Криминологическое планирование

Понятие, виды и принципы криминологического планирования

Криминологическое планирование — это важнейший элемент современного социального управления, связанный с определением его субъектами целей антикриминального воздействия на криминологическую обстановку, поиском наиболее эффективных методов и средств, необходимых для достижения этих целей, и установлением достигнутых результатов.

Криминологическое планирование является частью социального планирования. Это императив современного социального управления, который в практической действительности, к сожалению, нередко игнорируется. В результате многие мероприятия принятых программ не находят своего адресата, бьют мимо цели и становятся средством оправдания затрат на содержание аппарата по их реализации.

Криминологическое планирование не следует противопоставлять программированию. Планирование — широкое понятие, включающее в себя деятельность по разработке управленческих документов различного уровня, как стратегического, так и тактического. Поэтому разработка программ и планов — это различные уровни одного и того же процесса — криминологического планирования.

Криминологическое планирование — это разновидность управленческой деятельности. И, как любая управленческая деятельность, она может быть представлена в виде системы, структура которой включает в себя субъекты (управляющую подсистему), объекты (управляемую подсистему) и содержание соответствующей социальной активности.

Управляющая подсистема охватывает взаимодействующие органы, разрабатывающие планы и организующие их выполнение. Субъектами криминологического планирования могут быть международные и межправительственные организации, законодательные и исполнительные органы власти федерального уровня, субъектов РФ и органы самоуправления, общественные организации. Даже простое их перечисление невозможно, потому что в принципе любой орган государственной власти может быть представлен в такой системе. Исходя из этого, соответствующую подсистему целесообразно уточнять применительно к определенному направлению.

Управляемая подсистема — криминологическая обстановка — может быть представлена в виде сложной структуры, включающей в себя следующие элементы: «преступность — факторы, ее детерминирующие»; «криминалитет» (лица, профессионально занимающиеся преступной деятельностью, включая коррупцию и экономические преступления); «потенциальные преступники» (лица, склонные к совершению преступлений и иных правонарушений); «потенциальные жертвы» (лица, которые характеризуются сравнительно высокой виктимностью в зависимости от определенных признаков); «осужденные правонарушители»; «население, проживающее на данной территории».

Многие лица не совершают преступлений, но они могут помочь другим отказаться от преступных намерений, и в этом смысле они попадают в поле зрения криминологического планирования. Главным объектом все же выступает поведение тех людей, которые являются нарушителями уголовно-правовых запретов, склонны к совершению преступлений. На снижение вероятности совершения ими преступлений, изменение их поведения в позитивном направлении и нацелено криминологическое планирование.

Содержание криминологического планирования представлено комплексом мероприятий правотворческого, правоприменительного, организационного, информационно-коммуникативного, профилактического характера, обладающих антикриминальным эффектом, разрушающих криминогенный потенциал, противодействующих усилиям криминалитета.

Содержание криминологического планирования охватывает деятельность субъектов законотворчества (на уровне Российской Федерации и ее субъектов — по вопросам их компетенции) и нормотворчества (представительных органов муниципальных образований) — в аспекте планирования законотворческих и нормотворческих работ. К содержанию криминологического планирования относятся различные вопросы правового регулирования: их круг довольно широк и не ограничен только уголовно-правовыми нормами. Доказана профилактическая роль административно-правового законодательства. Менее изучены профилактические возможности других отраслей права (например, трудового, налогового, социального и т. д.), но не вызывает сомнения, что они есть и их следует учитывать при криминологическом планировании.

В содержание криминологического планирования включаются соответствующие мероприятия, осуществляемые исполнительными органами власти всех уровней, их структурными подразделениями; правоохранительными органами и их подразделениями; общественными организациями и религиозными объединениями; средствами массовой информации; предприятиями различных форм собственности; культурными, образовательными и медицинскими учреждениями; неправительственными организациями и др.

Содержание криминологического планирования определяется его целями, задачами, сроками. Различают планирование текущее и перспективное. Текущее планирование, рассчитанное на срок от одного месяца до одного года, включает меры, направленные на повседневную борьбу с правонарушениями. Это тактическое (оперативное) планирование. Его разновидностью выступает планирование ситуационное, осуществляемое применительно к конкретной ситуации.

Перспективное планирование имеет стратегический характер. Оно призвано обеспечить снижение криминогенного потенциала государства, общества, населения.

Перспективное планирование чаще всего реализуется в виде целевых комплексных программ (ЦКП). Целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научноисследовательских, социально-экономических, правовых, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем борьбы с преступностью, ее отдельными видами и группами.

Базовыми категориями ЦКП являются цели, оргструктура, ресурсы, социальная среда (условия функционирования), система времени.

