Введение в конституционное право Российской Федерации

Конституционное право как отрасль права: понятие, предмет и метод

Конституционное право России — это ведущая, базовая, основополагающая отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, федеративное устройство, а также основы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права России, можно условно разделить на четыре группы.

Первую группу образуют общественные отношения, составляющие основы конституционного строя России:

• основы политической системы общества (демократия, республиканская форма правления, правовой характер государства и другие);
• основы экономической системы общества (единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, равноправие форм собственности и другие);
• основы социальной системы общества (равноправие граждан;
• охрана труда и здоровья людей; идеологическое многообразие и другие).

Вторую группу образуют общественные отношения, составляющие основы правового положения человека и гражданина. К ним можно отнести, в частности, конституционные принципы правового положения человека и гражданина; гражданство; конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина; юридические гарантии конституционных прав и свобод.

Третью группу образуют общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием федеративного устройства России. Это, например, принципы федеративного устройства России; статус Российской Федерации и ее субъектов; разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ; государственные символы России.

Четвертая и самая большая группа общественных отношений, составляющих предмет конституционно-правового регулирования, — это общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием основ организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления:

• конституционно-правовой статус Президента РФ (порядок выборов, функции и полномочия, прекращение полномочий);
• конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ (порядок формирования и компетенция палат парламента, роспуск Государственной Думы, законодательный процесс);
• конституционные основы исполнительной власти (порядок формирования, состав и компетенция Правительства России; отставка Правительства);
• конституционные основы организации и функционирования органов судебной власти и прокурорского надзора;
• конституционные основы местного самоуправления.

Метод конституционного права России основан на сочетании двух общих методов правового регулирования: императивного и диспозитивного. Наиболее ярко это проявляется в регулировании федеративных отношений. В частности, пределы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены императивно (ст.ст. 71, 72 Конституции РФ). Вне этих пределов действует диспозитивное правило: субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, по остаточному принципу (ст.73 и ч. 4 ст.76 Конституции РФ). Сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования можно увидеть и в правовых формах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, предусмотренных частью 3 статьи 11 Конституции РФ. Данное разграничение осуществляется Конституцией РФ (императивный метод), Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (диспозитивный метод).

Сочетание императивного и диспозитивного начал в отраслевом методе конституционного права России находит свое более конкретное выражение в сочетании трех основных способов правового регулирования: позитивного обязывания, дозволения и запрещения.

Примерами позитивного обязывания могут служит нормы Конституции, закрепляющие обязанности органов власти, должностных лиц и граждан. Например, согласно ст. 2 Конституции РФ, обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (ч. 1 ст. 59 Конституции РФ).

Дозволение находит свое нормативное выражение, прежде всего, в нормах главы 2 Конституции РФ, закрепляющих права и свободы человека и гражданина. Например, согласно ст. 27 Конституции РФ, каждый вправе свободно передвигаться по территории Российской Федерации.

С помощью способа дозволения формулируются нормы, закрепляющие не только права и свободы человека и гражданина, но и полномочия органов публичной власти, должностных лиц. Например, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, в случае повторного в течении трех месяцев выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Запрет в конституционно-правовом регулировании встречается сравнительно редко. Например, согласно ч. 4 ст. 3 Конституции РФ, никто не вправе присваивать власть в Российской Федерации.

В целом метод отечественного конституционного права основывается на властно-императивных началах. Диспозитивный метод используется значительно реже.

Конституционное право в системе российского права

Конституционное право является одной из отраслей системы российского права, но занимает среди них особое положение. Конституционное право является ведущей, базовой и основополагающей отраслью права.

Оно предопределяет содержание всех иных отраслей права.

Ведущее место конституционного права в национальной системе права обусловлено следующим:

1. Нормы конституционного права являются исходными, отправными, определяющими для норм всех иных отраслей права. Они выступают первоосновой и фундаментом, на основе которых осуществляется правовое регулирование в сфере административного, гражданского, уголовного и других отраслей права. Так, например, закрепляя статус

Правительства РФ, нормы конституционного права устанавливают начала административного права. Устанавливая принципы судебной власти и права человека в сфере судопроизводства, конституционное право устанавливает исходные начала для уголовного права, уголовно-процессуального права и ряда других отраслей права. Закрепляя право и обязанность родителей по воспитанию детей, провозглашая государственную поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства, конституционное право выступает в качестве базы для семейного права.

