Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Конституция РФ исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Федерации, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Эти особенности отражены, в частности, в ст. 66. Признание Конституцией РФ наличия особенностей в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Федерации не означает нарушения принципа равноправия частей, составляющих Федерацию, и тем более - наличия некоей иерархии в их статусах. Конституционный смысл понятия "статус субъекта Российской Федерации" вытекает из системного анализа положений Основного Закона, важнейшими из которых являются нормы, сформулированные в ч. 1 ст. 5, где дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации".

Различаясь фактически, субъекты Федерации в конституционном отношении, по сути, являются одинаковыми. Понятие "субъект Российской Федерации", применяемое Конституцией РФ ко всем без исключения частям Федерации, подчеркивает их общность и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они получили новое качество, став равноправными субъектами Российской Федерации.

Свой статус субъекты Федерации обрели в силу федеральной Конституции, а не собственного волеизъявления в порядке договора. Все субъекты Федерации являются неотъемлемыми составными частями России и не обладают правом сецессии, т.е. правом выхода из состава Российской Федерации. Все субъекты Федерации имеют равные права и обязанности как составные части федеративного государства. В частности, субъекты равны в своих правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др. (ст. 66 Конституции РФ).

Все субъекты Федерации самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73 Конституции РФ).

В настоящее время руководитель (высшее должностное лицо) субъекта Федерации - выборная должность. Должность руководителя субъектов Федерации именуется по-разному, исходя из сложившихся традиций.

На все субъекты Федерации в равной мере распространяется принцип территориальной целостности. Границы между субъектами могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), а утверждается такое изменение на федеральном уровне - Советом Федерации (п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Все субъекты Федерации в равной мере обладают правом заключать внутрифедеративные договоры, в том числе о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), а также участвовать в международных внешнеэкономических связях в порядке, установленном соответствующим федеральным законом. Изъятия из этих единых правил, устанавливаемые для отдельных субъектов и не имеющие под собой правовых и фактических оснований, не отвечают конституционному требованию о равноправии субъектов Федерации.

Сразу после принятия Конституции РФ 1993 г. Российская Федерация состояла из 89 субъектов. К началу 2012 г. в результате так называемых процессов "укрупнения" их количество сократилось до 83. По состоянию на 2016 г. в составе Российской Федерации находятся 85 субъектов Федерации: 22 республики, 9 краев, 46 областей, три города федерального значения, одна автономная область и четыре автономных округа.

За годы, прошедшие с момента принятия действующей Конституции РФ, процесс изменения состава субъектов Федерации происходил следующим образом.

Ряд новых субъектов Федерации были образованы в результате объединения ("укрупнения") регионов в 2003 - 2008 гг. Объединение регионов осуществлялось в следующей процедуре. Органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обращались к Президенту РФ с предложением об объединении регионов, после чего начинали работать инициативные группы, собиралось необходимое число подписей и в проектируемых к объединению субъектах Федерации проводились референдумы. После одобрения объединения на референдумах принимался федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации в результате объединения субъектов, ранее входивших в состав Российской Федерации.

В результате объединения Пермской области и входящего в ее состав Коми-Пермяцкого автономного округа (2003 - 2005 гг.) с 1 декабря 2005 г. был образован новый субъект Федерации - Пермский край. В современной России это был первый опыт объединения регионов.

В 2004 - 2007 гг. в результате объединения трех регионов (Красноярского края и входивших в его состав Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов) с 1 января 2007 г. был образован еще один новый субъект Федерации с сохранением прежнего названия - Красноярский край. В 2005 - 2007 гг. в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа с 1 июля 2007 г. был образован еще один новый субъект Федерации - Камчатский край. 1 января 2008 г. в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа был образован еще один новый субъект Федерации с сохранением прежнего названия - Иркутская область. 1 марта 2008 г. Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край.

Ряд субъектов Федерации меняли свои наименования. Так, Ингушская Республика и Республика Северная Осетия стали соответственно Республикой Ингушетия и Республикой Северная Осетия - Алания, Республика Калмыкия Хальмг Тангч была переименована в Республику Калмыкия, наименование Чувашской Республики - Чаваш республики было изменено на Чувашскую Республику - Чувашию, Ханты-Мансийский автономный округ стал Ханты-Мансийским автономным округом - Югра.

Исходными для понимания сущности конституционно-правового статуса субъектов Федерации являются следующие положения Конституции РФ 1993 г.:

1. Субъект Российской Федерации - элемент ее федеративного устройства (ст. 5). Все субъекты Федерации равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).
2. Каждый субъект Федерации имеет собственную территорию (ч. 1 ст. 67). Границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).
3. Любой субъект Федерации имеет свою собственность как часть государственной собственности и разграничивает ее с Российской Федерацией (п. "г" ч. 1 ст. 72).
4. Каждый субъект Федерации имеет права в части владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в" ч. 1 ст. 72).
5. Субъект Федерации самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в соответствии с ч. 1 ст. 77. Также самостоятельно он устанавливает систему местного самоуправления (в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установление которых - вопрос совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72).
6. Статус субъекта Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66).
7. Каждый субъект Федерации представлен в обеих палатах Федерального Собрания РФ. Субъект Федерации имеет право законодательной инициативы.
8. Орган законодательной власти субъекта Федерации может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134), одобряет поправки к гл. 3 - 8 Конституции РФ (ст. 136).
9. К ведению субъекта Федерации относятся две группы вопросов: первая - в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации; вторая - полномочия субъекта Федерации, принадлежащие ему за пределами сферы совместного ведения.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации

По состоянию на 2016 г. в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находятся 22 республики: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия (ст. 65 Конституции РФ).

