Президент Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой Российского государства.

Президент РФ, выступая гарантом Конституции и конституционно находясь над ветвями власти, занимает в системе органов государственной власти Российской Федерации особое главенствующее положение.

Как подчеркивали Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях.

Г.В. Васильева отмечает, что концепция президентской власти, принятая Конституцией РФ 1993 г., "объективной необходимостью наделения Президента РФ полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей" значительно отличается от прежней модели "Президент РСФСР - высшее должностное лицо РСФСР и глава исполнительной власти в РСФСР (которая была закреплена в Конституции (Основной Закон) РСФСР 1978 г. с учетом изменений, внесенных Законом РСФСР от 24 мая 1991 г., и положений Законов РСФСР от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента РСФСР", а также Закона РСФСР от 27 июня 1991 г. "О вступлении в должность Президента РСФСР").

Общие рамки конституционных полномочий Президента РФ очерчены в гл. 4 Конституции РФ, но не ограничиваются ее положениями. Конституционная характеристика Президента как главы государства не только выводит его за пределы традиционной триады ветвей власти, но и одновременно предполагает закрепление за Президентом полномочий в сферах законодательной, исполнительной и судебной деятельности.

Президент РФ олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает выборы, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании судебной власти. Президент РФ руководит Вооруженными Силами РФ, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в зарубежных государствах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, награждает орденами и медалями, решает вопросы гражданства и помилования, наделен правом законодательной инициативы, вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актов Конституции РФ (ч. 2 ст. 85), и т.д..

Президент инициирует федеральные законы, издает указы, направленные на реформирование государственной власти, укрепление федеративных отношений, защиту прав и свобод граждан, развитие институтов гражданского общества.

При противоречии постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президент вправе отменять акты Правительства (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее государственной целостности и независимости, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Таким образом, пределы власти Президента РФ очерчены конституционным положением о том, что акты Президента РФ не могут и не должны входить в противоречие с нормами Конституции РФ и федерального законодательства Российской Федерации.

При этом Конституция РФ содержит нормы, развивающие и наполняющие реальным содержанием институт президентства, в том числе нормы, определяющие статус Президента РФ как гаранта Конституции РФ. Как указал Конституционный Суд РФ, для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. ст. 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Однако Президент наделяется Конституцией в этой сфере особыми полномочиями. В частности, он принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях.

Полномочия Президента РФ по охране исторически сложившегося государственного единства непосредственно связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность как одна из основ конституционного строя России закреплена в ст. ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. "б") Конституции РФ и является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

Из конституционных норм (ст. ст. 71, п. "м"; 78, ч. 4; 80, ч. 2; 82; 87, ч. 1; 90, ч. 3) следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.

Конституция РФ определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. ст. 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованиями ст. 90 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которым указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией РФ порядке" предполагает также возложение им на Правительство РФ в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике").

Обширны полномочия и деятельность Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. На достижение этих целей направлен Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602, в соответствии с которым образован Государственный совет Российской Федерации как совещательный орган, содействующий реализации полномочий Президента РФ. В состав Госсовета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации), утверждено Положение о Государственном совете.

На основе Конституции РФ Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78). Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ).

Действующая Конституция наделяет Президента РФ правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций.

Президент РФ, являясь в соответствии со ст. 87 Конституции РФ Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции. При этом Конституция РФ и Федеральные законы от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" и от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике).

Пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве, существенно увеличивают значимость прямого применения конституционных норм. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике; абз. 4 и 5 п. 6 мотивировочной части).

Конституция РФ предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики.

В связи с особым положением главы государства, избранного народом, следует признать императивность его взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве.

Президент РФ представляет Российскую Федерацию как глава государства во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации. При этом Президент исходит из положений Конституции об урегулировании федеративных отношений как самой Конституцией, так и федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а также руководствуется нормами федеральных законов об общих принципах организации государственной власти и о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, других законов, определяющих соответствующие прерогативы Президента РФ.

Представительская роль Президента РФ, выступающего от имени российского государства как такового, проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества. При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, им оказывается поддержка общественным объединениям.

Выступая от имени России в международных отношениях, Президент представляет Российскую Федерацию как субъект международных отношений. Это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении и он всегда действует как глава суверенного государства. Только Президент вправе подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать в переговорах от имени России или поручать это уполномоченным им должностным лицам.

В настоящее время Президент РФ избирается сроком на шесть лет. Первоначально были установлены равные сроки легислатуры для Главы государства и Государственной Думы Федерального Собрания РФ - четыре года. С учетом переходных положений Конституции РФ (ст. 7) Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва были избраны сроком на два года. В результате первые выборы в Государственную Думу на полный срок легислатуры состоялись в декабре 1995 г., а первые президентские выборы на основе новой Конституции РФ - летом 1996 г.