Цели. План — это форма задания целей, формальная система, которая указывает пути достижения целей. Создание такой системы строится на основе метода «дерева целей», когда генеральная цель дезагрегируется на подцели первого уровня, те, в свою очередь, — на подцели второго уровня и т. д. Например, обеспечение государственного контроля над преступностью реализуется в политических целях (первого уровня, к которым относится, в частности, выбор стратегии осуществления реформ), целях правовой политики (второго уровня, которые включают в себя, например, подготовку проектов законов и подзаконных актов), целях правоприменительной деятельности (третьего уровня, предполагающих формирование приоритетов борьбы с преступностью), целях нейтрализации и снижения негативных последствий преступности, криминогенного потенциала населения (четвертого уровня, что связано, в частности, с повышением уровня правовой культуры граждан) и т. д.

Организационная структура. Следует четко представлять систему субъектов криминологического планирования и возможности улучшения ее работы. Совершенствование оргструктуры системы воздействия на преступность осуществляется по ряду направлении: оптимизация действующей системы субъектов антикриминального воздействия, включение в нее новых элементов, повышение эффективности ее работы.

Например, важно учитывать, что одним из элементов системы субъектов противодействия преступности является Министерство экономического развития РФ, которое осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития. На данное Министерство возложена обязанность по формированию межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, в том числе криминологического характера. Среди новых субъектов криминологического планирования следует назвать Федеральную службу по регулированию алкогольного рынка, которая, являясь федеральным органом исполнительной власти, призвана осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также функции по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере.

Ресурсы. Речь в данном случае идет о необходимых ассигнованиях на операционно-технические средства, транспорт, оборудование, организационную технику, о финансировании профессиональной деятельности, профилактических мероприятий и др. Не менее важное значение имеет активное использование людских ресурсов (кадрового потенциала), которые требуют внимательного отношения и создания системы мотиваций социальной активности.

На федеральном уровне сформирована нормативная база регламентации порядка и особенностей подготовки целевых программ. Ее суть заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». В рамках концепции «управления результатами» бюджет программы формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов.

Социальная среда. Здесь имеются в виду географические условия, наличие общих границ с другими независимыми государствами, состояние криминологической обстановки, сложившаяся политическая ситуация, которая в значительной степени определяет интерес к разработке криминологических программ, а также волю по осуществлению мер антикриминального воздействия.

Система времени. Она связана со сроками ЦКП и ритмами проведения соответствующих мероприятий. Эти ритмы обусловлены сезонными колебаниями преступности, динамикой миграционных процессов, периодами политических выборов, инфляционными процессами, иными факторами.

В настоящее время ЦКП представляют собой атрибут социального управления. В России разработано и принято множество ЦКП, которые построены в соответствии с нормативными требованиями по универсальному шаблону, который включает в себя паспорт программы, где кратко характеризуются:

• наименование программы;
• наименование, номер и дата принятия решения о разработке программы;
• государственный заказчик — координатор программы; государственные заказчики программы; цели и задачи программы; целевые индикаторы и показатели; сроки реализации программы; основные мероприятия программы; объемы и источники финансирования программы; ожидаемые конечные результаты программы и показатели эффективности;
• система контроля за реализацией программы.

Целевая программа состоит из шести разделов.

В первом из них дается развернутая характеристика проблемной ситуации в избранном направлении, включая:

• анализ тенденций развития явления, определяющего проблемную ситуацию;
• оценку влияния на процессы развития внешних и внутренних факторов, особенно тех, которые оказывают преимущественно негативное воздействие;
• выявление предпосылок, способных изменить динамику и направить ее в благоприятном направлении;
• установление взаимосвязи целей программы с приоритетами социальноэкономического развития региона;
• обоснование целесообразности применения программно-целевого метода решения проблемы и анализ различных вариантов этого решения;
• описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Во втором разделе содержатся развернутые формулировки целей и задач целевой программы с указанием целевых индикаторов и показателей, имеющие в своей основе требования, предъявляемые к целям программы, а именно:

• соответствие целей компетенции государственных заказчиков целевой программы;
• возможность реального достижения целей;
• существование инструмента измерения при проверке достижения целей;
• разработка графика, где определены сроки достижения целей и этапов реализации региональной целевой программы.

В соответствии с целями устанавливаются задачи программы, среди которых, во-первых, выделяются приоритетные, а во-вторых, проводится дифференциация по этапам реализации программы.

Третий раздел целевой программы включает перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия увязываются по срокам и ресурсам и призваны обеспечивать решение задач целевой программы.

Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.

В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.

В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов РФ для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.

Пятый раздел характеризует механизмы реализации программы. Здесь устанавливаются порядок формирования организационно-финансового плана реализации программы, процедурные условия реализации намеченных мероприятий, а также контроля за их выполнением.

Шестой раздел целевой программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации.