Таким образом, каждая отрасль права берет свое начало в конституционном праве.

2. Конституционное право регулирует наиболее важные и значимые общественные отношения. Если другие отрасли права регулируют общественные отношения в какой-то одной сфере, то конституционное право устанавливает принципы общественного и государственного устройства в целом, форму государственного правления, форму государственно-территориального устройства, политический (государственный) режим, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, основы организации и функционирования органов публичной власти.

3. Конституционное право занимает особое место в системе права во многом благодаря особенностям своего основного источника —

Конституции Российской Федерации. В отличие от основных источников других отраслей права, Конституция РФ была принята многонациональным народом РФ путем всенародного голосования; обладает высшей юридической силой; имеет особый усложненный порядок внесения поправок и пересмотра.

4. Конституционное право является первичной отраслью национального права, так как именно конституционное право устанавливает виды форм (источников) права, регулирует процедуру создания норм всех отраслей права.

Конституционно-правовые отношения: понятие, субъекты, объекты

Конституционно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права.

Субъекты конституционно-правовых отношений можно разделить на две группы: индивидуальные и коллективные.

К индивидуальным субъектам конституционно-правовых отношений относятся, прежде всего, граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды). Кроме того, индивидуальными субъектами конституционно-правовых отношений, обладающими специальной правоспособностью, являются должностные лица (прежде всего, высшие, такие как Председатель Правительства РФ, федеральные министры, судьи, главы субъектов РФ и другие), избиратели, депутаты, кандидаты в депутаты, родители, дети и другие.

В качестве коллективных субъектов конституционно-правовых отношений выступают следующие:

Социальные общности. Особойполитико-социальной общностьюявляется многонациональный народ Российской Федерации — единственный источник и носитель власти в стране. Он выступает участником конституционных правоотношений, например, принимая Конституцию Российской Федерации. Не случайно преамбула Конституции РФ открывается словами «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…».

К иным социальным общностям относятся народы Российской Федерации. Так, например, народы выступают участниками конституционно-правовых отношений, реализуя свое право на самоопределение (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68 Конституции РФ). Коренные малочисленные народы Российской Федерации являются участниками конституционных правоотношений, реализуя свои права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69 Конституции РФ).

Органы публичной власти и иные организации. К органам публичной власти как субъектам конституционно-правовых отношений относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Так, например, в случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ субъектами возникшего конституционного правоотношения становятся Государственная Дума, Правительство РФ, а также Президент РФ, который вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы (ч. 3 ст.117 Конституции РФ).

К иным организациям, являющимся субъектами конституционных правоотношений, можно отнести политические партии, профсоюзы, религиозные объединения и ряд других.

Государство — Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Так, например, Российская Федерация, участвуя в межгосударственных объединениях (ст. 79 Конституции РФ), выступает субъектом не только международно-правовых, но и конституционно-правовых отношений. Субъекты РФ могут вступать в различные конституционные правоотношения друг с другом (например, изменение границ между субъектами РФ), с Российской Федерацией (например, заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий), а также с муниципальными образованиями (например, передача субъектами РФ отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям).

Объекты конституционно-правовых отношений — это то, по поводу чего они возникают, то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников конституционных отношений.

К объектам конституционно-правовых отношений традиционно относят: государственную территорию (например, в случае принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта); материальные блага (например, имущество); нематериальные блага (например, жизнь, честь, достоинство, неприкосновенность частной жизни, депутатская неприкосновенность); поведение субъектов конституционного права (например, выборы Президента РФ, прием в гражданство РФ, законодательный процесс).

Конституционно-правовые нормы и институты

Нормы конституционного права — это общеобязательные, формально-определенные, неперсонифицированные правила поведения, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет конституционно-правового регулирования.

В теории государства и права осуществляется классификация правовых норм по множеству оснований. Все они могут быть использованы и в конституционном праве. Прежде всего нормы права принято делить на общерегулятивные (исходные, отправные, первичные) нормы и нормы-правила поведения.

К общерегулятивным нормам относят нормы-начала, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи, нормы-дефиниции.

Наибольшее количество таких норм (особенно, норм-начал, нормпринципов) содержится в конституционном праве. Примерами могут служить нормы главы 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя». Общерегулятивные нормы характеризуются наиболее общим характером. Их воздействие на общественные отношения носит опосредованный характер. В частности, на основе конституционных норм-принципов могут разрешаться правовые коллизии и восполняться пробелы в действующем законодательстве. К нормам главы 1 Конституции РФ часто апеллирует Конституционный Суд РФ.