Таким образом, было реализовано известное политическое правило о необходимости "разведения во времени" сроков окончания полномочий высших органов государственной власти, поскольку сами предвыборные кампании и последующий (иногда довольно затяжной) процесс формирования новых администраций и закрепления новой расстановки сил создают де-факто длительный период безвластия, что особенно опасно для трансформирующихся политических систем.

В 2008 г. был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ, в соответствии с которым полномочия Главы государства и Государственной Думы Федерального Собрания РФ были увеличены соответственно до шести и пяти лет.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, "на современном этапе развития Российского государства назрела необходимость пересмотра как продолжительности указанного срока, так и целесообразности сохранения одинакового срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы.

Увеличение срока полномочий позволит Президенту Российской Федерации и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности.

Установление более продолжительного срока полномочий Президента Российской Федерации по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики. В условиях, когда каждые четыре года возможна практически полная сменяемость государственной власти на федеральном уровне (незначительный временной период между выборами депутатов Государственной Думы и выборами Президента Российской Федерации, а также сложение Правительством Российской Федерации своих полномочий перед вновь избранным Президентом Российской Федерации), достижение указанной цели может быть осложнено".

Новые сроки полномочий применяются к Президенту РФ и Государственной Думе, избранным после вступления в силу указанных поправок к Конституции РФ, т.е. речь идет о Государственной Думе VI созыва (избрана в 2011 г.) и о главе государства, избранном в 2012 г.

Характерно, что в ранних конституционных проектах, подготовленных президентской стороной, срок легислатуры главы государства был больше, чем у законодательного органа власти. Это объяснялось необходимостью сохранения преемственности курса реформ в условиях нестабильности политической системы и превращения парламента в консолидированную оппозиционную силу. В проекте Конституции РФ, подготовленном в 1992 г. рабочей группой С.М. Шахрая, устанавливался шестилетний срок легислатуры для Президента РФ (что совпадает с поправками, внесенными в 2008 г. в действующую Конституцию РФ).

Отдельно необходимо указать на нецелесообразность (недопустимость) использования в отечественной конституционной модели поста вице-президента. В российской политической системе недопустимо двоевластие, тем более оформленное институционально. В современной истории страны дважды предпринималась попытка введения института вице-президента (СССР и РСФСР), и оба раза она закончилась неудачей. Кроме того, необходимо учитывать, что в ситуации, когда Президент не возглавляет исполнительную власть, а стоит как бы "над" ветвями власти, будучи главой государства и верховным арбитром, вице-президентом по факту является Председатель Правительства. Во всех случаях, когда глава государства не может исполнять свои функции, его обязанности, согласно Конституции РФ, исполняет Председатель Правительства (ч. 3 ст. 92).

Порядок избрания и прекращения полномочий Президента Российской Федерации

Порядок выборов Президента определяется Конституцией РФ (ст. 81) и на ее основе Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации".

Президент РФ избирается гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избран Президентом России независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Участие в выборах Президента является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на избирателей с целью принудить их к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению.

Право избирать Президента РФ, а также участвовать в выдвижении кандидатов на должность Президента, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, установленном законом, имеют граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу. Избиратели участвуют в выборах на равных основаниях, каждый избиратель имеет один голос. Избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается.

Подготовку и проведение выборов Президента РФ осуществляют: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия признает выборы Президента состоявшимися и действительными, а Президента - избранным.

Конституция РФ закрепляет ряд требований (цензов), предъявляемых к кандидату на пост Президента РФ, в частности устанавливает, чтобы кандидат в Президенты РФ в обязательном порядке был гражданином России. Исходя из принципа равного гражданства, любой гражданин, независимо от оснований приобретения российского гражданства и времени пребывания в гражданстве, может быть избранным на пост Президента РФ.

Конституция РФ также закрепляет ценз оседлости, т.е. требование постоянного проживания на территории страны в течение определенного срока. Этот срок составляет 10 лет. Конституция не определяет, идет ли речь о непрерывном сроке или возможно его составление из отдельных временных отрезков.

Установлен также возрастной ценз для главы государства: Президент РФ не может быть моложе 35 лет. Данное требование обусловлено спецификой президентских полномочий, особой важностью функций этого должностного лица, для осуществления которых необходимы большой жизненный опыт и навыки управленческой работы.

В отличие от ранее действовавшей Конституции сейчас не предусматривается верхнего возрастного предела для кандидата в Президенты РФ (ранее он равнялся 65 годам).

Действующий Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" подробно определяет порядок назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, финансирования соответствующих мероприятий, формирования и организации работы избирательных комиссий разного уровня, обжалования их решений и действий, составления списков избирателей, образования избирательных объединений и блоков, порядок голосования, определения и опубликования его результатов и т.д.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81), причем одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81).

В соответствии со ст. 102 Конституции РФ и федеральным законом выборы Президента назначает Совет Федерации. Днем выборов является первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ.