Криминологические ЦКП могут быть дифференцированы: по уровню:

• международное сотрудничество в области борьбы с преступностью;
• федеральные;
• межрегиональные;
• региональные;
• муниципальные;

по состоянию криминологической обстановки:

• чрезвычайные;
• находящиеся под особым контролем;
• типовые;

по субъектам антикриминального воздействия:

• общегосударственные;
• межведомственные;
• ведомственные;
• внутриведомственные (когда субъектом выступает какое-либо подразделение данного ведомства);

по направленности:

• противодействие злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту;
• предупреждение правонарушений несовершеннолетних, детской безнадзорности и беспризорности;
• борьба с организованной преступностью и коррупцией; социальная реабилитация и адаптация лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и др.;

по срокам:

• краткосрочные (1—2 года); среднесрочные (3—5 лет);
• долгосрочные (5—10 лет и более);

по правовым режимам:

• в условиях военного положения;
• в условиях чрезвычайного положения;
• в условиях проведения контртеррористической операции.

Ведомственные целевые программы подразделяются на утверждаемые и аналитические.

Утверждаемая ведомственная целевая программа — утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятии, направленных на решение конкретной тактическом задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования.

Аналитическая ведомственная целевая программа — выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.

При осуществлении криминологического планирования важно придерживаться соблюдения ряда требований (принципов), действенность которых доказана социальной практикой. К ним относятся принципы соответствия международным стандартам, приоритетности защиты прав и свобод человека, законности, научности, объективности, комплексности, преемственности, конкретности, динамичности.

Соответствие международным стандартам означает уважение суверенитета государств и неукоснительное соблюдение их национального законодательства, норм и принципов международного права; укрепление доверия между компетентными органами государств, участвующих в совместной борьбе с преступностью; равноправие сторон.

Приоритетность защиты прав и свобод человека означает, что на любом этапе организации и осуществления криминологического планирования прежде всего должны учитываться основополагающие права человека. К их числу, в частности, относятся право на жизнь; запрет пыток; запрет рабства и подневольного труда; право на свободу и личную неприкосновенность; право на справедливое судебное разбирательство; запрет на не установленное законом наказание; право на уважение личной и семейной жизни; право на свободу мысли, совести и религии; право на эффективные средства правовой защиты; запрет дискриминации, право на защиту частной собственности и т. д.

Законность выражает идею справедливости, что воплощается через реализацию пяти принципов: 1) единство законности; 2) гарантированность основных прав и свобод граждан; 3) неотвратимость ответственности за совершенное правонарушение; 4) недопустимость противопоставления законности и целесообразности; 5) взаимосвязь законности и культуры (цивилизованности). Следует подчеркнуть, что идея законности — справедливости наиболее соответствует российской государственно-правовой ментальности.

Научность криминологического планирования означает, во-первых, необходимость задействования научного потенциала — привлечение к разработке программ профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений, а также компетентных специалистов иных учреждений, организаций для участия в работе экспертной группы. Во-вторых, научность планирования предполагает достаточно высокую управленческую культуру непосредственных разработчиков: знакомство их с соответствующей литературой, основными доктринами, подходами, процедурами, приемами.

Объективность планирования характеризуется такими признаками, как максимальное соответствие планируемых мероприятий оперативной обстановке, результатам прогноза, а также стоящим задачам; концентрация всех планируемых мероприятий на решении ключевых проблем; опережающее реагирование на развитие негативных тенденций в оперативной обстановке; планирование только реальных и конкретных мероприятий, направленных на совершенствование организаторской деятельности и усиление охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Объективность планирования опирается на реальную оценку криминологической ситуации, которая, конечно, отличается от варианта, обычно представленного в сводках ведомственной статистической отчетности. Криминологическое планирование эффективно, если оно проектирует поражение реальных целей преступников, а не организует борьбу с преступностью, исходя из мнимой картины благополучия, что нередко типично для организации борьбы с преступностью.

Комплексность криминологического планирования обеспечивается участием в подготовке и реализации программы всех субъектов, их взаимодействием, а также согласованностью планов различных уровней (международного, федерального, регионального, муниципального).

Преемственность криминологического планирования достигается учетом предшествующего опыта планирования; план должен исходить из результатов исполнения предыдущего плана и иных ранее принятых решений; включать в себя те мероприятия, выполнение которых должно продолжаться в планируемом периоде; быть согласованным с теми мерами, которые предусмотрены другими планами и программами.

Конкретность планирования исключает проектирование мероприятий, которые невозможно проконтролировать, использование формулировок типа «усилить», «улучшить», «повысить эффективность». Конкретность планирования обеспечивается учетом местной социальной среды, в которой будет происходить реализация программы (вплоть до знания психологических особенностей основных исполнителей проекта).

