История развития конституции Российской Федерации

Этапы развития российского конституционализма

Российский конституционализм насчитывает многовековую историю.

Первые писаные конституционные проекты появились в нашей стране в тот же период, что в США и Европе, - в последней четверти XVIII в. Известен, например, конституционный проект графа Н.И. Панина, переданный после его смерти императору Павлу I (годы правления 1796 - 1801).

Некоторые специалисты находят зачатки русского конституционализма и в более ранних эпохах, считая предтечей конституции, к примеру, ограничивавшие царскую власть "Кондиции" Верховного тайного совета, которые императрица Анна Иоанновна была вынуждена подписать 25 января 1730 г. при восшествии на престол, а спустя ровно месяц "всемилостивейше изволила изодрать".

Наиболее отчетливо идеи конституционализма звучали в нашей стране в период правления императора Александра I (1801 - 1825). При нем было подтверждено действие Конституции Финляндии (1809) и принята Конституция Польши (1815), а также были разработаны конституционные проекты для России. В первую очередь речь идет о Плане государственного преобразования графа М.М. Сперанского (1809) и Государственной уставной грамоте Российской империи графа Н.Н. Новосильцева (1818).

Первая российская Конституция вступила в силу 23 апреля 1906 г..

Вехами развития российского конституционализма являются Конституции РСФСР (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) и Конституция РФ (1993 г.).

Первые четыре Конституции олицетворяют советскую модель российского конституционализма, последняя Конституция 1993 г. стала базой для формирования конституционного строя, основанного на приоритете прав и свобод человека и гражданина.

Первой российской конституцией была Конституция РСФСР 1918 г., которая юридически закрепила новый советский социалистический строй. Конституционное законодательство России первых месяцев существования советской власти закрепило основы нового общественного и государственного строя.

Конституционное значение имели основные акты II Всероссийского съезда Советов. Первым таким актом было написанное В.И. Лениным воззвание "Рабочим, солдатам и крестьянам!", а также Декреты "О полноте власти Советов", "О земле", "О мире" и др.

Конституционное значение имели и многие последующие декреты Советской власти, которые разделяются на четыре группы:

• акты, направленные на создание экономических основ нового строя;
• акты, составившие основы национально-государственного строительства;
• акты, посвященные созданию механизма Советского государства;
• акты, составившие основы правового положения граждан, организации всей общественной жизни.

Таким образом, конституционные акты советской власти составили правовую основу и содержание Конституции РСФСР 1918 г.

Конституция была принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Она состояла из шести разделов:

1. "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа";
2. "Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики";
3. "Конструкция Советской власти";
4. "Активное и пассивное избирательное право";
5. "Бюджетное право";
6. "О гербе и флаге Российской Социалистической Федеративной Советской Республики".

Названия разделов говорят о том, что в Конституции нашли разрешение важнейшие вопросы государственной и общественно-политической жизни советской России.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила сложившуюся систему органов власти и управления.

Высшими органами власти и общего управления по Основному Закону являлись Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и Совнарком. Конституция упоминает также о Президиуме ВЦИК, но сколько-нибудь полно его правовое положение не характеризует (это будет сделано позже, в 1919 г. Постановлением VII Всероссийского съезда Советов).

Всероссийский съезд Советов был высшим органом государства. Он мог решать все без исключения вопросы общегосударственного значения, а также вообще все вопросы, которые признает подлежащими своему разрешению. Некоторые вопросы подлежали исключительно компетенции Съезда. К ним относились установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров. Кроме того, еще два вопроса также принадлежали к исключительной компетенции Съезда, однако они могли решаться ВЦИКом при невозможности созыва Съезда Советов - это вопрос об установлении и изменении границ РСФСР или отчуждении принадлежащих ей прав, а также вопрос о сношениях с иностранными государствами, об объявлении войны и о заключении мира (ст. ст. 49 и 52 Конституции РСФСР 1918 г.).

В полном объеме политические права предоставлялись "всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах" (ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г.), т.е. только представителям рабочего класса (в том числе "трудовой интеллигенции") и крестьянства. При этом для других категорий граждан существовали ограничения в правах.

Конституция РСФСР 1918 г. декларировала предоставление гражданам демократических свобод: свободу совести, свободу слова, свободу собраний, свободу союзов, право на образование и их материальное обеспечение. Так, например, в ст. 14 было указано: "В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика... предоставляет в руки рабочего класса и крестьянской бедноты все технические и материальные средства к изданию газет, брошюр, книг и всяких других произведений печати...".

Вопросам образования СССР, а также истории разработки и содержанию Конституции СССР 1924 г. как в юридической, так и в исторической литературе было уделено достаточно много внимания, особенно в советский период. Вместе с тем Конституция РСФСР 1925 г., ее содержание, текстуальный анализ статей в литературе рассмотрен недостаточно полно и вряд ли этот вопрос можно считать полностью изученным.

После образования СССР началась масштабная работа по созданию общесоюзного законодательства и республиканских конституций. Создание Конституции РСФСР 1925 г. прошло три этапа:

1. подготовка проекта комиссией Президиума ВЦИК;
2. обсуждение проекта в Совнаркоме РСФСР;
3. рассмотрение проекта, одобренного СНК, на расширенном заседании комиссии Президиума ВЦИК и последующее внесение изменений.

Проект Конституции дважды обсуждался верховными органами РСФСР - ВЦИК и съездом Советов и был утвержден 11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом Советов.

Конституция РСФСР 1925 г. (текст во многом аналогичен тексту Конституции РСФСР 1918 г.) состояла из шести разделов. Первые три назывались соответственно:

1. "Общие положения";
2. "О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета";
3. "Об устройстве Советской власти".

Последние три раздела не имели названия (только номера).

Конституция РСФСР 1925 г. формально не копировала Основной Закон СССР 1924 г., но ее сущностное содержание было полностью обусловлено образованием нового федеративного государства. В этой Конституции нашли свое отражение вопросы общественного устройства, хотя она и не содержала отдельной главы об основах общественного строя, правового положения граждан, избирательного права и т.д.

Новая Конституция России, как и прежняя, была Конституцией эпохи диктатуры пролетариата. Конституция давала определение Российской республики как государства: "Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик. Вся власть в пределах РСФСР принадлежит Советам рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов". Тем самым Конституция РСФСР 1925 г. зафиксировала социальную базу Советского государства. В связи с переходом к нэпу это было крайне актуально.