Кандидата на пост Президента РФ могут выдвигать непосредственно избиратели, избирательные объединения. Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, обладающих активным избирательным правом, могут образовать инициативную группу для выдвижения кандидата. Решение о выдвижении кандидата избирательным объединением принимается тайным голосованием на съезде (конференции) избирательного объединения. Избирательное объединение вправе выдвинуть только одного кандидата.

Избирательное объединение, инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее 2 млн. подписей избирателей. При этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 50 тыс.

Голосование по выборам Президента РФ проводится в один из выходных дней. Оно проводится лично избирателем путем проставления в избирательном бюллетене любого знака в квадрате, относящемся к кандидату. Избиратели голосуют в специально оборудованной кабине, где не допускается присутствие других лиц.

Избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Выборы Президента РФ признаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей.

Если ни один из кандидатов не избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Избранным считается кандидат, получивший больше голосов относительно другого кандидата при условии, что число голосов избирателей, поданных за победившего кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.

Установленный законодательством Российской Федерации на основе Конституции РФ порядок выбора Президента РФ позволяет обеспечить подлинное волеизъявление граждан Российской Федерации при выборах главы государства. Нарушения в ходе избирательного процесса влекут для виновных лиц административную и уголовную ответственность. В случае если суд установит, что нарушения носили массовый характер и могли повлиять на итоги выборов, суд может признать выборы Президента РФ недействительными.

После избрания Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность, которая происходит по истечении шести лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах. Она заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конституции РФ и сформулирован следующим образом: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".

Местопребыванием Президента РФ, его резиденцией является столица России - Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государственный флаг России. Также официальными символами президентской власти являются: штандарт (флаг) Президента РФ; Знак Президента РФ; специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции РФ. Конституция устанавливает момент, с которого исчисляется начало срока исполнения обязанностей Президента и момент истечения срока его пребывания в должности. Эти сроки связываются с принесением Президентом торжественной присяги.

В качестве гарантии стабильности статуса Президента РФ Конституция РФ содержит исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ (ч. 2 ст. 92).

Полномочия Президента досрочно прекращаются в случаях: 1) его отставки; 2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) отрешения от должности.

Отставка - это добровольное заявление о прекращении должностных полномочий. Конституция РФ не предусматривает, какой орган может принять или не принять отставку Президента. Учитывая статус Президента как главы государства и неподконтрольность его никакому органу, можно сделать вывод о том, что ему достаточно просто заявить о своей отставке.

Так, 31 декабря 1999 г. первый Президент России Б.Н. Ельцин объявил о своей добровольной отставке, в результате чего были объявлены досрочные выборы Президента РФ.

Другое основание досрочного прекращения полномочий Президента РФ - стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Закона, регулирующего процедуру прекращения полномочий по этому основанию, нет.

Третьим и последним основанием досрочного прекращения полномочий Президента является отрешение его от должности. Эта процедура подробно регламентируется ст. 93 Конституции РФ.

Установленное Конституцией требование об обязательности проведения выборов Президента в трехмесячный срок с момента досрочного прекращения Президентом РФ своих полномочий преследует цель обеспечения легитимности власти, поскольку глава государства в Российской Федерации должен быть избран всенародно.

Конституция РФ устанавливает в качестве лица, временно исполняющего обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент не в состоянии исполнять их, Председателя Правительства РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 6 июля 1999 г. N 10-П высказал следующую правовую позицию:

"Согласно Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и получаемые от него на основе свободных выборов полномочия Президента Российской Федерации никто не может присвоить (ст. 3, ч. ч. 1 и 4). В силу этого Конституция Российской Федерации устанавливает, что досрочное прекращение исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий, временное исполнение его обязанностей Председателем Правительства Российской Федерации возможны лишь при обстоятельствах, определенных самой Конституцией Российской Федерации, ее ст. 92 (ч. ч. 2 и 3) и ст. 93.

Положение ч. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации о том, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации, согласуется со ст. 78 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, в силу которой Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, указанное положение ч. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации имеет в виду прежде всего случаи, перечисленные в ч. 2 данной статьи, а также другие случаи, которые носят исключительный характер, что обусловлено всей системой норм, закрепляющих конституционные гарантии деятельности Президента Российской Федерации как главы государства, избираемого народом.

В тех исключительных случаях (помимо конституционно закрепленных случаев досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации), когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывного осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, он своим решением возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации с учетом ограничений, предусмотренных ч. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации. Именно так поступил Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин 5 - 6 ноября 1996 г. в связи с проведением ему хирургической операции, возложив на это время исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации.

Если же в силу исключительных обстоятельств Президент Российской Федерации не в состоянии ни выполнять свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации, последний временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в ч. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации.

Как следует из ч. ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации, ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации имеет место соответственно до момента возвращения действующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.

Часть 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации установила также, что во всех случаях, когда Председатель Правительства Российской Федерации исполняет обязанности Президента Российской Федерации, ему не предоставляется право распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Данное ограничение распространяется на все случаи временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации - как предусмотренные ч. 2 данной статьи случаи досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации, так и другие случаи исключительного характера.

