ:

• организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;
• осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
• обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;
• формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
• реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

В сфере экономики Правительство РФ:

• осуществляет в соответствии с Конституцией РФ,федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ регулирование экономических процессов;
• обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
• прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
• вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;
• осуществляет управление федеральной собственностью;
• разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;
• осуществляет общее руководство таможенным делом;
• принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;
• формирует мобилизационный план экономики РФ, обеспечивает функционирование оборонного производства РФ.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ:

• обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
• представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
• разрабатывает и реализует налоговую политику;
• обеспечивает совершенствование бюджетной системы;
• принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
• осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;
• осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;
• руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами;
• разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

В социальной сфере Правительство РФ:

• обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;
• принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
• разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
• обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
• принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
• содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
• взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;
• разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ:

• разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
• обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
• обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды

Правительство РФ:

• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ:

• участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;
• разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
• осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации Правительство РФ:

• осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ;
• организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ;
• обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
• обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ;
• принимает меры по охране Государственной границы РФ;
• руководит гражданской обороной.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ:

• осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ;
• обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях;
• в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;
• отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории;
• осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

К компетенции Правительства РФ относятся также и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Компетенция Правительства РФ реализуется в форме постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ. В случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства вышеуказанным актам они могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Сложение полномочий и отставка Правительства Российской Федерации

Следует разграничивать сложение полномочий Правительством РФ перед вновь избранным Президентом РФ и отставку Правительства РФ.

В отличие от отставки Правительства РФ, которая принимается или отклоняется Президентом РФ, сложение полномочий Правительства РФ носит безусловный характер и не требует чьего бы то ни было согласия.

Вновь избранный Президент РФ обязан принять решение Правительства РФ о сложении полномочий и начать формирование нового состава.

Сложение полномочий Правительства РФ обязательно даже при переизбрании Президента РФ на новый срок. РФ. Решение о сложении полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ, которое принимается в день вступления в должность Президента РФ.

Несмотря на то, что срок полномочий Правительства РФ прямо не установлен Конституцией РФ, можно сделать вывод: Правительство РФ функционирует в пределах срока полномочий Президента РФ (6 лет).

Это максимально возможный срок нахождения у власти Правительства РФ, поскольку Конституция РФ в ст.117 предусматривает возможность его отставки.

Основаниями отставки Правительства РФ являются следующие.

Правительство РФ по своей инициативе подает в отставку. В этом случае последнее слово остается за Президентом РФ. Президент РФ вправе принять отставку Правительства РФ либо отклонить ее. В случае отклонения отставки Правительства РФ оно продолжает исполнять свои полномочия в полном объеме.

Президент РФ по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства РФ. При этом ни Конституция РФ, ни

Закон о Правительстве РФ не содержат какого-либо исчерпывающего перечня оснований для принятия Президентом РФ такого решения и не обязывают его каким-либо образом мотивировать свое решение. Кроме того, Президент РФ вправе отправить в отставку как Правительство РФ в целом, так и отдельных его членов.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. Постановление о недоверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

После выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, который подлежит рассмотрению в течение семи дней. Если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ, Президент РФ в течение семи дней вправе принять решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В случае если Правительство РФ в течение трех месяцев повторно поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии, а Государственная Дума в доверии Правительству РФ откажет, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В соответствии с частью 6 статьи 117 Конституции РФ Государственная Дума не может выразить недоверие Правительству РФ, а Председатель Правительства не может ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству в следующих случаях:

• в течение года после избрания Государственной Думы (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ);
• с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч. 4 ст. 109 Конституции РФ);
• в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (ч. 5 ст. 109 Конституции РФ);
• в течение года после назначения Председателя Правительства РФ, последовавшего вслед за трехкратным отклонением Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства (ч. 6 ст. 117 Конституции РФ).

Помимо оснований отставки Правительства РФ в целом ч. 4.1ст. 117 Конституции РФ предусматривает возможность отставки отдельных членов Правительства. Председатель Правительства, Заместитель Председателя Правительства, федеральный министр вправе подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства. В случае освобождения от должности Президентом Российской Федерации или отставки Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства, федерального министра Президент вправе поручить этому лицу продолжать исполнять обязанности по должности или возложить их исполнение на другое лицо до соответствующего назначения (ч. 5 ст. 117 Конституции РФ).

Иные федеральные органы исполнительной власти

Согласно части 1 статьи 112 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства РФ освобожден от должности Президентом РФ.

В настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указами Президента РФ от 21 января 2020 г. N 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

К иным, помимо Правительства РФ, федеральным органам исполнительной власти относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральные службы и федеральные агентства обозначаются собирательным термином «федеральные ведомства».

Федеральные министерства — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральные службы — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральные агентства — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

По подчиненности федеральные министерства и ведомства делятся на две группы:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства под руководством Президента РФ.

Осуществление Президентом РФ своих конституционных функций и полномочий невозможно без непосредственного подчинения ему федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности.

Например, для того, чтобы эффективно руководить внешней политикой государства Президент должен иметь в прямом подчинении Министерство иностранных дел РФ. Для того, чтобы Президент РФ мог эффективно выполнять свои полномочия в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ ему должно напрямую подчиняться Министерство обороны РФ. Для того, чтобы эффективно и оперативно принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности Президент должен иметь в прямом подчинении иные федеральные органы исполнительной власти так называемого «силового блока».

Президент РФ руководит деятельностью федеральных министерств и ведомств, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации. Он утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. К федеральным министерствам и ведомствам под руководством Президента РФ относятся такие, например, как МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, ФСБ России, СВР России, ФСО России, Росгвардия и другие.

2. Все иные федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства находятся под руководством Правительства РФ. Например, Минздрав России, Минпромторг России, Минэкономразвития России, Минсельхоз России, Федеральная антимонопольная служба, Рособрнадзор и другие.