Общерегулятивные нормы права носят декларативный характер. Они не могут быть защищены в судебном порядке. В качестве примеров можно привести:

– норму статьи 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»;

– норму части 1 статьи 7 Конституции РФ: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Эти и другие нормы, закрепленные в главе 1 Конституции РФ, служат ориентиром для законодателя, для правоприменительной и интерпретационной практики. Но гражданин не может прийти в суд и заявить иск, обосновывая свои требования ссылкой на одну лишь статью 2 или часть 1 статьи 7 Конституции РФ.

В отличие от общерегулятивных норм, нормы-правила поведения непосредственно направлены на регулирование общественных отношений. Они определяют конкретные права и обязанности субъектов.

Примерами могу служить нормы главы 2 Конституции РФ, закрепляющие права и свободы человека и гражданина.

Далее, по характеру содержащихся в конституционно-правовых нормах предписаний они подразделяются на обязывающие, управомочивающие и запрещающие. По степени определенности — на императивные и диспозитивные. По назначению в механизме правового регулирования — на материальные и процессуальные.

Особенности конституционно-правовых норм. От норм иных отраслей права нормы конституционного права отличаются:

• предметом регулирования: они регулируют наиболее важные общественные отношения;
• источниками: наиболее важные нормы закреплены в акте, обладающем высшей юридической силой, — Конституции РФ;
• видовым своеобразием: в конституционном праве удельный вес общерегулятивных норм (особенно, норм-начал, норм-принципов) значительно больше, чем в других отраслях права;
• способом изложения: как правило, в статьях нормативных правовых актов закрепляется только диспозиция либо гипотеза и диспозиция. Санкция конституционно-правовой нормы в большинстве случаев излагается в статье другого нормативного правового акта, являющегося источником иной отрасли права. Например, в ч. 1 ст.20 Конституции РФ закреплено право на жизнь (диспозиция), а в ст. 105 УК РФ установлена ответственность за убийство (санкция).

Конституционно-правовой институт — это обособленная относительно устойчивая группа конституционно-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения внутри отрасли права.

Институты конституционного права подразделяются на три группы: головные, сложные и простые (одноэлементные).

Головные институты конституционного права характеризуются наибольшей степенью обобщения конституционно-правовых норм (например, институт органов государственной власти, институт конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина).

Сложные институты характеризуются меньшей степенью обобщения конституционных норм и могут входить в состав головных институтов (например, институт судебной власти).

Простые (одноэлементные) институты не делятся ни на какие другие институты и, в свою очередь, могут входить в состав сложных институтов (например, институт Конституционного Суда РФ).

Источники конституционного права России и их иерархия

Источники конституционного права в юридическом смысле — это внешние формы выражения и закрепления конституционно-правовых норм.

Основным источником современного конституционного права России являются нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и многие другие. Вместе с тем нормы конституционного права содержатся и в иных источниках, круг которых нередко становится предметом научной полемики: нормативные договоры, декларации, решения Конституционного Суда РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права.

Практически важным и вместе с тем сложным является вопрос об иерархии источников конституционного права, то есть их соотношении по юридической силе. Практическая ценность знания иерархии источников права для любого юриста состоит в том, что при наличии правовой коллизии оно позволит выбрать и применить источник права, обладающий более высокой юридической силой. Сложность вопроса заключается в том, что правовая регламентация иерархии источников права отсутствует. В Конституции РФ можно найти лишь единичные указания на иерархическую соподчиненность отдельных источников права.

Например, в ч. 3 ст. 76 Конституции РФ говорится: «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам».

Рассмотрим иерархию источников конституционного права России:

1. Конституция Российской Федерации находится на вершине пирамиды источников конституционного права. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации имеет верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Есть и другие конституционные нормы, которые указывают на высшее место Конституции РФ в иерархии источников права. Например, в ч. 6 ст. 125 Конституции РФ говорится: «Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению».

2. Ратифицированные международные договоры РФ. Ратификация — это одна из форм выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора, осуществляемая в форме федерального закона.

Ратифицированные международные договоры РФ по своей юридической силе находятся выше любого закона, принимаемого в РФ. Такой вывод следует из взаимосвязанного толкования ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, и ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», согласно которой ратификации подлежат международные договоры РФ, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Из этого следует, что только ратифицированные международные договоры РФ имеют иерархический приоритет перед законом. Правильность данного вывода подтверждается и Верховным Судом РФ, в постановлении Пленума которого от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» подчеркивается: «… суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации».