При досрочном прекращении исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции Российской Федерации, проводятся выборы нового Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 11 июля 2000 г. 12-П специально рассмотрел вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Конституционный Суд занял следующую правовую позицию: "Содержание и назначение ст. 92 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются установлением в ст. 91 Конституции Российской Федерации положения о неприкосновенности Президента Российской Федерации.

Досрочное прекращение полномочий Президентом Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия является элементом конституционного статуса Президента Российской Федерации, и в силу этого правовое регулирование порядка (процедуры) прекращения полномочий Президента Российской Федерации по указанному основанию имеет конституционный характер. Определение соответствующего порядка может быть осуществлено с соблюдением вытекающих из положений Конституции Российской Федерации требований, с тем, чтобы обеспечивались непрерывность и стабильность осуществления полномочий Президента Российской Федерации, исключение факторов, препятствующих нормальному функционированию институтов власти.

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности

по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента Российской Федерации. По смыслу ст. 92 (ч. 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее ст. ст. 10, 78 (ч. 4), 82 (ч. 2), 92 (ч. 1) и 93 (ч. 1), при определении такого порядка законодателю надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти.

В соответствии со ст. 92 (ч. 3) Конституции Российской Федерации в случае досрочного прекращения исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий их временное исполнение возлагается на Председателя Правительства Российской Федерации до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации".

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента в случае его отрешения от должности урегулирован в Конституции РФ (ст. 93).

В соответствии со ст. 91 Конституции РФ Президент РФ обладает неприкосновенностью. Ее рамки конституционно ограничены одним условием - отрешением от должности.

Конституция РФ предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании выдвинутого в отношении его обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Составы тяжких и особо тяжких преступлений определяются Уголовным кодексом РФ. В отличие от отставки, которая носит добровольный характер (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ), отрешение Президента от должности предполагает принудительное лишение главы государства его полномочий.

Конституция РФ установила конкретную процедуру рассмотрения вопроса об отрешении Президента. В ней участвуют палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. При этом Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, а Верховный Суд - о наличии в действиях Президента признаков состава преступления.

Выдвинуть обвинение против Президента в совершении им тяжкого преступления вправе Государственная Дума. При этом предложение об этом может исходить только от группы депутатов, составляющей не менее 1/3 общего числа членов этой палаты, и должно быть обоснованным, т.е. содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, и его причастность к этому преступлению.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой, в соответствии с ее Регламентом, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения на заключение специальной комиссии, избираемой этой палатой, после чего данное предложение и заключение специальной комиссии заслушиваются на заседании Думы. При этом может быть проведено закрытое заседание. Государственная Дума принимает большинством голосов общего числа депутатов постановление о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента.

Постановление этой палаты о выдвижении обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления принимается 2/3 голосов общего числа депутатов. Принятое постановление в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Верховный Суд и Конституционный Суд.

Отрешение Президента от должности в соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ отнесено к ведению Совета Федерации.

Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента и тексты всех связанных с этим обвинением документов немедленно направляются в Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения.

Конституционный Суд РФ, руководствуясь Конституцией РФ (ч. 7 ст. 125), дает заключение о соблюдении или несоблюдении порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о несоблюдении установленного порядка рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается.

При вынесении Конституционным Судом РФ заключения о том, что порядок выдвижения обвинения против Президента РФ соблюден и соответствует требованиям Конституции РФ, созывается заседание Совета Федерации. Постановление об отрешении Президента от должности принимается Советом Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней большинством голосов не менее 2/3 общего числа членов этой палаты. Если решение Совета Федерации по этому вопросу не набрало необходимого числа голосов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается; соответствующее постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

В соответствии с Конституцией РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения против него обвинения. Все государственные органы, участвующие в процессе рассмотрения данного вопроса, обязаны соблюдать сроки, установленные Конституцией РФ. Если в установленный Конституцией РФ трехмесячный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. При отрешении Президента РФ от должности не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения им полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ должны состояться выборы нового Президента РФ.

Председатель Правительства РФ в случае отрешения Президента от должности временно, до вступления в должность вновь избранного Президента, исполняет его обязанности на основании ч. ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ.

Компетенция Президента Российской Федерации

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. С учетом принципов, изложенных в Конституции РФ, - о разделении властей, целях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина - Президент РФ может действовать только теми методами и только в пределах тех полномочий, которые закреплены за ним в Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 февраля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 28 октября 1992 г. "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации").

Власть - это динамично развивающийся элемент политической системы, которую нельзя абсолютизировать и соотносить исключительно с концепцией разделения властей, не допускающей наличия каких-либо органов, не вписывающихся в ее рамки. Тот факт, что Президент как глава государства не входит ни в одну из ветвей власти, не нарушает "традиционного" принципа разделения властей, характерного для большинства развитых демократий. Дифференциация власти на законодательную, исполнительную и судебную не исключает возможности функционирования, например, муниципальной власти (местного самоуправления), которая, являясь публичной, тем не менее не входит в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Выделение ветвей власти никак не исключает наличия органа, прерогативы которого были бы направлены на обеспечение согласованного функционирования и более четкого взаимодействия всей системы государственных институтов Российской Федерации, что позволяет говорить о реальном существовании "президентской власти", выходящей за рамки традиционной концепции разделения властей.