Конституция РСФСР 1925 г. привела статус республики в соответствие с Конституцией СССР 1924 г., кодифицировала постановления предшествующих Всероссийских съездов Советов и ВЦИК, обобщила опыт национально-государственного строительства в РСФСР. Значение Конституции РСФСР 1925 г. во многом определялось тем положением, которое занимала Советская Россия среди союзных республик, она являлась, как и Конституция 1918 г., образцом для создания конституций других союзных республик.

Конституция РСФСР 1925 г. закрепила основные институты советского общественного и государственного строя переходного времени. Как и ее предшественница, Конституция РСФСР 1925 г. фиксировала советскую форму и федеративную организацию государственного единства Российской республики. В Конституции 1925 г. получила дальнейшее развитие идея советской федерации и особенно одной из ее форм - государства с автономными образованиями.

На рубеже 1920 - 1930-х годов в стране формируется тоталитарная система власти, которая юридически была закреплена в Конституции СССР 1936 г. Партийная власть тесно переплелась с властью государственного аппарата. В 1939 г. Генеральный секретарь Центрального комитета Всесоюзной коммунистической партии (ЦК ВКП(б)), фактически руководивший Советским государством, И.В. Сталин заявил о том, что кадры партии - это командный состав партии, а так как партия стоит у власти, то они же являются командным составом руководящих государственных органов. Руководители партии одновременно занимали руководящие государственные должности.

По своему содержанию Конституция РСФСР 1937 г. полностью соответствовала Конституции СССР 1936 г., конкретизировала и развивала ряд ее положений.

В условиях идеологической монополии все сферы жизнедеятельности общества были подчинены интересам Коммунистической партии и административно-командной системы. По этой причине Конституция РСФСР 1937 г., как и союзная Конституция, с одной стороны, закрепляла административно-командную систему, с другой - являлась ширмой для административно-командной системы и была призвана поднять имидж нашей страны в глазах западных стран как государства демократического.

Система высших органов власти каждой из союзных и автономных республик строилась в основном по типу высших органов власти СССР, разграничивались компетенция органов государственной власти и управления, законодательная и исполнительно-распорядительная деятельность. Вместе с тем основополагающие признаки административно-командной системы нашли свое отражение в Конституции СССР, став частью советского государственного права.

В целом Конституция РСФСР 1937 г. содержала те же принципы, что и предшествующие конституции (ведущая роль рабочего класса, руководящая роль Коммунистической партии в политической системе советского общества; союз рабочего класса с трудящимся крестьянством; ликвидация капиталистической частной собственности и утверждение общественной социалистической собственности на основные орудия и средства производства как важнейшая предпосылка последующего утверждения социалистической системы народного хозяйства в качестве единой экономической основы; социалистический демократизм; демократический централизм - основополагающий принцип организации и деятельности всей системы органов государства снизу доверху; социалистическая законность и гуманизм; пролетарский интернационализм - основной принцип формирования и развития единого союзного многонационального государства, братского государственного союза, тесного сотрудничества советских народов для достижения их общей цели - построения коммунистического общества).

Систему органов государственной власти согласно Конституции 1937 г. возглавлял однопалатный Верховный Совет РСФСР, а Президиум Верховного Совета РСФСР провозглашался постоянно действующим органом Верховного Совета, осуществлявшим его полномочия между сессиями. Указы Президиума Верховного Совета РСФСР издавались за подписью Председателя Президиума Верховного Совета и Секретаря Президиума Верховного Совета. Президиум Верховного Совета избирался Верховным Советом до окончания полномочий действующего созыва Верховного Совета и был ему подотчетен.

Основными отличиями Конституции РСФСР 1937 г. от предыдущих конституций стали следующие новеллы.

Являясь Конституцией построенного (победившего) социализма, она закрепила такие новые экономические основы строя, как отмена частной собственности, господство социалистической системы хозяйства и социалистической собственности на орудия и средства производства, установление государственного народнохозяйственного плана. В связи с ликвидацией эксплуататорских классов было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку (не выделяются категории граждан, пораженных в правах, - нетрудящихся слоев, эксплуататоров), введено всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Предусматривалось равноправие граждан, правда только "независимо от их национальности и расы". Впервые появилась глава, декларирующая широкие права граждан, но их реализация гарантировалась только "в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя". Например, впервые было закреплено право на труд, семичасовой рабочий день, ежегодные отпуска с сохранением заработной платы, бесплатная медицинская помощь, всеобщее обязательное восьмилетнее образование, бесплатность всех видов образования, система государственных стипендий, обучение в школах на родном языке, бесплатное производственное техническое и агрономическое обучение, предоставление женщине при беременности отпусков с сохранением содержания. Впервые была прямо закреплена руководящая роль Коммунистической партии.

Административно-командная система, отягощенная режимом личной власти И.В. Сталина, являлась не только серьезнейшим тормозом экономического прогресса, но и нанесла обществу невосполнимые социальные и нравственные потери. Если в 1930-е годы ее существование еще имело какое-то оправдание (угроза внешней агрессии), то со смертью Сталина стала очевидна необходимость изменений в общественно-политической жизни страны, и прежде всего изменений в политическом режиме.

После XX съезда КПСС и осуждения самой правящей партией культа личности Сталина начались существенные изменения этого режима. Руководство страны, освободившееся от страха произвола и беззакония, стремилось отказаться от наиболее одиозных аспектов сталинских времен, сохранив при этом тотальное "партийное" государство. В связи с этим возникла необходимость внести коррективы в конституционные нормы.

В 1962 г. была образована конституционная комиссия, действовавшая на протяжении 15 лет и призванная выработать проект нового Основного закона. Лишь в 1977 г. была принята новая Конституция СССР. Не нарушая традиций (копирование союзных нормативных актов было в то время распространенной практикой), в 1978 г. была принята Конституция РСФСР. Длительность работы комиссии была связана с изменением концептуальных подходов к модели нового Основного Закона. Первоначально она была связана с идеей скорого перехода к коммунистическому обществу (к концу 1970-х годов), а впоследствии - с поиском новых конституционных идей, способных завуалировать существовавшую модель государства. В результате появились новые формулировки, такие как укрепление законности, активное включение граждан в управление общественными делами, укрепление общественного самоуправления.

Конституция РСФСР 1978 г. подчеркивала свою преемственность по отношению к предшествующим конституциям (1918, 1925, 1937 гг.). В то же время констатировалось построение "развитого социалистического общества" и создание общенародного государства. Это были основополагающие идеи советского конституционализма того периода.