Проблема государственности субъектов Федерации и, в частности, республик в ее составе, возможности и пределов данной государственности, масштабов и границ суверенности российских республик продолжает оставаться предметом достаточно острых дискуссий. Причем они происходят не столько в научной среде, сколько между различными субъектами политических отношений, поскольку данная проблема не является чисто академической. Характер распределения властных функций между разными уровнями институтов государственной власти определяет их реальные права и следующие из них регулятивные возможности, объем и пределы легитимных полномочий. Неслучайно поэтому, что высказываются прямо противоположные точки зрения - от абсолютного неприятия даже элементов суверенитета субъектов Федерации, расцениваемых как угроза целостности Российского государства и непреодолимое препятствие процессу государственного управления, до абсолютизации суверенитета республик и призыва к еще большей децентрализации государственного устройства.

Во многом это обусловлено тем, что Россия все еще находится в процессе построения обновленного федеративного государства и лишь постепенно обретает те качества и свойства, которые присущи реальному федерализму. Содержащееся в Конституции РФ положение о федеративном характере российской государственности является не констатацией реальных свойств современного Российского государства, а скорее ориентиром и достаточно отдаленной целью его развития. Федеративное государство, существование которого уже провозглашено Конституцией РФ как нечто реально существующее, на деле лишь создается, и процесс этот является болезненным, во многом противоречивым, определяемым борьбой различных политических сил.

Как уже отмечалось, РСФСР, провозглашенная III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г., хотя и именовалась федерацией, но и фактически, и формально-юридически также таковой не была. Наличие местного самоуправления и отдельных автономных образований в ее составе - а это выдавалось за свойства федерализма - не означало, что Россия действительно являлась федеративным государством. Называясь федерацией, РСФСР на деле не отвечала большинству признаков, присущих действительно федеративному государству. Отсутствовали важнейшие признаки федерализма, такие как делегирование полномочий снизу вверх, от субъектов центру, наличие у субъектов реальных и охраняемых законом прав, что позволяло бы говорить хотя бы об относительной реальности государственности субъектов. К тому же даже и те скромные права, которыми обладали республики и иные регионы в составе РСФСР, были сугубо фиктивными и в условиях царившего тогда в обществе правового нигилизма реально никем и никогда не востребовались. Даже скромные попытки вспомнить о декларированных конституциями правах национально-территориальных образований в ее составе всегда расценивались как сепаратизм (или национал-сепаратизм) и достаточно жестко карались. Отсутствовал сам механизм их реализации, и в силу этого они были лишь ширмой для жестко унитарного по своей природе государства, скрывая всесильную и неограниченную власть центра. Существовали лишь некоторые, чисто внешние атрибуты федерализма, но не реальная федерация с государственностью ее субъектов, пусть даже и в самых слабых их формах.

Согласно одной из точек зрения, современный российский федерализм генетически связан с федерализмом советским при всем его несовершенстве и ограниченности, которые являются источником многих трудностей и бед. Эта позиция не выдерживает какой-либо серьезной критики. Федерализм РСФСР являлся юридической фикцией, никогда не предполагавшейся к реализации, действительному воплощению в жизнь. Неслучайно все попытки конца 1980-х - начала 1990-х годов наполнить новым, реальным содержанием существовавший тогда "фантом федерализма" - советскую квазифедерацию - не увенчались успехом. Они были априори обречены на неудачу. Поэтому строительство подлинно федеративного российского государства происходит в настоящее время практически "с нуля" - в стране, которая еще в недавнем прошлом была жестко унитарной, с соответствующими традициями централизованного государственного управления и ментальностью.

Именно этим можно объяснить многие проблемы современной России - страна еще не вполне прошла до конца весь тот необходимый и трудный путь болезненных проб и ошибок, обретения собственного опыта и определенных традиций, отработки политических технологий и наработки алгоритмов разрешения проблем, которые и позволяют говорить о сколько-либо реальном федерализме. Поэтому России и всем ее субъектам еще предстоит пройти свой собственный путь к подлинному федерализму, что чревато неизбежными ошибками, противоречиями и конфликтами, определенными потерями, метаниями между различными крайностями и болезненным самопознанием.

Как известно, важнейшим признаком любого федеративного государства является особый статус составляющих его территориальных единиц как относительно самостоятельных государственных образований. Специфика Российской Федерации, породившая и порождающая множество проблем, заключается в том, что практически все ее субъекты, и республики в том числе, за редким исключением не имели опыта собственного государственного строительства в прошлом.

Они не обладали прежде государственностью и традициями продолжительного самостоятельного существования. Если не считать периода феодальной раздробленности на Руси или существования ряда государств или протогосударств Поволжья и Сибири до вхождения их в состав Российской империи, в России практически полностью отсутствовали исторический опыт государственного состояния, традиции законотворчества, национально-государственное сознание у абсолютного большинства ее субъектов. И это также является своего рода "детской болезнью", которая усложняет становление реального федерализма и порождает разнообразные проблемы. Если субъекты многих федераций мира в прошлом были самостоятельными государствами, как, например, штаты США, лишь после 11 лет конфедеративного сосуществования добровольно объединившиеся в федеративный союз, то субъекты Российской Федерации не прошли этого пути. Они лишь сейчас обретают одновременно и опыт создания и развития собственной государственности, государственного существования, и также опыт отлаживания, выстраивания своих отношений с федеральным центром. В этом и заключается содержание и основное значение столь болезненно воспринимаемого многими исследователями и публичными политиками России развития государственности субъектов Федерации, и особенно республик в ее составе.

Вряд ли правомерно усматривать в провозглашении и развитии своей государственности российскими республиками центростремительные процессы, опасные для единства страны. Напротив, это процесс становления Федерации, основывающейся не на насилии и принуждении, дисциплине страха и авторитарных методах управления, как это было в прошлом, а на сильных институтах государственности, как в центре, так и в субъектах, четком разграничении и взаимном уважении прав и полномочий друг друга, осознании общности исторической судьбы и геополитического пространства, единства общенациональных и региональных интересов. Сейчас происходит именно то размежевание федерального центра и субъектов в определении полномочий и предметов ведения, которое и способно сделать единство государства прочным и нерушимым.