Динамичность планирования означает не только привязку его в системе времени, но и корректируемость планируемых мероприятий.

Практика криминологического планирования

В России имеется опыт криминологического планирования на различных уровнях: международном, федеральном, региональном и муниципальном.

На международном уровне криминологическое планирование осуществляется в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ). Оно опирается на Концепцию взаимодействия государств — участников СНГ в борьбе с преступностью, одобренную решением Совета глав государств СНГ 2 апреля 1999 г.

В Концепции отмечено, что приоритетное значение приобретают совместные усилия в борьбе с организованной и транснациональной преступностью, которая представляет особую угрозу безопасности государствам — участникам СНГ. Эта угроза несет опасность:

а) в социальной сфере:

• вовлечения в преступную деятельность все большего числа людей и прежде всего молодежи;
• создания в обществе атмосферы страха, неуверенности и социальной напряженности;
• возрастающего вреда, причиняемого экологическими преступлениями, фальсифицированием продуктов, алкогольных и других напитков;

б) в экономической сфере:

• глобальной криминализации экономических отношений и упрочения позиций криминального капитала;
• роста теневой экономики, подрывающей социально-экономические основы государств — участников СНГ;
• снижения уровня международного доверия к усилиям государств — участников СНГ в инвестиционной политике, внешнеэкономической, кредитнофинансовой деятельности и других сферах экономики;

в) в политической сфере:

• вторжения криминальных структур, располагающих крупными капиталами, в политическую жизнь, лоббирования своих интересов во властных структурах, в том числе путем формирования выгодного им общественного мнения через подконтрольные средства массовой информации, принятия законодательных и иных нормативных актов, создающих благоприятные условия для их деятельности;
• подкупа государственных служащих;
• провоцирования межнациональных конфликтов и политических скандалов, физического устранения неугодных лиц.

Основными направлениями взаимодействия компетентных органов государств — участников СНГ, а также уставных органов и органов отраслевого сотрудничества СНГ, созданных по взаимному согласию для координации и взаимодействия в борьбе с преступностью, являются:

• совместный анализ состояния, структуры, динамики и последствий транснациональной преступности, результатов работы по выявлению, предупреждению, раскрытию, расследованию преступлений, исполнению наказаний;
• выполнение, в пределах своей компетенции, совместных программ борьбы с преступностью, ее отдельными видами;
• совместные следственные, оперативно-розыскные действия и другие мероприятия по конкретным делам и материалам о преступлениях, борьба с которыми требует скоординированных усилий;
• обобщение практики исполнения межгосударственных договоров, принятых в рамках СНГ;
• подготовка информации о борьбе с преступностью Совету глав государств, другим органам СНГ, а также органам государственной власти государств — участников СНГ;
• разработка предложений по совершенствованию правового регулирования совместной деятельности государств — участников СНГ в борьбе с преступностью, в том числе по вопросам передачи уголовного преследования;
• изучение и оценка эффективности совместных усилий компетентных органов государств — участников СНГ в борьбе с преступностью, распространение опыта в этой области;
• создание правовой основы упрощенного порядка выдачи лиц, совершивших преступления;
• сотрудничество в области защиты прав потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса;
• согласованная разработка рекомендаций для использования в национальном законодательстве с учетом специфики правовых систем государств — участников СНГ;
• профессиональная подготовка и переподготовка кадров государств — участников СНГ;
• разработка, изготовление, производство и поставка для нужд компетентных органов государств — участников СНГ криминалистической техники и специальных средств.

Как видим, направления взаимодействия государств — участников СНГ в борьбе с преступностью находятся в русле криминологического планирования. Оно осуществляется, во-первых, в рамках Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью. Во-вторых, международное криминологическое планирование реализуется на основе программ борьбы с преступностью по отдельным (наиболее актуальным) направлениям.

Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью разрабатывалась на период с 2000 до 2003 г., на 2003— 2005, 2005-2007, 2008-2010, 2011-2013, 2014-2018 гг.

Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на 2014—2018 гг., утвержденная Советом глав правительств СНГ 25 октября 2013 г., нацелена на дальнейшее совершенствование сотрудничества государств — участников СНГ, уставных и отраслевых органов СНГ в борьбе с преступностью.

Основные задачи этой Программы: расширение и укрепление международноправовой базы сотрудничества государств — участников СНГ; совершенствование и гармонизация национального законодательства; проведение согласованных межведомственных профилактических, оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций; информационное и научное обеспечение сотрудничества; осуществление сотрудничества в подготовке кадров, повышении квалификации специалистов; развитие сотрудничества с международными организациями.

Расширение и укрепление международно-правовой базы сотрудничества государств — участников СНГ связано с разработкой и принятием международных договоров по следующим направлениям: противодействие коррупции и финансированию терроризма, хищению культурных и исторических ценностей, торговле людьми, органами и тканями человека для трансплантации, защита участников уголовного судопроизводства и др.