На смену идеям построения коммунистического общества в обозримом будущем пришла идея общенародного социалистического государства. В этой связи потребовалось немало времени для разработки теоретических положений - концепций реального социализма, общенародного государства и только после этого принятие новой Конституции. Здесь необходимо отметить, что период развитого социалистического общества партийным идеологам представлялся как продолжительный. Отсюда и задачи, которые ставились перед общенародным государством, не ограничивались во времени.

Факт построения развитого социалистического общества (в этом Конституция следовала традиции закреплять то, что уже существует) был зафиксирован в преамбуле Конституции. Согласно Конституции развитой социализм - это общество, развивающееся на социалистической основе, достигшее зрелости во всех областях экономической, социальной, политической, духовной жизни. Далее в тексте определялись задачи социалистического общенародного государства на этапе зрелого социализма: создание материально-технической базы коммунизма, совершенствование социалистических общественных отношений, воспитание человека в духе коммунистических идеалов, повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию международного сотрудничества.

Согласно Конституции РСФСР 1978 г. организация и деятельность органов государственной власти РСФСР строились, как и прежде, в соответствии с принципом демократического централизма. Высшими государственными органами власти РСФСР являлись Верховный Совет и Совет Министров РСФСР. К исключительным полномочиям Верховного Совета РСФСР относились: принятие Конституции и законов РСФСР, внесение в них изменений; представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР; утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов.

Таким образом, идея строительства коммунизма как цели общественного развития хотя и была несколько завуалирована, все-таки оставалась главенствующей. Конституция РСФСР 1978 г. представляла собой правовую основу коммунистического строительства, а главным орудием в деле этого строительства было общенародное государство.

Принятие новой Конституции Российской Федерации: краткая история

Начиная с середины 1980-х годов, Конституция РСФСР 1978 г., как и Конституция СССР 1977 г., стала стремительно устаревать. Новые общественно-политические и социально-экономические реалии, возникшие в результате реформ, начатых Генеральным секретарем Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) М.С. Горбачевым, вошли в радикальное противоречие с нормами действующего Основного Закона, который провозглашал государство основным орудием "защиты революционных завоеваний, строительства социализма и коммунизма", а Коммунистическую партию СССР называл ядром политической системы. Конституционно закрепленная система государственной власти представляла собой единую "вертикаль Советов", где не было места принципу разделения властей, сильному правительству и независимому судопроизводству.

Таким образом, юридическая Конституция в РСФСР вошла в противоречие с конституцией фактической, что означало наступление конституционного кризиса и необходимость проведения конституционной реформы.

Началом этого процесса можно считать 27 октября 1989 г., когда были приняты Законы РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР. Что касается даты окончания конституционной реформы, то тут ответ не столь однозначен. Если вести речь о реформировании прежней, "советской" Конституции РСФСР, то очевидно, что эта работа завершилась 12 декабря 1993 г. с принятием на всенародном голосовании новой Конституции РФ.

Если же понимать конституционную реформу более широко - как становление новой системы конституционного права, то этот процесс не завершен и до настоящего времени. Принятие Конституции РФ 1993 г. не просто поставило точку в дискуссиях по поводу возможности или невозможности возврата в прошлую политическую реальность, но и положило начало претворению в жизнь нового конституционного механизма власти, реформированию в соответствии с новыми принципами всей системы права и регулируемых ею общественных отношений. Таким образом, день 12 декабря 1993 г. стал рубежным в сложном процессе взаимодействия юридической и фактической конституций: если до этого момента объектом изменений была юридическая конституция, а их содержание задавала политическая и социально-экономическая реальность, то после этой даты новая юридическая конституция стала образцом, в соответствии с которым начались трансформации действительности.

В процессах конституционной реформы, происходивших до 12 декабря 1993 г., логически выделяются два этапа.

Первый этап охватывает период с октября 1989 г. по ноябрь 1991 г.

Его содержание связано главным образом с попытками включить в действующую Конституцию РСФСР 1978 г. основные результаты политического творчества властных элит, начавших реформы, и поддерживающего их населения. Речь идет о новых государственных институтах, принципиальных изменениях политического режима, общественных отношений, основ экономической системы. Поскольку РСФСР входила в состав СССР, то никакие политические и конституционные реформы на республиканском уровне не могли развиваться автономно и были самым тесным образом связаны с аналогичными процессами в союзном центре. Находясь в рамках единой политической системы, республиканские элиты объективно были вынуждены реагировать на "управляющие сигналы" из Центра, отвечая либо согласием, либо противодействием. Если российское руководство первоначально фактически копировало решения центральных органов власти, то уже с весны 1990 г. "перестройка" в РСФСР, как и в других союзных республиках, пошла собственным путем. Изменения, которые вносились в систему государственного управления в РСФСР и российскую Конституцию, стали отличаться от тех, что происходили на уровне Союза ССР.

Второй этап конституционной реформы в России начался с момента прекращения существования Советского Союза в декабре 1991 г. и завершился принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г.

Главное содержание этого этапа - исключительно сложный процесс внедрения в политическую действительность нового механизма государственного управления, основанного на разграничении ветвей власти. Практическая реализация этой идеи сопровождалась острейшими конфликтами между еще только нарождающимися ветвями российской власти как по поводу самого механизма государственного управления, так и по поводу разграничения своих полномочий. Усугубляло эту ситуацию исчезновение с политической арены сильного "внешнего врага" - союзного руководства, перед лицом которого различные группы российских политических элит были вынуждены временно забывать о своих разногласиях и принимать консолидированные решения.

В сложнейших условиях глубокого социально-экономического кризиса и трансформации государственных институтов нарастали противоречия между различными политическими силами внутри российской власти. Эти разногласия не могли найти своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала в итоге предметом спора. Неразрешимый политический конфликт парализовал работу власти, конституционные процедуры поиска путей выхода из кризиса окончательно перестали работать. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.