Нередко в литературе ставится под сомнение самая возможность использования термина "государство" при определении статуса субъектов федерации. При этом, как правило, исходят из тезиса о том, что государственность может быть лишь суверенной, а суверенитет субъектов Федерации всегда относителен. В порядке контраргумента в части использования данного термина для обозначения субъектов федерации, как это принято в конституционном праве ряда государств, тут возможно опереться в качестве примера на конституционный опыт Германии. В соответствии с Основным законом Федеративной Республики Германии (нем. Grundgesetz die Bundesrepublik Deutschland) субъектами федерации выступают "государства-члены" - земли (нем. Gliedstaat). При этом три субъекта (Бавария, Саксония и Тюрингия) официально сохранили исторические наименования "свободные государства", а еще два субъекта официально именуются "вольными городами" (Бремен и Гамбург). Однако такой "разнобой" в названиях отнюдь не приводит к какому-либо умалению или различию их статуса как равноправных субъектов федерации, не происходит и юридической институционализации неравноправия земель Германии.

Не в последнюю очередь различные подходы к проблеме пределов государственности и суверенитета субъектов федерации обусловлены многообразием в понимании содержания категории "государство".

Как известно, важнейшим принципом федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее субъектов. Статья 5 Конституции РФ провозглашает, что все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Исходя из этого, все субъекты Федерации наделены равными правами.

Вследствие этого ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ содержат единый для всех без исключения субъектов Федерации перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В соответствии с ними и государства в составе Российской Федерации, и все иные субъекты имеют равные правомочия.

Вместе с тем принцип равенства субъектов Федерации не является абсолютным. Уже сам факт деления их на виды (шесть видов - п. 1 ст. 5 Конституции РФ) означает объективное их неравенство, поскольку различное их наименование предполагает и определенные различия в некоторых сущностных их характеристиках. Исторически сложившееся многообразие форм субъектов Федерации отображает определенную специфику их реального правового статуса. Так, субъектами являются автономные округа, находящиеся в составе других субъектов Федерации - областей, и они в силу этого объективно отличаются по своему статусу от иных субъектов. Хотя п. 4 ст. 5 Конституции РФ и дает им возможность вступать в непосредственные отношения с федеральными органами государственной власти, тем не менее уже сам факт вхождения в иные субъекты означает определенную специфику их правового статуса.

Как уже отмечалось, взамен "асимметричности", заложенной в фундамент РСФСР для решения национального вопроса, действующая Конституция России впервые использовала принцип конституционно-правового равноправия субъектов Федерации и их "внеэтнический", территориальный принцип организации. Это, конечно, не привело, да и не могло привести к фактическому равенству субъектов Федерации, но заложило прочный фундамент в государственное устройство страны, обеспечив устойчивость его федеративных основ.

Национальные республики в составе Российской Федерации являются преемниками автономных республик, входивших в состав РСФСР и обладавших, в отличие от административно-территориальных образований, некоторыми особенностями в статусе. Юридическая констатация равноправия всех субъектов Федерации в Конституции РФ не означает абсолютного и совершенного равенства в их фактическом правовом статусе, а тем более отрицания всей совокупности объективно существующих экономических, социальных, социокультурных и иных различий между ними.

Принцип равноправия - это конституционная модель, идеал, к которому стремится государство, пытаясь в меру имеющихся возможностей выравнивать и реальный правовой статус, и основные экономические, социальные и иные характеристики субъектов Федерации. Государство тем самым не стремится затушевать, а тем более насильственно нивелировать имеющиеся различия, а лишь подчеркивает, что существующие и неизбежные различия не должны привести к особому, принципиально различному статусу республик в составе Российской Федерации. Именно благодаря этому обеспечивается оптимальное сочетание государственной централизации с самостоятельностью, в том числе и правовой, различных субъектов Федерации, позволяющее учитывать своеобразие положения каждого из них в составе государства.

Впервые введенное в российское конституционное право Конституцией РФ 1993 г. понятие "субъект Российской Федерации" отразило стремление подчеркнуть общую природу всех входящих в Российское государство образований - и национально-территориальных, и собственно территориальных - как равноправных и равновеликих членов Федерации.

Равноправие субъектов является основным принципом федерализма и декларируется всеми существующими федеративными государствами. Но в то же время наличие в составе всякой федерации государственно-территориальных образований и иных структурных единиц, основанных на национально-территориальном принципе, практически всегда означает некоторую специфику их реального правового статуса. Кроме того, ст. 11 Конституции РФ допускает заключение дополнительных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Данные договоры носят индивидуальный характер, поскольку заключаются между органами государственной власти Российской Федерации и отдельного ее субъекта. В силу этого условия заключенных договоров с различными субъектами также не идентичны - являясь следствием переговорных процессов, они могут предоставлять разным субъектам разные права. Отдельные субъекты в отличие от прочих могут получить право на осуществление некоторой части полномочий, относящихся к ведению самой Федерации. Поэтому их реальный статус также становится несколько отличным от статуса прочих субъектов.

При этом следует отметить, что действующая Конституция РФ признает лишь за республиками статус государств в ее составе (п. 2 ст. 5 Конституции РФ: "Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство"). Это положение является одновременно и констатацией особого статуса национальных республик в ее составе, несколько отличного от положения прочих субъектов, и признанием именно их государственности. Всякая государственность - явление конкретно-историческое, предполагающее наличие определенных исторических, экономических, социокультурных и этнографических признаков. Встречавшиеся в истории современной России попытки "повысить" статус отдельных краев и областей "до уровня" республик были вызваны не столько реальным недостатком прав и возможностей конкретных субъектов Федерации, сколько политическими амбициями их руководителей. Искусственное создание государственности, а тем более квазигосударственности, всегда обречено на неуспех.

Предметом острых дискуссий с начала 1990-х годов остается также проблема суверенности государств в составе Российской Федерации.

Многие федеративные государства образовывались договорным или конституционно-договорным путем, вследствие добровольного объединения суверенных государств, по собственной воле отдавших федеральному центру часть своих полномочий. Отказ от них и следующее из этого образование государственности на федеральном уровне было волеизъявлением самих суверенных государств. Реализация общепризнанного международным и конституционным правом права народов на самоопределение и ведет к образованию всякой федерации. Неслучайно в преамбуле Конституции РФ 1993 г. говорится о том, что данная Конституция принята многонациональным народом России исходя из принципов равноправия и самоопределения.