Международные договоры РФ не могут противоречить Конституции РФ. В случае противоречия между ними верховенством обладает Конституция РФ. Данный вывод следует из положений статей 4 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 79 и 125 (часть 6) Конституции РФ. Так, статья 79 Конституции РФ гласит: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». Как справедливо отметил Конституционный Суд РФ в правовой позиции, изложенной им в Постановлении от 14 июля 2015 г. N 21-П, правила международного договора, нарушающие конституционные положения, не могут и не должны применяться в ее правовой системе России, основанной на верховенстве Конституции.

Таким образом, ратифицированные международные договоры РФ по своей юридической силе выше любого закона, но ниже Конституции РФ.

3. Федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой по сравнению с обычными федеральными законами (ч. 3 ст.76 Конституции РФ). Они принимаются в особом, усложненном порядке по вопросам, предусмотренным в Конституции РФ (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ), и относящимся к предметам ведения РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). К настоящему времени по абсолютному большинству вопросов уже приняты и действуют федеральные конституционные законы. Остаются непринятыми лишь законы о созыве Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135 Конституции РФ) и об изменении статуса субъекта РФ (ч. 1 ст. 137 Конституции РФ). Принятие федеральных конституционных законов по вопросам, указанным в Конституции РФ, является обязанностью, а не правом законодателя. Президент РФ не вправе отклонить федеральный конституционный закон, даже в случае несогласия с ним.

4. Федеральные законы. В отличие от федеральных конституционных законов, федеральные законы могут приниматься как по вопросам, предусмотренным в Конституции РФ, так и по не предусмотренным в Конституции РФ, но относящимся к предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (части 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ).

Не все федеральные законы являются источниками конституционного права, а только те из них, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционно-правового регулирования.

В отечественной законодательной практике встречаются случаи, когда устанавливается приоритет юридической силы одних федеральных законов перед другими. К их числу относятся некоторые кодексы, а также некодифицированные федеральные законы, которым законодатель придал иерархический приоритет по отношению к иным законам. Так, например, в ст. 5 ТК РФ установлено: «Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс». Примером некодифицированного федерального закона, которому законодатель придал иерархический приоритет по отношению к иным законам, может служить Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав), в ч. 6 ст. 1 которого говорится: «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона». Конституционный Суд РФ не считает такой подход основанным на Конституции РФ. Вместе с тем он не признает положения федеральных законов, устанавливающие приоритет применения по сравнению с другими федеральными законами, неконституционными, не подлежащими применению. По мнению Суда, какой закон подлежит применению в каждом конкретном случае, — вправе самостоятельно решать суды.

5. Нормативные указы Президента РФ. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Как правило, только указы Президента РФ могут содержать нормы права. В отличие от них, распоряжения — это индивидуально-правовые акты, издаваемые главой государства по оперативным, текущим вопросам (например, организационным, кадровым вопросам, вопросам работы Администрации Президента РФ).

Указы Президента РФ конкретизируют и детализируют общие установления и принципы действующих законов. Например, Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325«Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» конкретизирует и детализирует общие положения, которые содержатся в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве).

Указы Президента РФ могут восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. При этом такие указы Президента РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Право издания Президентом РФ подобного рода указов подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П.

6. Нормативные постановления Правительства РФ издаются им на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

7. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. К числу источников конституционного права России можно отнести, например, Приказ МВД России от 15 августа 2012 г. N 795 «О порядке принесения извинений гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции».

8. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. По общему правилу, установленному ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, действует принцип верховенства федерального нормативного правового акта над нормативным правовым актом субъекта РФ. Исключение предусмотрено ч. 6 ст. 76 Конституции РФ.

9. Нормативные правовые акты местного самоуправления(уставы муниципальных образований, акты главы местного самоуправления и др.).

К иным (в том числе нетипичным) источникам конституционного права России относятся: Законы РФ о поправках к Конституции РФ; общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры РФ, согласие на обязательность которых Россия дала в иной форме, чем ратификация; внутригосударственные договоры нормативного содержания (например, Федеративный договор от 31 марта 1992 г.); нормативные правовые акты бывшего Союза ССР и РСФСР (п. 2 раздела II Конституции РФ); декларации (например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.); постановления Конституционного Суда Российской Федерации.