Место и роль прокураторы в системе государственных органов власти в РФ

Правовое регулирование деятельности прокуратуры

Прокурорский надзор как отрасль права представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих деятельность прокурора по обеспечению верховенства Конституции, соблюдению и исполнению законов, защите прав и свобод граждан, законных интересов личности, общества и государства.

Предметом правого регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнения законов всеми субъектами права, а также деятельность органов прокуратуры по обеспечению режима законности в Российской Федерации. Методом правового регулирования служит предусмотренная законом совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных приемов, способов и средств осуществления прокурором своих полномочий.

В ст. 3 Закона о прокуратуре содержится положение, в соответствии с которым правовую основу организации и деятельности органов прокуратуры составляют Конституция, данный Закон, другие федеральные законы и международные договоры РФ. Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ определяются также нормативными правовыми актами Президента РФ, принятыми в случаях, предусмотренных данным Законом.

Конституция определяет принципы организационного построения и непосредственной деятельности самой прокуратуры. Так, в ст. 129 Конституции сказано, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

В этой же статье Конституции определен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, а также нижестоящих прокуроров. Данным конституционным положением закреплена независимость прокурорского надзора от иных ветвей государственной власти и обеспечено ее самостоятельное функционирование. Кроме того, оно способствует построению вертикали управления в системе органов прокуратуры таким образом, что надзор за соблюдением законности осуществляется на всех уровнях власти независимо от местнических сепаратистских тенденций.

Однако специфика федеративного устройства российского государства и сложившиеся к моменту принятия Конституции социально-политические условия обусловили тот факт, что в ч. 3 ст. 129 Конституции закреплено положение, согласно которому прокуроры субъектов РФ назначаются на должность только после согласования с органами власти субъекта РФ. Однако органы власти субъектов РФ не имеют права принимать никаких правовых актов и решений относительно организации и деятельности прокуратуры, так как в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции законодательство и управление прокуратурой относится исключительно к ведению Российской Федерации.

Таким образом, в Конституции определены принципиальные вопросы организационного построения системы органов прокуратуры и далее в ней указано, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Им является Закон о прокуратуре.

Закон о прокуратуре состоит из семи разделов, которые включают в себя 54 статьи. В этом Законе определены цели и задачи деятельности органов прокуратуры, ее основные функции, принципы организации и работы, система и структура органов прокуратуры, полномочия Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров, порядок назначения и освобождения их от должности.

Закон определяет предмет прокурорского надзора относительно каждого из его основных направлений (отраслей), полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. В нем также содержатся нормы, устанавливающие порядок прохождения службы в органах прокуратуры, ее кадровый состав, меры правовой и социальной защиты сотрудников.

Учитывая, что прокурорский надзор охватывает широкую сферу правоотношений, деятельность прокурора по отдельным направлениям регламентируется нормами, содержащимися в иных федеральных законах.

Так, ст. 30 Закона о прокуратуре содержит правило, согласно которому полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Например, в соответствии со ст. 21 Закона об ОРД по требованию прокурора, обеспечивающих ОРД, руководители этих структур обязаны представить им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за ОРД, влечет за собой установленную законом ответственность должностных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования, а также по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия определены в ст. 37 УПК.

Нормы, регламентирующие деятельность прокурора в административном судопроизводстве, закреплены в КоАП.

Международные договоры РФ содержат достаточно большое количество норм, регламентирующих организацию и деятельность органов прокуратуры. К подобного рода нормативным актам необходимо, например, отнести Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993.

Регламентируют вопросы деятельности органов прокуратуры и соответствующие указы Президента РФ. К ним, в частности, можно отнести Указы Президента РФ от 30.06.1997 № 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации».

Важную роль в организации и деятельности прокуратуры играют нормативные правовые акты, исходящие от Генерального прокурора РФ. Закон о прокуратуре предоставляет Генеральному прокурору РФ право издавать обязательные для исполнения всеми сотрудниками прокуратуры приказы, распоряжения, указания и инструкции, определяющие и разъясняющие вопросы организации деятельности органов прокуратуры, а также реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Указанные нормативные правовые акты занимают особое место в деятельности органов прокуратуры, поскольку принимаются в соответствии с текущей оперативной обстановкой, складывающейся в результате непосредственной работы прокуратуры по реализации своих полномочий, а также управлению всей системой ее органов.

Нормативные правовые акты, издаваемые Генеральным прокурором РФ, должны соответствовать следующим требованиям: во-первых, приниматься уполномоченным на это должностным лицом прокуратуры (Генеральным прокурором РФ или его заместителями); во-вторых, не противоречить Конституции и федеральному законодательству; в-третьих, быть обязательными для исполнения всеми прокурорами и следователями прокуратуры. Обязательное значение эти нормативные правовые акты имеют и для иных должностных лиц органов, поднадзорных прокуратуре.

Принципы организации прокуратуры и система ее органов

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В п. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее проявлений – подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследования преступлений и другие) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации.

Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускается.

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения правового государства.

Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направляется на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной взаимосвязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Эта функция состоит в том, что прокурор при установлении в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимости совершенствования, действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Специфическим аспектом координации, который реализуется непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, является обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений.

Прокуратура не должна подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Акцент делается на надзор за исполнением всеми органами, организациями и должностными лицами их конституционной обязанности по обеспечению законности в деятельности подконтрольных и подчиненных им структур и на то, как они обеспечивают права и свободы граждан.

Место прокураторы РФ в системе органов государственной власти

В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое положение, предопределенное ст. 129 Конституции РФ, установившей, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ.

В свою очередь согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокуратура РФ представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Именно компетенция прокуратуры, содержание ее полномочий по реализации возложенных на нее функций являются параметрами, определяющими ее место в государственно-правовом механизме.

Прокуратура – это основной орган осуществляющий надзор за точным и единообразным применением законов.

Существует несколько точек зрения по поводу определения места прокуратуры:

• это орган при Президенте;
• относится к исполнительной власти, так как обеспечивает исполнение законов, осуществляет надзор за органами исполнительной власти;
• относится к законодательной ветви власти, так как прокуратура обеспечивает точное и единообразное исполнение законов;
• относится к судебной ветви власти, так как в Конституции прокуратура указана в главе о судебной власти (ст. 129).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:

надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Законом на прокуратуру также возложен надзор за исполнением законов:

• органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;
• администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительной характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• судебными приставами.

Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования, действующих НПА вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.