Формально вопрос о суверенитете субъектов Федерации и составляющих его содержание суверенных правах исторически возник в отечественной конституционной доктрине в силу того, что такие положения содержались в конституциях ряда республик, а также Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Его острота не в последнюю очередь была связана с тем, что термин "суверенитет" (в самом разном значении и для самых разных целей) активно использовался в политических дискуссиях.

Однако в силу положений ст. ст. 5, 71 - 73 и 76 Конституции РФ Федеративный договор действует только в части, не противоречащей ей. Аналогично вопрос обстоит и с конституциями субъектов Федерации. Конституция РФ не содержит положений, наделяющих субъекты Федерации государственным суверенитетом. Конституционный Суд РФ, как известно, также исходит из правовой позиции об отсутствии у субъектов Федерации государственного суверенитета.

Таким образом, "противоречие" между положениями федеральной Конституции и конституциями республик в ее составе является мнимым. Суверенность государства определяется не наличием записи об этом в конституции, а объемом его полномочий и прав.

Другое дело, что представления о суверенитете государства претерпели существенную модификацию по сравнению с первоначальными, сложившимися в период борьбы с феодальной раздробленностью и формирования крупных централизованных государств. Государственный суверенитет есть своеобразный синдром политического развития человечества, и это развитие привносило и привносит в теорию и практику суверенитета новеллы, диктуемые эпохой и потребностями самих государств. Попытки реанимировать представления о суверенитете, сложившиеся четыре столетия назад, могут привнести в общественную практику немало деструктивного, не способны предложить ориентиры, адекватные потребностям социального и политического прогресса. Речь сегодня идет об отказе от абсолютизации суверенитета, несовместимого ни с правами народа в целом или отдельного человека, ни с правами самого государства.

В данном контексте существенный интерес представляет первый опыт обращения Конституционного Суда РФ к проблемам федерализма, связанный с проверкой конституционности ряда актов Республики Татарстан, принятых в 1990 - 1992 гг. В Постановлении Суда по этому делу указано на то, что в Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г. не упоминается о ее пребывании в составе РСФСР, вследствие чего из республиканской Конституции были изъяты положения о нахождении Татарстана в составе России и верховенстве федеральных законов на территории Республики. Кроме того, в республиканский учредительный акт были внесены положения о том, что отношения Республики с Российской Федерацией строятся лишь на основе договоров между ними, а сама Республика выступает в качестве суверенного участника международного общения и субъекта международного права. Логическим завершением этого "юридического сепаратизма" явился вынесенный на республиканский референдум вопрос о татарстанской государственности, в самой формулировке которого воплощалось новое нормативное определение государственного статуса Республики Татарстан, которое не укладывалось в рамки Конституции РСФСР 1978 г., возможно, оказавшиеся слишком узкими для развивающихся федеративных отношений.

С учетом этого Конституционный Суд РФ с пониманием и одобрением отнесся к стремлению многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять республиканскую государственность, гарантирующую равенство прав граждан независимо от национальной принадлежности или вероисповедания, позитивно оценил стремление к демократическому разрешению языковой проблемы. Тем самым были открыты возможности обновления российского федерализма на новом этапе развития российской государственности, учета в государственно-правовом строительстве России этнических прав населяющих ее народов и их адекватного сочетания с правами и интересами всего многонационального народа Российской Федерации. В связи с исключением упоминания в Конституции Республики Татарстан положений о ее нахождении в составе Российской Федерации и некоторыми другими конституционными новеллами в Татарстане Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой отношения между Российской Федерацией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе, а договоры между ними возможны, но также должны базироваться на федеральной Конституции. Эта правовая позиция сегодня применима к отношениям Российской Федерации не только с республиками, но и с другими субъектами Федерации. Следовательно, несмотря на то что Татарстан не подписал Федеративный договор, соответствующие положения стали для него обязательными в силу Конституции. Действующая Конституция РФ 1993 г. специально установила в абз. 4 п. 1 разд. II "Заключительные и переходные положения", что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции. С изложенной выше правовой позицией связана и более частная правовая позиция, которая выводится из содержания Постановления Конституционного Суда РФ. Заключается она в том, что федеративное устройство государства с необходимостью предполагает верховенство федеральных законов над законами субъектов Федерации, за исключением случаев, когда законы субъектов Федерации изданы по предметам их исключительного ведения. Это исключение Конституционный Суд РФ подтвердил в Постановлении специально. Очевидно, что признание абсолютного верховенства законов субъектов Федерации разрушает Федерацию, лишает ее качества государства.

Необходимо остановиться еще на одной позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении. Речь идет о возможности изменения государственно-правового статуса республики. Конституционный Суд решил, что республика имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. Однако при этом в соответствии с требованиями международного права необходимо соблюдать принцип территориальной целостности России и права человека. Отсюда следует, как указал Конституционный Суд РФ, недопустимость одностороннего установления республикой права на выход из Российской Федерации, ибо тем самым было бы нарушено территориальное единство федеративного государства и национальное единство населяющих его народов, а это в свою очередь наносит ущерб конституционному строю России, несовместимо с международными нормами о правах человека и правах народов. Действительно, право народов на самоопределение является международно признанным принципом, однако реализация его не должна наносить неоправданного ущерба как жителям соответствующей республики, так и остальным субъектам Федерации. Ведь не все жители республики могут желать выхода из Федерации, и даже если этого желает большинство, законные интересы меньшинства должны быть гарантированы. Все субъекты Федерации тесно связаны между собой, и от каждого из них зависит выполнение Федерацией своих обязательств перед другими субъектами Федерации и перед гражданами. Поэтому Конституционный Суд РФ и указал, что единственно правомерным и справедливым средством решения данной проблемы следует считать основанный на законе переговорный процесс с участием всех заинтересованных субъектов Федерации.