Совершенствование и гармонизация национального законодательства предполагает разработку модельных законодательных актов, согласование правовой базы по определенным направлениям.

Проведение согласованных межведомственных профилактических, оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций — это работа, связанная с предупреждением, выявлением и пресечением контрабанды; незаконного изготовления и оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств; деятельности международных преступных группировок, занимающихся хищением автотранспорта и нелегальной торговлей им; преступлений, связанных с эксплуатацией женщин и детей, производством и распространением порнографической продукции и т. д.

Информационное и научное обеспечение сотрудничества реализуется в проведении научно-практических конференций и семинаров; подготовке комментариев к конвенциям и иным нормативным правовым актам; разработке учебных пособий, методических рекомендаций по анализу и прогнозированию криминологической обстановки, предупреждению, выявлению и раскрытию преступлений, связанных с коррупцией, незаконной миграцией, и др. Здесь также планируется обмениваться материалами о состоянии преступности в государствах — участниках СНГ, издавать информационные материалы о проблемах борьбы с преступностью, развивать информационные банки и системы связи, формировать реестры, проводить научно-практические семинары, внедрять спецкурсы в учебный процесс образовательных учреждений об организационно-правовых основах взаимодействия правоохранительных органов государств — участников СНГ и проч.

Осуществление сотрудничества в подготовке кадров реализуется в повышении квалификации сотрудников правоохранительных органов, в том числе путем консультаций и стажировок в специализированных подразделениях; обмене учебно-методическими материалами по подготовке и повышению квалификации кадров правоохранительных органов.

Международное криминологическое планирование по наиболее актуальным направлениям началось с разработки Программы совместных мер по борьбе с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников Содружества Независимых Государств, принятой Советом глав правительств СНГ 12 марта 1993 г. В дальнейшем она была трансформирована в Межгосударственную программу совместных мер борьбы с преступностью.

На периоды 2000-2003, 2005-2007, 2008-2010, 2011-2013, 2014—2016 гг. принимались программы сотрудничества государств — участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма. В 2000—2004, 2005—2007, 2008—2010, 2011—2013, 2014—2018 гг. реализуются программы сотрудничества государств — участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Криминологическое планирование на федеральном уровне представлено — в ретроспективе — Федеральной программой Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994—1995 гг., Федеральной целевой программой по усилению борьбы с преступностью на 1996—1997 гг., Федеральной целевой программой по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 гг. и в настоящее время — Государственной программой «Обеспечение общественного порядка и борьбы с преступностью».

Целями последней Федеральной целевой программы (ФЦП) на 1999—2000 гг. выступали удержание контроля над криминальной ситуацией, сосредоточение всех возможных сил и средств правоохранительных органов и других ведомств на борьбу с преступностью в сфере экономики и коррупцией, снижение темпов прироста и доли тяжких преступлений, действенная защита граждан от нарушений законности, повышение раскрываемости преступлений, создание обстановки спокойствия на улицах и в других общественных местах.

ФЦП охватывала мероприятия по следующим приоритетным направлениям борьбы с преступностью:

• преодоление криминализации экономики, защита всех форм собственности, борьба с коррупцией;
• противодействие организованной преступности; меры по борьбе с терроризмом;
• повышение эффективности раскрытия и расследования тяжких преступлений;
• обеспечение общественного порядка, профилактика и предотвращение правонарушений;
• реформирование уголовно-исполнительной системы; реформирование правоохранительной системы, развитие международного сотрудничества в борьбе с преступностью;
• совершенствование правовой базы правоохранительной деятельности в сфере борьбы с преступностью.

Укажем блоки планируемых мероприятий по этим направлениям.

1. Преодоление криминализации экономики, защита всех форм собственности, борьба с коррупцией:

• совершенствование правового регулирования экономических отношений, включая внешнеэкономические отношения, и правоохранительной деятельности, качественное обновление нормативной правовой базы правоохранительной деятельности по борьбе с коррупцией;
• усиление надзора за исполнением законодательных актов и повышение ответственности за их нарушение, совершенствование системы государственного контроля в сфере финансово-хозяйственной деятельности с целью недопущения злоупотреблений;
• оптимизация форм, методов и средств противодействия экономической преступности и коррупции путем объединения усилий правоохранительных, контролирующих, фискальных, финансовых органов и других структур правоохранительной направленности;
• организационно-практические меры предупреждения и пресечения преступлений экономической направленности и коррупции;
• создание единого информационного механизма обеспечения экономической безопасности государства;
• выявление и устранение криминальных структур; сохранение и закрепление профессионального ядра правоохранительных органов, их материальнотехническое укрепление, повышение социально-правовой защищенности сотрудников;
• формирование позитивного общественного мнения о правоохранительной системе, восстановление доверия общества к государству и его структурам;
• меры общественного воздействия и профилактика коррупции и преступных посягательств на государственную собственность.