Как уже было отмечено, реформирование Конституции РСФСР 1978 г., как и перемены в политической системе России, первоначально шли в фарватере изменений, происходивших на союзном уровне. Так, вслед за учреждением в 1988 г. Съезда народных депутатов СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. в октябре 1989 г. были внесены аналогичные поправки в текст действующей Конституции РСФСР. Был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР - новый высший орган государственной власти в России. Съезд состоял из 1068 делегатов, 900 из которых избирались от территориальных избирательных округов, а 168 - от национально-территориальных избирательных округов. К ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, включая принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. Верховный Совет РСФСР был трансформирован в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, подотчетный Съезду, который впервые в истории России стал состоять из двух равных по численности палат: Совета Республики и Совета Национальностей.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР (16 мая - 22 июня 1990 г.) фактически сразу поставил задачу подготовки проекта новой российской Конституции и образовал 16 июня 1990 г. Конституционную комиссию. Председателем Конституционной комиссии был назначен избранный 29 мая 1990 г. на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, заместителем - первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатов, секретарем - народный депутат РСФСР О.Г. Румянцев. Всего в состав Конституционной комиссии входили 102 депутата.

Конституционная комиссия начала свою работу не с чистого листа. К тому времени уже существовали самые разные идеи и проекты. Например, был известен проект "Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии", подготовленный в ноябре 1989 г. народным депутатом СССР академиком А.Д. Сахаровым. Этот документ трудно назвать конституцией в юридическом смысле, но это была цельная, логичная совокупность взглядов на политическое устройство обновляемого государства.

Несмотря на то что новая конституция РСФСР была настоятельно необходима, процесс ее создания, включавший согласование концепции, структуры, основных положений, объективно требовал довольно много времени. Но поскольку политическая жизнь не стояла на месте, российское руководство было вынуждено оперативно разрешать наиболее острые противоречия между новыми реалиями и действующим конституционным законодательством путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего Основного Закона.

В 1990 г. из Конституции РСФСР было полностью исключено упоминание о Коммунистической партии Советского Союза. Тем самым российские парламентарии сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным центром, который включил в Конституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.

В связи с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР была изменена преамбула и ст. 1 Конституции РСФСР. Был установлен плюрализм форм собственности; учрежден Конституционный Суд РСФСР; взамен должности Прокурора РСФСР, подчиненного Генеральному прокурору СССР, учреждена должность Генерального прокурора РСФСР, а вся система российской прокуратуры выведена из-под юрисдикции Генеральной прокуратуры СССР.

24 мая 1991 г. в текст Конституции РСФСР была добавлена новая глава о Президенте РСФСР, который стал высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти со сроком полномочий в пять лет. Было установлено, что одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. В отличие от Президента СССР, которого избирал Съезд народных депутатов СССР, выборы Президента РСФСР должны были осуществляться непосредственно гражданами РСФСР "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании". Одновременно был введен пост вице-президента РСФСР и учрежден Высший Арбитражный Суд.

Специальными статьями устанавливалась новая судебная система РСФСР, которую составили Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Высший Арбитражный Суд РСФСР, верховные суды и высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские суды и арбитражные суды, суды и арбитражные суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды. Кроме того, вводился институт присяжных заседателей.

Для того чтобы противостоять выдвинутому союзным центром "плану автономизации", который фактически провоцировал сепаратистские устремления российских автономий, в текст Конституции были внесены терминологические изменения, содержащие глубокий политический смысл: вместо слов "автономная республика" делается запись "автономная республика в составе РСФСР". Кроме того, в РСФСР было введено местное самоуправление.

События 19 - 21 августа 1991 г. вызвали обвальный процесс самороспуска республиканских организаций КПСС и окончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие другие Конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 г. был утвержден новый Государственный флаг РСФСР, который представляет собой "прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя - лазоревого цвета и нижняя - алого цвета".

Поскольку разработка проекта нового Основного Закона РСФСР шла довольно сложно и противоречиво, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа "для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР". С управленческой точки зрения это решение было не слишком эффективным, поскольку любая структура, получающая статус "постоянно действующего органа" и соответствующие материальные ресурсы, быстро бюрократизируется и стремится максимально продлить свое существование. Наряду с прочими объективными обстоятельствами этот психологический фактор помогает объяснить, почему подготовка текста новой Конституции РСФСР растянулась на несколько лет.

Несмотря на серьезную профессиональную работу, реформирование действующей Конституции РСФСР 1978 г. стало все больше напоминать "латание дыр". Новые изменения и дополнения не снимали объективно возникшие противоречия, а лишь подчеркивали и усиливали их.

Старый принцип всевластия Советов стал постепенно трансформироваться, но даже уточненная Конституция не давала ясного ответа на вопрос, какая конкретно форма республиканского правления будет установлена - парламентская или президентская? Кроме того, в Конституции не был четко изложен принцип разделения властей и не разграничены их полномочия, что приводило к постоянному возникновению конфликтов между законодательной и исполнительной властью.

Сама законодательная власть оказалась устроенной крайне неопределенно. Формально неким подобием российского двухпалатного парламента был постоянно действующий, достаточно хорошо структурированный и организованный Верховный Совет. Однако его статус был необычен. С одной стороны, нарушался классический принцип верховенства парламента, поскольку над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов, напоминавший, по сути, народное вече с неограниченными полномочиями. С другой стороны, не был реализован принцип разделения властей, поскольку согласно Конституции этот "орган Съезда" считался одновременно законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР и мог не только вмешиваться в деятельность Правительства, но и полностью ее контролировать.

Многократно исправленная и дополненная Конституция РСФСР 1978 г. уже не могла служить инструментом "политического сдерживания", быть базой для формирования общественно-политического согласия. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в ее текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, убедительно обосновать прямо противоположные позиции. В итоге несовершенство Конституции стало само провоцировать серьезные политические кризисы. Поскольку Основной закон не содержал в себе способов их преодоления, это обстоятельство подталкивало политических противников не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило в себе реальную опасность гражданской войны.

Углублявшийся конституционный кризис привел к ситуации фактического двоевластия, которую в свое время Б.Н. Ельцин называл "конституционной двусмысленностью".

С одной стороны, всенародно избранный Президент обладал достаточно широкими правами. Ему согласно Конституции было подотчетно Правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведение экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, поскольку согласно той же Конституции Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. И Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий. Такое понимание принципа разделения властей было юридически несостоятельным, поскольку всенародно избранный Президент обладал не меньшей легитимностью, чем Съезд и Верховный Совет СССР. В подобных случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента.

Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя четыре месяца после начала ее работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. Проект был опубликован в печати и был внесен в октябре 1991 г. на рассмотрение V (Внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР. После доработки проект был повторно опубликован в печати в марте 1992 г. и по решению Верховного Совета РФ вынесен на рассмотрение VI Съезда народных депутатов.