Следует отметить здесь еще одну правовую позицию, связанную с рассматриваемой проблематикой. Состоит она в том, что изменение государственного статуса республики может иметь место без изменения территории и границ Федерации. Это также относится к любому субъекту Федерации. В связи с актуальностью изложенных правовых позиций следует упомянуть ч. 3 ст. 5 действующей Конституции РФ, согласно которой федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Федерации.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся института референдума, также сохраняют актуальность. Учитывая, что сегодня субъектами Федерации являются не только республики, первую из них можно сформулировать следующим образом: субъекты Федерации самостоятельны в регулировании ими оснований и порядка проведения своих референдумов в пределах своего ведения. Эти пределы относятся в настоящее время не только к предмету референдумов и к их порядку, который не должен нарушать прав граждан на участие в референдуме, гарантированных на основании п. "в" ст. 71 действующей Конституции РФ текущим федеральным законодательством, в частности Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Главные выводы Конституционного Суда, содержащиеся в его Постановлении от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I, в том числе о строительстве отношений федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации, верховенстве федеральных законов над законами субъектов Федерации, соблюдении при осуществлении права народов на самоопределение принципа территориальной целостности и прав человека, недопустимости одностороннего установления субъектом Федерации права на выход из состава Российской Федерации и др., оцениваемые теперь сквозь призму Конституции РФ 1993 г., сохраняют свое юридическое, а также политическое и социальное значение.

Позиции федерального центра по проблеме суверенитета субъектов Федерации получили свое развитие в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Татарстан". В этом решении Конституционный Суд РФ изложил уже упоминавшуюся правовую позицию.

В частности, Конституционный Суд РФ указал: "Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, не могут решить этот вопрос в своих Конституциях иначе, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в ст. 5 (ч. ч. 1 и 4) статус перечисленных в ст. 65 (ч. 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, притом, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15, и ч. 1 ст. 67)...

Исходя из этих конституционных принципов, все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора...

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, ст. 3 (ч. 3) и п. 1 раздела 2-го "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации".

Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П положения Конституции Республики Алтай о суверенитете Республики, взаимосвязанные с положениями о народе Республики как носителе этого суверенитета и единственном источнике государственной власти в Республике, признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. ст. 3 (ч. 1), 4 (ч. ч. 1 и 2), 5, 66 (ч. ч. 1 и 5), 71 (п. "б").

Отрицание права субъектов Федерации на сецессию, односторонний выход из состава Федерации не являются умалением прав ее субъектов. Неслучайно данное право не просто отсутствует в конституциях абсолютного большинства федеративных государств (кроме Эфиопии), в том числе и вполне демократических (США, ФРГ, Швейцария и др.), но в некоторых даже запрещена его пропаганда (Индия).

Безусловно, это не означает также и абсолютной неспособности субъектов Федерации впредь участвовать в принятии решений по кругу вопросов, относящихся к ведению центра, и следующего из этого всесилия федеральных органов власти.

Особое место занимает вопрос о конституционно-правовом статусе Республики Крым и правовых основаниях ее вхождения в состав Российской Федерации. Новый субъект Федерации - Республика Крым, как известно, был образован в составе Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Как указывается в ст. 1 этого Закона, Крым был принят в Российскую Федерацию в соответствии с Конституцией РФ и ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

В ч. 2 ст. 1 указанного Федерального конституционного закона закреплены основания принятия Республики Крым в Российскую Федерацию:

1. результаты общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации;
2. Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, а также Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов;
3. предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь;
4. Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с 18 марта 2014 г., т.е. с даты подписания Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов" этот Договор признан соответствующим Конституции РФ. В дальнейшем Договор был ратифицирован Федеральным законом от 21 марта 2014 г. N 36-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов".

Конституционно-правовой статус краев, областей, городов федерального значения

По состоянию на 2016 г. в состав Российской Федерации входят 9 краев (Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край); 46 областей (Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область) и три города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). Все они являются государственно-территориальными образованиями в составе Российской Федерации, которым в соответствии с действующей Конституцией РФ (ст. 65) придан статус ее субъектов. Статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией РФ (гл. 3), Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; другими федеральными актами.

В отличие от национальных республик края и области, а также автономные национально-территориальные единицы исторически занимали второстепенное положение в составе России. Из Конституции РСФСР 1978 г. (с изменениями и дополнениями) не следовало, что края и области относятся к субъектам Федерации. В тексте Основного Закона было только указано, что "в составе Российской Федерации находятся край, область" (ст. 84.7).

В процессе подготовки проекта новой российской Конституции удалось выработать формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции, с которой согласились участвовавшие в обсуждении представители субъектов Российской Федерации: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Главное теперь - проблема гарантий равноправия субъектов Федерации. Провозглашенное Конституцией РФ равноправие всех субъектов Федерации предполагает предоставление им равных правовых возможностей реализации политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и пр.

Статус краев, областей и городов федерального значения определяется не только Конституцией РФ и федеральным законодательством, но и уставами - учредительными актами этих субъектов Федерации, которые принимаются в соответствии с Конституцией РФ их представительными (законодательными) органами государственной власти.

В пределах территории данного типа субъекта Российской Федерации организуется система органов государственной власти субъекта Федерации, в которой особое место занимает глава администрации (губернатор, мэр) края, области, города федерального значения. Руководитель субъекта Федерации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, возглавляет исполнительную власть соответствующего субъекта Федерации и, соответственно, высший исполнительный коллегиальный орган субъекта Федерации, наименование которого установлено в каждом субъекте по уставу с учетом местных традиций и условий (например, администрация Иркутской области, правительство Ставропольского края).

В уставах и законах нормативно закреплены взаимоотношения глав администраций с соответствующими законодательными (представительными) органами данных субъектов Федерации, которые именуются тоже по-разному (например, Государственная дума в Ставропольском крае, Областная дума в Курганской области, Губернская дума в Самарской области, Городское собрание в Санкт-Петербурге).

Особо следует обратиться к основаниям выделения городов Москвы и Санкт-Петербурга в отдельные субъекты Федерации. Это концентрация в этих городах промышленного производства и превращение их в ведущие индустриальные агломерации страны; большая численность населения; положение их как ведущих политических и культурных центров государства и воздействие на соответствующие процессы в масштабах территории всей России.