Президент РФ имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти и участием в их деятельности.

Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент РФ имеет наиболее существенное влияние на исполнительную власть. Установленные Конституцией РФ полномочия дают Президенту возможность формировать Правительство РФ и контролировать его работу.

Именно Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ. Хотя такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации" выразил следующую правовую позицию:

"Устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства (ст. 80, ч. 1). В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80, ч. 3), реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации (ст. 114, ч. 1). Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней (ст. ст. 83, п. п. "а", "б", "в", "д"; 111; 112; 115, ч. 3; 117 Конституции Российской Федерации), а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Из ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, не ограничивая данное право, позволяет Президенту Российской Федерации самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства Российской Федерации, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции Российской Федерации не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

Из ст. 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. ст. 10, 11 (ч. 1), 80 (ч. ч. 2 и 3), 83 (п. "а"), 84 (п. "б"), 103 (п. "а" ч. 1), 110 (ч. 1) и 115 (ч. 1), определяющими место Правительства Российской Федерации в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Практика применения ст. 111 Конституции Российской Федерации обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата. Однако в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста.

По смыслу ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации, обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - является назначение Президентом Российской Федерации Председателя Правительства Российской Федерации, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Такой конституционно-правовой способ разрешения возникшего между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой разногласия с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства".

Право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ не сводится только к формальному ведению заседаний, он может давать поручения и указания всем членам Правительства. Ряд министров так называемого "силового блока" - министры обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции - подчинены непосредственно Президенту.

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента с Правительством является его право принимать решение об отставке последнего. Конституция РФ не устанавливает причин, по которым Президент РФ может принять такое решение. Например, оно может быть принято в силу нерезультативности политики Правительства и по любым иным причинам. Конституция не устанавливает каких-либо временных или иных ограничений для использования этого полномочия Президентом.

Полномочия Президента по определению персонального состава Правительства тесно связаны с установлением главой государства системы центральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

Поскольку Президент РФ определяет основные направления внутренней политики, в том числе в области финансового, валютного, кредитного регулирования, его влияние на эту политику осуществляется и путем участия в назначении на должность Председателя Центрального банка РФ.

Президент самостоятельно формирует свою Администрацию. Основные функции Администрации - организационное обеспечение деятельности Президента РФ, Совета безопасности РФ, консультативных и совещательных органов при Президенте РФ и обеспечение их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти; подготовка предложений, рекомендаций и прогнозно-аналитических материалов по стратегии общей политики Российской Федерации; выработка предложений по законопроектной деятельности Президента РФ и некоторые другие.

Конституционное право Президента РФ назначать и освобождать своих полномочных представителей имеет важное значение для обеспечения его взаимодействия с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, с российскими регионами.

В процессе осуществления реформы государственной власти в целях повышения ее эффективности, совершенствования и укрепления федеративных отношений институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 утверждены Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и перечень образованных федеральных округов. В соответствии с Положением полномочный представитель Президента в федеральном округе обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему.

Основными задачами полномочного представителя в его деятельности в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом, обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти, включая федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ; обеспечение реализации кадровой политики Президента; представление Президенту регулярных докладов и соответствующих предложений по вопросам политического, социального и экономического положения в федеральном округе, обеспечения национальной безопасности.

По состоянию на 2016 г. полпреды Президента осуществляют свою деятельность в восьми федеральных округах: Центральном (центр - г. Москва), Северо-Западном (г. Санкт-Петербург), Южном (г. Ростов-на-Дону), Северо-Кавказском (г. Пятигорск), Приволжском (г. Нижний Новгород), Уральском (г. Екатеринбург), Сибирском (г. Новосибирск), Дальневосточном (г. Хабаровск).

Представители Президента РФ работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ.

Взаимодействие Президента РФ с судебной властью не допускает вмешательства в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти. Отозвать назначенных им судей федеральных судов или предложить освободить от должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда Президент РФ не может. Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов (за исключением Верховного Суда РФ) назначаются на должность Президентом РФ при положительном заключении квалификационных коллегий судей, по представлению Председателя Верховного Суда РФ, согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации; судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются с учетом предложений законодательных (представительных) органов государственной власти.

Ситуация, складывающаяся в связи с несогласованностью назначения конкретного лица на должность судьи, была рассмотрена Конституционным Судом РФ, который указал, что отсутствие согласования не исключает как возможность представления Председателем Верховного Суда данной кандидатуры Президенту, так и право Президента назначить на должность то лицо, чья кандидатура не была согласована с законодательным (представительным) органом. Иное означало бы сужение компетенции Российской Федерации в данной сфере, а также ограничение предусмотренного в ст. 83 (п. "е") и ст. 128 (ч. 2) Конституции РФ полномочия Президента РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П).