Как отмечал в своих воспоминаниях С.С. Алексеев, несмотря на то что вопрос с новой конституцией назрел и даже перезрел, "по официальной линии" практическое дело по подготовке проекта демократической Конституции не двигалось с места. Камнем преткновения стал ряд ключевых вопросов, касающихся определения полномочий и баланса ветвей власти, как на федеральном уровне, так и в отношениях Центра и регионов. В качестве ответа на этот вызов стали возникать авторские варианты новой российской Конституции. Среди них - опубликованный в апреле 1992 г. "Вариант ноль" С.М. Шахрая и появившийся чуть ранее проект С.С. Алексеева и А.А. Собчака, подготовленный от имени Российского движения демократических реформ. В целом практически все конституционные проекты того времени напоминали друг друга в разделах, касающихся прав и свобод человека и гражданина, но заметно отличались от варианта Конституционной комиссии по части принципов разграничения компетенции между ветвями власти.

На VI Съезде народных депутатов Российской Федерации проект новой Конституции фактически не обсуждался. Съезд ограничился принятием Постановления "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним", которым одобрил общую концепцию конституционных реформ, а гл. XVI - "Федеральная законодательная власть" и XVII - "Президент Российской Федерации, федеральная исполнительная власть" поручил доработать с учетом предложений и замечаний Президента РФ.

Одновременно продолжался процесс модернизации действующей Конституции РСФСР. 21 апреля 1992 г. в текст Основного Закона были внесены изменения, связанные с фактом распада СССР и существования России как самостоятельного государства, в частности введено новое название государства - "Российская Федерация - Россия". Кроме того, в Конституцию был включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов власти, и одновременно расширены полномочия Президента РФ; изменены, расширены и уточнены характеристика и полномочия Конституционного Суда РФ; к тексту Конституции приложен подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор.

18 мая 1992 г. Президент России Б.Н. Ельцин, выступая в Барнауле, заявил, что де-факто в России существует конституционный кризис. Новая Конституция должна узаконить сильную президентскую форму правления - этого требует переходный период. Поскольку Съезд не согласится с самоупразднением, нужно либо дать Президенту право самому объявлять референдум, либо собрать подписи за проведение референдума.

К концу 1992 г. появился еще один вариант "официального проекта" Конституции РФ, который тоже не был принят. В итоге ни один из последующих съездов народных депутатов РФ не смог решить вопрос о новой Конституции из-за острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти, которые касались не только содержания Основного закона, но также процедуры его принятия (на съезде или на всенародном референдуме). Например, в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов РФ принял Постановление о проведении всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции РФ.

А спустя три месяца VIII Съезд народных депутатов РФ отменил это Постановление, настаивая на том, что у законодательной власти достаточно полномочий, чтобы принять новую Конституцию без референдума.

В результате процесс подготовки новой российской Конституции оказался, пожалуй, самым длительным в истории - он шел более трех с половиной лет и, возможно, продолжался бы еще дольше, если бы углубление конституционного кризиса не привело страну к ситуации фактического двоевластия. Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда в ответ на телеобращение Президента РФ к гражданам страны с сообщением о подписании указа о введении "особого порядка управления" на период до преодоления конституционного кризиса Съезд народных депутатов РФ предпринял попытку отстранить его от должности. Голосование по этому вопросу закончилось для депутатов неудачей: за отрешение Президента от должности проголосовали 617 депутатов, что оказалось на 72 меньше необходимого конституционного большинства в 2/3 голосов. После этого стало очевидно, что в рамках парламента политические страсти примирить невозможно. Признав это, Президент и парламент согласились с идеей обратиться за разрешением конфликта к мнению общественности - вынесли проблему на референдум.

После многочисленных и бурных дискуссий 29 марта 1993 г. IX (Внеочередной) Съезд народных депутатов РФ назначил на 25 апреля проведение всенародного референдума по четырем вопросам: о доверии Президенту РФ, об одобрении социально-экономической политики Президента и Совета министров - Правительства РФ, о назначении досрочных выборов Президента России, о назначении досрочных выборов депутатов Российской Федерации.

Президент РФ принял решение "выйти на референдум" с собственным проектом Конституции РФ, чтобы граждане голосовали не просто за доверие парламенту или главе государства, но имели возможность обсудить программу будущего государственного устройства. Поручение подготовить такой документ было дано С.С. Алексееву и С.М. Шахраю. Этот проект был подготовлен накануне апрельского референдума.

Согласно данным Центральной избирательной комиссии результаты референдума оказались половинчатыми: по первому и второму вопросам решения были приняты, а по третьему и четвертому - нет. Тем не менее итоги свидетельствовали, что избиратели явно поддержали президентскую сторону - они выразили доверие Президенту России и проводимой им совместно с Правительством социально-экономической политике. При этом с формальной точки зрения за переизбрание депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за переизбрание Президента страны. 29 апреля 1993 г. Б.Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав республик, администраций краев и областей, автономных образований представил свой проект Конституции РФ. На следующий день этот документ был опубликован в газете "Известия".

В тот же день Верховный Совет РФ принял Постановление "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации", в котором дал Конституционной комиссии очередное поручение доработать "парламентский вариант", планируя созвать 17 ноября 1993 г. Съезд народных депутатов РФ для его принятия.

Чтобы вывести ситуацию из тупика, Президент РФ подписал 12 мая 1993 г. Указ N 660 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации", в котором назвал конституционный кризис главным препятствием для осуществления демократических реформ и поручил для его преодоления подготовить в июне 1993 г. проект новой Конституции РФ на основе "президентского варианта". Для завершения подготовки проекта Конституции было созвано Конституционное совещание, в работе которого приняли участие более 700 представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций, религиозных конфессий.

Конституционное совещание состояло из нескольких палат и работало до начала июля 1993 г. За это время в его адрес поступило более 50 тыс. замечаний и предложений к проекту Конституции. После их обсуждения первоначальный "президентский вариант" был дополнен целым рядом новелл, включая главу "Основы конституционного строя", а также институт Уполномоченного по правам человека. Итоговый вариант проекта новой Конституции РФ был одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.

Однако уже в конце июня 1993 г. Верховный Совет РФ принял решение отказаться от сотрудничества с Конституционным совещанием и активизировал работу Конституционной комиссии, которой поручил доработать парламентский проект Конституции с учетом варианта Президента России и предложений субъектов Федерации.