Что касается Севастополя, то, как уже указывалось выше, этот город выделен в отдельный субъект Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя". Основанием такого выделения необходимо признать особое место Севастополя в военно-морской истории нашей страны. В преамбуле Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС (принят Законодательным Собранием г. Севастополя 11 апреля 2014 г.) подчеркивается, что "основанный в 1783 году в качестве базы Российского Черноморского флота город Севастополь является легендарным городом воинской славы России, гарантом безопасности ее южных рубежей и оплотом стабильности в Черноморском регионе".

Исключительными особенностями характеризуется конституционно-правовой статус г. Москвы, поскольку, согласно ч. 2 ст. 70 действующей Конституции, Москва является столицей Российской Федерации.

Город федерального значения Москва уникально соединяет в себе три статуса. Москва - это субъект Федерации, столица России и в определенной мере муниципальное образование. Такая многогранность статуса отражена в Уставе самого города. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ ее статус как субъекта Федерации определяется по Уставу г. Москвы и федеральной Конституции. Статус Москвы как столицы Российской Федерации определен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", который в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ должен быть заменен федеральным законом. Правовое положение Москвы как муниципальной единицы в основном определено в Уставе города Москвы от 28 июня 1995 г.

От других субъектов Федерации Москва отличается теми объективными особенностями, которыми характеризуются населенные территории городского типа. Это нашло свое отражение и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. N 6-П. Применительно к Постановлению можно выявить следующие правовые позиции Конституционного Суда РФ. Согласно первой из них, факт превращения города Москвы в субъект Федерации означает изменение принципов определения компетенции ее представительных и исполнительных органов. Если ранее эта компетенция определялась законом Российской Федерации, то теперь она в решающей степени стала определяться законами Москвы и лишь в части, увязанной со столичными функциями города, - федеральным законом. Действующая Конституция РФ предусмотрела в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации, установленными федеральным законом.

Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". При определении системы органов государственной власти Устав города Москвы должен, в частности, учитывать такие основы конституционного строя, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), государственную целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и московскими органами государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), демократический, правовой, социальный и светский характер государства (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 14 Конституции РФ), разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, признание и гарантии местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию и законы, официально опубликовывать законы (ч. ч. 2 и 3 ст. 15 Конституции РФ).

Принципы конституционного строя России отражены в преамбуле Устава города Москвы. Упомянутый выше Федеральный закон предусмотрел в ст. 2, что систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Согласно же ст. 4 Закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Федерации и его наименование, его структура устанавливаются конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций.

В соответствии со ст. 17 указанного Федерального закона в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем этого органа.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России. Соответственно, Устав города Москвы в ч. ч. 2 - 5 ст. 6 предписал, что представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация (мэрия). Деятельностью мэрии руководит избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города Москвы и главой городской администрации. В структуру городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти - правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Отраслевые органы городской администрации могут распоряжениями мэра объединяться в комплексы городского управления.

В остальном Москва такой же субъект Российской Федерации, как область, край, автономная область. Город живет по собственному Уставу, принят в форме Закона 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы", упоминается в системе правовых актов

города как основной Закон, имеющий большую юридическую силу, чем все остальные акты (ст. ст. 9, 10 Устава), хотя в Устав изменения и дополнения вносятся в том же порядке, что и в эти остальные акты (ст. ст. 79.1 и 79.2 Устава города Москвы).

Статус Москвы как столицы Российской Федерации в соответствии с Законом РФ "О статусе столицы Российской Федерации" подразумевает, с одной стороны, дополнительные права, с другой - дополнительные обязанности. Властные органы Москвы в связи с исполнением функций столицы передают в аренду или в собственность федеральным органам государственной власти Российской Федерации, в аренду представительствам субъектов Федерации и дипломатическим представительствам иностранных государств земельные участки, здания, сооружения, склады, жилищные фонды, оказывают им коммунально-бытовые, транспортные и другие услуги. Москва обязана обеспечивать необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты, понесенные для выполнения функции столицы, в соответствии с Законом, компенсируются из федерального бюджета.

Что касается Москвы как муниципальной единицы, наделение ее данным статусом обусловлено урбанизационной формой. Так, согласно ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с целью решения вопросов местного значения в компетенцию местных органов самоуправления входят водоснабжение и транспортное обслуживание населения. С одной стороны, данные системы такого города, как Москва, должны функционировать как единое целое, но с другой - в данной сфере запрещена деятельность государственных органов власти: это сфера деятельности местного самоуправления. По нашему мнению, урбанизированная форма Москвы не должна выступать основанием превращения ее в муниципальную единицу, а органов государственной власти - в муниципальные органы путем лишения города статуса субъекта Федерации.

Конституционно-правовой статус автономных округов, автономной области

По состоянию на 2016 г. субъектами Российской Федерации являются: одна автономная область (Еврейская автономная область) и четыре автономных округа (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ). Являясь национально-территориальными образованиями, автономные округа (далее - АО), как правило, объединяют на своей территории несколько народов. Например, в Чукотском АО живут чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО - ханты, манси, коми-народ, ценны и другие этносы и народности. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).

Исторически все автономные (до Конституции СССР 1977 г. - национальные) округа были созданы в период с 1920 по 1937 г. на территории РСФСР и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой, выступающих при этом частью более крупных административно-территориальных единиц (как правило, входили в края или области).

В ходе конституционной реформы начала 1990-х годов "второстепенное" положение автономного округа несколько изменилось. В соответствии с п. 19 ч. I Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" в ст. 83 Конституции РСФСР было закреплено, что автономный округ "находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, автономные округа получили возможность сами решить вопрос: непосредственно входить в состав РСФСР или же "находиться" в составе края, области. Диспозитивную норму Основного Закона использовал Чукотский АО, который, согласно Закону от 17 июня 1992 г., выделился из состава Магаданской области.