2. Противодействие организованной преступности:

• совершенствование законодательного регулирования этой деятельности с учетом отечественного и зарубежного опыта;
• восстановление, укрепление и развитие системы подразделений по борьбе с организованной преступностью, проведение комплексных межведомственных операций, создание условий, лишающих организованную преступность экономической основы и коррупционных связей;
• разработка и внедрение эффективных, в том числе нетрадиционных, средств, форм и методов работы правоохранительных органов по выявлению и пресечению деятельности организованных преступных групп и сообществ.

3. Меры по борьбе с терроризмом:

• проведение единой государственной политики, обеспечивающей своевременное выявление, устранение и нейтрализацию факторов, способствующих зарождению, распространению и развитию терроризма;
• укрепление государственных органов, участвующих в предупреждении и пресечении актов терроризма, предоставление им соответствующих полномочий, улучшение их материально-технической оснащенности;
• достижение высокой степени эффективности антитеррористических мероприятии, прежде всего за счет согласованности действии государственных органов, общественных объединений и граждан, развития международного и межгосударственного сотрудничества.

4. Повышение эффективности раскрытия и расследования тяжких преступлении:

• создание условий для полноценного обеспечения судебной и иной государственной защиты прав и свобод граждан, их личной неприкосновенности;
• внедрение в практику деятельности правоохранительных органов современных информационных технологий, программно-технических средств, коммуникационных средств приема-передачи информации, создание единой информационно-вычислительной сети и интегрированных банков данных на основе типизации и унификации проектных решений;
• налаживание устойчивого информационного взаимодействия правоохранительных органов с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также с правоохранительными органами других стран, в первую очередь государств — участников СНГ.

5. Обеспечение общественного порядка, профилактика и предотвращение правонарушений:

• постоянный контроль за дислокацией и перемещением сил правопорядка, активное использование при патрулировании транспортных средств повышенной маневренности (велосипедов, мотоциклов, мотороллеров и т. д.) и служебных животных (собак, лошадей);
• оптимизация численности сил, повседневно осуществляющих охрану общественного порядка в населенных пунктах, в том числе за счет более активного привлечения сотрудников частных детективных и охранных структур, казачества, членов общественных формирований и населения, разработка действенной системы моральных и материальных стимулов, обеспечение правовой и социальной защиты лиц, участвующих в поддержании правопорядка;
• улучшение оперативного информирования органов внутренних дел о совершенных преступлениях, иных правонарушениях и чрезвычайных ситуациях, развитие систем технического наблюдения и связи;
• воссоздание эффективной системы профилактики правонарушений;
• мобилизация усилий правоохранительной системы и всего общества на профилактике преступлений со стороны несовершеннолетних;
• устранение (нейтрализация) факторов, способствующих росту рецидивной преступности;
• осуществление профилактических мероприятий в отношении лиц, не имеющих жилья, постоянной работы и источников доходов;
• разработка и внедрение в практику криминалистических методов выявления, раскрытия и расследования правонарушений в сфере общественного порядка, безопасности движения и эксплуатации транспорта, особенно при проведении массовых мероприятий, митингов, шествий, демонстраций, при массовых беспорядках, забастовках;
• создание во всех субъектах РФ учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий;
• завершение создания целостной системы профилактики правонарушений и системы информационного обеспечения соответствующей деятельности правоохранительных органов;
• улучшение правовой пропаганды, повышение правовой культуры населения.

6. Совершенствование правовой базы правоохранительной деятельности в сфере борьбы с преступностью:

• правовое обеспечение новых направлений правоохранительной деятельности;
• устранение пробелов и коллизий в правовом регулировании правоохранительной деятельности, отмена устаревших нормативных правовых актов;
• приведение в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• внесение изменений и дополнений в действующее законодательство в целях обеспечения правоохранительными органами международно-правовых обязательств Российской Федерации;
• дальнейшее расширение договорно-правовой базы международного сотрудничества правоохранительных органов России;
• обеспечение проведения криминологической экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.

В Государственной программе «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» приоритеты и цели сформулированы на основе Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, Национальной стратегии противодействия коррупции и включают в себя:

• снижение уровня преступности;
• укрепление системы профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних;
• повышение безопасности населения и защищенности критически важных объектов;
• обеспечение равной защиты прав собственности на объекты недвижимости, предотвращение и пресечение рейдерских захватов;
• сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, проводимых в отношении малого бизнеса;
• противодействие легализации (отмыванию) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем; борьба с коррупцией.