Параллельно Верховный Совет продолжал работу по уточнению порядка принятия нового Основного закона. 16 июля 1993 г. депутаты одобрили в первом чтении проект Закона РФ "О порядке принятия Конституции Российской Федерации". Ключевым нововведением законопроекта стала идея принятия Конституции не только Съездом народных депутатов, но и на всенародном референдуме. Тем самым была сделана попытка перехватить инициативу у Президента, который в своем противостоянии с парламентом постоянно и достаточно успешно использовал непосредственное обращение к народу и процедуры прямого народовластия.

В результате в конце июля 1993 г. на рассмотрение представительных органов власти субъектов Федерации были направлены сразу два проекта Конституции РФ. Один - подготовленный Конституционным совещанием, другой - Конституционной комиссией. И Президент, и Верховный Совет РФ надеялись, что обсуждение проектов завершится примерно к середине сентября 1993 г. Однако на практике этого не получилось - региональные Советы народных депутатов, столкнувшись с неоднозначными предложениями федерального центра (вдобавок подрывающими саму основу их существования), в большинстве попросту устранились от обсуждения проектов Конституции.

Сохранение конституционного кризиса и углубление конфликта властей на фоне ухудшающейся социально-экономической обстановки вело к эскалации напряженности в обществе. Согласно социологическим опросам летом 1993 г. более 40% респондентов ожидали наступления в стране анархии. В этих условиях более 45% считали, что роспуск Съезда и Верховного Совета, а также введение прямого президентского правления будут способствовать улучшению дел в стране.

События сентября - октября 1993 г. стали кульминацией конституционно-политического кризиса в новой России. Усугублявшиеся в течение полутора лет противоречия между различными политическими силами внутри российской власти не находили своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала предметом конфликта. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.

Трагическое завершение конституционного кризиса, возникшего из-за резкой поляризации политических сил и невозможности ветвей власти договориться по коренным вопросам развития России, заставило все общество еще острее

осознать невозможность строительства нового государства в рамках старой конституционной системы. В сложившейся ситуации скорейшее принятие новой Конституции РФ стало жизненно необходимым.

Всенародное голосование по проекту новой Конституции, одобренному Конституционным совещанием, было назначено на 12 декабря 1993 г. - одновременно с выборами депутатов в палаты Федерального Собрания. Согласно положению о всенародном голосовании Конституция будет считаться принятой, если ее одобрят более 50% избирателей от числа принявших участие в голосовании.

20 декабря 1993 г. Центральная избирательная комиссия РФ объявила официальные результаты: за принятие Конституции проголосовали 58,4% избирателей от числа граждан, принявших участие в голосовании.

25 декабря 1993 г. текст принятой на всенародном голосовании Конституции РФ был официально опубликован в "Российской газете". Этот день считается днем вступления в силу новой Конституции страны.

Особенности Конституции Российской Федерации 1993 г.

Конституция - результат общественного предвидения. Конституция содержит в себе модель политического и социально-экономического устройства государства. В период глубоких общественно-политических изменений принятие новой Конституции является актом своеобразного предвидения, юридическим закреплением еще не существующей, но желаемой (по крайней мере частью населения и элиты) модели будущего устройства страны. Поэтому в трансформирующихся обществах Конституция выполняет не только регулятивные, но и конструктивные функции.

Например, в отличие от реальной ситуации в экономике начала 1990-х годов Конституция РФ запечатлела модель экономики благосостояния, которая должна быть основана на концепции устойчивого развития и в которой используются инструменты как рыночного, так и государственного регулирования. Согласно ст. 7 Основного Закона целью такой экономики является социальное государство.

Взамен прежней, унитарной модели федеративных отношений Конституция РФ 1993 г. закрепила принципы кооперативного федерализма. Сущность этой концепции состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего Конституция обеспечивает соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, формирование механизмов совместного осуществления государственной власти федеральными и региональными органами, а также широкое использование согласительных и переговорных процедур для разрешения споров между различными уровнями власти.

Сама формула ч. 1 ст. 1 "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" была в момент принятия Основного Закона не констатацией факта, а образом желаемого будущего.

Период масштабной общественно-политической и социально-экономической трансформации в России еще не завершен. Поэтому сегодня, как и в начале 90-х годов XX в., развитие общества происходит в сложном, динамичном контексте, порожденном общими закономерностями, которые свойственны переходному периоду в любом социуме. К ним, в частности, относятся:

• неустойчивость - переходные процессы всегда являются неравновесными, нелинейными, для них типичен вероятностный характер развития;
• объективная нецелостность системы - переходная политическая система и экономика характеризуются сочетанием как старых, так и новых форм и отношений;
• альтернативный характер развития - итоги перехода могут быть различными и далекими от первоначально ожидавшихся вследствие борьбы конкурирующих стратегий и решений.

В реальности продолжают сосуществовать, взаимодействовать и конкурировать старые и новые институты, различные представления о "должном" и разные модели желаемого будущего. Из этого следует, что точка невозврата еще не пройдена. Переход к новым общественным отношениям станет необратимым, когда не только институты, но прежде всего философия демократического федеративного правового государства станет неотъемлемой частью системы общественных ценностей, будет определять повседневную политическую и социальную практику. Однако решение этой задачи является непростым и требует длительного времени. Одна из главных причин - то обстоятельство, что спустя четверть века после начала реформ в обществе по-прежнему не сложилось сколько-нибудь единодушного мнения относительно идеологии, целей, методов, результатов и самой необходимости начатых преобразований. Более того, классические представления о сущности современной демократии, федерализма, правового государства серьезно деформируются при соприкосновении с российскими реалиями.

Очевидно, что срок 20 - 25 лет - слишком мал по историческим меркам для полноценного становления институтов демократического федеративного правового государства в стране с давними традициями авторитаризма, унитаризма и правового нигилизма. Этого времени оказалось недостаточно для того, чтобы полностью воплотить в жизнь конституционные планы, но его вполне хватило, чтобы в процессе их реализации накопились разного рода погрешности, неточности, противоречия, недовольство.

Поэтому для исследователей актуальным остается вопрос: насколько фактическая реализация заложенных в Основном законе моделей государственного, политического, экономического, социального устройства является адекватной не только конституционному замыслу, но также общефилософским представлениям о неких "правильных" демократии, федерализме, социальной экономике и правовом государстве. Одним из важнейших практических инструментов обеспечения должного вектора общественно-политического развития является систематическая сверка координат, позиционирование нынешнего положения страны по отношению к утвержденным Конституцией 1993 г. "целевым показателям" национального проекта по созданию в России подлинно демократического федеративного правового государства.