Остальные автономные округа остались в составе краев и областей Российской Федерации. Хотя были предприняты попытки изменить политико-правовой статус: так, находящийся в составе Тюменской области Ямало-Ненецкий АО в октябре 1990 г., т.е. за месяц до принятия вышеназванного Закона на II сессии окружного Совета народных депутатов в Салехарде провозгласил себя республикой и принял декларацию о суверенитете. Несмотря на неконституционность и незаконность данного решения, Верховный Совет РСФСР оставил его без внимания. Подобной же была реакция Верховного Совета РСФСР на принятое Советом народных депутатов Ханты-Мансийского АО заявление о необходимости его выделения из состава Тюменской области и провозглашения равноправным субъектом Российской Федерации. Примечательно, что в этот же период было принято положение о статусе Тюменской области, в котором определялись полномочия области как единого субъекта. Если развитие автономного округа было направлено на самостоятельность и признание его равноправным членом Российской Федерации, то стремление органов государственной власти области было направлено на сохранение единства Тюменской области.

Эти политические устремления были учтены при оформлении Федеративного договора 1992 г. Автономные округа, входящие в состав областей, краев, а также эти края и области получили право подписать Федеративный договор самостоятельно, независимо друг от друга, как равноправные субъекты Российской Федерации (АО получил статус субъекта Федерации и стал равноправным с областью, краем). Но вместе с тем в этом Договоре было указано, что "органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа" (ст. 2 п. 2), т.е. был учтен и областной (краевой) интерес. Такой же подход сохранился в Конституции РФ 1993 г.

В настоящее время Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области, а Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ входят в состав Тюменской области.

Исходными для понимания конституционно-правового статуса автономных округов являются следующие положения Конституции РФ:

1. Автономный округ - субъект Российской Федерации, элемент ее федеративного устройства (ст. 5). Все субъекты Федерации равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Значит, нет особых приоритетов в отношениях с центром ни у края, области, куда входит автономный округ, ни у самого округа.
2. Базовыми правовыми основами для автономного округа являются (ст. 66): Конституция РФ; устав округа; федеральный закон об автономном округе; федеральный закон об основах отношений края, области и входящего в их состав автономного округа; двусторонний договор об отношениях округа и края, области.
3. К ведению автономного округа относятся две группы вопросов: первая - в сфере совместного ведения Российской Федерации и автономного округа как субъекта Федерации; вторая - полномочия автономного округа, принадлежащие ему за пределами сферы совместного ведения (отражается в уставе автономного округа).

Единственная статья, "осложняющая" логическую ясность конституционной конструкции федеративной системы современной России - это ст. 66 Конституции РФ. Часть 4 этой статьи начинается так: "отношения автономных округов, входящих в состав края или области..." В отличие от предыдущего Основного Закона эта норма не ориентируется на волю самого автономного округа, т.е. больше не предусматривает его право выйти из состава области или края и непосредственно войти в состав Российской Федерации, а просто констатирует фактическое положение дел - "вхождение в состав". Конституционная норма ч. 4 ст. 66 не отрицает того факта, что автономный округ является субъектом Федерации, а только упоминает об особенностях правового положения автономных округов, входящих в состав края, области, как одной из разновидностей субъектов Федерации.

Проблематичность и сложность статуса этих субъектов Федерации обусловлена тем, что в тексте федеральной Конституции не раскрывается содержание использованного в ч. 4 ст. 66 понятия "вхождение" автономного округа в состав края или области и соотношение этого понятия с понятием "равноправие" всех субъектов Федерации.

Разрешить проблемы конституционно-правовых статусов АО и областей, в составе которых они находятся, пытался Конституционный Суд РФ. 14 июля 1997 г. Конституционный Суд принял Постановление о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, основанием которого выступили представления областной Думы Тюменской области и окружных Дум Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Так, Конституционный Суд РФ установил, что ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией РФ существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области. Толкование положения ч. 4 ст. 66 Конституции РФ исходит из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией РФ равноправия субъектов Федерации (края, области и автономного округа). Вместе с тем Конституционный Суд РФ установил, что "принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Федерации, что находит отражение в статьях 5 (ч. ч. 1 и 4), 72 (ч. 2), 76 (ч. 4) Конституции Российской Федерации". Однако по тому же Постановлению принцип равноправия субъектов Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области. По мнению Конституционного Суда РФ, вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта: край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальные образования, включающие наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области.

Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области, хотя эти полномочия и отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Федерации.

Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ "вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции РФ означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области".

В Постановлении Конституционного Суда РФ обращает на себя внимание то обстоятельство, что вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет конституционно-правовой природы автономного округа и края, области как субъектов Федерации. Автономный округ не утрачивает такие элементы своего статуса, как территория, население, система государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ: "Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются наряду с другими конституционными гарантиями тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст. 66 (ч. 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области, но при этом постановлено, что "вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти..."

В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий разного уровня и характера. Конституционный Суд РФ, после того как признает, что автономный округ "вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации", объявляет, что край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. При этом Суд указывает, что полномочия органов государственной власти края или области "распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти", "перераспределение полномочий между органами государственной власти области (края) и АО осуществляется по согласованию между ними".

Иными словами, Конституционный Суд РФ отдает предпочтение договорному способу решения проблем сложносоставных субъектов Федерации. Но как быть в случае, если согласия между участниками "сложносоставного субъекта" достичь не удается?

Рассматриваемая проблема может быть частично решена путем принятия специального федерального закона, упоминаемого в ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. Другим способом может быть использование механизма "укрупнения" субъектов Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Допустимость такого решения подтверждается, в частности, практикой объединения ("укрупнения") в 2003 - 2008 гг.

Наконец, может быть изменен статус сложносоставных субъектов Федерации на основе специального федерального конституционного закона, предусмотренного ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Одним из вариантов изменения статуса может быть выход автономного округа из состава края, области.

Таким образом, в тексте самого Основного Закона заложено несколько конституционных механизмов разрешения "юридического парадокса" нынешнего статуса автономных округов.