Федеральный уровень криминологического планирования представлен также системой планирования в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Данную систему образуют Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г., Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации, целевые программы противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту.

Федеральные программы противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту начали разрабатываться начиная с 1995 г. К настоящему времени известны пять таких программ: федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1995— 1997 годы», федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1999—2001 годы», федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002—2004 годы», федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005—2009, 2010—2011 годы», Государственная программа «Противодействие незаконному обороту наркотиков» на период до 2020 г.

Государственная программа содержит три подпрограммы:

1) Комплексные меры противодействия незаконному обороту наркотиков;

2) Координация антинаркотической деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации;

3) Комплексная реабилитация и ресоциализация лиц, потребляющих наркотические средства и психотропные вещества в немедицинских целях.

Эта Программа более прагматична по сравнению со своими предыдущими аналогами и избавлена от набора декларативных мероприятий, ранее переходивших из одной программы в другую.

Криминологические блоки присутствуют в целевых программах федерального уровня и по различным направлениям. Так, в Комплексной программе обеспечения безопасности населения на транспорте разработаны меры по минимизации угроз террористической направленности. В федеральной целевой программе «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2015—2020 годы)» предусмотрено противодействие применению на территории Российской Федерации опасных и особо опасных биологических агентов и химических веществ в террористических целях; применению против Российской Федерации различных видов химического и биологического оружия, предназначенного для смертельного поражения или причинения иного вреда, созданного за рубежом на базе новейших достижений в области геномики, протеомики, генной инженерии патогенов, экопатогенов, а также органической и неорганической химии.

Новой формой криминологического планирования является «Национальный план противодействия коррупции», последовательно реализуемый на основе Национальной стратегии противодействия коррупции в 2011—2013, 2014— 2015, 2016—2017 гг. В системе федерального криминологического планирования он занимает промежуточное место между стратегией и целевой программой. В нем указываются основные направления и субъекты деятельности по профилактике, предотвращению, пресечению противоправных проявлений без детализации конкретных мероприятий, сроков их проведения, источников финансирования и исполнителей.

Региональный уровень криминологического планирования отражает специфику криминологической обстановки в субъекте РФ, а также уровень компетенции законодательных и правоприменительных органов. Здесь могут быть названы областные (краевые) программы комплексных мер по борьбе с преступностью, комплексных мер по противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту; целевые программы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; программы обеспечения безопасности дорожного движения, программы профилактики правонарушений и предупреждение экстремизма. Они формулируют задачи:

• воссоздания системы социальной профилактики правонарушений, предполагающей прежде всего активизацию борьбы с пьянством и алкоголизмом, наркоманией, незаконной миграцией, адаптацию лиц, освободившихся из мест лишения свободы, к социально-экономическим условиям;
• разработки и внедрения методов и механизмов мониторинга социальных ситуаций, способствующих совершению правонарушений;
• реализации системы мер формирования в социальной практике толерантного отношения к расовому, национальному, религиозному, идеологическому многообразию с привлечением средств массовой информации;
• совершенствования нормативно-правовой и научно-методической базы по профилактике правонарушений и обеспечению общественной безопасности, создания единой системы информационно-аналитического обеспечения работы органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций в области профилактики правонарушений и обеспечения общественной безопасности;
• обеспечения взаимодействия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, областных (краевых) органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере предупреждения правонарушений и общественной безопасности, вовлечения в указанную деятельность организаций всех форм собственности, а также общественных объединений.

Муниципальный уровень криминологического планирования тесно связан с региональным планированием и реализуется в таких программах, как целевые программы по усилению борьбы с преступностью и правонарушениями в городе (районе), по профилактике правонарушений; по профилактике правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних; по противодействию злоупотреблению и незаконному обороту наркотиков; по повышению правовой культуры в городе (районе) и др. Следует отметить, что в системе криминологического планирования муниципальный уровень является самым слабым звеном. Несмотря на большое количество таких программ, их содержание, как правило, не отвечает современным научным критериям и нормативным требованиям и сведено к ограниченному числу «дежурных» мероприятий.

Процедура криминологического планирования

Процедура криминологического планирования представляет собой согласованную во времени систему действий по разработке и контролю за реализацией мероприятий по декриминализации общественных отношений и антикриминальному воздействию на криминологическую обстановку в определенной административно-территориальной единице (на данном объекте или по избранному направлению).

Криминологическое планирование начинается с анализа криминологической обстановки. На этом первом этапе целесообразно рассмотреть следующие вопросы: статистика преступности в регионе: количество преступлений за анализируемый период; размер причиненного ущерба; коэффициенты преступности, преступной активности, судимости в расчете на 10 тыс. человек; интенсивность совершения отдельных видов и групп преступности; география преступности; показатели ее общественной опасности; анализ тенденций развития преступности в соотношении с предшествующим прогнозом ее развития; раскрываемость преступлений с акцентом на те виды преступлений, которые характеризуются наиболее низкими показателями; характеристика тенденций правоприменительной деятельности в плане привлечения виновных к уголовной ответственности с учетом распространенности (латентности) определенных видов посягательств; классификация административнотерриториальных единиц по криминологическим показателям; оценка мнения населения о защищенности от преступных посягательств и деятельности правоохранительных органов; характеристика факторов, определяющих развитие криминологической ситуации и оперативной обстановки; оценка собственных проблем сотрудниками правоохранительных органов. Статистический анализ должен быть дополнен данными выборочных криминологических исследований в целях получения представления о реальном состоянии криминологической ситуации (латентности преступлений, коррупции властных структур, проникновении криминалитета в бизнес и власть, криминогенном и виктимогенном потенциале населения и проч.).

На данном этапе оцениваются состояние уголовно-правовой и административной практики, результаты выполнения криминологических планов (программ) за предшествующий период, угрозы криминологической безопасности.

На втором этапе составляются криминологические прогнозы преступности и безопасности на последующий период. Прогнозы должны быть не количественными, а качественными. Внимание следует сосредоточить не на количественных параметрах (которые, с учетом латентности преступлений, в известной мере условны), а на тенденциях развития преступности. Прогнозы целесообразно разрабатывать как минимум по двум сценарным вариантам: пессимистическому (ситуация будет ухудшаться вследствие активизации негативных факторов) и среднему варианту, отсекая крайние экстремы (наряду с негативными факторами просматривается воздействие позитивных обстоятельств).

На третьем этапе решается задача стратегического и концептуального обеспечения криминологического планирования. Здесь происходит согласование целей и задач криминологической программы с доктринальными установками, осуществляется характеристика стратегических приоритетов в борьбе с преступностью, закрепляются условия для поддержания обратных связей с населением.

Стратегия определяет главные угрозы данной криминологической проблемы в контексте национальной безопасности России, характеризует государственную систему противодействия установленным угрозам, определяет принципы и ведущие направления ее деятельности.

Концепция целевой программы должна включать следующие основные разделы:

• обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации или региона;
• обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом;
• характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;
• возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;
• ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом;
• предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам;
• предложения по объемам и источникам финансирования целевой программы;
• предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы;
• предложения по участию федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию целевой программы;
• предложения по государственным заказчикам и разработчикам целевой программы;
• предложения по основным направлениям финансирования, срокам и этапам реализации целевой программы;
• предложения по механизмам формирования мероприятий целевой программы;
• предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией целевой программы.

Четвертый этап предполагает определение мероприятий для включения их в план (программу). Для этого изучается положительный зарубежный и отечественный опыт, привлекаются силы экспертов, учитываются пожелания специалистов и населения, собираются предложения из заинтересованных ведомств и подразделений, которые выступают субъектами антикриминального воздействия.

На пятом этапе осуществляется подготовка проекта плана, его экспертиза и обсуждение. Здесь важно обеспечить широкую гласность процедуры обсуждения, публикуя план (программу) в СМИ, направляя его максимально возможному числу специалистов (экономистов, социологов, психологов, юристов и др.), в том числе независимым экспертам.

Шестой этап — согласование плана (программы) со всеми заинтересованными субъектами и его утверждение.

Седьмой этап — мониторинг выполнения плана. Важно не только планировать контроль, но и ознакомить субъектов антикриминального воздействия с проектируемым режимом его осуществления, который включает в себя затребование отчетов и материалов о выполненной работе, проверки фактического исполнения, совещания, проводимые при должностном лице, утвердившем программу, проведение научно-практических конференций. Здесь происходит оценка эффективности реализации плановых мероприятий.

Заключительный этап — принятие решения о завершении (продолжении) плана (программы).

Организация регионального криминологического планирования осуществляется в установленном порядке, который предполагает создание соответствующим актом (распоряжением) главы (администрации, правительства) субъекта РФ рабочей группы по разработке целевой программы. На основе аналитических материалов и поступивших предложений от субъектов криминологического планирования разрабатывается проект программы. Проект проходит окончательную процедуру согласования на заседании регионального (муниципального) межведомственного совета (комиссии) по профилактике правонарушений, где определяются приоритеты финансирования, после чего направляется на финансовую и правовую экспертизу. Согласованный проект программы рассматривается на заседании правительства области (округа, республики, муниципалитета) и принимается соответствующим нормативным правовым актом. Происходит внесение программы для утверждения на заседании местного органа законодательной власти. Программа считается окончательно принятой после ее утверждения постановлением законодательного собрания субъекта РФ и внесения ее финансового обеспечения в бюджет.