Как уже отмечалось, конституционное право теснее всех других отраслей юриспруденции связано с политикой. Конституционные нормы остаются абстракцией, если не соприкасаются с политической действительностью.

Из этого следует, что идеальные с теоретической точки зрения конституционные акты, скорее всего, будут мертворожденными. А любая живая, действующая конституция в каком-то смысле всегда несовершенна. Это несоответствие идеальным стандартам является объективным, поскольку "работающая" конституция - это продукт и действующий субъект конкретной исторической ситуации.

Конституция как результат зависимости от предшествующего развития. Очевидно, что никакое новое государственное устройство, правовая система или экономические отношения не вызревают в стерильных условиях.

В институциональной экономике существует теория зависимости от предшествующего развития. Ее основы были заложены в 80-е годы XX в. американскими экономистами-историками Полом Дэвидом (Paul David) и Брайаном Артуром (Bryan Arthur), которые сосредоточили внимание на проблемах институциональной инерции, т.е. на изучении того, почему институциональные новации далеко не всегда возможны в сложившейся экономической системе.

Этот подход тесно связан с теорией самоорганизации порядка из хаоса (синергетикой), разработанной нобелевским лауреатом по химии 1977 г. И.Л. Пригожиным. Согласно этой концепции в развитии общества чередуются периоды эволюции, когда инерцию движения изменить нельзя, и периоды нестабильности, когда в траектории возникают "точки ветвления" (бифуркации), обеспечивающие возможность спонтанного выбора. Исходя из концепции зависимости от предшествующего развития, "новизна" любого принимаемого основного закона не может быть абсолютной, а его конструктивный потенциал всегда будет ограничиваться инерцией системы, в которой производятся изменения. Более того, динамичный баланс традиционного и нового является объективно необходимым, поскольку позволяет государству, обществу, культуре развиваться и отвечать на вызовы времени, не теряя своей национальной идентичности. Поэтому "шаг новизны" в конституционном и политическом творчестве принципиально не может быть больше какого-то предела, даже если архитекторы нового мира имеют намерение начать все с чистого листа.

Известно, что Конституция 1993 г. не была плодом согласия элит и потому не стала в полном смысле слова "общественным договором". Тем не менее особенности ее конструкции, наличие специальных внутренних механизмов позволили превратить спорный документ в платформу для последующего формирования широкого гражданского согласия.

Как ни парадоксально, но одним из существенных факторов сохранения стабильности конституционного акта стала его так называемая внутренняя противоречивость, которая на протяжении более 20 лет является объектом критики со стороны правоведов. Однако то, что юристам-теоретикам представляется недостатком, требующим немедленного исправления, выглядит абсолютно адекватным и эффективным решением проблемы с точки зрения общественно-политических наук.

Пресловутая "внутренняя противоречивость" Конституции РФ, с одной стороны, объективно отражает общий контекст переходного периода, а с другой стороны, является следствием стремления максимально учесть и сохранить базовые ценности, значимые для различных слоев российского общества: например, зафиксированные в Конституции различия в наименовании субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65); формальные различия в статусе республик и других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5, ч. ч. 1 и 2 ст. 66); наличие сложносоставных субъектов Федерации и, соответственно, коллизии между принципом равноправия субъектов Федерации и вхождением одного равноправного субъекта в состав другого (ч. ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 4 ст. 66); одновременное существование административно-территориального принципа и "рудиментов" национально-территориального принципа государственного устройства; определенная асимметрия в устройстве Федерации и т.д. Перечисленные особенности - не недостаток Основного Закона, а отражение общего контекста переходного периода и одновременно конституирование правовых и институциональных форм, существующих в действительности.

Кроме того, включение в текст Конституции РФ различных идей и принципов, которые в целом поддерживаются большинством населения, позволило в сложнейший период октября - декабря 1993 г. сформировать точки общественного согласия, предотвратить развитие раскола в обществе и обеспечить жизнеспособность нового Основного Закона. Тот факт, что набор этих идей с теоретической точки зрения может выглядеть противоречивым, не отменяет его ценности как базы для широкого общественного согласия. Более того, включение формально противоречивых позиций в "общественный договор" является одним из методов примирения конфликтующих сторон. Фактически в российской Конституции был реализован известный принцип взаимной безопасности: когда противостоящие элиты или различные группы расколотого общества убеждаются, что основной закон государства равным образом защищает их права и содержит идеи, против которых трудно возразить, они становятся заинтересованными в сохранении этого документа как инструмента взаимного сдерживания, основы для налаживания диалога и достижения консенсуса.

Самореализующиеся конституции. Новая российская Конституция принималась в условиях масштабных общественных перемен. Одна из существенных проблем устойчивости конституций в трансформирующихся обществах заключается в том, что в переходный период объективно отсутствует согласие как между приверженцами старого и нового, так и между самими сторонниками изменений, придерживающимися разных точек зрения относительно идеологии, стратегии и тактики перемен. В результате основной закон возникает не как закрепление свершившегося общественного консенсуса, а как ядро кристаллизации новой структуры общества, нового государственного и экономического устройства.

Для того чтобы образ желаемого будущего не остался благим пожеланием, а был реализован на практике, конституция должна обладать особыми свойствами, которые позволяют "переформатировать" реальность в соответствии с новыми принципами и противостоять неблагоприятному влиянию отживающих институтов и отношений. Западные правоведы и политологи именуют такого рода конституции жизнеспособными, или самореализующимися (англ. self-enforcing constitutions).

Самореализующаяся конституция является не только моделью будущего, которая постулирует цели и ожидаемые результаты начатых изменений, но и особым инструментом управления, который при должном использовании обеспечивает успешное решение поставленных задач.

Должное использование является ключевым условием, поскольку очевидно, что в процессе практической работы ошибки исполнителя могут повлиять на чистоту конституционного замысла. Исходя из этого, не только в Российской Федерации, но и в любой другой стране в период трансформационного перехода государство и общество должны прилагать специальные усилия, для того чтобы сохранять "чистоту идей" конституции, воспитывать граждан в уважении к ней, а также обеспечивать стабильность конституционного акта.

Конституция РФ 1993 г. с момента своего рождения отличалась такими качествами, как устойчивость и жизнеспособность, поскольку изначально включала в себя набор стимулов, процедур, инструментов, обеспечивающих самосохранение. С одной стороны, это жесткое закрепление основополагающих принципов, включая усложненный порядок внесения изменений в текст Основного Закона. С другой стороны, это отсутствие запретов для самого широкого политического творчества в существующих конституционных рамках.