Право Президента РФ представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вносить предложение об освобождении его от должности направлено на обеспечение функции Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Президент РФ осуществляет ряд важных полномочий в сфере обеспечения безопасности страны, формируя и возглавляя Совет Безопасности РФ, деятельность которого направлена на обеспечение безопасности России во внутренней и внешней политике.

На Президента Конституцией РФ возложен также ряд полномочий, связанных с деятельностью парламента. Статья 84 закрепляет ряд основных полномочий Президента в его взаимоотношениях с Федеральным Собранием, прежде всего полномочие назначать выборы Государственной Думы. Оно обусловлено статусом главы государства и необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти.

Решение о назначении выборов должно быть принято Президентом не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является третье воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Исчисление данного конституционного срока начинается со дня избрания Государственной Думы в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов также подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством, является обязательным. Если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в установленные сроки, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией РФ и проводятся в третье воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва, а в случае досрочного роспуска парламента - в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы (ч. ч. 3 и 5 ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции РФ).

Случаи и порядок роспуска Государственной Думы Президентом устанавливаются Конституцией РФ. Данное правомочие Президента конкретизировано в ст. ст. 109 (ч. 1), 111 (ч. 4) и 117 (ч. ч. 3 и 4) Конституции РФ. В силу Конституции РФ никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу. Исходя из этого, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" запрещает выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов (п. 2 ч. 5 ст. 6).

Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Государственной Думой при формировании Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), а также между Государственной Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии (ч. ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства или, соответственно, продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой.

Федеральное Собрание определяется в ст. 99 (ч. 1) Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном ст. 111 Конституции РФ, также одновременно с назначением Председателя Правительства) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума, во всяком случае, собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено ч. 2 ст. 109 Конституции РФ. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки.

Право Президента распускать Государственную Думу не является абсолютным. Статья 109 Конституции РФ

устанавливает случаи, ограничивающие право Президента на роспуск Государственной Думы. В частности, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ). Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч. 4 ст. 109 Конституции РФ); в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 5 ст. 109 Конституции РФ). Конституция не предусматривает также и право Президента распускать Совет Федерации. Таким образом, Совет Федерации, к ведению которого относится решение таких важнейших вопросов, как введение чрезвычайного положения, использование Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента, назначение на должность судей высших судов Российской Федерации и др. (ст. 102 Конституции РФ), работает непрерывно.

Указанные нормы направлены на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государственной власти.

В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов, как это предусмотрено ст. ст. 84 (п. "б"), 109 (ч. ч. 1 и 2), 111 (ч. 4) и 117 (ч. ч. 3 и 4) Конституции РФ, конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом, ни другой палатой Федерального Собрания - Советом Федерации. Превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента и Государственную Думу от конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.

Президент назначает референдум Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Принятый во исполнение указанной нормы Конституции РФ Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" подчеркивает, что назначение референдума Российской Федерации является прерогативой именно Президента. Другие органы государственной власти не вправе назначать референдум Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" конкретизирует действия Президента, связанные с назначением референдума. Не позднее чем через 10 дней со дня получения документов, на основании которых, согласно законодательству, может быть назначен референдум, Президент направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (вопросам) референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. Решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию.

Если Конституционный Суд РФ признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ.

Президент издает указ о назначении референдума. В нем определяется дата проведения референдума. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Не допускается одновременно с проведением референдума проведение выборов Президента России, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Руководствуясь ч. 2 ст. 80 Конституции РФ и в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Президент вправе также своим указом назначить референдум субъекта Федерации или местный референдум в случае, если закон субъекта Федерации о референдуме субъекта Федерации, о местном референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, а имеющаяся правовая база является недостаточной (ч. 5 ст. 11 Закона). В частности, указанное полномочие было реализовано Президентом РФ в 2002 г. при проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики и проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики".

Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу. Глава государства имеет право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ). Законодательная инициатива Президента не ограничивается вопросами его ведения.

Порядок и процедуры взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе установлены соответствующими актами главы государства, а также Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации.

Конституция РФ возлагает на Президента обязанность завершить законодательный процесс путем подписания и обнародования федеральных законов, придав тем самым закону обязательную силу. Сроки подписания и обнародования законов Президентом также установлены Конституцией РФ: принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту (ч. 1 ст. 107), который в течение 14 дней либо подписывает и обнародует этот акт (ч. 2 ст. 107), либо отклоняет его и направляет на повторное рассмотрение (ч. 3 ст. 107).

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107).

Право президентского вето позволяет главе государства воспрепятствовать вступлению в силу федеральных законов, которые, по его мнению, содержат неприемлемые положения. Однако это вето носит не абсолютный, а отлагательный характер. Кроме того, в силу Конституции РФ Президент РФ не имеет права отклонить федеральный конституционный закон, принятый с соблюдением процедур, установленных ч. 2 ст. 108 Конституции РФ. Президент также не вправе отказаться подписать и обнародовать закон Российской Федерации о поправке к Конституции, вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные конституционные законы и федеральные законы в течение семи дней после их подписания Президентом подлежат официальному опубликованию. Им считается первая публикация полного текста акта в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru). Зачастую с актом опубликования связан момент вступления закона в силу. Если в самом законе не сказано иного, то он вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования одновременно на всей территории Российской Федерации.

Конституция РФ предусматривает также обращения Президента к Федеральному Собранию в виде ежегодных посланий о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Институт посланий распространен во многих государствах с различной формой правления. По своему программному содержанию послания Президента России сходны с посланиями президентов в других президентских республиках (например, США). Например, разд. 3 ст. II Конституции США закрепляет, что "Президент периодически представляет Конгрессу информацию о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными".

Послания Президента РФ - это акты политического характера, содержащие программные принципы развития страны, основных направлений внутренней и внешней политики государства. Значение посланий главы государства Федеральному Собранию обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Тексты посланий Президента РФ Федеральному Собранию заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ) и официально публикуются. Обращение Президента с посланиями к Федеральному Собранию не означает обязанности Федерального Собрания соглашаться со всеми идеями, высказанными главой государства в этих обращениях.

Ранее в соответствии с ныне утратившей силу ст. 170 Бюджетного кодекса РФ Президент направлял Федеральному Собранию свое Бюджетное послание. В Бюджетном послании Президента определялась бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетное послание Президента РФ направлялось Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В настоящее время бюджетное послание инкорпорировано в Послание Президента РФ Федеральному Собранию.

Как глава государства Президент РФ обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях.

Важнейшим полномочием в сфере внешней политики является руководство внешней политикой Российской Федерации. Формы осуществления такого руководства многогранны. Сюда можно включить подготовку Послания Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики, назначение на должность министра иностранных дел, находящегося в непосредственном подчинении Президенту РФ, назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.

Контакты с руководителями иностранных государств и международными организациями являются важной частью внешней политики страны. Как глава государства и лицо, осуществляющее руководство внешней политикой России, Президент РФ ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты. В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждение соответствующих полномочий на ведение переговоров и подписание договоров, они органически присущи ему как главе государства.

Действующая Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о том, какая из палат Федерального Собрания РФ и в каком порядке ратифицирует международные договоры, соглашения, подписываемые Президентом РФ. В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" ратификация договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. Ратификация означает форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом РФ подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации.

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, обеспечении законных интересов государства.

Согласно Конституции РФ Президент РФ принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.

Президент РФ, как и президенты ряда зарубежных стран, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Этот статус позволяет ему реализовать свои функции по охране суверенитета и целостности государства, гаранта прав человека, которые могут обеспечиваться лишь при условии мирного существования государства. В качестве Верховного Главнокомандующего Президент РФ осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами РФ. Он непосредственно руководит Министерством обороны РФ, осуществляет предусмотренные Конституцией РФ полномочия по утверждению Военной доктрины РФ, назначению и освобождению высшего командования Вооруженных Сил РФ, введению военного положения, присвоению высших воинских званий. Полномочия Президента РФ в военной сфере более подробно регулируются Федеральными законами от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" и от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".

Осуществление важного полномочия Президента РФ по введению военного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Конституция РФ (ч. 2 ст. 87) связывает с определенными условиями: во-первых, оно может быть введено только в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации; во-вторых, Конституция обязывает Президента РФ незамедлительно сообщить об этом обеим палатам Федерального Собрания. Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый Президентом РФ на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. В период действия военного положения в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, могут ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Конституция РФ не содержит перечня прав и свобод человека и гражданина, не подлежащих ограничению в условиях военного положения. Но в соответствии с международно-правовыми нормами некоторые права и свободы не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах. Это право на жизнь, достоинство, свобода совести, неприкосновенность частной жизни и некоторые другие. Конкретные ограничения должны содержаться в указе Президента РФ об объявлении военного положения.

Президент РФ обладает и иными полномочиями, вытекающими из его статуса как главы государства. К таким полномочиям относятся решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий; осуществление помилования.

К компетенции главы государства отнесены вопросы о приеме в гражданство, выходе из него и восстановлении в гражданстве Российской Федерации, вопросы о двойном и почетном гражданстве, об отмене решения о приеме в гражданство. Порядок решения вопросов о гражданстве установлен законом.

Основания и порядок предоставления Президентом РФ убежища урегулированы ст. 63 Конституции РФ, Декларацией о территориальном убежище (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1967 г.) и Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746.

Перечень наград России определен Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 "О государственных наградах Российской Федерации". Единый перечень почетных званий Российской Федерации законом не установлен, действуют самостоятельные положения о каждом из них. Специальные звания, например классные чины для работников судебной системы, прокуратуры, органов юстиции, устанавливаются соответствующими законами и подзаконными актами.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует специальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации конституционной нормы о помиловании. Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим ходатайством. Решения о помиловании принимаются только в отношении тех лиц, по делам которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Объектом помилования могут быть любые виды наказания. Акты помилования являются персонифицированными актами, касающимися конкретного лица.

В ст. 90 Конституции РФ определяются основные виды правовых актов, посредством которых Президент оформляет решения, принятые им в целях реализации своих конституционных полномочий, - указы и распоряжения, а также устанавливается их место в системе законодательства.

Указы Президента РФ, как правило, являются нормативными правовыми актами, они содержат общие правовые предписания, обращены неопределенному кругу субъектов и рассчитаны на длительное и многократное применение. Указы могут носить также ненормативный (индивидуальный) характер. Указами индивидуального характера оформляются, например, решения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти и некоторых других лиц, решения по вопросам помилования, предоставления гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий и др.

Распоряжения Президента РФ носят главным образом ненормативный характер и обычно касаются конкретных лиц либо отношений. Например, распоряжениями Президента регламентируются вопросы работы Администрации Президента РФ.

Такое разграничение между различными актами главы государства установлено Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-РП, которым также утвержден Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента. Некоторые вопросы подготовки актов Президента, касающиеся, в частности, реализации главой государства права внесения законодательных инициатив, урегулированы также Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации".

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763. Официальное опубликование указов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что необходимо для применения указов на практике. При этом официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят главой государства и подписан им.

Нормативные акты главы государства носят властный характер, служат базой для функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством РФ его постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Издание Президентом большого числа нормативных указов принципиального характера по важнейшим вопросам

экономики и политики не означает неправомерного вторжения в сферу законодательства, где правомочен лишь парламент. Конституция РФ ограничивает нормотворческую компетенцию Президента РФ лишь в том плане, что он не может издавать указы по вопросам, уже регламентированным законом; он не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция РФ содержит прямые указания на то, что они должны быть регламентированы федеральным конституционным или федеральным законом.

В остальном нормотворческая компетенция Президента РФ не ограничена каким-либо закрытым перечнем предметов ведения. Как разъяснил Конституционный Суд РФ, для случаев, когда Конституция не детализирует порядок действий Президента, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. ст. 83 - 89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ч. 3 ст. 90, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Более того, издание Президентом указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти (ст. 80) и не нарушает установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне (по горизонтали) при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам и их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем. В Распоряжении Президента РФ от 11 ноября 1994 г. подчеркнуто, что указы, принятые впредь до издания соответствующего закона, должны признаваться утратившими силу по мере законодательного урегулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне или на уровне субъектов Федерации.

Реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией РФ порядке" предполагает также возложение им на Правительство в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента РФ. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ.

Указы имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении парламентом, ратификации или одобрении в иной форме субъектами Федерации. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом РФ. Кроме того, нормативные указы Президента могут утратить силу также по решению Конституционного Суда РФ, поскольку в соответствии со ст. 125 Конституции РФ указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ с целью установления их соответствия Конституции РФ.

Существенное значение для обеспечения единства и целостности Российской Федерации, ее правовой системы имеет обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны, которая включает не только территорию субъектов Федерации, поименованных в ст. 65 Конституции РФ, но и все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Поскольку указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, то, по аналогии с решением Конституцией РФ вопросов о соотношении федеральных законов и актов субъектов Федерации (ст. 76), следует заключить, что нормативные акты Президента РФ, изданные по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), имеют верховенство над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. В случае если нормативный акт Президента противоречит нормативному правовому акту субъекта Федерации, изданному в рамках реализации его полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 и ч. ч. 4 и 6 ст. 76), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Организация контроля за реализацией указов Президента РФ возложена главой государства на свою Администрацию (в частности, на Контрольное управление Президента РФ), а также на полномочных представителей Президента в федеральных округах. Контроль за исполнением указов Президента РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации осуществляет Правительство РФ.

Указы и распоряжения Президента РФ носят подзаконный характер и не должны противоречить не только Конституции, которая имеет высшую юридическую силу (ч. ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ), но и федеральным законам.

Гарантом обеспечения конституционности нормативных актов Президента РФ является Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Указы Президента или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). Проверка соответствия правовых актов Президента федеральным законам возложена Конституцией на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом суд, установив несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Конституция не исключает оценку соответствия указов Президента федеральным законам судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретных дел, в порядке абстрактного нормоконтроля (ч. 2 ст. 120, ст. ст. 125 - 127 Конституции РФ). Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с закреплением в нем видов нормативных актов, подлежащих проверке судами; правил о подсудности; субъектов, управомоченных обращаться в суд с требованием о проверке законности актов; определением обязательности решений судов по результатам проверки актов для всех правоприменителей. Данная правовая позиция изложена в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П.