Особенности конституционно-правового статуса Калининградской области как территории федерального значения

Как уже отмечалось, Конституция РФ предоставляет широкие творческие возможности и необходимые правовые инструменты для решения сложных вопросов геополитического характера. Речь, в частности, идет о защите интересов России на эксклавной части ее территории, которой является Калининградская область.

Как известно, Калининградская область - единственный субъект Российской Федерации, чья территория отделена от остальной части страны территориями иностранных государств, а административная граница области имеет статус государственной границы Российской Федерации. В силу своего уникального географического положения этот регион имеет

особое значение для национальной безопасности России, а также внешнеполитических, оборонных и экономических интересов государства на Балтике и в Европе в целом. Этим и предопределен его особый конституционно-правовой статус.

После распада СССР, когда в условиях глубокого кризиса российский эксклав оказался экономически и фактически отрезан от "материковой" России, остро встал вопрос о статусе Калининградской области. В регионе, исторически имевшем самые тесные связи с Европой, широко обсуждались идеи его присоединения к Польше или Литве.

Для того чтобы решить наиболее острые вопросы социально-экономического развития Калининградской области (в первую очередь сохранения в области определенного экономического потенциала и уровня жизни населения, насыщения региона необходимыми товарами и услугами в условиях его изоляции от основной территории Российской Федерации), было принято решение о создании на территории региона Особой экономической зоны. Эта зона действует с 1996 г. и имеет преимущественно компенсационный характер.

Тем не менее этот инструмент не является достаточным в динамично меняющихся внешне- и внутриполитических условиях. Калининградская область как пилотный регион взаимовыгодного партнерства может и должен стать образцом новых отношений в Европе. Здесь должны отрабатываться вопросы формирования совместной системы обеспечения российско-европейской безопасности, создания трансконтинентальных транспортных коммуникаций с сопутствующей инфраструктурой, энергетической основы единого российско-европейского экономического пространства, а также систем управления российско-европейскими интеграционными процессами.

При этом крайне важным остается соблюдение баланса между активно развивающимися процессами экономической интеграции Калининградской области со странами Балтийского региона и Евросоюзом в целом и обеспечением суверенитета и интересов Российской Федерации на части своей территории.

Как представляется, эффективным инструментом могло бы стать принятие федерального конституционного закона об изменении статуса Калининградской области.

Внесение изменений в статус субъекта Федерации не означает необходимости инициирования процедуры изменения Конституции РФ, поскольку, согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, статус субъекта Федерации может быть изменен федеральным конституционным законом, а внесение соответствующих изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, согласно решениям Конституционного Суда РФ, не означает необходимости принятия специального закона о поправках в Конституцию РФ в рамках процедуры, предусмотренной ст. 136 Конституции РФ.

Особенности статуса Калининградской области могут быть описаны в федеральном конституционном законе с использованием термина "статус территории федерального значения".

Исходя из объективных особенностей Калининградской области и интересов Российской Федерации в этом регионе, закон должен быть направлен на решение следующих задач:

- совершенствование системы государственного управления в Калининградской области и укрепление федерального присутствия на эксклавной части территории Российской Федерации;

- обеспечение социальной и политической стабильности в регионе, имеющем особую стратегическую значимость для национальных интересов Российской Федерации;

- создание правовых и институциональных условий для обеспечения экономического роста и благоприятного инвестиционного климата в Калининградской области, которая является "форпостом" Российской Федерации в Евросоюзе.

Суть законопроекта заключается в юридическом закреплении ряда особенностей в статусе Калининградской области как субъекта Федерации, среди которых можно назвать, в частности, следующие:

1. Изменение общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления в регионе.

Губернатор (высшее должностное лицо Калининградской области и глава высшего исполнительного органа власти) не избирается населением, а назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Эти ограничения в статусе губернатора компенсируются расширением компетенции высшего должностного лица области путем придания ему статуса полномочного представителя Президента РФ в Калининградской области. Такой статус позволяет губернатору области координировать деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в регионе (включая "силовиков"), обеспечивать непосредственный федеральный контроль в финансовой сфере и т.п., т.е. выполнять функции "инструмента федерального вмешательства" в дела Калининградской области.

В целях повышения оперативности в формировании необходимой законодательной базы в Калининградской области губернатору может быть предоставлено право издавать акты (указы), имеющие силу закона Калининградской области, при условии, что такие акты не противоречат Конституции РФ, федеральным законам, Уставу (Основному закону) и законам Калининградской области, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Главы районов области назначаются губернатором Калининградской области.

Руководители "силовых" структур Калининградской области являются по должности заместителями министров соответствующих федеральных министерств и ведомств.

Статус Калининградской областной думы не меняется. Она является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Калининградской области. Единственное ограничение касается следующих вопросов:

• в случае вынесения недоверия губернатору вопрос о его отставке решает не Калининградская областная дума, а Президент РФ;
• в случае преодоления Калининградской областной думой решения губернатора об отклонении закона Калининградской области губернатор может использовать механизм "отлагательного вето" (отложить на шесть месяцев подписание спорного закона и создать согласительную комиссию).

2. Установление особенностей в применении общефедерального экономического законодательства на территории области.

В Калининградской области могут устанавливаться временные изъятия из общефедерального экономического (налогового, таможенного, бюджетного и др.) законодательства.

Президент РФ может своими указами регулировать особенности экономической деятельности в Калининградской области до принятия соответствующих федеральных законов.

Калининградская область раньше, чем Россия в целом, может быть подключена в качестве ассоциированного участника к процессу расширения Европейского союза (на основе международных договоров и соглашений Российской Федерации, а также соответствующего федерального законодательства).

В целях усиления централизации государственного управления Калининградской областью и проведения единой экономической политики можно было бы в дальнейшем использовать такие косвенные механизмы, как установление дополнительных количественных ограничений (предельный объем дефицита бюджета, предельный объем государственного долга субъекта Федерации, предельный объем заимствований) и качественных требований (обеспечение минимальных государственных стандартов финансирования бюджетных услуг) к бюджетной политике и бюджетному процессу в Калининградской области.