Как подчеркивает Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, гигантское завоевание Конституции 1993 г. состояло в том, что она закрепила прочность государственных конструкций и одновременно сохранила пространство для свободы внутри этих прочных конструкций. В этом ее огромное отличие от предыдущих основных законов. Дело не только в новом качестве человеческих свобод - дело и в новой прочности государства.

Целостность СССР могла сохраняться только в условиях идеологической диктатуры, потому что в советской Конституции был заложен "динамит" суверенитетов, пресловутых прав наций на самоопределение вплоть до полного отделения. Конституция РФ 1993 г. разрушила зависимость между проблемой государственной целостности и идеологическим диктатом. Прочность государства оказалась возможной вне диктата каких бы то ни было идеологий. Вместо защиты идей возникла защита страны как таковой, страны как данности. Именно Конституция РФ 1993 г. стала главным средством безусловной и универсальной юридической легитимации государства как единства территории, проживающего на ней населения и механизмов исторического воспроизводства и развития общества.

Наряду со структурами и процедурами, позволяющими сформировать эффективные институты государства, Конституция РФ содержит реальные механизмы, устанавливающие эффективные пределы бюрократии, постоянно стремящейся распространить свою экспансию на все сферы жизни общества. Не случайно теоретики общественного выбора часто называют конституции "клеткой для Левиафана".

Роль элит в реализации конституционного проекта будущего для России. Какими бы совершенными механизмами "самозащиты" не обладала конституция, ей нужна поддержка государства и общества, для того чтобы избежать деформации основополагающих идей и принципов и обеспечить их адекватную реализацию. К примеру, отсутствие консенсуса по поводу "правильной" модели федерализма привело к тому, что в России одновременно внедряются в жизнь три конкурирующие концепции - кооперативная, параллельная и унитарная, порождая многочисленные противоречия и правовые коллизии. В экономической сфере тоже сложились три различные модели развития: экспортно-сырьевая, индустриальная высокотехнологичная и отдельные элементы инновационной экономики. Несмотря на общее согласие относительно необходимости перехода к модели инновационного развития, на практике доминирует экспортно-сырьевая ориентация.

Очевидно, что процесс "выращивания" новых институтов и отношений требует систематического, вдумчивого и внимательного подхода со стороны государства, поскольку никакая "невидимая рука рынка" не поможет в такой ситуации сделать адекватный выбор или преодолеть возникшие провалы. Особое значение имеет уровень конституционной культуры и ответственности элит, поскольку в силу своего положения именно эта часть общества располагает возможностью выбирать из альтернативных вариантов, непосредственно влияя на результаты реализации конституционного проекта будущего для России. Обладая властными полномочиями, элиты могут направлять ресурсы на осуществление выбранной стратегии, придавать своим решениям большой запас инерционности, делая процесс практически необратимым. Поэтому ответственность лиц, принимающих решения, приобретает особое значение. Ведь в случае выбора неэффективной стратегии страна может попасть в так называемую институциональную ловушку, что ставит под вопрос саму возможность дальнейшего развития.

Конструктивный потенциал действующей Конституции РФ. С одной стороны, к настоящему времени принято не более 60% от общего числа федеральных законов и других нормативных правовых актов, необходимых для развития конституционных положений. С другой стороны, нормы Основного Закона государства не содержат прямых запретов на политическое творчество, включая изменение порядка формирования Совета Федерации, введение института "правительства парламентского большинства" или перераспределение полномочий между ветвями и уровнями власти. Не исчерпаны и такие правовые механизмы совершенствования Конституции РФ, как решения Конституционного Суда РФ.

Различные политические силы, поставленные в жесткие конституционные рамки, не оставляют попыток изменения или ревизии действующей Конституции, поскольку не видят иной возможности создать условия для реализации собственных моделей развития государства, отличных от предписанных Основным Законом страны.

Политический лозунг изменения (отмены) действующей Конституции особенно часто звучал в период правительственных кризисов и конфликта властей (осень 1998 г. - весна 1999 г.) и в период становления новой президентской политики (начало 2000 г.).

Социально-политический контекст того времени характеризовался следующими особенностями: раскол политической элиты на федеральном уровне, формально проявившийся в виде конфликта ветвей власти; объективное изменение сложившейся системы сдержек и противовесов между конкурирующими группами элит; использование методов "тихой юридической революции" как инструмента борьбы за политическое доминирование; неразвитость правового сознания населения, усталость и разочарование людей, вызванные отсутствием социально значимых результатов реформ и ясных перспектив. Эти социально-психологические факторы стимулируют возникновение в обществе настроений нетерпения, стремление изменить ситуацию с помощью "простых" решений (поменять правительство, упразднить Совет Федерации, изменить Конституцию).

Вопрос о важности сохранения в неприкосновенности действующей Конституции России может быть рассмотрен в более широком социально-политическом ракурсе. В частности, важно понять, что конкретно не устраивает инициаторов идей "усовершенствования" Основного закона: принципиальные основы конституционной модели будущего для России (гражданские и экономические свободы; демократическое, правовое, федеративное, социальное государство; экономика благосостояния и т.д.) либо тактика конкретных действий по достижению поставленных конституционных целей?

Если речь действительно идет о принципиальных разногласиях, о неприятии основополагающих принципов Конституции и существует серьезная социальная поддержка такого рода настроений, тогда этот вопрос необходимо вынести на широкое общественное обсуждение. Если же дело касается дискуссий элит по поводу разного видения тактики развития страны, тогда ради этого менять Конституцию не следует - достаточно изменить законы или установить новые политические обычаи и традиции. В любом случае важно помнить, что устойчивые государства и элиты, заинтересованные в государственной целостности, стараются избегать конституционных ревизий, поскольку даже небольшое формальное вмешательство может привести к "десакрализации" Основного закона и открыть "ящик Пандоры" политической нестабильности.

Как показывает опыт развитых зарубежных государств, задачи модернизации сложившейся структуры государственного управления или изменения стратегии социально-экономического развития могут быть решены без пересмотра конституции. Напротив, именно апелляция к идеям неизменности основного закона повышает легитимность принятых решений, подчеркивает поступательность и преемственность развития страны. Выше уже отмечалось, что с технической точки зрения для достижения поставленных целей в рамках действующей Конституции достаточно консенсуса политических сил, установления новых правовых обычаев и политических традиций, а также принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов.